馬雯婧

摘 要：政策執(zhí)行同政策制定、政策評估都是政策過程的一個中介環(huán)節(jié)，也是將政策的理想和目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的唯一路徑。基層政府作為科層制的最末梢，直接面向政策目標(biāo)群體輸出惠農(nóng)政策，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中起著十分重要的作用，是國家關(guān)于農(nóng)村政策向下執(zhí)行的關(guān)鍵一環(huán)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行農(nóng)村政策過程中必然會導(dǎo)致“上有政策，下有對策”的結(jié)果。分析鎮(zhèn)域不同能動者以及能動者之間的關(guān)系，探討為何“上有政策，下有對策”會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的必然結(jié)果。

關(guān)鍵詞：基層政府;政策執(zhí)行;能動者視角

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）04-0011-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最低一層的政府組織，是國家伸向農(nóng)村治理手臂的最后一節(jié)，也是國家意志的輸出終端。在執(zhí)行農(nóng)村政策環(huán)節(jié)中直接面向鄉(xiāng)村社會，其執(zhí)行力的強(qiáng)弱對農(nóng)村政策能否真正落到實(shí)處有著重要影響，能否有效解決現(xiàn)實(shí)問題，對建設(shè)農(nóng)村社會，提高農(nóng)民生活水平，提升政府公信力都具有直接影響。

一、農(nóng)村政策的執(zhí)行

在實(shí)際執(zhí)行過程中，肩負(fù)如此重任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府步履維艱。受壓力型體制的影響，上級政府會以考核的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行工作進(jìn)行剛性的要求，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)又缺乏與工作任務(wù)相當(dāng)?shù)臋?quán)力，此時上級政府的剛性要求與缺乏政策執(zhí)行的可行性條件之間就產(chǎn)生了矛盾，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行相關(guān)政策時會出現(xiàn)的“偏差”問題。在政策執(zhí)行過程中所謂的“上有政策，下有對策”“政策走樣”“基層共謀”“運(yùn)動式執(zhí)行”等問題，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的無奈之舉與必然結(jié)果。

一般而言，政府治理結(jié)構(gòu)有橫向的政府部門組織之間的和縱向上下級組織之間的[1]。這種視角都是基于將政府治理主體結(jié)構(gòu)視為一種抽象的組織主體，而不是具體的行為主體。本文基于能動者視角，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)立出來，強(qiáng)調(diào)其在執(zhí)行政策過程中的能動性，具體化了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為治理主體的抽象形象，從而使我們看到具體的、能動的政府官員在執(zhí)行鄉(xiāng)村政策過程中的作為。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長等主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中扮演著重要角色外，村干部以及村民等其他能動者在政策執(zhí)行中的態(tài)度以及方式方法同樣影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的執(zhí)行效果。本文將從鎮(zhèn)域內(nèi)不同能動者以及能動者之間的關(guān)系，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行農(nóng)村政策過程中為何會出現(xiàn)“上有政策，下有對策”等必然結(jié)果。

二、農(nóng)村政策執(zhí)行的能動者

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部即通常所說的“基層領(lǐng)導(dǎo)干部”，是指具有實(shí)權(quán)的科級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，這些干部對鄉(xiāng)域所需執(zhí)行的政策都具有最終決策權(quán)。在此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的領(lǐng)導(dǎo)不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)不擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)力的干部。因?yàn)?，作為最低一層的國家政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能層級并不明顯，沒有實(shí)質(zhì)權(quán)力的干部沒有決策權(quán)，在政策執(zhí)行中主要扮演執(zhí)行和實(shí)施角色。如樊紅敏所說的，“領(lǐng)導(dǎo)，就是在組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的人，是運(yùn)用各種影響力帶領(lǐng)、引導(dǎo)或鼓勵下屬努力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的人。”[2]

2.村干部。村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接村民的節(jié)點(diǎn)，是我國惠農(nóng)政策的最終執(zhí)行者和參與者，是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村領(lǐng)頭軍。村干部主要指“兩委”干部，作為上級政策的主要實(shí)施者，作為“千條線”的指向者，村干部主要負(fù)責(zé)將黨和國家政策向村民進(jìn)行傳達(dá)和解讀，對黨和政府的決策決議進(jìn)行落地實(shí)施，在農(nóng)村社會治理中代表著國家。

3.村民。村民是政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，在政策執(zhí)行過程中充當(dāng)著重要的能動者角色，這里的村民包括以下幾種類型。從時代特征劃分，可以分為改革開放前和改革開放后的村民;根據(jù)村民職業(yè)特征，可以劃分為留守村民與打工村民;根據(jù)村民性格特征，可以劃分為地方勢力型和普通民眾。

第一，在與？菖鎮(zhèn)書記談話過程中發(fā)現(xiàn)，村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行評價的好壞，這位書記常以時代不同為依據(jù)對農(nóng)民進(jìn)行分類，并指出，“改革開放前的村民都是老一輩的村民，說話都是經(jīng)過思考的，不會隨便給你說三道四，而改革開放后的村民，都是利益性的?！?/p>

第二，現(xiàn)階段農(nóng)村體現(xiàn)出了空心化和老齡化的特征，村民也隨之分為了留守村民和打工村民，勞動力較弱的村民被留守在農(nóng)村，大多數(shù)都是老弱病殘，有生產(chǎn)能力的村民都選擇外出打工以求掙更多的錢謀生，學(xué)齡群體大多都外出念書。

第三，地方勢力型的村民多為在村中有話語權(quán)，宗族勢力比較大，家族比較興旺或者在政府部門有“莊里公家人”的村民，而普通民眾則是指無權(quán)無勢、勢力單薄且以打工、務(wù)農(nóng)為主的人群，占農(nóng)村農(nóng)民群體的大多數(shù)，這部分群眾因?yàn)樵捳Z權(quán)較低，自身公共訴求難以實(shí)現(xiàn)，因此在鄉(xiāng)村治理過程中往往表現(xiàn)出對村莊公共事務(wù)的消極態(tài)度。

無論屬于哪種類型的村民，都能動性地影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行，農(nóng)民對政策執(zhí)行的真實(shí)反映和回饋都影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行農(nóng)村政策的方式方法以及有效性。

三、農(nóng)村政策執(zhí)行模型分析

根據(jù)上文所述，在能動者視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行受三類具有主動性和能動性的行為人構(gòu)成，依次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民，而這三類能動者如何導(dǎo)致政策執(zhí)行中“上有政策，下有對策”的必然結(jié)果。本文將試以與？菖鎮(zhèn)書記的訪談記錄為資料，進(jìn)行編碼，發(fā)現(xiàn)三種能動者的內(nèi)在結(jié)構(gòu)并分析“上有政策，下有對策”這一必然結(jié)果。

在？菖鎮(zhèn)訪談時，？菖鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示：“上級這個政策永遠(yuǎn)是有彈性的，不可能說我這需要2號針?biāo)徒o我配的是2號針，他肯定給我配了個基本公用針5號針，那么1—5之間、5—10之間都能用，所以說這個政策呢，很難做到精致。”這說明，政策具有靈活性，無法做到普適性，使得所有政策相關(guān)主體都滿意。同時，？菖鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就權(quán)力“小”任務(wù)“重”這一特征說道：“政策制定的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是在政策執(zhí)行中，我們沒有自由裁量權(quán)，農(nóng)戶申請低保政策后要進(jìn)行層層上報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要根據(jù)國家要求進(jìn)行基本調(diào)查，相當(dāng)麻煩。”這表現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策實(shí)施時過程煩瑣，任務(wù)重。

在對村干部的訪談中，村干部D表示：“農(nóng)村“兩委”干部文化素質(zhì)普遍偏低，我們村干部中大專、中專的各有一個，剩下的全是高中以下學(xué)歷的?！薄按甯刹繉W(xué)習(xí)不感興趣，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織他們學(xué)習(xí)理論政策，他們呢可能是左耳朵進(jìn)右耳朵出。因此在向村民宣傳和講解政策時，他們可能對政策都一知半解?！边@反映出村“兩委”干部文化素質(zhì)普遍偏低、學(xué)習(xí)積極性較低，以及學(xué)習(xí)能力不高等問題。

在與村民進(jìn)行訪談時，村民L大爺講道：“說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把經(jīng)念歪的應(yīng)該是年齡輕的人他是沒有經(jīng)過思考，他是撒氣式地說的，作為我們這基層干部，執(zhí)行上級政策，是天經(jīng)地義的，我們不能說三道四?！贝迕裥說：“老百姓對政策不了解，就會產(chǎn)生誤會，首先得把這個政策給人家講一下，不然他光找對他有利的一面說，這使人家干部也很冤枉，干部也會情緒化，該講的講了，該引導(dǎo)的引導(dǎo)了，可就是沒用?！边€有的村民說道：“有的人親戚是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的干部，人都有私心，很多人他不管你組織是怎么要求公正的，只要有利可得，他就要走動關(guān)系，要吃低保，那我肯定不干了，肯定要提意見?！贝迕竦难哉摰莱隽瞬煌瑫r代的人對政策有不同的看法，在獲取政策時村民往往以利益為導(dǎo)向，存在“走后門”現(xiàn)象，引起其他人的不平，從而反映到了政府層面。

可以看出，三類能動者在執(zhí)行農(nóng)村政策過程中的看法和態(tài)度各有不同，同類能動者對于政策也有不同的看法。總而言之，農(nóng)村政策在執(zhí)行過程中受三種能動者的相互關(guān)系影響，表現(xiàn)為以下關(guān)系：

由上圖可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行時，首先將政策以學(xué)習(xí)、開會的方式傳授給村干部，村干部作為政策的宣傳者和落實(shí)者，將政策宣傳給村民。當(dāng)村民成為能動者時，表現(xiàn)出兩種狀態(tài)。一種狀態(tài)為村民認(rèn)為政策執(zhí)行的好，解決了現(xiàn)實(shí)問題，則政策執(zhí)行直接輸出為政策目標(biāo)。但是，當(dāng)村民認(rèn)為政策并沒有解決自己的問題時，反而加深了社會矛盾，則進(jìn)入反饋環(huán)節(jié)，可以通過村干部這一中介進(jìn)行反饋，也可以直接反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部接收到反饋信息后，進(jìn)行積極“變通”處理繼續(xù)執(zhí)行，形成了一個循環(huán)往復(fù)的過程，當(dāng)政策解決問題和矛盾后，則實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政策執(zhí)行隨之結(jié)束。

在這一循環(huán)往復(fù)的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了能夠一步步解決實(shí)際問題，接近村民的合理意愿，在政策執(zhí)行時會對宏觀政策進(jìn)行積極“變通”。在此，“變通”并不是一個貶義詞，“變通”的具體含義是對原有制度只是在形式上加以遵從，在對原有制度細(xì)化以及具體化操作過程中進(jìn)行制度變革，對制度變通的程序是否合法必須加以說明[3]。變通有三種形式：一是基層政府對政策持消極態(tài)度，在完成過程中存在不當(dāng)手段或程序，稱為消極變通，這種變通方式顯然是不合理的。二是基層政府能動性地創(chuàng)新工作方式方法，將中央任務(wù)與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合，圓滿完成工作目標(biāo)任務(wù)，稱為積極變通。三是地方政府對上級考核任務(wù)既不積極，也不消極，采取合理合法但不符合常規(guī)的方式迂回完成上級的指標(biāo)任務(wù)，這種變通稱之為迂回變通，中央對這種變通方式的態(tài)度通常是默許和觀察[4]。

在政策逐漸反饋的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然需要能動性地去積極變通，包括改變內(nèi)在組織機(jī)制、政策執(zhí)行方式方法等，雖然與頂層設(shè)計(jì)的初衷有所不同，但最終是為了實(shí)現(xiàn)政策的落地執(zhí)行，完成政策執(zhí)行任務(wù)。因此，“上有政策，下有對策”也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的必然結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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[4]? 李元宏.適應(yīng)性治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)作邏輯[J].華中科技大學(xué)學(xué)報，2018，（11）.