羊定忠

（儋州市自然資源和規(guī)劃局 海南儋州 571700）

0 引言

林業(yè)資源是國家發(fā)展的重要資源，林業(yè)行政執(zhí)法隊伍是林業(yè)資源安全性與開發(fā)合理性的重要保障。但現(xiàn)階段林業(yè)行政執(zhí)法工作依據(jù)存在空白、人員工作能力較差，林業(yè)行政執(zhí)法工作成果較差，不利于國家的長期發(fā)展。

1 林業(yè)行政執(zhí)法存在的主要問題

1.1 法律法規(guī)不健全

林業(yè)法律法規(guī)的不健全集中體現(xiàn)在相關法律存在內容空白與可行性較差條例。

（1）林業(yè)法律中的內容空白，現(xiàn)階段施行的林業(yè)法律中存在某些專有名詞缺乏詳細的定義，導致執(zhí)法人員在執(zhí)法進程中缺乏必要的依據(jù)，執(zhí)法難度高。如在《森林法》中，無對林地這一概念的詳細解釋，若僅理解為生長樹木的土地則林業(yè)執(zhí)法人員在處理侵占林地事件中無法精準標定林地的范圍，執(zhí)法難度較高。此外、法律中對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為缺乏必要指導，如在林業(yè)相關法律中僅要求對未履行應有責任而造成重大事故的人員采取行政處罰措施，但對責任的認定、事故等級的劃分、處罰的措施及力度等都無詳細的規(guī)定，使行政執(zhí)法缺乏法律依據(jù)，無法順暢開展[1]。

（2）由于立法人員與執(zhí)法人員的分割，我國現(xiàn)行林業(yè)法律中存在較多可行性較差的條例。如責令期限恢復原狀在林業(yè)執(zhí)法中，伐木取土為不可逆破壞，不具備恢復原狀的可能；長時間農業(yè)耕種會使土壤成分發(fā)生改變，以不適合原有林木的生長。此外，由于不同法律立法過程獨立性較強，法律中部分條例常會出現(xiàn)沖突，如在《電力法》中，巡檢人員有權利直接進行電路延線的林木砍伐，但在《森林法》中，任何林木砍伐行為都需得到森林主管部門的許可，致使不同部門的人員在執(zhí)法進程中產生沖突。

1.2 執(zhí)法主體混亂

執(zhí)法主體混亂是現(xiàn)階段林業(yè)行政執(zhí)法成效較低的主要原因，對于同一執(zhí)法責任存在兩個以上的執(zhí)法主體，使執(zhí)法進程中常出現(xiàn)對于嚴重林地破壞行為提前給出罰單，使真正的行政執(zhí)法主體無法采取應有的行政措施。

林業(yè)行政執(zhí)法主體混亂的主要原因為缺乏時代性的政企合一。陳舊的政企合一條例在現(xiàn)代的應用常導致大量不具備執(zhí)法資格的林業(yè)企業(yè)擁有了執(zhí)法的權利，從而使林業(yè)管理中出現(xiàn)大量的職能交叉，對于管理中胡亂執(zhí)法的行為難以精準鎖定責任主體，執(zhí)法人員守法意識不強。

此外，國務院倡導的權利下放進程中缺乏清晰的責任規(guī)劃，如野生植物保護、資源林政與森林樹木檢疫存在大量的職責重復，常導致在林業(yè)執(zhí)法開展進程中各部門相互推諉，許多執(zhí)法工作處于擱置狀態(tài)，林業(yè)執(zhí)法存在大量的空白。

1.3 監(jiān)管力度不足

監(jiān)管力度不足是林業(yè)執(zhí)法混亂的重要誘因。林業(yè)執(zhí)法中監(jiān)管力度不足主要體現(xiàn)在三個方面：①現(xiàn)階段法律條例中，責任僅針對于崗位，導致大量執(zhí)法人員造成事故后采取崗位調離的手段逃避懲罰；②現(xiàn)有監(jiān)管政策多集中于事故處理，流程監(jiān)管較少，在事故破壞力較大的林業(yè)管理中，該種監(jiān)管模式科學性較差；③林木生長位置的特殊導致林業(yè)執(zhí)法常處于遠離群眾的地點，在公開監(jiān)管、執(zhí)法力度較弱的前提下，公眾監(jiān)管常處于停滯的狀態(tài)。

圖1 林業(yè)執(zhí)法人員日常工作環(huán)境

2 林業(yè)執(zhí)法問題的解決措施

2.1 完善相關法律法規(guī)

（1）基礎法律的修訂。我國林業(yè)相關基礎法律多具備制定時間較早，修訂次數(shù)較少的特點。以《森林法》為例，自1984 年制定起至2019 年，近四十年中僅進行兩次修訂。立法部門要加強對林業(yè)管理實際情況的了解，針對工作中反映出的法律缺陷進行完善與補充，完善法律中存在的定義爭議、詳細制定各種違法行為的事故判定及處罰措施，為林業(yè)執(zhí)法工作提供較為鮮明的依據(jù)[2]。

（2）相關條例的完善。條例完善的主要方向為：①細化林業(yè)執(zhí)法流程。條例制定人員要結合一線工作人員報告與其它部門執(zhí)法經驗，制定合理的林業(yè)執(zhí)法流程并不斷改進，為執(zhí)法人員提供鮮明的指導，改善現(xiàn)階段林業(yè)法律體系中流程指導極其缺乏的現(xiàn)狀；②執(zhí)法人員爭端處理。地方政府在條例制定過程中要注重不同部門之間的協(xié)調工作，充分了解需要在林地開展工作部門的需求，在條例中為其辦理砍伐許可提供特殊通道，減少不同部門執(zhí)法人員間的爭端；③對法律中可行性較低的規(guī)定提出補充性意見，使林業(yè)執(zhí)法人員在工作進程中擁有更加明確的目標與依據(jù)，提升執(zhí)法人員工作的科學性。

（3）適當提升補充法令在林業(yè)法律體系中的地位?；A法律具備修訂成本較高、時間較長的特點，與現(xiàn)代社會高速發(fā)展模式相悖，常導致法律遠滯后于實際情況。為提升林業(yè)法令的實效性，國家及相關部門可適當提升補充法令在法律體系中的地位，在極特殊情況發(fā)生時，允許部分法令在基礎法范圍之外制定、施行，提升林業(yè)執(zhí)法的針對性與實效性。

（4）提升違法成本。違法成本的提升可以有效較少林業(yè)資源毀壞出現(xiàn)的頻率。立法部門在法律制定的過程中可適當降低資源破壞的判定標準，杜絕森林資源遭受長期侵蝕。同時，可引入經濟評定部門判斷資源破壞的經濟價值，并作為處罰的依據(jù)，提升處罰科學性，避免較輕的處罰導致森林破壞屢禁不止。

2.2 明確執(zhí)法主體

明確執(zhí)法主體要求在基礎法中指明林業(yè)相關職責的直接負責單位，并將執(zhí)法權力交由該單位，由單位獨立的進行權力分配，避免過多因素干擾導致執(zhí)法權力過于分散。需要注重的是，在部門進行獨立的權力分配時，林業(yè)主管部門需要提供基礎標準與詳細的指導意見，保證權力分配的科學性。

（1）對林業(yè)經營政企一體的制度進行改革，將經營主體與執(zhí)法主體分離，并詳細規(guī)定權力范圍，避免經營主體參與執(zhí)法影響執(zhí)法工作的正常開展，避免政府過多參與經營導致執(zhí)法過程中出現(xiàn)大量自己審批自己的現(xiàn)象，提升林業(yè)行政執(zhí)法工作的科學性。

（2）將各部門的權利與職責進行書面落實，為林業(yè)執(zhí)法的有序進行提供制度保障。需要注意的是，制度落實進程中要確保詳細且具備充分的可行性。在制度制定時要先對各科室的主要領導及分管領導進行責任落實，并由各級領導將下屬人員的個人責任進行落實、上報，最終體現(xiàn)在書面制度上，確保責任及權利主體的明確性及科學性[3]。

（3）提升執(zhí)法主體的執(zhí)法能力。在林業(yè)管理現(xiàn)有條件下，執(zhí)法主體執(zhí)法能力的提升是較為復雜的工作。針對現(xiàn)階段林業(yè)執(zhí)法人員平均法律素質較低的現(xiàn)狀，主管部門應劃分專項資金為各科室及地區(qū)聘請專業(yè)律師提供法律援助，幫助執(zhí)法人員高效處理爭端，保證林業(yè)行政執(zhí)法的尊嚴。同時，需要加強執(zhí)法主體的篩選。林業(yè)部門要訂立統(tǒng)一的林業(yè)執(zhí)法執(zhí)政的考核內容與考核標準，確保執(zhí)法人員的基礎業(yè)務能力。首先，對現(xiàn)有執(zhí)法人員進行清理，剔除執(zhí)法隊伍中的合同工與臨時工，保證執(zhí)法隊伍權責的清晰；其次，對已有執(zhí)法人員進行統(tǒng)一的考核，加強對基層執(zhí)法人員技能的了解；最后，依據(jù)考核結果對執(zhí)法人員進行分層，并在不同層次制定針對性培訓方案，切實提升執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。此外，應該擴大執(zhí)法隊伍。相關研究表明，現(xiàn)階段我國林業(yè)執(zhí)法隊伍人均監(jiān)管面積達1000hm2，林業(yè)執(zhí)法人員嚴重不足，且在執(zhí)法隊伍結構整理后，會有近30%人員喪失執(zhí)法資格，執(zhí)法隊伍人員的補充成為必要流程。相關部門要面向社會進行統(tǒng)一考核招聘，并同時進行相關人才引進，多方面入手快速補充執(zhí)法隊伍，確保林業(yè)執(zhí)法能力的完備。同時，林業(yè)部門可推廣無人機、遙感信息系統(tǒng)等在執(zhí)法隊伍中的應用，提升人均有效執(zhí)法面積，降低林業(yè)執(zhí)法隊伍對人員數(shù)目的依賴。

2.3 監(jiān)管力度的提升

在現(xiàn)階段林業(yè)執(zhí)法人員能力普遍不高的前提下，監(jiān)管工作對執(zhí)法工作的成效有著極大的促進作用，監(jiān)管工作的優(yōu)化方式主要集中在三個方面：

（1）責任終身制。即在執(zhí)法人員管理進程中詳細記錄每個人員的工作日志，保證出現(xiàn)重大事故時，向正確的人員追責，避免執(zhí)法人員因僥幸心理而出現(xiàn)工作態(tài)度消極。

（2）加強工作流程監(jiān)管。即監(jiān)管人員工作進程中要加強隨時抽查與實地尋訪，保證執(zhí)法人員工作的規(guī)范性，減少執(zhí)法工作中重大事故的產生，保證森林資源的安全性。

（3）合理開展公開處理與加強公民監(jiān)督意識。即在相關法律中降低公開處理的標準線，將更多的違法行為進行公示；同時，與主流媒體合作宣傳森林資源的重要性，加強林區(qū)民眾的監(jiān)管意識，最大程度發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。

3 結論

森林資源是重要的戰(zhàn)略資源，對國家的長期發(fā)展有重要意義。相關部門及林業(yè)行政執(zhí)法人員應注重林業(yè)法律的完善、提升執(zhí)法隊伍能力、加強監(jiān)管力度，確保我國森林資源的合理利用開發(fā)，促進我國可持續(xù)發(fā)展。