余 創(chuàng) 林

（1.澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門 999078；2.韓山師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 潮州 521041）

公民有序參與立法屬于公眾參與的問題，而公眾參與向來是政治民主化的一個(gè)重要議題。在我國的依法行政綱要中均明確要求建立完善公眾參與制度，保障公眾的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。而在立法領(lǐng)域，第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議將“拓寬公民有序參與立法途徑”作為民主立法的舉措提出來，這是在立法領(lǐng)域促進(jìn)公眾參與的重要體現(xiàn)。那么，如何理解公民有序參與立法，如何保障其落到實(shí)處呢？這些問題都關(guān)系到民主立法，本文將就這些問題做一個(gè)探討。

一、關(guān)于“公民有序參與立法”權(quán)利的理解

（一）何謂“公民有序參與立法”

要理解“公民有序參與立法”這個(gè)概念，可以先從幾個(gè)相關(guān)的概念入手，即“公眾參與”“有序參與”。

所謂“公眾參與”，有學(xué)者認(rèn)為：“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。”［1］從這一論述來看，公眾參與實(shí)際上就是“介入政治決策和政策實(shí)施的過程”［2］，而這一過程便是“政治參與”，公眾政治參與的權(quán)利是構(gòu)成人權(quán)的基本權(quán)利之一，公眾的參與程度是衡量一個(gè)政權(quán)民主程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。

公眾在此過程中的參與方式可以“包括：投票、競選、公決、結(jié)社、請?jiān)?、集?huì)、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動(dòng)員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等”［3］。這些方式有些是合法的，有些則是違法的，而“有序參與”強(qiáng)調(diào)的正是公眾參與的合法性問題，所謂“有序參與”，指的就是公民表達(dá)政治愿望和訴求時(shí)，應(yīng)符合憲法、法律等規(guī)范性文件的規(guī)定，通過正常的渠道和途徑進(jìn)行。

立法活動(dòng)是國家治理中的一項(xiàng)重要的活動(dòng)，也是公民政治參與中需要參與的重要組成部分，立法關(guān)系到國家利益、集體利益和公民個(gè)人利益，法律法規(guī)在形成的過程中需要兼顧各方利益，因此，立法活動(dòng)既需要國家立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)，亦需要公眾的有序參與。在現(xiàn)代政治國家中，公眾是由一個(gè)個(gè)公民組成的集合，因此，公眾有序參與立法，亦是指公民的有序參與立法，是公眾（公民）通過參與立法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)政治的參與的一種方式。

綜上，“公民有序參與立法”指的是公民依照法律規(guī)定，在立法機(jī)關(guān)的理性引導(dǎo)下，在一定的范圍內(nèi)通過正當(dāng)渠道依據(jù)法定程序?qū)ψ约荷?、工作的區(qū)域內(nèi)涉及自身利益或者公共利益的公共政策、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等所作出的有影響的行為和活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是公民通過直接參與立法實(shí)現(xiàn)政治參與，是公民基本權(quán)利之一——“政治參與權(quán)”在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)，是保障公民政治參與權(quán)的一個(gè)重要方面。

（二）“公民有序參與立法”是否為一項(xiàng)權(quán)利

關(guān)于“公民有序參與立法”是否為一項(xiàng)權(quán)利，可以從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)角度進(jìn)行考察。

1.從“公民有序參與立法”的歷史來看

從歷史的角度來看，“公民參與立法”理論和實(shí)踐主要源于西方。在古代中國，立法權(quán)從來都是皇帝的專屬：“有生法者，有守法者，有法法者。生法者君也，守法者臣也，法法者庶民也。”［4］這明確地指出了立法權(quán)只屬于君主，而大臣和普通民眾都屬于守法之人，當(dāng)然，在古代中國，普通民眾也可能通過一定的途徑影響立法，比如在西漢的時(shí)候，有個(gè)孝女淳于緹縈，在父親犯罪應(yīng)受肉刑時(shí)大膽向漢文帝上書，陳述肉刑之弊“死者不可復(fù)生，刑者不可復(fù)屬，雖復(fù)欲改過自新，其道無由也”，文帝受其感動(dòng)最終廢除肉刑。［5］但是，應(yīng)該看到，這明顯是屬于個(gè)例，并非常制，而常制則如劉頌《上疏言斷獄宜守律令》所言：“法欲必奉，故令主者守文；理由窮塞，故使大臣釋滯；事有時(shí)宜，故人主權(quán)斷?！酥鬈壦垢褚载?zé)群下，大臣小吏各守其局，則法一矣?！保?］即要使立法整齊劃一，必須堅(jiān)持由君主立法，臣民守法的制度。因此，在古代中國，民眾參與立法并不是一項(xiàng)權(quán)利，民眾也不被認(rèn)為有權(quán)參與立法。

在西方，公民參與立法的傳統(tǒng)可以追溯至古希臘，柏拉圖認(rèn)為建立國家的目標(biāo)是“為了全體公民的最大幸?！保?］，“法律的目標(biāo)是讓我們的人民獲得最大的幸福”［7］502，亞里士多德進(jìn)一步指出“城邦不論是哪種類型，它的最高治權(quán)一定寄托于‘公民團(tuán)體’，公民團(tuán)體實(shí)際上就是城邦制度”［8］129，因此亞里士多德“把公民大會(huì)、議事會(huì)或法庭所有組成的平民群眾的權(quán)力置于那些賢良所任的職司之上”［8］147，認(rèn)為“法律是集體智慧的結(jié)晶”［8］146。由此可見，公民的參與在古希臘被視為政治合法性的基礎(chǔ)，其法律的目的在于公眾的利益，而且其實(shí)際上的政治制度——城邦，也是依靠公民的參與實(shí)際運(yùn)作起來的，作為城邦最主要的立法機(jī)構(gòu)——公民大會(huì)，便是由所有達(dá)到法定年齡的成年公民參與的組織。古羅馬的法學(xué)家繼承了古希臘的法學(xué)思想，西塞羅認(rèn)為“國家乃人民之事業(yè)”，“‘民眾擁有自己的權(quán)力’，制定了自己的法律，成為國家的主人”［9］，而古羅馬的立法之中也處處可見公民參與的痕跡，如平民大會(huì)的決議、法學(xué)家的解答等等。［10］56至中世紀(jì)，神學(xué)統(tǒng)治了社會(huì)，法律被認(rèn)為是上帝的意志，法律直接來源于上帝的理性，托馬斯·阿奎那把法分為永恒法、自然法、人法和神法，永恒法來源于上帝的理性和智慧，其余類型的法都是對永恒法的理解和解釋，其中人法“不外乎是對于種種有關(guān)公共幸福的事項(xiàng)的合理安排，由任何負(fù)有管理社會(huì)之責(zé)的人予以公布”。［11］因此，在教會(huì)法中，法律的制定并不需要公眾的參與。14世紀(jì)之后，隨著教權(quán)的衰落，歐洲開始出現(xiàn)許多世俗的法學(xué)理論家，他們的觀點(diǎn)再次將公民參與拉入立法活動(dòng)之中，典型的代表為意大利的馬西利，學(xué)者們認(rèn)為他第一個(gè)提出了國家權(quán)力起源和歸屬于人民，開了近現(xiàn)代西方人民主權(quán)觀念的先河，［10］96馬西利認(rèn)為“立法權(quán)屬于人民”，“因?yàn)槿嗣窠M成國家的目的是為了過上幸福生活，所以法律的制定應(yīng)為著公民的共同利益，而這樣一來法律只能由全體公民共同制定”。制定的方法便是選出一定比例的代表委托他們起草，然后全民審查通過。他把法分為神圣法和人類法，認(rèn)為“人類法則是一種公民團(tuán)體或是絕大部分的公民團(tuán)體的律令”［12］。其人民主權(quán)的思想后經(jīng)霍布斯、洛克、盧梭等人的演繹發(fā)展，最終成為近現(xiàn)代政治思想的主流，盧梭在《社會(huì)契約論》中指出：“立法權(quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的?！保?3］盧梭認(rèn)為法律是公意，人民個(gè)人和立法機(jī)關(guān)都可受人民的委托開展立法活動(dòng)，但立法權(quán)的行使必須是全體一致同意的結(jié)果。隨著近現(xiàn)代在人民主權(quán)原則下建立的國家越來越多，民主、法律公意等逐漸成為一種共識(shí)，公民參與立法也成為越來越多國家法律制度中規(guī)定的內(nèi)容。

綜上，公民有序參與立法的傳統(tǒng)來源于西方，隨著近現(xiàn)代資本主義國家的全球擴(kuò)張，西方思想家的理論在全球得到傳播和接受，因此，來自于資本主義西方的這一傳統(tǒng)也影響了世界各國，公民有序參與立法也作為一項(xiàng)權(quán)利在各國的法律制度中體現(xiàn)出來。從公民參與方式來看，最初的參與是在直接民主制度之下，如古希臘，公眾是全面直接參與立法的；而近現(xiàn)代則是在代議制的間接民主制度之下，由公民通過選舉代表組成立法機(jī)關(guān)的形式進(jìn)行立法。直接民主制度下不存在自己的意志被他人“代表”或歪曲的情況，而代議制的間接民主制度下則往往出現(xiàn)選出代表無法代表自己意見的情況，因此，在代議制之下，提出公民有序參與立法，既是強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)原則下公民所享有的立法權(quán)，也是為代議制下民選代表立法模式中可能出現(xiàn)的“被代表”或“歪曲”民意提供一種補(bǔ)充的救濟(jì)途徑。

2.從我國對“公民有序參與立法”的相關(guān)規(guī)定來看

中華人民共和國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，“立法不僅要以國家的憲法為依據(jù)，而且要樹立全局觀念，從最大多數(shù)人民的最大利益出發(fā)考慮問題，這也是我們在立法工作中所遵循的原則之一”，［14］“只有主權(quán)者依據(jù)公意的要求才能立法”［15］。在我國，公民有序參與立法明確寫在中國共產(chǎn)黨正式的政治性文件之中，并且在憲法、法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中也有所體現(xiàn)，具體如下：

（1）2014 年10 月23 日召開的中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。”

（2）《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！?/p>

（3）《中華人民共和國立法法》第五條則明確了公民參與立法的權(quán)利，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”。并在第五十八條規(guī)定了公民參與立法的形式，“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。

（4）國務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》以及各地方頒布的有關(guān)地方立法程序的法規(guī)都對公民有序參與立法作出了明確的規(guī)定。如《行政法規(guī)制定程序條例》第十二條規(guī)定：“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄兑?guī)章制定程序條例》第十四條規(guī)定：“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！薄稄V東省地方立法條例》第三條第四款規(guī)定：“地方立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，發(fā)揮省人民代表大會(huì)代表的作用，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”。

由此可見，公民有序參與立法無論在政治上還是在法律上，都有明確的依據(jù)，公民可以依法參與或者不參與立法，并可以通過立法活動(dòng)表達(dá)或者實(shí)現(xiàn)自己的利益，立法機(jī)關(guān)需要履行相應(yīng)的義務(wù)來保障公民有序參與立法的實(shí)現(xiàn)。公民有序參與立法符合作為權(quán)利的所有構(gòu)成要件，是法律明確賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)予以保障。

二、保障公民有序參與立法權(quán)利的意義

（一）從整個(gè)國家的立法工作角度來看，保障公民有序參與立法可以兼顧立法的民主性和科學(xué)性

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”［16］“良法”是“善治”的保障，而“良法”的制定則須依靠科學(xué)立法、民主立法和依法立法。民主立法是人民當(dāng)家作主的權(quán)利在法律上的體現(xiàn)，保障公民有序參與立法是民主立法的基本要求，只有公民的立法參與權(quán)得到保障了，才能征詢和吸收最廣大人民群眾的意見和建議，使立法真正體現(xiàn)人民的意志，確保立法的民主性。而要將征得的意見和建議轉(zhuǎn)化為有約束力的立法，則需要科學(xué)的立法理念和立法技術(shù)予以保證，這便是科學(xué)立法。從理念上看，科學(xué)立法要求立法“準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律”［17］。社會(huì)主義的社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)為公有制基礎(chǔ)之上的人與人之間的一切關(guān)系以及由此反映在意識(shí)上的思想關(guān)系，立法時(shí)要反映和體現(xiàn)這一關(guān)系，必須客觀如實(shí)地進(jìn)行調(diào)研和征集意見、建議，這也就決定了立法不能由少數(shù)人或少數(shù)團(tuán)體所左右，只反映少數(shù)人的意志，而需要最大程度地體現(xiàn)社會(huì)關(guān)系中各方的需要。因此科學(xué)立法反對主觀立法，提倡客觀立法；科學(xué)立法反對為政績或統(tǒng)治者的個(gè)人喜好而立法，提倡立法的民主性。而要做到以上兩點(diǎn)，則要求從立法技術(shù)上保持立法的開放性，這種開放性便是鼓勵(lì)更多人、鼓勵(lì)公眾有序參與到立法的工作之中。綜上，保障公民有序參與立法可以兼顧立法的民主性和科學(xué)性。

（二）從實(shí)體的角度來講，保障公民有序參與立法的權(quán)利可以使立法取得合法性地位，并提高立法的質(zhì)量

“立法機(jī)關(guān)要使自己制定的法律被社會(huì)主體所信仰和遵循，就務(wù)使立法具有合法性?！保?8］“所謂的立法的合法性，便是指立法的正當(dāng)性、道德權(quán)威性，包括政治性、道義性、尊嚴(yán)性、合理性和有效性。”［19］眾所周知，我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，人民是國家的主人，國家的法律應(yīng)體現(xiàn)人民的意志，這是我國立法取得正當(dāng)性、合法性的基礎(chǔ)。公民有序參與立法是保障公民充分表達(dá)意見，行使憲法賦予的批評(píng)建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要前提，也是保障立法體現(xiàn)人民意志的重要前提。當(dāng)前我國在立法方面仍然存在公眾參與立法形式化、立法“部門利益化”等弊病，這樣的立法因未取得公民的認(rèn)可或忽視普通公民的利益，而在實(shí)行過程中容易引發(fā)社會(huì)矛盾；相反，如果能保障公民有序參與立法，則可幫助立法機(jī)關(guān)在充分了解民情、及時(shí)反映民意、廣泛集中民智的基礎(chǔ)上制定出體現(xiàn)人民意志的良法，從而提高立法的質(zhì)量，使立法得到更多人的支持和遵守，令法律的實(shí)施更加順暢。通過保障公民參與立法的權(quán)利，增加公民參與立法的廣度和深度，也有利于在法律層面實(shí)現(xiàn)利益分配的相對平等，對于促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有重要的意義。

（三）從程序的角度來看，保障公民有序參與立法的權(quán)利可以使立法體現(xiàn)公正性，并促進(jìn)社會(huì)的和諧

立法是不同利益階層立法意愿的訴求與表達(dá)，因此，只要是利益的相關(guān)方，就不能獨(dú)自成為利益分配規(guī)則的制定者，在許多立法中，特別是行政法規(guī)、政府規(guī)章、地方性法規(guī)的制定，政府作為立法利益的相關(guān)方，不能同時(shí)成為規(guī)則的制定者和受約束者。中國的立法領(lǐng)域經(jīng)過多年的實(shí)踐，已經(jīng)形成了一套較為成熟的程序。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，現(xiàn)行立法程序已經(jīng)不能滿足新的需求。如在相關(guān)立法的草案建議稿起草上，立法機(jī)關(guān)雖然會(huì)要求立法對象的主管行政機(jī)關(guān)，還有第三方機(jī)構(gòu)（一般為委托高校、立法基地、律師協(xié)會(huì)、法學(xué)會(huì)或其他智庫）同時(shí)起草數(shù)份建議稿版本，然后再將建議稿綜合之后形成草案，但是在草案正式發(fā)布之后，我們有時(shí)還是會(huì)發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容基本上采用的是主管行政機(jī)關(guān)起草的版本。因此，保障公民有序參與立法，在公民參與立法過程中，逐步集中公民的意志，形成能全面表達(dá)社會(huì)利益、有效平衡社會(huì)利益、科學(xué)調(diào)整社會(huì)利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，是為公民自由表達(dá)自己意愿提供公平的機(jī)會(huì)，是確保立法公正性的重要前提，這對協(xié)調(diào)不同階層的利益分配，推動(dòng)社會(huì)和諧具有重要意義。

三、保障公民有序參與立法的權(quán)利實(shí)施的構(gòu)想

保障公民有序參與立法的權(quán)利有如此重大的意義，如何來保障這一權(quán)利的順利實(shí)施？

（一）從宏觀的角度，應(yīng)擴(kuò)大公民參與立法的廣度和深度，真正使立法體現(xiàn)人民的意志

1.廣度包含兩個(gè)方面的含義

第一個(gè)含義指的是參與的人數(shù)（范圍），這是判斷公民是否參與立法最直觀的反映。從我國目前的立法實(shí)踐來看，公民可通過以下方式參與立法，包括參與座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，參與第三方立法的立法調(diào)研、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法調(diào)研、人大代表的立法調(diào)研、列席立法機(jī)關(guān)的會(huì)議、受聘為立法機(jī)關(guān)的顧問、專家?guī)?、咨詢員等，可以看出，公民可選擇參與形式很多，但是人數(shù)和范圍是否也很多呢？并不見得，“在很多案例中，法案的利益相關(guān)人員中只有少數(shù)是行動(dòng)者，沉默的是大多數(shù)”［20］，而且存在突出的問題就是，參與人員的選擇權(quán)在意見征集一方，征集意見一方則多偏向選擇有一定專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者，以及數(shù)量極少的“被指定”參加的普通民眾代表，而大多數(shù)的普通民眾參與立法活動(dòng)不是被動(dòng)參與、間接參與，就是漠視不理，缺乏主動(dòng)、直接的參與。因此，有必要通過制定參與立法的公民的遴選程序來保障繼續(xù)擴(kuò)大直接、主動(dòng)參與立法的公民的人數(shù)和范圍。

第二個(gè)含義是指公民有權(quán)全程參與立法活動(dòng)，也即是公民不僅僅局限于參與立法草案意見的征集環(huán)節(jié)，還有權(quán)參與立法規(guī)劃和計(jì)劃的建議、具體立法項(xiàng)目的征集、立法草案的招標(biāo)、立法實(shí)施效果的評(píng)估等。

2.深度則是指公民所提的意見得以真正轉(zhuǎn)化成為法律規(guī)則、法律條款

這需要立法部門為公民的參與創(chuàng)造兩個(gè)渠道，從而多方接受意見：

一是可以宣泄情緒的渠道，如各網(wǎng)站新聞版塊中的評(píng)論區(qū)、BBS，甚至是經(jīng)申請批準(zhǔn)的合法的游行、集會(huì)、請?jiān)傅确绞?，這一途徑主要用于了解社會(huì)矛盾的集中點(diǎn)。

二是可以征集理性意見的渠道，這主要指立法部門指定的專門用于征集意見的途徑，如人大設(shè)置的信箱、傳真、專題網(wǎng)站，通過人大代表、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、立法咨詢研究機(jī)構(gòu)等方式，這一途徑可直接接受公民意見，也可組織形成與立法相關(guān)“利益團(tuán)體”，引導(dǎo)“利益團(tuán)體”有序表達(dá)意見，真正將理性的民意吸納到立法之中?！爸挥薪?jīng)由政府以公共理性引領(lǐng)公共話語空間的制度生成，才能克服‘獨(dú)自式的操作’或‘情感宣泄與無政府的雜音’。從而，在平等、公開且具備公共理性的話語空間中，發(fā)掘和促成‘公共民意’的價(jià)值生成”［21］。

（二）從微觀的角度，應(yīng)構(gòu)建一系列配套的制度，保障權(quán)利的順利實(shí)施

1.從知情權(quán)的角度保障公民有序參與立法的權(quán)利

知情權(quán)指的是公民知悉必要的立法信息的權(quán)利，這是公民參與立法的前提。從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，對于公民在立法活動(dòng)中的知情權(quán)的保障是不夠的。公民對立法信息的掌握大部分只局限于立法草案，而對于立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目、立法說明等信息知之甚少，筆者認(rèn)為應(yīng)建立信息公開制度，具體包括：（1）由人大牽頭，建立立法信息統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)，并通過電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體進(jìn)行宣傳，使平臺(tái)家喻戶曉；（2）立法過程公開透明，要求向公民公布的立法信息必須全面，并且必須是立法全過程的信息，既包括征集意見的法律草案，也包括草案制定的立法背景資料、立法說明等；（3）發(fā)揮人大的組織協(xié)調(diào)作用，在公民需要向立法涉及的有關(guān)部門調(diào)取材料時(shí)提供必要的幫助；（4）提高公民法律素養(yǎng)，普及基本法律常識(shí)，在公民參與立法時(shí)組織專家、學(xué)者為公民提供必要的法律知識(shí)。

2.從建議權(quán)的角度保障公民有序參與立法的權(quán)利

立法建議權(quán)，即人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)的權(quán)利，是我國憲法和法律賦予公民的權(quán)利，是公民參與立法的核心。保障公民參與立法的建議權(quán)應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是提供方便快捷的渠道，二是建立建議采納機(jī)制。就渠道而言，目前在人大的主導(dǎo)下，通過人大代表、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、立法研究咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等的配合、協(xié)助，基本形成了：（1）在立項(xiàng)階段，公開征求立法項(xiàng)目和征求對發(fā)布的立法項(xiàng)目的意見；（2）公開立法草案，向社會(huì)征求意見；（3）召開立法聽證會(huì)；（4）舉行座談會(huì)和論證會(huì)；（5）邀請與立法相關(guān)的專家學(xué)者參與立法；（6）邀請媒體旁聽人大立法；（7）公眾參與立法后評(píng)估。在此基礎(chǔ)上還需要繼續(xù)擴(kuò)大，尤其是網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展所帶來的新的挑戰(zhàn)，立法機(jī)關(guān)要“重視網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)，認(rèn)真歸納整理分析，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”。［17］在建立渠道的基礎(chǔ)上，還需要做的就是設(shè)計(jì)這些征集形式的具體程序，使建議能夠得到有效采納，這便是建議采納機(jī)制，渠道是前提，采納是目的，需要更科學(xué)化、合理化。具體設(shè)想如圖1：

圖1 具體程序示意圖

3.從監(jiān)督權(quán)的角度保障公民有序參與立法的權(quán)利

公民在立法活動(dòng)中的監(jiān)督權(quán)主要指的是公民對于立法機(jī)關(guān)及其工作人員立法行為的合法性、立法成果及其實(shí)施效果所進(jìn)行的監(jiān)督，是公民參與立法的后盾。監(jiān)督權(quán)貫穿于整個(gè)立法活動(dòng)之中，在立法規(guī)劃的建議、具體立法項(xiàng)目的征集、立法草案意見征集環(huán)節(jié)，監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)為對立法機(jī)關(guān)及其工作人員立法行為的監(jiān)督；而在立法實(shí)施效果的評(píng)估階段，監(jiān)督權(quán)則主要體現(xiàn)為對執(zhí)法行為的監(jiān)督。

公民要行使監(jiān)督權(quán)，前提必須是法律法規(guī)對相關(guān)機(jī)關(guān)和工作人員違反規(guī)定的責(zé)任作出明確規(guī)定，就我國現(xiàn)有法律而言，雖然《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》等均規(guī)定，制定行政法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)可以采取多種形式聽取意見，但對于什么情形應(yīng)當(dāng)采取什么樣形式的權(quán)力掌握在立法機(jī)關(guān)手中，公民能否參與缺乏主動(dòng)權(quán)，自然也就無法對消極對待公民參與立法的行為進(jìn)行追責(zé)。在地方立法通過并開始實(shí)施之后，公民對于立法的相關(guān)規(guī)定和實(shí)施效果有異議的，法律也沒有明確的救濟(jì)途徑。因此，要確保公民在參與立法中的監(jiān)督權(quán)，必須建立相應(yīng)的責(zé)任制度和救濟(jì)制度，只有公民有權(quán)對立法過程、立法行為進(jìn)行監(jiān)督，才能使立法機(jī)構(gòu)重視公民的意見，進(jìn)而在立法中吸納公民的意見。

四、結(jié) 語

公民有序參與立法是我國國體、政體的題中之義，黨的十八大報(bào)告提出要“完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑”，十九大報(bào)告提出“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”，這些表述都從政治上明確了公民有序參與立法的重要性?？梢哉f，保障公民有序參與立法既是法律賦予公民的權(quán)利，也是我黨建設(shè)社會(huì)主義法治國家的一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，必須予以高度重視。