南方周末記者　柴會(huì)群

新冠疫情期間，武漢一封閉的小區(qū)里，居民在散步。應(yīng)對(duì)此次疫情的預(yù)警機(jī)制受到詬病。

南方周末記者　?　翁洹　?　攝

傳染病防治法關(guān)于預(yù)警制度的專門條款只有1條。至于什么是預(yù)警及預(yù)警制度，何種情況下啟動(dòng)預(yù)警，如果不啟動(dòng)預(yù)警將承擔(dān)何種責(zé)任，均無(wú)相關(guān)規(guī)定。

新冠疫情應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中國(guó)傳染病應(yīng)急預(yù)警制度方面的不足被充分暴露。同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺觀察到，武漢錯(cuò)失了多次預(yù)警機(jī)會(huì)。

國(guó)家衛(wèi)健委近期亦在《求是》刊文表示，將把“改革完善疾病預(yù)防控制體系”作為重點(diǎn)任務(wù)，第一條便是“強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警”。

能否像應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)、暴雨等自然災(zāi)害一樣，在傳染病突發(fā)事件剛剛發(fā)生但尚未造成大的危害時(shí)，由政府及時(shí)向公眾發(fā)出預(yù)警，提醒人們?cè)缱鰷?zhǔn)備，以降低可能產(chǎn)生的危害程度？

答案是肯定的，因?yàn)樗幻魑膶戇M(jìn)了法律；答案也是“否定”的，因?yàn)榉蓻](méi)有得到有效落實(shí)，僅停留在紙面上。

新冠肺炎疫情發(fā)生兩個(gè)多月后，中國(guó)衛(wèi)生法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光，聯(lián)絡(luò)數(shù)名專家就《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的修訂撰寫專家建議，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是完善傳染病預(yù)警制度。

“（相關(guān)措施）跳過(guò)了預(yù)警階段，直接進(jìn)入應(yīng)急階段?！蓖醭抗馊绱烁爬ù舜涡鹿诓《疽咔榈膽?yīng)對(duì)。

反觀此次應(yīng)對(duì)，作為國(guó)家衛(wèi)健委新冠疫情專家組成員之一，王晨光頗感遺憾的是，疫情暴發(fā)初期，病人一下涌到各大醫(yī)院，結(jié)果導(dǎo)致交叉感染，醫(yī)生也有多人被感染?！按_實(shí)是一個(gè)大的失誤?！彼f(shuō)，如果及早啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，這種情況或能避免。

在王晨光看來(lái)，之所以沒(méi)有啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，除了疫情發(fā)生突然、發(fā)展迅速這一客觀因素之外，法律規(guī)定不明確、預(yù)警制度多年來(lái)一直被忽略也是重要原因。

“大家腦子里就沒(méi)這根弦兒，沒(méi)有想到從常態(tài)到應(yīng)急狀態(tài)之間，還有一個(gè)預(yù)警狀態(tài)，因?yàn)橐郧皬膩?lái)沒(méi)有練過(guò)?！蓖醭抗庹f(shuō)。

同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺則發(fā)現(xiàn)，2004年修訂的傳染病防治法建立了傳染病預(yù)警制度，但16年來(lái)幾乎沒(méi)有公開(kāi)的傳染病預(yù)警機(jī)制啟動(dòng)案例。

學(xué)者們提出了修訂相關(guān)法律的建議，國(guó)家衛(wèi)健委近期亦在《求是》雜志刊文表示，將把“改革完善疾病預(yù)防控制體系”作為重點(diǎn)任務(wù)，第一條便是“強(qiáng)化監(jiān)測(cè)預(yù)警”。 “跟迷宮似的”

2004年，SARS疫情發(fā)生一年后，已實(shí)施15年的傳染病防治法迎來(lái)第一次修訂，新增了“國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度”條款。

原衛(wèi)生部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)汪建榮，隨后在2004年第十二期《上海預(yù)防醫(yī)學(xué)》雜志發(fā)表的一篇論文中指出，中國(guó)以前沒(méi)有傳染病預(yù)警制度，預(yù)警制度是在國(guó)務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中確定的。條例于2003年5月通過(guò)。

按時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人的說(shuō)法，在抗擊SARS之際出臺(tái)條例，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)一步將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作納入了法制化軌道。該負(fù)責(zé)人特別提到，針對(duì)一些部門和地方對(duì)突發(fā)事件預(yù)警能力不足、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)反應(yīng)不靈敏的問(wèn)題，條例明確規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度。

條例明確規(guī)定，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定全國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警，此外還規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立和完善監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)。

在汪建榮看來(lái)，修訂后的傳染病防治法將條例相關(guān)規(guī)定升格為法律制度，這是吸取了SARS的教訓(xùn)，旨在對(duì)傳染病“早發(fā)現(xiàn)”的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取做到“早預(yù)警”，“目的是使人們有足夠的時(shí)間做好準(zhǔn)備，以積極應(yīng)對(duì)傳染病的暴發(fā)、流行”。

制度是有了，但在傳染病防治法的條文中，關(guān)于預(yù)警的專門條款只有1條，就是規(guī)定“國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度”的第十九條。至于什么是預(yù)警及預(yù)警制度，何種情況下啟動(dòng)預(yù)警，預(yù)警要達(dá)到何種目的，如果不啟動(dòng)預(yù)警將承擔(dān)何種責(zé)任，均無(wú)相關(guān)規(guī)定。

鑒于此，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授袁秀挺建議傳染病防治法修訂時(shí)增加“疫情預(yù)警”一章，與“疫情報(bào)告、通報(bào)和公布”相并列。

衛(wèi)生法學(xué)者、北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院教授王岳則認(rèn)為，“國(guó)家建立傳染病預(yù)警制度”這一表述中的“國(guó)家”一詞指代不清：“‘國(guó)家是誰(shuí)？　沒(méi)有說(shuō)。你得有一個(gè)具體負(fù)責(zé)的部委，這樣才有可能落實(shí)好，如果改為‘國(guó)家建立預(yù)警制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)，會(huì)同某某部門共同制定，這樣才好落實(shí)?！?/p>

2004年傳染病防治法修訂后，建立預(yù)警制度還被寫入了另一部法律——2007年實(shí)施的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。該法第四十二條規(guī)定：國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度，突然事件包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

相比傳染病防治法，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法對(duì)預(yù)警制度作了更為詳細(xì)的規(guī)定，要求按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級(jí)為最高級(jí)別。

預(yù)警制度雖然已被寫進(jìn)兩部法律，但袁秀挺在網(wǎng)上搜索發(fā)現(xiàn)，法律實(shí)施十幾年來(lái)，找不到一個(gè)公開(kāi)的傳染病預(yù)警案例。

王晨光認(rèn)為，包括預(yù)警制度在內(nèi)，目前我國(guó)關(guān)于傳染病防治的法律既不夠嚴(yán)謹(jǐn)，也不夠統(tǒng)一?！案詫m似的，一會(huì)兒是傳染病防治法、一會(huì)兒是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，我們學(xué)者經(jīng)過(guò)比較才搞明白怎么回事，行政領(lǐng)導(dǎo)根本搞不懂?！蓖醭抗庹f(shuō)，“立法一定要從實(shí)際出發(fā)，要考慮操作，沒(méi)有操作性，立法就是想當(dāng)然?！?/p>

誰(shuí)來(lái)發(fā)布？不同法律“打架”

關(guān)于“傳染病預(yù)警”，袁秀挺認(rèn)為，法律規(guī)定還有諸多不明確的地方，甚至連發(fā)布預(yù)警的主體是誰(shuí)，兩部法律的規(guī)定都不同。

傳染病防治法第十九條第二款規(guī)定，疫情發(fā)生時(shí)，承擔(dān)預(yù)警職責(zé)的是國(guó)家衛(wèi)生行政部門和省級(jí)人民政府。

汪建榮在前述論文中，對(duì)這一規(guī)定作出了解釋：由于預(yù)警不單是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，還關(guān)系到生產(chǎn)、生活等各個(gè)方面，所以，預(yù)警權(quán)要相對(duì)集中，以保證預(yù)警的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。法律規(guī)定傳染病預(yù)警權(quán)在國(guó)務(wù)院由衛(wèi)生行政部門行使，在地方由省、自治區(qū)、直轄市人民政府行使，其他部門和機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)發(fā)出預(yù)警。

但突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第四十三條規(guī)定的預(yù)警主體，卻是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府。

袁秀挺的看法是，兩部法律關(guān)于有權(quán)預(yù)警主體的不同規(guī)定，難免造成職責(zé)不清或相互推諉，以致延誤時(shí)機(jī)，失去預(yù)警的意義。

王晨光認(rèn)為，預(yù)警的特點(diǎn)之一是及時(shí)，疫情發(fā)生后，通常是地方政府最先掌握信息，由國(guó)家衛(wèi)健委或省級(jí)政府負(fù)責(zé)發(fā)布預(yù)警，很可能耽誤時(shí)機(jī)，所以他建議將預(yù)警權(quán)下放到縣級(jí)政府。有人擔(dān)心這會(huì)造成濫用預(yù)警權(quán)，他認(rèn)為不必過(guò)慮，因?yàn)轭A(yù)警期通常都很短，一般不會(huì)超過(guò)一周，如果發(fā)現(xiàn)情況有變化，可以調(diào)整預(yù)警級(jí)別乃至取消預(yù)警。

預(yù)警的前提是有效的監(jiān)測(cè)。上海市法學(xué)會(huì)法理法史研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊力撰文認(rèn)為，行政主體發(fā)布預(yù)警之前，尤其情況不明時(shí)，往往是由疾控機(jī)構(gòu)扮演認(rèn)定傳染病或突發(fā)事件的關(guān)鍵專家角色，其疏忽失責(zé)會(huì)直接導(dǎo)致預(yù)警決策的信息供應(yīng)不足。他建議修訂法律，明確傳染病或突發(fā)事件中疾控機(jī)構(gòu)作為監(jiān)測(cè)主體，以及及時(shí)提供最新掌握信息的法定義務(wù)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

除了發(fā)布主體不明確，袁秀挺還發(fā)現(xiàn)，法律也未指明傳染病的預(yù)警對(duì)象。

按傳染病防治法相關(guān)規(guī)定，有學(xué)者將條文中的“預(yù)警”理解為“內(nèi)部預(yù)警”，與通常理解的“預(yù)警”有區(qū)別。

針對(duì)實(shí)踐中很多人把預(yù)警理解為通過(guò)特定渠道的信息上報(bào)，袁秀挺認(rèn)為這是對(duì)法律的錯(cuò)誤理解，因?yàn)閺木涫缴峡?，“發(fā)出預(yù)警”和“（根據(jù)情況）予以公布”都只有一個(gè)主語(yǔ)，即“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，事實(shí)上這兩者通常并非最先接觸疫情的主體，本身已是高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)，他們上報(bào)給誰(shuí)？

結(jié)合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、信息公開(kāi)條例、突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，袁秀挺得出結(jié)論，預(yù)警的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾而非上級(jí)部門。

王晨光亦認(rèn)為，預(yù)警理應(yīng)是面向社會(huì)公眾的。南方周末記者注意到，2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，是關(guān)于預(yù)警最為細(xì)致的規(guī)定，明確預(yù)警信息的發(fā)布“可通過(guò)廣播、電視、報(bào)刊、通信、信息網(wǎng)絡(luò)、警報(bào)器、宣傳車或組織人員逐戶通知等方式進(jìn)行”。

從上述文件內(nèi)容也不難看出，預(yù)警信息應(yīng)面向公眾發(fā)布。

政府不能“定調(diào)子”

預(yù)警機(jī)制的失靈，給應(yīng)對(duì)新冠疫情造成了被動(dòng)。據(jù)袁秀挺觀察，武漢錯(cuò)失了多次預(yù)警機(jī)會(huì)。

最早的一次是在2019年12月27日，這一天，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院醫(yī)生張繼先發(fā)現(xiàn)3例不明原因肺炎病人，并通過(guò)醫(yī)院向江漢區(qū)疾控中心報(bào)告。

3個(gè)病人是一家人，在流行病學(xué)上屬于“家庭聚集型”病例，有流行病學(xué)專家認(rèn)為，僅憑這一個(gè)案例，就理應(yīng)高度懷疑不明肺炎存在“人傳人”的可能。袁秀挺覺(jué)得此時(shí)政府就應(yīng)該啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制。

疫情發(fā)生后，武漢市市長(zhǎng)周先旺曾在央視承認(rèn)“疫情披露不及時(shí)”，當(dāng)?shù)卣蛧?guó)家衛(wèi)健委專家組為此飽受輿論詬病。

復(fù)盤應(yīng)對(duì)過(guò)程，袁秀挺說(shuō)，假如當(dāng)時(shí)先行啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)不至于如此被動(dòng)。

“我們總擔(dān)心會(huì)引起恐慌，但我始終認(rèn)為，我們低估了老百姓的承受能力。”王岳對(duì)南方周末記者說(shuō)，“從這些年互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展可以看出，信息的透明化程度、對(duì)稱性已大大改善，社會(huì)并沒(méi)有出現(xiàn)什么問(wèn)題。”

一直到2020年1月20日，以鐘南山為組長(zhǎng)的國(guó)家衛(wèi)健委高級(jí)別專家組，在國(guó)家衛(wèi)健委召開(kāi)的答記者會(huì)上，才正式確認(rèn)新冠病毒“人傳人”的事實(shí)，抗疫行動(dòng)至此才正式啟動(dòng)。

這被王晨光理解為疫情應(yīng)對(duì)中第一次實(shí)質(zhì)意義上的“預(yù)警”。他告訴南方周末記者，預(yù)警的關(guān)鍵在于尊重科學(xué)，政府不能給專家“定調(diào)子”，專家也不能拋開(kāi)科學(xué)聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)的，否則出了事“都倒霉”。

在王岳看來(lái)，預(yù)警制度能否真正落實(shí)，除了法律和制度需要進(jìn)一步完善之外，從根本上考驗(yàn)的是行政決策者的勇氣和擔(dān)當(dāng)。

他將預(yù)警制度與衛(wèi)星預(yù)測(cè)技術(shù)出現(xiàn)之前的臺(tái)風(fēng)預(yù)報(bào)類比：為了保證出海安全，政府安排經(jīng)驗(yàn)豐富的老漁民看天象，如果老漁民認(rèn)為可能有臺(tái)風(fēng)，政府就安排他在大喇叭里喊一嗓子，從而提醒其他漁民不要出海。問(wèn)題在于，有時(shí)候老漁民會(huì)喊錯(cuò)；有時(shí)候政府為了讓漁民多捕魚，不喜歡老漁民老說(shuō)有臺(tái)風(fēng)；甚至有的時(shí)候，老漁民為了迎合政府和其他漁民，明知有臺(tái)風(fēng)也不敢喊。

如何保證預(yù)報(bào)準(zhǔn)確？　王岳的回答是，既要有獨(dú)立的、有本事的、敢說(shuō)真話的“老漁民”，又要有務(wù)實(shí)開(kāi)明的政府。