■崇永祥 劉 彥

2017年10月,在黨的十九大報告中,習(xí)近平總書記提出“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是全面建成小康社會的需要，是新時代做好“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵舉措，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅y(tǒng)籌推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。江蘇省立足前期村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)實踐，著眼于鄉(xiāng)村未來發(fā)展模式，作出推進特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)決策部署，特色田園鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國未來農(nóng)村發(fā)展的一種方向，對解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

PPP（Public-Private-Partnership）即一種廣義的公私合作的運營管理模式，指政府與社會資本通過風(fēng)險分擔(dān)機制、利益共享機制和相關(guān)的監(jiān)督機制建立伙伴關(guān)系來提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，且能夠促使合作者獲得較各方獨自行動更為有利結(jié)果的一種方式。PPP模式最早在英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮了重大作用，有效緩解了英國的財政壓力，并在一定程度上緩解了就業(yè)問題。目前，PPP模式已被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療、教育、保障性住房等公共物品項目中，并取得了良好的成效。在特色田園鄉(xiāng)村的建設(shè)過程中，需要大量的資金和人才，如果僅靠政府財政撥款肯定難以實現(xiàn)，因此在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中引入公私合作的PPP模式，就顯得很有必要。我國對PPP模式研究始于2000年前后，雖然PPP模式在我國的應(yīng)用起步比較晚，但在政府的大力支持與宣傳推廣下，近幾年P(guān)PP模式不斷發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，緊接著2014年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。根據(jù)財政部PPP中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2018年6月，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理庫累計項目數(shù)7749個，投資額11.9萬億元，且均已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域，成績斐然。

一、東羅村特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)PPP模式應(yīng)用實踐

東羅村位于江蘇省興化市缸顧?quán)l(xiāng)，地處里下河地腹地，由原東羅、西羅兩個自然村合并而成,耕地面積2239畝，水面1272畝，戶籍人口2538人。2017年入選江蘇省特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)首批試點村莊，同年7月，萬科集團、興化市政府和村集體三方通過“社會資本+地方政府+村集體”的創(chuàng)新合作模式，聯(lián)手打造新時代鄉(xiāng)村振興的樣本項目——“碧水東羅”。在該合作模式中，興化市國資公司負責(zé)基建、房屋征收方面的投資；萬科集團負責(zé)村內(nèi)建筑、景觀整修以及鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品推廣等方面。此外，雙方還成立合資平臺公司，專門負責(zé)東羅村的建設(shè)和運營，村民以集體土地作價的形式實現(xiàn)入股。在三方攜手下，一條社會資本參與鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣之路正不斷夯基拓寬。

（一）針灸式改造，延續(xù)鄉(xiāng)村肌理文化

鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。萬科在東羅村特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中，不是照搬城市開發(fā)模式，而是遵循提升鄉(xiāng)村外在形象與保存歷史肌理相統(tǒng)一，變的是鄉(xiāng)村風(fēng)貌，不變的是親情與鄉(xiāng)情交融的厚土文化。

與傳統(tǒng)社會資本進駐鄉(xiāng)村“大拆大建”模式不同，萬科利用東羅村現(xiàn)有景觀、建筑進行針灸式改造。盡量保留原有的鄉(xiāng)村肌理，既不刻意營造傳統(tǒng)村落風(fēng)貌，也不片面追求城鎮(zhèn)化印記。針對東羅村村居建筑沿水布局的老莊臺片區(qū)多為傳統(tǒng)建筑，沿公路分布的則以現(xiàn)代樓房為主這一“年輪式”分布特點，萬科集團對東羅村的改造方案為保留改善現(xiàn)代民居，復(fù)興改建老舊莊臺，重點改造具有歷史文化價值的建筑。作為東羅村“文化地標(biāo)”的村頭大禮堂曾經(jīng)一度破敗不堪，萬科集團在保留其紅磚、五角星和五星紅旗這些時代特色元素基礎(chǔ)上，對禮堂內(nèi)部進行了現(xiàn)代化改造。東羅村文脈悠長，新建成的“東羅秋實——興化鄉(xiāng)村發(fā)展展覽館”生動地展示了興化獨特的農(nóng)耕文明在當(dāng)?shù)亓粝碌挠∮洝?/p>

（二）產(chǎn)業(yè)蝶變，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“接二連三”

鄉(xiāng)村振興,產(chǎn)業(yè)興旺是根本。特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，優(yōu)美的居住環(huán)境是面子，持續(xù)的增收保障才是里子，也是留住農(nóng)民的最大吸引力。如何激發(fā)產(chǎn)業(yè)“造血”功能,實現(xiàn)以“強產(chǎn)業(yè)”帶動“富農(nóng)民”目標(biāo)的實現(xiàn)，東羅村正努力探索以鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為核心的發(fā)展道路。

憑借緊鄰中國最美油菜花?！Ф獠嘶ň皡^(qū)這一獨特地理優(yōu)勢，萬科在東羅村積極開展以“村落+垛田+果園”為主題的鄉(xiāng)風(fēng)民俗體驗、四季果蔬采摘及風(fēng)景參觀等活動。為了解決鄉(xiāng)村旅游的“潮汐”現(xiàn)象，萬科還打造了“二十四節(jié)氣”研學(xué)游項目，通過展示不同時令的農(nóng)作物，使城市里的孩子更好地了解農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)。此外，為了配合全季旅游的需要，萬科在東羅村大力發(fā)展農(nóng)宿經(jīng)濟，在自建農(nóng)宿的同時指導(dǎo)村民改造民居發(fā)展農(nóng)家民宿，有效地提升了周邊的旅游配套服務(wù)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，萬科在興化政府大力推動“興化大米”品牌的基礎(chǔ)上，推出了全新的特色農(nóng)業(yè)品牌——八十八倉，通過打造農(nóng)業(yè)IP，實現(xiàn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的品牌溢價。同時，萬科利用自己的營銷網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，將東羅村的農(nóng)產(chǎn)品帶入自己的城市社區(qū)，打通了城鄉(xiāng)之間的物流壁壘，解決了東羅村農(nóng)產(chǎn)品的銷路問題。

東羅村通過在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中引入PPP模式，吸引人口、資源和技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村回流，實現(xiàn)了以產(chǎn)業(yè)帶動村民致富，初步探索了一條具有特色的鄉(xiāng)村振興道路。

二、運用PPP模式建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村的優(yōu)勢

（一）多渠道融資，緩解財政約束

特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如道路建設(shè)、房屋改造、綠化植被等，需要大量的資金持續(xù)投入，村鎮(zhèn)基層政府難以滿足如此高額的資金需求。通過PPP模式引入私人資本，極大地緩解了資金投入不足問題，加快了鄉(xiāng)村振興步伐。政府可以在較長的時間內(nèi)分?jǐn)偝杀荆瑴p輕了政府的財政約束。PPP模式在引入私人資本時，豐富了融資形式，產(chǎn)業(yè)基金、銀行融資和債券融資并舉，最大程度上拓寬了資金來源渠道。

（二）提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率，增強服務(wù)質(zhì)量

社會資本的進入，可以使得多個項目同時開工而不互相擠占資金，極大地提高了建設(shè)進度。在PPP模式下，政府和私人部門各司其職、各盡其能：私人部門發(fā)揮其技術(shù)、經(jīng)驗優(yōu)勢，廣泛地參與到項目的前期設(shè)計、建筑施工、項目運營和后期維護等方面；政府則負責(zé)項目監(jiān)督管理，相關(guān)政策制定工作。政府和民間企業(yè)在項目不同的發(fā)展階段承擔(dān)著不同的職能與義務(wù)，使得PPP模式下的項目運行流暢有序，有效地提高整個基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)效率。PPP模式在引入資金的同時，也將市場化約束帶入整個特色田園鄉(xiāng)村項目建設(shè)中。債權(quán)人關(guān)注項目收益，會要求更多的信息披露，會更換不合格的管理層。項目公司關(guān)注市場需求，會重視用戶體驗，改進服務(wù)質(zhì)量。

（三）加強政企互補，合理分擔(dān)鄉(xiāng)村PPP項目風(fēng)險

特色田園鄉(xiāng)村固有的建設(shè)周期長、投入資金大、運營成本較高等因素導(dǎo)致特色田園鄉(xiāng)村存在著較大的戰(zhàn)略風(fēng)險、投資與運營風(fēng)險。PPP模式的核心就是將特定的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給最善于管理這種風(fēng)險點一方，在PPP模式合作中，政府和私人部門在充分考慮各村在建設(shè)過程中的各種潛在風(fēng)險問題的基礎(chǔ)上，簽訂特許經(jīng)營條約，共同承擔(dān)在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。有政府的擔(dān)保，私人部門可以更加放心地投入到鄉(xiāng)村建設(shè)中。同樣，有了企業(yè)的市場化運作，可以減輕政府部門在項目建設(shè)中的壓力，方便政府安排其他事務(wù)。

（四）提高農(nóng)村基層政府活力

通過發(fā)揮PPP模式資金來源多元化的優(yōu)勢，實施市場行為，鼓勵和引導(dǎo)私人部門參與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，改變了傳統(tǒng)農(nóng)村基層政府項目建設(shè)的做法，提高了政府的積極性，增強了農(nóng)村基層政府活力。資金困難是制約農(nóng)村基層政府開展項目的最大障礙。在PPP合作模式下，基層政府由提供項目的主導(dǎo)方變成了項目建設(shè)的合作方，切實減輕了政府負擔(dān)，釋放了基層政府活力。

三、PPP模式在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的問題分析

（一）項目監(jiān)管機制不健全

政府和私人部門是特色田園鄉(xiāng)村PPP模式中的兩大主體部門。在兩者的角色定位上，政府往往憑借其政治影響力成為強勢主導(dǎo)方。這種情況會導(dǎo)致政府在項目建設(shè)中以領(lǐng)導(dǎo)者而不是合作者自居。當(dāng)企業(yè)的“經(jīng)濟人”屬性與政府的“道德人”角色發(fā)生沖突時，政府勢必依靠政治力量制定符合其利益的政策。地方政府對自身角色和職能的錯誤把控，會產(chǎn)生監(jiān)管越位與監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。同時，特色田園鄉(xiāng)村項目建設(shè)對私人部門的專業(yè)性有著較高的要求，如果因為項目運行公司自身原因?qū)е马椖渴。瑢⑹构怖媸軗p。而且，特色田園鄉(xiāng)村中多為周期長、盈利低的項目。這些項目主要依靠政府的財政補貼得以保障實施，如果撥款過程監(jiān)管不善容易滋生腐敗。

（二）風(fēng)險分擔(dān)與收益分配機制不合理

當(dāng)下，鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，一些政府部門為了吸引私人資本參與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，提高其政績，沒有制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機制，盲目作出一些承諾。如發(fā)生風(fēng)險全由政府來負責(zé)或者釆取先降低標(biāo)準(zhǔn)，完成招標(biāo)后再修改條款的做法，私人部門為了獲取項目，也有可能采取先開出優(yōu)厚條件，開工后再提出重新談判的做法。地方政府想在投資方承擔(dān)風(fēng)險的過程中把政府的責(zé)任也推卸掉,投資者想利用政府的責(zé)任把風(fēng)險都交給政府承擔(dān),雙方存在的機會主義傾向?qū)е禄ハ嗤普喅镀げ辉敢獬袚?dān)責(zé)任局面的出現(xiàn)，長此以往不利于項目的順利進行。

（三）社會資本在特色田園鄉(xiāng)村發(fā)展中的參與度不足

雖然在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下各地鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合正如火如荼的進行中，但出于各種因素的考慮，社會資本參與特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性不高。一方面，在PPP模式下特色田園鄉(xiāng)村項目具有周期長、回收慢等固有弊病，加上政府信用這個不確定外部因素，導(dǎo)致民營資本參與信心不足，落地意愿不強，大多持觀望態(tài)度。另一方面，由于社會資本水平良莠不齊，缺乏合理商業(yè)模式規(guī)劃，盈利能力低，為了保證項目發(fā)展的穩(wěn)定性、持續(xù)性，地方政府更傾向與國有企業(yè)、國有資本合作。

四、PPP模式助力特色田園鄉(xiāng)村的對策建議

（一）完善PPP模式運作監(jiān)管體系

將PPP模式運用于特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)就是通過發(fā)揮政府和私人部門各自優(yōu)勢，更好地建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，一個健全的監(jiān)管體系的缺失使得各方無法在特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)中形成合力，難以達到理想的目標(biāo)。應(yīng)加快監(jiān)管體系建設(shè)，完善項目合同條款，明確不同主體職責(zé)權(quán)益；建立公開透明的財政支出預(yù)算體制，加強群眾監(jiān)督管理；確立高效穩(wěn)定的審計體系，確保項目風(fēng)險可控，從根本上杜絕因責(zé)任承擔(dān)歸屬問題而導(dǎo)致項目失敗的可能性。地方政府也應(yīng)積極轉(zhuǎn)變自身角色，明確自身職責(zé)，履行應(yīng)盡義務(wù)，不越位也不缺位，加強監(jiān)管，提高工作透明度，嚴(yán)防貪污腐敗等惡性事件發(fā)生。私人部門也應(yīng)提高自身建設(shè)、運營水平，在高質(zhì)量完成特色田園鄉(xiāng)村項目建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上切實維護鄉(xiāng)村人民的利益。

（二）構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)、利益共享機制

威廉姆森認為，信息共享能夠減少決策主體的有限理性和制約機會主義。在多利益群體參與的特色田園鄉(xiāng)村PPP模式中，如何使得地方政府和社會資本有足夠的動機和激勵不去利用信息的不對稱和合同的不完全追逐機會收益就顯得尤為關(guān)鍵。首先，要進行合理完備的風(fēng)險預(yù)測。政府和私人部門在特色田園鄉(xiāng)村PPP項目中扮演著不同的角色，因此雙方也應(yīng)承擔(dān)各自角色所特有的風(fēng)險。一般來說，PPP模式風(fēng)險可分為政府決策風(fēng)險、項目運行風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險。若因政府政策制定失誤所引發(fā)的風(fēng)險則由政府自行承擔(dān)，而如果是項目建設(shè)、運營過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險則由私人部門承擔(dān)，而類似地震、海嘯等自然災(zāi)害所引起的風(fēng)險應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。其次，要有合理的分配制度。在對特色田園鄉(xiāng)村項目利益進行分配時需考慮各方訴求，在保證鄉(xiāng)村集體、個人利益的同時，不能損害私人部門的權(quán)益。在公平公正的基礎(chǔ)上，努力使各方利益達成一致。

（三）加大對民營資本的政策支持

調(diào)動民營企業(yè)參與PPP項目的積極性，吸納更多的民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域才是PPP模式的真諦，因此政府對特色田園鄉(xiāng)村PPP項目應(yīng)該有更多的政策偏向。首先，在引導(dǎo)方面，政府應(yīng)該加強對特色田園鄉(xiāng)村PPP項目的宣傳，使更多的民營企業(yè)了解特色田園鄉(xiāng)村PPP項目，提升其參與特色田園鄉(xiāng)村PPP項目建設(shè)的興趣。其次，在服務(wù)方面，政府可以降低民營企業(yè)進入門檻，對進入特色田園鄉(xiāng)村PPP項目的民營企業(yè)給予減免稅收、降低貸款率等扶持，增強民營資本進入特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)的信心。最后，在保障方面，政府可以通過行政手段拓寬民營企業(yè)融資渠道，豐富融資方式，消除各類金融主體對民營資本投融資的貸款歧視與條件限制。