龔鵬斐

摘? ?要： 管理行政是在近代民主政治的框架中形成的，以民主政治為其政治生態(tài)。政治—行政二分原則的確立既使行政在工具的意義上獲得了相對(duì)于政治的獨(dú)立性，又使行政必須受到政治的監(jiān)督和控制。在此條件下，管理行政擁有了形式公共性。然而，隨著實(shí)質(zhì)公共性追求的確立，作為工具性行政的管理行政受到了挑戰(zhàn)。在社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，促進(jìn)合作的需要和社會(huì)治理主體的多元化等要求管理行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政。服務(wù)行政難以在形式民主的條件下得到實(shí)現(xiàn)，與之相適應(yīng)的應(yīng)是一種合作政治的生態(tài)。

關(guān)鍵詞： 行政發(fā)展; 管理行政; 服務(wù)行政; 民主政治; 合作政治

中圖分類(lèi)號(hào)： D08? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.007

Abstract： Management administration is formed in the framework of modern democratic politics， with democratic politics as its political ecology. The establishment of the politics-administration dichotomy allows administration to gain instrumental independence from politics， and administration must be subjected to political supervision and control. Under these conditions， management administration gains formal publicity. However， with the establishment of substantive public pursuits， management administration as an instrumental administration has been challenged. Under the high complexity and high degree of uncertainty of society， the need of promoting cooperation and the diversification of the main body of social governance require management administration to be transformed into service administration. Service administration is difficult to be realized under the condition of formal democracy， it should be adapted to the ecology of cooperative politics.

Key words： administrative evolution; management administration; service administration; democratic politics; cooperative politics

總體上看，在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中，行政是包含在政治之中的，即便在政治—行政二分原則確立之后，行政也處在政治的生態(tài)之中。近代以來(lái)，隨著社會(huì)的變化，行政一直處在改革和發(fā)展之中，其與政治生態(tài)之間的關(guān)系也不斷受到調(diào)整?？梢哉f(shuō)，近代以來(lái)行政發(fā)展的主要內(nèi)容就是管理行政模式的建構(gòu)、完善和調(diào)整。自政治—行政二分原則確立以來(lái)，行政發(fā)展總體上是在民主政治的生態(tài)中進(jìn)行的，行政與其政治生態(tài)之間關(guān)系的變化也一直沒(méi)有真正突破根據(jù)政治—行政二分原則而確立的關(guān)系模式。20世紀(jì)后期以來(lái)，隨著全球化、后工業(yè)化進(jìn)程的開(kāi)啟，一場(chǎng)全球性的行政改革運(yùn)動(dòng)逐漸興起，它意味著人類(lèi)在工業(yè)社會(huì)這一歷史階段中建立的行政模式已經(jīng)普遍陷入失靈的境地，以至于行政發(fā)展需要指向一種新的行政模式。在此條件下，我們就不得不去思考要建立何種行政模式才能夠適應(yīng)新的現(xiàn)實(shí)以及既有的政治生態(tài)是否能夠與這種新的行政模式相適應(yīng)等問(wèn)題。為此，我們?cè)噲D沿著行政發(fā)展的脈絡(luò)去把握行政與其政治生態(tài)之間關(guān)系的歷史演進(jìn)及其趨勢(shì)，并根據(jù)社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求去進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)行政發(fā)展的方向，進(jìn)而明確與當(dāng)前行政發(fā)展相適應(yīng)的政治生態(tài)。

一、管理行政及其政治生態(tài)

在農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史階段中，雖然社會(huì)治理中包含著行政的內(nèi)容，卻并沒(méi)有發(fā)展出專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)或部門(mén)，而且，整個(gè)社會(huì)治理都服務(wù)于統(tǒng)治的需要，各種權(quán)力都屬于最高統(tǒng)治者。近代以來(lái)，人們?cè)噲D用人民的統(tǒng)治去取代君主的統(tǒng)治，要求社會(huì)治理服務(wù)于人民意志的實(shí)現(xiàn)，使權(quán)力用于執(zhí)行人民的意志。為此，人們把權(quán)力置于法律之下，并作出了三權(quán)分立的設(shè)置。正是近代早期的這種政治重構(gòu)使行政權(quán)被分離了出來(lái)，從而使社會(huì)治理中的行政內(nèi)容得到了更加明確的認(rèn)識(shí)。不過(guò)，在三權(quán)分立的條件下，行政并沒(méi)有從政治中分離出來(lái)，行政過(guò)程仍然是一個(gè)政治過(guò)程。同時(shí)，利益分化使得民主政治表現(xiàn)為一種黨派間的競(jìng)爭(zhēng)政治，政治與行政都受到了政黨的深刻影響，行政也承擔(dān)著較多的政治功能。而且，隨著政黨政治的發(fā)展，三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，以至于形成了威爾遜（Woodrow Wilson）所說(shuō)的“議會(huì)制政府”（Congressional Government）?！霸谶@個(gè)體制中，支配和控制的力量，一切主動(dòng)和正常權(quán)力的中心和源泉都是國(guó)會(huì)。憲法限制的一切細(xì)節(jié)，甚至許多憲法限制的廣泛原則，都已擱置不用了，而一個(gè)組織完善的國(guó)會(huì)控制的體制建立起來(lái)了?！盵1]在此條件下，行政部門(mén)更多的是受到立法部門(mén)的控制，而非與之相互制衡。

到了19世紀(jì)后期，議會(huì)制政府及其政黨分肥制所帶來(lái)的權(quán)力分散、效率低下、政治混亂等問(wèn)題逐漸變得嚴(yán)重，以至于美國(guó)在1883年通過(guò)了《彭德?tīng)栴D法案》。在這一法案實(shí)行之后，威爾遜敏銳地認(rèn)識(shí)到：“行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)?！盵2]雖然政治與行政具有密切的聯(lián)系，但是，它們是兩種不同的社會(huì)治理途徑，其運(yùn)作邏輯是不同的，因而，政治與行政需要實(shí)現(xiàn)一定程度的分離。在此基礎(chǔ)上，古德諾（Frank Johnson Goodnow）對(duì)“政治—行政二分原則”進(jìn)行了更加明確和系統(tǒng)的闡述。古德諾認(rèn)為，存在著兩種性質(zhì)截然不同的政府功能，即政治與行政。政治與政策或國(guó)家意志的表達(dá)相關(guān)，行政則與這些政策或國(guó)家意志的執(zhí)行相關(guān)?！耙环矫妫瑸榱吮ＷC國(guó)家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制;另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，就不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的。”[3]由此，政治—行政二分原則得到了廣泛的接受，行政開(kāi)始作為一個(gè)獨(dú)立于政治的領(lǐng)域而得到建構(gòu)，政治則逐漸成了行政生態(tài)中的一個(gè)重要部分。

同時(shí)，在19世紀(jì)后期，隨著資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和社會(huì)管理需要的增長(zhǎng)，政府開(kāi)始把管理而非統(tǒng)治作為其主導(dǎo)性的職能。相應(yīng)地，行政也逐漸從“統(tǒng)治行政”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕肮芾硇姓?。由于現(xiàn)代管理是同科學(xué)聯(lián)系在一起的，因而，當(dāng)行政按照管理的邏輯加以建構(gòu)時(shí)，它也就走上了科學(xué)化的道路。在一定程度上，政治與行政的分離也是科學(xué)的方法和精神擴(kuò)展到政治領(lǐng)域所造成的結(jié)果。“為了解決由傳統(tǒng)民主與新興技術(shù)之沖突所導(dǎo)致的問(wèn)題，他們‘將所有的政府劃分成政治與行政，賦予某些政府機(jī)構(gòu)以政治功能和政策控制的功能，而給其他機(jī)構(gòu)以執(zhí)行政策的專(zhuān)門(mén)任務(wù)。這種理論同樣是時(shí)代與需求的產(chǎn)物。”[4]雖然近代以來(lái)的整個(gè)社會(huì)治理一直在朝著科學(xué)化、理性化的方向發(fā)展，但是，政治總是會(huì)包含主觀性的內(nèi)容并涉及價(jià)值問(wèn)題，因而，近代政治始終面臨著民主與科學(xué)、價(jià)值理性與技術(shù)理性等之間難以調(diào)和的問(wèn)題。當(dāng)社會(huì)管理需要的增長(zhǎng)使得社會(huì)治理對(duì)科學(xué)的追求變得更為強(qiáng)烈時(shí)，就不得不把行政從政治中分離出來(lái)以使之實(shí)現(xiàn)充分的科學(xué)化。這樣一來(lái)，原本存在于政治內(nèi)部的民主與科學(xué)、價(jià)值理性與技術(shù)理性等之間難以調(diào)和的問(wèn)題也轉(zhuǎn)化為了政治與行政之間難以融合、行政難以實(shí)現(xiàn)民主化等問(wèn)題，或者說(shuō)是管理行政與其政治生態(tài)之間的非同質(zhì)性問(wèn)題。也正是因?yàn)檫@種調(diào)和沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，才使得行政領(lǐng)域能夠維持其獨(dú)立性，也使后來(lái)試圖超越政治—行政二分原則的諸多方案未能獲得成功。

雖然政治與行政的不同使之相互分離，但是，行政是從政治中分化出來(lái)的，是近代政治實(shí)踐發(fā)展的結(jié)果，它并沒(méi)有突破政治的框架。因此，行政相對(duì)于政治的獨(dú)立性也是有限的，屬于一種工具意義上的獨(dú)立性，而其所承擔(dān)的任務(wù)和所執(zhí)行的內(nèi)容則是由政治確定的?？傮w上看，在民主政治的條件下，政治為行政確立了服務(wù)于公共利益的目標(biāo)。因而，管理行政在性質(zhì)上也屬于一種公共行政?？梢?jiàn)，管理行政既脫胎于民主政治，也因其民主政治生態(tài)的形塑而成為公共行政。不過(guò)，“在老公共行政中，公共利益是由民選的政策制定者來(lái)界定的。人們假定行政官員能夠以盡可能最有效率、最科學(xué)、最具有政治中立性的方式執(zhí)法以便最好的為公共利益服務(wù)?！盵5]在20世紀(jì)前期，人們主要是在政治中立和價(jià)值中立的意義上去理解公共行政的“公共”內(nèi)涵的。這是因?yàn)?，一方面，人們?dāng)時(shí)既沒(méi)有發(fā)現(xiàn)公共領(lǐng)域，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到公共性是公共領(lǐng)域的屬性，另一方面，從邏輯上看，當(dāng)政治在民主的途徑中獲得了普遍性時(shí)，行政所需要做的就是忠實(shí)而有效地執(zhí)行通過(guò)政治過(guò)程而作出的決策，否則就會(huì)損害這種普遍性。因此，此時(shí)的行政還只是工具性意義上的公共行政，所具有的主要是形式上的公共性。

為了完成政治所確定的任務(wù)和保證國(guó)家意志的執(zhí)行，政治就必須對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督和控制。從歷史上看，三權(quán)分立強(qiáng)調(diào)權(quán)力間的相互抑制、限制和制衡，在一定程度上是一種避免權(quán)力被濫用的消極設(shè)置，因而，當(dāng)社會(huì)要求權(quán)力發(fā)揮更積極的作用時(shí)，這一結(jié)構(gòu)就會(huì)受到破壞。在議會(huì)制政府中，議會(huì)權(quán)力的擴(kuò)張使其對(duì)政府的控制得到了強(qiáng)化。然而，隨著社會(huì)管理需要的增長(zhǎng)，政府需要發(fā)揮更加積極的作用，這要求它擺脫過(guò)多的限制和控制。在此條件下，三權(quán)分立的設(shè)置和議會(huì)制政府模式都表現(xiàn)出了其局限性，相反，政治—行政二分原則的確立則既使行政在工具的意義上獲得了獨(dú)立性，因而能夠發(fā)揮出更多的工具性作用，又通過(guò)政治控制而使之能夠積極地去完成特定的任務(wù)，并防止行政權(quán)的濫用。可見(jiàn)，政治與行政的分離實(shí)際上是拓展了行政行為的空間，并為政府扮演更加積極的角色提供了條件。

政治對(duì)行政進(jìn)行控制的邏輯是“政治機(jī)構(gòu)視自己為人民的代表，即便它們不是直接選舉產(chǎn)生的。它們把自己視為官僚行使的委托權(quán)的來(lái)源，如果委托權(quán)被濫用，它們有權(quán)力收回”[6]。而且，在法制的條件下，“通過(guò)普通規(guī)范決定單個(gè)規(guī)范內(nèi)容的授權(quán)幾乎專(zhuān)門(mén)地賦予了立法者。這樣，通過(guò)單個(gè)強(qiáng)制規(guī)范決定強(qiáng)制行為的權(quán)力便同一般性確定使用強(qiáng)制的前提與方式的權(quán)力分離開(kāi)來(lái)。其結(jié)果不僅是權(quán)力的單純分離，而且是使司法與行政服從于立法者的意志?！盵7]93-94可見(jiàn)，在民主與法制的框架下，政治對(duì)行政的控制雖然可以被弱化，但不允許被消除。然而，在現(xiàn)實(shí)中，隨著代表的精英化以及競(jìng)爭(zhēng)政治的發(fā)展，政治機(jī)構(gòu)越來(lái)越難以代表人民。如果說(shuō)政治機(jī)構(gòu)所代表的是特殊利益，所表達(dá)的也并非國(guó)家意志，那么，它對(duì)政府的控制就會(huì)失去理由。也就是說(shuō)，政治—行政二分原則下政治對(duì)行政的控制是以民主政治為前提的，當(dāng)政治實(shí)踐偏離了民主的道路時(shí)，這種控制實(shí)際上也就失去了前提。其實(shí)，在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)道德化的條件下，政治是不可能獲得普遍性的，也難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主，只是由于法律仍然具有形式上的普遍性，政治對(duì)行政的控制總體上得到了維持。

二、走向服務(wù)行政的要求

工具性意義上的公共行政是在民主政治的邏輯中形成的。不過(guò)，從20世紀(jì)60年代末開(kāi)始，隨著公共領(lǐng)域的發(fā)現(xiàn)以及行政的價(jià)值中立原則受到質(zhì)疑，公共行政的公共性逐漸得到了實(shí)質(zhì)性的理解和自覺(jué)的建構(gòu)。民主政治所追求的是普遍性，普遍性往往以社會(huì)共識(shí)的形式出現(xiàn)。然而，“由于公共性概念的引入，為社會(huì)治理體系合法性的獲得找到了另一條途徑，即公共行政的產(chǎn)生。進(jìn)而，社會(huì)共識(shí)也實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，不再是通過(guò)民主的途徑去獲得社會(huì)共識(shí)，而是由公共部門(mén)、行政管理者去加以確認(rèn)。”[8]也就是說(shuō)，在普遍性的視角中，社會(huì)共識(shí)是通過(guò)民主的途徑獲得的，因而，行政只有遵循價(jià)值中立原則并受到政治的監(jiān)督和控制才能保證社會(huì)共識(shí)不被扭曲;在公共性的視角中，公共性是在行政過(guò)程而非政治過(guò)程中加以確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)的，這樣一來(lái)，行政就不能再遵循價(jià)值中立原則，政治對(duì)行政的控制也會(huì)失去原先的合理性，甚至?xí)蔀閷?duì)公共性確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)的干擾。當(dāng)然，政治的普遍性與行政的公共性本來(lái)是相通的，不過(guò)，當(dāng)普遍性停留在抽象的意義上而公共性則開(kāi)始走向形式與實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一時(shí)，兩者就會(huì)漸行漸遠(yuǎn)?？梢哉f(shuō)，對(duì)實(shí)質(zhì)公共性的追求既對(duì)作為工具性公共行政的管理行政提出了挑戰(zhàn)，也使得整個(gè)民主政治的邏輯受到了沖擊?？梢?jiàn)，20世紀(jì)中期以后，出現(xiàn)了兩種觀察社會(huì)治理的視角，它們會(huì)導(dǎo)向不同的社會(huì)治理建構(gòu)思路，如果我們把不同的社會(huì)建構(gòu)思路糅合在一起，就難以避免內(nèi)部矛盾。也正是因?yàn)槿绱?，許多試圖實(shí)現(xiàn)公共行政公共性的學(xué)者由于受到了傳統(tǒng)普遍性視角和民主政治邏輯的限制而難以超越管理行政的模式。

出現(xiàn)普遍性與公共性這兩個(gè)不同視角的原因在于，“從國(guó)家與社會(huì)分離、分立的角度去看問(wèn)題，必然從屬于普遍性與特殊性的理解，即把國(guó)家看作是普遍的領(lǐng)域，而把社會(huì)看作是特殊的領(lǐng)域……從公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分離、分立的角度去看問(wèn)題，所看到的則是公共性與私人性的問(wèn)題，公共領(lǐng)域的一切存在和活動(dòng)都應(yīng)具有公共性，而私人領(lǐng)域則是私人性的場(chǎng)所……”[8]其實(shí)，國(guó)家與社會(huì)的分化只是一種表象，“而包含在其深層的，則是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分化”[8]。也就是說(shuō)，在近代以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間中，人們都是根據(jù)國(guó)家與社會(huì)二分的表象去進(jìn)行社會(huì)以及社會(huì)治理的建構(gòu)的，直到20世紀(jì)中期才看到了領(lǐng)域分化的實(shí)質(zhì)，此后進(jìn)一步在社會(huì)治理中確立起了公共性的視角。在此意義上，社會(huì)治理實(shí)際上是需要在公共性的視角中基于實(shí)現(xiàn)公共性的要求去進(jìn)行重建的。如果說(shuō)普遍性是同政治聯(lián)系在一起的，那么，公共性就是同行政聯(lián)系在一起的，因而，基于實(shí)現(xiàn)公共性的要求而作出的社會(huì)治理重構(gòu)就需要從行政模式的重構(gòu)入手，去建構(gòu)實(shí)質(zhì)性意義上的公共行政。在此基礎(chǔ)上，政治及其與行政的關(guān)系都需要作出變革。也正是在社會(huì)治理的公共性追求下，我們才提出了優(yōu)化和改革行政發(fā)展的政治生態(tài)的要求。

20世紀(jì)60年代末以來(lái)，人們?cè)趯?shí)現(xiàn)公共行政公共性的問(wèn)題上作出了大量的討論，并探索出了公共行政的民主化這一實(shí)現(xiàn)公共行政公共性的途徑。當(dāng)然，關(guān)于“民主行政”的觀念在20世紀(jì)早期就已經(jīng)出現(xiàn)了，到了20世紀(jì)中期，民主行政已經(jīng)得到了較為廣泛的關(guān)注和支持。但在這一時(shí)期，民主行政的要求總體上并不是出于實(shí)現(xiàn)公共行政公共性的目的而提出的，而是基于行政是政治過(guò)程的一部分的觀念而提出的，即作為政治過(guò)程的一部分，行政也需要同政治一樣實(shí)現(xiàn)民主化。然而，在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中，政治雖然被要求是民主的，實(shí)際上卻包含著非民主的內(nèi)容，政治—行政二分原則的提出正是因?yàn)檎沃邪裰髋c科學(xué)、民主與集權(quán)等的矛盾。因而，雖然提出了民主行政的要求，但是，人們始終難以在公共行政過(guò)程中貫徹民主原則，也難以真正超越政治—行政二分原則?？梢?jiàn)，基于行政是政治過(guò)程的一部分而提出的民主行政要求既存在著理論上的問(wèn)題，也存在著實(shí)踐上的困難。不過(guò)，它對(duì)管理行政的政治中立原則與價(jià)值中立原則的沖擊為公共性追求的確立掃清了障礙。

公共行政的公共性追求賦予了公共行政的民主化以新的內(nèi)涵。公共性是公共行政的根本性質(zhì)，公共行政的民主化是實(shí)現(xiàn)公共行政的公共性的一個(gè)必然要求，因而，實(shí)質(zhì)性的公共行政本身就包含著民主化的要求，而不僅僅是由于行政是政治過(guò)程的一部分而需要實(shí)現(xiàn)民主化。這樣一來(lái)，公共行政的民主化也不應(yīng)沿著政治領(lǐng)域中形式民主的邏輯去加以進(jìn)行，而是應(yīng)當(dāng)尋找一種能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)質(zhì)公共性的實(shí)質(zhì)民主。在此意義上，公共行政的民主化就不僅是一個(gè)在普遍性視角中提出的以民主化本身為目的的政治要求，更是一個(gè)在公共性視角中提出的以公共性的實(shí)現(xiàn)為目的的行政要求。不過(guò)，20世紀(jì)后期以來(lái)，人們大多試圖在既有的管理行政模式中去尋找公共行政民主化的途徑，并把公眾參與當(dāng)作一個(gè)可行的方案。然而，管理行政的控制追求會(huì)與民主相沖突，管理行政的科學(xué)化、技術(shù)化追求也會(huì)阻礙民主的實(shí)現(xiàn)，作為管理行政之組織載體的官僚制組織的等級(jí)結(jié)構(gòu)和封閉性更是與民主格格不入。其實(shí)，管理行政是難以真正實(shí)現(xiàn)民主化的，因?yàn)?，其管理目?biāo)本身就需要通過(guò)非民主的途徑去加以實(shí)現(xiàn)。這意味著，實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化和公共行政公共性的要求已經(jīng)對(duì)管理行政模式提出了挑戰(zhàn)，并要求政府轉(zhuǎn)變其職能。

當(dāng)然，政府職能并不能僅僅根據(jù)人們的主觀追求去加以確立或改變，它是同特定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)需要聯(lián)系在一起的。總體上看，近代以來(lái)的社會(huì)是以競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系以及基于競(jìng)爭(zhēng)的需要而形成的協(xié)作關(guān)系為主導(dǎo)性的社會(huì)關(guān)系的。由于在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系中都包含著人與人之間相互離異的傾向，因而，不論是出于秩序的考慮還是出于形成共同行動(dòng)的考慮，社會(huì)的管理和控制都是必要的。這樣一來(lái)，管理就成了工業(yè)社會(huì)這一歷史階段中的一個(gè)重要主題?！艾F(xiàn)代性致力于使世界變得容易管理，并致力于其日常管理;管理熱情被沒(méi)有根據(jù)的信念所喚起：一旦讓事物放任自流，它們將會(huì)失敗或失去控制?！盵9]在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系占主導(dǎo)地位的社會(huì)中，政府不得不把管理職能作為其主導(dǎo)性的職能。然而，20世紀(jì)后期以來(lái)，政府承擔(dān)了越來(lái)越多的生產(chǎn)和提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的職能，行政改革也進(jìn)一步突出了這一職能的重要性，以至于轉(zhuǎn)變政府職能不僅是理論上的要求，更是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的趨勢(shì)。

20世紀(jì)后期以來(lái)，隨著全球化、后工業(yè)化進(jìn)程的開(kāi)啟，人類(lèi)社會(huì)越來(lái)越呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征，各種社會(huì)控制都逐漸走向了失靈，以至于政府的管理職能越來(lái)越難以履行。更為重要的是，由于既有的社會(huì)治理模式難以應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，人類(lèi)已經(jīng)陷入了一個(gè)危機(jī)事件頻繁發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中，以致人的共生共在成了我們的時(shí)代主題。人的共生共在要求我們用合作關(guān)系去取代競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系，并在合作關(guān)系的基礎(chǔ)上去重建人類(lèi)社會(huì)。與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和協(xié)作關(guān)系不同，人們?cè)诤献麝P(guān)系中并不會(huì)具有相互離異的傾向，而是相互信任、相互包容和共生共在的，因而，合作關(guān)系不僅不需要通過(guò)強(qiáng)制性因素去加以維持，而且是與強(qiáng)制性因素不相容的。這樣一來(lái)，合作關(guān)系的普遍化就會(huì)使社會(huì)中的管理和控制以及政府的管理職能逐漸邊緣化，并要求政府通過(guò)服務(wù)和引導(dǎo)去支持合作關(guān)系的生成、維系和優(yōu)化。在此條件下，政府所需要確立的是一種非控制的服務(wù)職能。就目前來(lái)看，社會(huì)中的合作關(guān)系正在生成和擴(kuò)散，但尚未成為主導(dǎo)性的社會(huì)關(guān)系。為此，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地確立起服務(wù)職能，通過(guò)服務(wù)職能的履行去促進(jìn)合作關(guān)系的普遍化，進(jìn)而在管理職能和服務(wù)職能的此消彼長(zhǎng)中建構(gòu)起服務(wù)型政府及其服務(wù)行政。

同時(shí)，20世紀(jì)后期以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜性和高度不確定性所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，社會(huì)中出現(xiàn)了越來(lái)越多的非政府組織等社會(huì)自治力量，以至于社會(huì)治理主體逐漸走向了多元化。其實(shí)，在社會(huì)差異擴(kuò)大化的條件下，政府對(duì)公共產(chǎn)品的一般化和標(biāo)準(zhǔn)化供給已經(jīng)難以滿足復(fù)雜化和多樣化的社會(huì)需求，因而，社會(huì)治理主體的多元化是一個(gè)必然的歷史趨勢(shì)。這意味著，政府不僅需要重新定位其社會(huì)治理職能，而且需要根據(jù)社會(huì)治理主體的多元化去重新定位自身在社會(huì)治理體系中的角色。在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下，政府和各種社會(huì)自治力量都難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，只有走向合作才能走出社會(huì)治理的危機(jī)。在政府與社會(huì)自治力量的合作中，“非政府組織負(fù)責(zé)根據(jù)不同社群的特殊要求而提供具體的服務(wù)，政府則負(fù)責(zé)根據(jù)社會(huì)整體的一般需求來(lái)提供具有普遍性的服務(wù)，并通過(guò)公共政策的手段來(lái)服務(wù)于非政府組織的服務(wù)性活動(dòng)”[10]。也就是說(shuō)，整個(gè)社會(huì)治理體系都會(huì)確立起服務(wù)的價(jià)值，其中，政府又承擔(dān)著服務(wù)于其他社會(huì)治理者的責(zé)任?？梢?jiàn)，服務(wù)行政是行政發(fā)展的基本方向，它既是為了維護(hù)和促進(jìn)合作關(guān)系，也是社會(huì)治理主體多元化的結(jié)果，是其政治生態(tài)的變化所提出的要求。但從根本上看，它是在高度復(fù)雜性和高度不確定性的條件下為了實(shí)現(xiàn)人的共生共在而提出的要求。

其實(shí)，政治應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)質(zhì)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)?！熬推浔举|(zhì)而言，善和價(jià)值都是有能力被參與的，而且在某種不太嚴(yán)格的意義上，通過(guò)人們的參與、投入而得到實(shí)現(xiàn)正是美德存在的要義?！盵14]價(jià)值本就是具體的，它需要在具體的情境中通過(guò)具體的行動(dòng)去加以實(shí)現(xiàn)，而不能抽象地加以把握。在此意義上，追求形式同一性的民主政治是難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性價(jià)值的。而且，正如昂格爾（Roberto Mangabeira Unger）所看到的，“普遍既不是抽象與形式化的，也不能夠被與某個(gè)單一的具體和實(shí)體的特殊視為一體。相反，它是這樣一個(gè)實(shí)體，其普遍性恰恰存在于具體的與實(shí)體的決定的開(kāi)放性設(shè)定之中，而這些決定也是它能在其中出現(xiàn)的決定。”[15]尤其是在社會(huì)異質(zhì)性因素增長(zhǎng)和差異擴(kuò)大化的條件下，抽象的普遍性和同一性追求已經(jīng)不再具有現(xiàn)實(shí)意義，普遍性本身需要寓于具體的特殊性之中去加以實(shí)現(xiàn)。這樣一來(lái)，政治實(shí)際上就應(yīng)當(dāng)在具體的行動(dòng)中展開(kāi)，在具體的行動(dòng)中去實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的價(jià)值和處理差異。在具體的行動(dòng)中，合作意味著實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)，所以，處在合作行動(dòng)中的合作政治是真正民主的政治，它能夠容納道德和價(jià)值因素。如果說(shuō)服務(wù)行政致力于實(shí)質(zhì)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而形式同一性追求下的民主政治阻礙了行政體系中的實(shí)質(zhì)性因素發(fā)揮作用，那么，只有不斷地使行政的政治生態(tài)向合作政治的方向改變，才能夠使服務(wù)行政逐漸得到實(shí)現(xiàn)。

服務(wù)行政從屬于合作的要求，并致力于維護(hù)合作關(guān)系和促進(jìn)合作關(guān)系的擴(kuò)散，服務(wù)行政體系也會(huì)是一個(gè)合作體系。作為服務(wù)行政的政治生態(tài)，合作政治也是合作精神的外顯。因而，服務(wù)行政和合作政治都包含著合作精神和合作的總體性。在管理行政與其民主政治生態(tài)之間存在著非同質(zhì)性的問(wèn)題，存在著民主和集權(quán)、民主和科學(xué)等的矛盾，因而，它們?cè)诳傮w上是相對(duì)分離的。然而，當(dāng)政治與行政都從屬于合作的需要并包含合作的總體性時(shí)，行政與其政治生態(tài)之間的非同質(zhì)性問(wèn)題就會(huì)得到消解，社會(huì)治理中的民主和集權(quán)、民主和科學(xué)等內(nèi)在矛盾及其所帶來(lái)的社會(huì)治理分化也會(huì)在合作精神的統(tǒng)攝下得到克服。在此條件下，政治與行政會(huì)在具有開(kāi)放性的合作行動(dòng)中重新走向融合。其實(shí)，20世紀(jì)后期以來(lái)，政治與行政之間的邊界就已經(jīng)變得越來(lái)越模糊了。總之，服務(wù)行政將擁有一個(gè)與之相融合的合作政治生態(tài)，服務(wù)行政的建構(gòu)需要與合作政治的建構(gòu)共同推進(jìn)。

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