王玲慧 WANG Linghui

0 引言

土地儲(chǔ)備工作，是指各級(jí)人民政府依照法定程序，在批準(zhǔn)的權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)收回、收購(gòu)、征收、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的過(guò)程和行為，是政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和管理的重要政策工具[1]。上海是我國(guó)內(nèi)地首個(gè)組建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的城市，20多年來(lái)，上海土地儲(chǔ)備工作由粗放式向精細(xì)化不斷深化，對(duì)推動(dòng)上海建設(shè)“四個(gè)中心”和國(guó)際化大都市建設(shè)發(fā)揮了重要的支撐作用。但與此同時(shí)，在新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系變革的背景下，要落實(shí)好“上海2035”國(guó)土空間規(guī)劃管理，現(xiàn)有土地儲(chǔ)備相關(guān)基礎(chǔ)工作仍相對(duì)薄弱，特別是如何有效對(duì)接“上海2035”，關(guān)注生態(tài)文明下國(guó)土空間規(guī)劃管理的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)在資源環(huán)境緊約束下，探索高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的新模式，并形成動(dòng)態(tài)維護(hù)和實(shí)施監(jiān)督的全過(guò)程運(yùn)營(yíng)機(jī)制[2-3]；上海土地儲(chǔ)備工作如何做到規(guī)劃先行、統(tǒng)籌創(chuàng)新、強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步提升服務(wù)城市發(fā)展的能力，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量土地儲(chǔ)備，是值得探索的重要課題。

1 上海土地儲(chǔ)備的歷史演進(jìn)

土地儲(chǔ)備工作與土地有償使用制度的建立與完善、土地市場(chǎng)的培育與發(fā)展密不可分。其發(fā)展充分體現(xiàn)了土地資源配置方式由計(jì)劃向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變，土地利用方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，土地管理從資源管理向資源資產(chǎn)資本一體化管理并重轉(zhuǎn)變的過(guò)程[4]。1996 年，上海率先組建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心；20多年來(lái)，上海土地儲(chǔ)備工作在改革中不斷創(chuàng)新，主要經(jīng)歷了以下3個(gè)階段。

1.1 土地儲(chǔ)備工作的起步階段（1996—2008年）

2004 年，《上海市土地儲(chǔ)備辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”）出臺(tái)，標(biāo)志著上海土地儲(chǔ)備制度的正式建立。《辦法》明確規(guī)定上海市土地儲(chǔ)備中心是上海市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開(kāi)發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。上海市土地儲(chǔ)備逐漸從市場(chǎng)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”模式，并且按照“聯(lián)合、聯(lián)手、分責(zé)、共享”的原則，建立了市、區(qū)合作的土地儲(chǔ)備工作機(jī)制，推動(dòng)了重大工程建設(shè)和黃浦江兩岸開(kāi)發(fā)建設(shè)，以及新一輪舊區(qū)改造工作和城市化進(jìn)程。但在這一時(shí)期，由于市、區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、城投公司、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、管委會(huì)等均可參與土地儲(chǔ)備，各自為政的現(xiàn)象比較突出，土地儲(chǔ)備模式比較粗放。

1.2 土地儲(chǔ)備體制機(jī)制梳理規(guī)范階段（2008—2016年）

2008年底，上海將城市規(guī)劃管理職責(zé)和國(guó)土資源管理職責(zé)加以整合，上海土地儲(chǔ)備工作邁入科學(xué)化、規(guī)范化的新階段。在此基礎(chǔ)上，上海于2010年開(kāi)展了各區(qū)土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制工作，并初步摸清了區(qū)縣土地儲(chǔ)備底庫(kù)[5]。2015年上海市人民政府《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，建立與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展相適應(yīng)的規(guī)劃和土地管理制度，按照“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的總體要求，創(chuàng)新土地收儲(chǔ)利益分配和供應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地總量“零增長(zhǎng)”，從而促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作的科學(xué)化水平再提升。2016年上海市土地儲(chǔ)備中心劃歸上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局后，基本理順土地儲(chǔ)備工作的相關(guān)機(jī)制，初步建立健全各項(xiàng)工作制度。

1.3 土地高質(zhì)量?jī)?chǔ)備與精細(xì)化管理發(fā)展階段 （2017年至今）

黨的十九大以后，進(jìn)入新時(shí)代發(fā)展格局，為適應(yīng)新形勢(shì)、新環(huán)境對(duì)土地儲(chǔ)備工作的要求，需要不斷加強(qiáng)資源管理與政策的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)土地高質(zhì)量利用，深化土地儲(chǔ)備規(guī)劃與信息化技術(shù)相結(jié)合。同時(shí)，在我國(guó)機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整背景下，上海市規(guī)劃和自然資源局的成立也對(duì)土地儲(chǔ)備的發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略導(dǎo)向提出了更高的要求。顯然，20多年來(lái)上海土地儲(chǔ)備工作在不斷改革創(chuàng)新中被推向新的高度，也亟待思考新的發(fā)展方略。

2 當(dāng)前上海土地儲(chǔ)備工作存在的主要問(wèn)題

上海土地儲(chǔ)備工作起步較早，且在土地儲(chǔ)備實(shí)施過(guò)程中聚焦重大項(xiàng)目、重大工程建設(shè)、新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)及舊區(qū)改造等民生工程，在保障凈地供應(yīng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃、促進(jìn)節(jié)約集約用地、服務(wù)民生和落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮了重大作用。但在新時(shí)代新要求下，對(duì)標(biāo)“上海2035”國(guó)土空間規(guī)劃管理要求以及高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的自身訴求，上海土地儲(chǔ)備在工作機(jī)制和管理模式上還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下4方面。

一是宏觀規(guī)劃引領(lǐng)不足，缺少市域宏觀層面的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)。由于歷史原因，上海目前土地儲(chǔ)備的工作模式還基本處于計(jì)劃跟著項(xiàng)目走的階段。盡管上海各區(qū)在“兩規(guī)合一”后的2010年編制了一輪土地儲(chǔ)備規(guī)劃，并在后續(xù)編制了四輪三年土地儲(chǔ)備滾動(dòng)計(jì)劃，但由于市域?qū)用鎸?zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的缺失，導(dǎo)致后續(xù)對(duì)計(jì)劃安排引導(dǎo)不足，區(qū)域聯(lián)動(dòng)乏力，特別是就如何有效落實(shí)“上海2035”總規(guī)空間管控要求，尚缺乏宏觀層面有效的統(tǒng)籌與引導(dǎo)。

二是資源本底不夠明晰，缺乏對(duì)市域可儲(chǔ)備土地資源總量、結(jié)構(gòu)和空間分布情況的空間管控力度。土地空間資源是支撐土地儲(chǔ)備管理工作的基礎(chǔ)。由于市域土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究的缺失，導(dǎo)致對(duì)可儲(chǔ)備土地資源的空間分布及功能、布局、轉(zhuǎn)型、生態(tài)等情況難以掌控，增量和存量統(tǒng)籌發(fā)展存在困難，難以明確土地儲(chǔ)備潛力規(guī)模，導(dǎo)致在區(qū)域土地儲(chǔ)備的潛力、項(xiàng)目安排與土地供應(yīng)之間缺乏聯(lián)動(dòng)，不利于對(duì)全市土地資源進(jìn)行前瞻性地統(tǒng)籌把控。

三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，協(xié)調(diào)實(shí)施機(jī)制的建立健全難度大。土地儲(chǔ)備在“條”上涉及規(guī)劃資源、發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、水務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門(mén)，在“塊”上則涉及各區(qū)；如此復(fù)雜的“條塊”關(guān)系本身就對(duì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了較高的要求，亟需在市級(jí)層面建立強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌安排規(guī)劃、計(jì)劃、資金等方面，確保土地空間、資金等要素與規(guī)劃土地政策能有效匹配。未來(lái)如何建立健全土地儲(chǔ)備的協(xié)調(diào)實(shí)施機(jī)制是保障土地儲(chǔ)備落實(shí)的重要舉措。

四是信息化建設(shè)滯后，大數(shù)據(jù)與智慧城市背景下的土地儲(chǔ)備要素信息系統(tǒng)的缺失導(dǎo)致土地儲(chǔ)備管理仍處于比較粗放的階段。土地儲(chǔ)備信息系統(tǒng)的缺失導(dǎo)致對(duì)全市土地儲(chǔ)備管理相關(guān)要素的底數(shù)和變化情況不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握，對(duì)全市土地儲(chǔ)備的服務(wù)和指導(dǎo)缺乏有效的抓手，與當(dāng)前智慧城市和“一網(wǎng)通辦”等要求不相符合，直接影響了全市土地儲(chǔ)備管理的質(zhì)量與水平。

3 實(shí)現(xiàn)上海高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的戰(zhàn)略思考

3.1 面向“上海2035”新格局, 高質(zhì)量土地儲(chǔ)備應(yīng)服務(wù)城市發(fā)展戰(zhàn)略布局

2017年12月，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)，規(guī)劃到2035 年“基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市”[6]。該規(guī)劃在空間上明確了上海未來(lái)發(fā)展的“一張藍(lán)圖”，也為高質(zhì)量土地儲(chǔ)備明確了空間坐標(biāo)。此后，隨著《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》等文件和規(guī)劃的相繼發(fā)布， 未來(lái)上海“東西聯(lián)動(dòng)、兩翼齊飛”的發(fā)展格局已逐漸顯現(xiàn)[7]。

顯然，進(jìn)一步明確上海高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的戰(zhàn)略布局、空間結(jié)構(gòu)和推進(jìn)時(shí)序，不僅有助于對(duì)土地資源的統(tǒng)籌兼顧，更有助于發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)上?？臻g戰(zhàn)略的支撐作用。一方面，落實(shí)“上海2035”總規(guī)目標(biāo)，以?xún)?yōu)先保障生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施、重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目等重點(diǎn)領(lǐng)域用地為導(dǎo)向，與城市更新、建設(shè)用地減量化工作有機(jī)銜接，科學(xué)安排儲(chǔ)備規(guī)模及計(jì)劃，優(yōu)化完善經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)，優(yōu)先儲(chǔ)備存量建設(shè)用地，合理引導(dǎo)儲(chǔ)備空間向特定空間集聚，有助于更好地指導(dǎo)市、區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地收儲(chǔ)工作。另一方面，進(jìn)一步服務(wù)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)和長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，及“一江一河”和中央活動(dòng)區(qū)建設(shè)等上海重點(diǎn)工作，有助于更好地提升城市能級(jí)、實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施一體化等。

3.2 國(guó)土空間規(guī)劃體系變革下, 高質(zhì)量土地儲(chǔ)備應(yīng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程治理

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確指出，“依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制”，“以多規(guī)合一為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，推動(dòng)多審合一、多證合一”[8]。這既標(biāo)志著新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的基本形成，更標(biāo)志著國(guó)家空間治理體系的日趨完善。在上海，當(dāng)前正逐步建立以上海國(guó)土空間近期規(guī)劃為基礎(chǔ)、以總規(guī)實(shí)施年度監(jiān)測(cè)為手段的總規(guī)實(shí)施動(dòng)態(tài)推進(jìn)機(jī)制，以更好地對(duì)全市總體規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程、常態(tài)化和制度化的管控。同時(shí)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)至關(guān)重要。為此，與全市國(guó)土空間規(guī)劃體系變革相適應(yīng)，高質(zhì)量的土地儲(chǔ)備同樣需要重視精細(xì)化、過(guò)程化治理。一方面，應(yīng)以全市總體戰(zhàn)略布局為框架，結(jié)合全市國(guó)土空間近期規(guī)劃、各區(qū)“十四五”規(guī)劃、年度重點(diǎn)項(xiàng)目等，深化細(xì)化全市土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃，并以此指導(dǎo)各區(qū)土地儲(chǔ)備工作。另一方面，逐步構(gòu)建全市土地儲(chǔ)備規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和動(dòng)態(tài)修編機(jī)制，建立全市按規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)儲(chǔ)備項(xiàng)目、按節(jié)約集約方式用地、按資金和市場(chǎng)情況調(diào)控儲(chǔ)備用地的彈性機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化儲(chǔ)供聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控作用。在此基礎(chǔ)上，逐步健全完善過(guò)程化、規(guī)范化、精細(xì)化的土地儲(chǔ)備治理機(jī)制。

3.3 落實(shí)“一網(wǎng)通辦”和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境 , 高質(zhì)量土地儲(chǔ)備應(yīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新與整合

2019年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，要求“政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，為市場(chǎng)主體提供規(guī)范、便利、高效的政務(wù)服務(wù)……推動(dòng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦”。上海規(guī)劃資源系統(tǒng)正在加快信息資源的融合整合，探索信息治理對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展的支撐作用的發(fā)揮。為此，高質(zhì)量土地儲(chǔ)備管理必須加快智慧化、信息化建設(shè)，根據(jù)上海關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)土地全生命周期管理的要求，在“上海2035”、土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年計(jì)劃等的指引下，以上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)信息平臺(tái)為基礎(chǔ),構(gòu)建覆蓋全市范圍的全口徑、動(dòng)態(tài)化、一體化、全要素的土地儲(chǔ)備信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備信息與規(guī)劃土地管理等的銜接共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新與整合，提高本市土地儲(chǔ)備工作規(guī)劃管理、計(jì)劃編制、運(yùn)作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、信息管理的全過(guò)程管控能力。

4 實(shí)現(xiàn)上海高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的對(duì)策建議

著眼于落實(shí)“上海2035”國(guó)土空間規(guī)劃管理的管控要求，新時(shí)期上海市土地儲(chǔ)備工作應(yīng)圍繞強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、推進(jìn)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和計(jì)劃編制與管理，健全完善土地儲(chǔ)備的過(guò)程化、精細(xì)化治理，創(chuàng)新信息化支撐下土地高質(zhì)量?jī)?chǔ)備的發(fā)展思路。

4.1 以編制上海土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為抓手, 強(qiáng)化土地儲(chǔ)備規(guī)劃引導(dǎo), 有效指導(dǎo)各區(qū)土地儲(chǔ)備計(jì)劃的編制和管理

為更好地保障“上海2035”總規(guī)實(shí)施，加快落實(shí)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)和長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略，以服務(wù)于上海高質(zhì)量發(fā)展和城市能級(jí)提升為宗旨，按照加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)和強(qiáng)化規(guī)劃思維的要求，聚焦破解超大城市資源緊約束發(fā)展瓶頸問(wèn)題和土地高質(zhì)量利用，強(qiáng)化存量用地的高質(zhì)量、全生命周期管理，以土地儲(chǔ)備精細(xì)化管理、土地集約利用、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，進(jìn)一步在“儲(chǔ)備土地”上挖掘空間，圍繞市域土地空間資源管理，開(kāi)展聚焦空間重點(diǎn)板塊、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究。

上海市土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究著眼于落實(shí)“上海2035”國(guó)土空間規(guī)劃管控要求，空間范圍覆蓋整個(gè)城市化地區(qū)，聚焦中近期發(fā)展。規(guī)劃主要解決“地從哪里來(lái)，地到哪里去，資金如何平衡”等重大問(wèn)題，以服務(wù)重大項(xiàng)目與民生工程、平衡資金投入和出讓收益、統(tǒng)籌存量項(xiàng)目和新增項(xiàng)目等為原則，確定全市土地儲(chǔ)備的未來(lái)潛力空間、重點(diǎn)分區(qū)和儲(chǔ)備用地結(jié)構(gòu)。規(guī)劃內(nèi)容主要包括土地儲(chǔ)備的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展定位、資源分布、布局結(jié)構(gòu)、空間導(dǎo)向、資金需求、儲(chǔ)備機(jī)制和實(shí)施策略，同步開(kāi)展重大項(xiàng)目土地儲(chǔ)備、戰(zhàn)略留白區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)制等相關(guān)研究，并在此基礎(chǔ)上形成分區(qū)引導(dǎo)，具體指導(dǎo)市、區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃的編制和管理（見(jiàn)圖1）[9]，充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用。

圖1 上海市土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究的主要內(nèi)容和技術(shù)路線

圖2 上海市已立項(xiàng)土地儲(chǔ)備空間分布圖（局部示意）

圖3 上海市土地儲(chǔ)備潛力空間分布圖（局部示意）

4.2 以精細(xì)化治理為導(dǎo)向, 依托信息平臺(tái), 構(gòu)建上海土地儲(chǔ)備空間“潛力庫(kù)、項(xiàng)目庫(kù)、供應(yīng)庫(kù)”

以土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究為引領(lǐng)，將土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃作為土地儲(chǔ)備計(jì)劃管理的重要抓手，落實(shí)“上海2035”要求，引導(dǎo)各區(qū)、各重點(diǎn)區(qū)域，以信息系統(tǒng)綜合地理服務(wù)功能為載體構(gòu)建“三庫(kù)”——可儲(chǔ)備土地資源“潛力庫(kù)”、土地儲(chǔ)備實(shí)施“項(xiàng)目庫(kù)”和儲(chǔ)備土地“供應(yīng)庫(kù)”。一是按照上海土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合各區(qū)規(guī)劃空間布局和重點(diǎn)導(dǎo)向，以控詳規(guī)劃為基礎(chǔ)，切實(shí)摸清可儲(chǔ)備土地的規(guī)模、分布、使用和規(guī)劃用途情況，建立可儲(chǔ)備土地資源“潛力庫(kù)”（見(jiàn)圖2-圖3），為編制高質(zhì)量土地儲(chǔ)備計(jì)劃，提高土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施效率奠定基礎(chǔ)。二是在統(tǒng)籌安排全市儲(chǔ)備計(jì)劃的基礎(chǔ)上，著力于促進(jìn)城市功能完善、布局優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級(jí)、生態(tài)優(yōu)化，確保各區(qū)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目用地，在開(kāi)發(fā)時(shí)序和空間布局上，統(tǒng)籌發(fā)展增量和存量，建立土地儲(chǔ)備實(shí)施動(dòng)態(tài)“項(xiàng)目庫(kù)”，確保土地儲(chǔ)備空間與各區(qū)總體規(guī)劃導(dǎo)向一致，穩(wěn)定土地儲(chǔ)備庫(kù)容。三是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目完成收儲(chǔ)入庫(kù)后，統(tǒng)一納入儲(chǔ)備土地“供應(yīng)庫(kù)”。根據(jù)土地市場(chǎng)情況，結(jié)合城市宏觀調(diào)控政策要求和各區(qū)項(xiàng)目推進(jìn)情況，有序供應(yīng)土地市場(chǎng)，力求形成合理有序、梯度推進(jìn)、庫(kù)容穩(wěn)定的土地儲(chǔ)備和供應(yīng)體系。

業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要內(nèi)容之一，《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》指出，“政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化”。2018年，國(guó)土資源部聯(lián)合財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員頒布《土地儲(chǔ)備管理辦法》（修訂版）。為此，應(yīng)以?xún)?yōu)化營(yíng)商環(huán)境為前提，推進(jìn)在新的規(guī)劃資源體制下土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的優(yōu)化和完善。一是進(jìn)一步優(yōu)化儲(chǔ)備工作全周期管理。如圖4所示，將一般性的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目總體分為前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、期間（入庫(kù)）管理和土地供應(yīng)5個(gè)階段[10]，覆蓋從土地儲(chǔ)備計(jì)劃到土地供應(yīng)的全周期管理，制定土地儲(chǔ)備項(xiàng)目總體審批流程及市政府交辦項(xiàng)目和舊改項(xiàng)目的業(yè)務(wù)操作流程。二是規(guī)范土地儲(chǔ)備資金全程管控。從項(xiàng)目立項(xiàng)的投資估算審核，到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的投資監(jiān)理動(dòng)態(tài)審核，再到最終的成本認(rèn)定的全周期資金監(jiān)管，以更好地控制土地儲(chǔ)備成本，提高財(cái)政資金使用效率，有效防止系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)。三是制定上海市土地儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)化文本。包括土地儲(chǔ)備相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化合同匯編、上海市土地儲(chǔ)備中心工作手冊(cè)等。

4.3 著眼于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境 , 大力推進(jìn)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

4.4 基于規(guī)劃資源信息平臺(tái), 建立土地儲(chǔ)備相關(guān)要素?cái)?shù)據(jù)更新機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、計(jì)劃和項(xiàng)目的全過(guò)程管控

按照加強(qiáng)土地儲(chǔ)備過(guò)程監(jiān)管的要求，上海市土地儲(chǔ)備應(yīng)進(jìn)一步加快面向全市的動(dòng)態(tài)化、一體化、全要素的土地儲(chǔ)備信息管理系統(tǒng)建設(shè)。根據(jù)土地空間資源管理的總體要求，結(jié)合上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)數(shù)據(jù)融合整合的要求，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和完善功能升級(jí)，通過(guò)“業(yè)務(wù)流”和“資金流”兩條主線，對(duì)土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)時(shí)管理。

一是建立土地儲(chǔ)備信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新機(jī)制，在上海市規(guī)劃資源系統(tǒng)信息平臺(tái)上運(yùn)行，由市、區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共同填報(bào)或自動(dòng)采集，使用有關(guān)規(guī)劃、測(cè)繪、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地等數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，全面反映土地儲(chǔ)備工作動(dòng)態(tài)，使土地儲(chǔ)備工作能夠有序、可控、規(guī)范地運(yùn)行。二是完善對(duì)土地儲(chǔ)備計(jì)劃實(shí)施情況的跟蹤評(píng)價(jià)，實(shí)時(shí)掌握儲(chǔ)備土地實(shí)施動(dòng)態(tài)，以信息系統(tǒng)功能模塊為依托，形成土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施、儲(chǔ)備土地供應(yīng)、土地臨時(shí)利用和項(xiàng)目資金結(jié)算審計(jì)為閉環(huán)的全生命周期管理鏈條，將各環(huán)節(jié)有關(guān)的土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)全部納入其中，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備工作的全流程管理。

圖4 上海市土地儲(chǔ)備工作流程圖

4.5 構(gòu)建土地空間資源和資產(chǎn)分布“一張圖”, 實(shí)現(xiàn)信息化支撐下的土地儲(chǔ)備高質(zhì)量精細(xì)化管理

在規(guī)劃資源管理平臺(tái)基礎(chǔ)上，按照“橫向到邊、縱向到底”的管理原則，通過(guò)業(yè)務(wù)梳理、流程再造，將土地儲(chǔ)備管理與土地儲(chǔ)備計(jì)劃審批、土地供應(yīng)相關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化重要環(huán)節(jié)的管控，有效提升上海市土地儲(chǔ)備精細(xì)化管理水平。此外，還按照國(guó)家和上海對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理的要求，建立嚴(yán)格的土地儲(chǔ)備資金管理制度，依托信息化系統(tǒng)，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度情況、項(xiàng)目合同及有關(guān)資金管理政策文件要求，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金來(lái)源和資金使用情況進(jìn)行綜合管理，資金管理包括資金概算、資金計(jì)劃、資金申請(qǐng)、資金撥付、資金結(jié)算、決算審計(jì)等。根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度和資金投入情況，實(shí)時(shí)反映土地儲(chǔ)備財(cái)政投資情況，項(xiàng)目竣工完成審計(jì)后，自動(dòng)生成資產(chǎn)報(bào)表；采用信息化手段，摸清土地儲(chǔ)備資產(chǎn)分布、資產(chǎn)價(jià)值、資產(chǎn)利用及財(cái)政投資等情況，確保國(guó)有資產(chǎn)目錄清晰、完整、可靠。通過(guò)構(gòu)建土地空間資源和資產(chǎn)分布“一張圖”，實(shí)現(xiàn)信息化支撐下的土地儲(chǔ)備高質(zhì)量精細(xì)化管理。

5 結(jié)語(yǔ)

2019年10月，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確了“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”的頂層要求。高質(zhì)量土地儲(chǔ)備工作本質(zhì)上是要優(yōu)化構(gòu)建以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向的政府土地儲(chǔ)備治理體系。本文針對(duì)新時(shí)代上海土地儲(chǔ)備工作面臨的形勢(shì)與任務(wù)，著眼于有效對(duì)接和落實(shí)“上海2035”總規(guī)，注重生態(tài)文明下國(guó)土空間規(guī)劃管理的總體要求開(kāi)展研究，提出若干策略建議。同時(shí)，必須指出：土地儲(chǔ)備工作涉及條塊關(guān)系復(fù)雜，運(yùn)行周期較長(zhǎng)，要建構(gòu)整體、動(dòng)態(tài)、有效的實(shí)施管控體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量土地儲(chǔ)備的目標(biāo)需要開(kāi)展多維度的系統(tǒng)研究。