黃 砂 HUANG Sha

0 引言

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于“上海2035”總體規(guī)劃的批復(fù)要求，上海住房發(fā)展要始終牢牢把握“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位，始終堅(jiān)定不移瞄準(zhǔn)“讓全體人民住有所居”的工作總目標(biāo)，始終創(chuàng)新實(shí)踐“加快多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”的工作路徑，堅(jiān)持創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化和城市發(fā)展需求，合理安排居住用地布局及其配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)職住均衡發(fā)展[1]。

自上版總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，上海經(jīng)歷了快速城市化的發(fā)展階段，城市居住用地快速拓展，市民居住水平大幅提升，舊住宅改造有力推進(jìn)，住房保障覆蓋面不斷擴(kuò)大，幾十年一直困擾上海的住宅短缺矛盾基本得到解決。但長(zhǎng)期來(lái)看，住房發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題依然存在。目前上海住房發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)不在于總量方面的供給不足，而在于住房發(fā)展結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化，尤其是各層次供給與需求有待進(jìn)一步匹配、協(xié)調(diào)與平衡，更應(yīng)該在“上海2035”的中近期建設(shè)過(guò)程中引起重視，并通過(guò)優(yōu)化住房發(fā)展思路和實(shí)施策略加以控制引導(dǎo)。

1 住房體系發(fā)展的不斷完善

1.1 “上海2035”引領(lǐng)下的住房發(fā)展

住房發(fā)展同其他許多重要的城市功能一樣，已由“增量拓展”走向“存量更新”。住房發(fā)展是深化“上海2035”的重大專項(xiàng)內(nèi)容之一，專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)突破單一系統(tǒng)或工程性思維，綜合考慮各系統(tǒng)的交互性以及與城市空間的銜接，承載落實(shí)超大城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的系統(tǒng)化任務(wù)[2]，住房專項(xiàng)的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展導(dǎo)向也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。2000—2010年，上海城市居住用地快速拓展，上海住房建筑面積累計(jì)增量約3億m2，住房建筑面積以3 000萬(wàn)m2/年左右增加①，按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算人均居住面積提升至28.3 m2（見(jiàn)圖1）。自2010年以來(lái)，住房建設(shè)增速漸趨放緩，與此同時(shí)，上海常住人口增長(zhǎng)進(jìn)入平穩(wěn)階段（見(jiàn)圖2），住房體系也由滿足居民的基本居住需求轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)不同類型群體的多層次需求上來(lái)。上海新增住房供應(yīng)將面臨資源緊約束，尤其是土地資源的日漸稀缺[3]，存量時(shí)代的住房發(fā)展任務(wù)不再一味強(qiáng)調(diào)住房總量新增，而是聚焦住房在新時(shí)期建設(shè)中出現(xiàn)的新矛盾和新問(wèn)題，優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃布局，合理調(diào)控城鎮(zhèn)居住用地規(guī)模。但規(guī)?？偭可线_(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，不等于規(guī)劃真正實(shí)現(xiàn)[4]。由于住房建設(shè)較其他城市建設(shè)內(nèi)容來(lái)說(shuō)具有一定不可逆性，更需注重中近期規(guī)劃的銜接和探索，并結(jié)合國(guó)家和上海未來(lái)發(fā)展的總體導(dǎo)向和趨勢(shì)，協(xié)同其他重大專項(xiàng)內(nèi)容，共同指引上海面向2035年的全球城市建設(shè)。

圖2 上海市2000—2018年常住人口、戶籍人口、外來(lái)人口變化情況

1.2 當(dāng)前主要發(fā)展趨勢(shì)

基于上海土地和空間資源相對(duì)緊缺的特點(diǎn)，全市住房供應(yīng)中主要存在以下3個(gè)趨勢(shì)。

1.2.1 待匹配——住房供地模式逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)住房供地模式與居住用地可持續(xù)供應(yīng)要求待匹配。“上海2035”提出建設(shè)用地總規(guī)模不超過(guò)3 200 km2，至2020年建設(shè)用地總規(guī)模不突破3 185 km2。從全市層面來(lái)看，“十三五”期間上海城市建設(shè)用地供應(yīng)即將達(dá)到緊約束邊緣，考慮上海近年來(lái)實(shí)際供地情況，已沒(méi)有大規(guī)模供地的潛能，并且只有約1/3屬于新增用地，其中存量更新建設(shè)用地比重呈逐步上升趨勢(shì)；即使是新增供地，也位于較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)。按照全國(guó)住房和建設(shè)工作會(huì)議②提出的“穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)住房需求相對(duì)集中地區(qū)的存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型，創(chuàng)造持續(xù)、穩(wěn)定、集約的居住用地有效供給將成為未來(lái)引導(dǎo)住房總量規(guī)模合理發(fā)展的重要方面。

1.2.2 待協(xié)調(diào)——適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的類型 需求日趨多元

單一的住房開(kāi)發(fā)類型與不斷優(yōu)化的人口結(jié)構(gòu)待協(xié)調(diào)。近10年來(lái)，上海正在經(jīng)歷“本地人口城鎮(zhèn)化”和“外來(lái)人口本地化”的雙重城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。一方面，以戶籍居民為主的住房改善性需求不斷增長(zhǎng)。傳統(tǒng)“四位一體”住房保障體系是在住房發(fā)展尚不全面的背景下，用來(lái)保護(hù)中低收入群體的公共政策手段，而不是再分配手段；在資源緊約束和中等收入群體擴(kuò)大條件下不能作為住房需求改善和住房水平進(jìn)一步提升的干預(yù)工具，而應(yīng)發(fā)揮其托底作用。另一方面，引進(jìn)人才、外來(lái)務(wù)工人員、農(nóng)轉(zhuǎn)居人口成為上海新增人口的主要來(lái)源。促進(jìn)生產(chǎn)要素特別是勞動(dòng)力的流動(dòng)是發(fā)展的關(guān)鍵，也是城市化的核心[5]。外省市來(lái)滬的900余萬(wàn)常住人口中，15—39歲年齡段的人口比重約占65%，在同一年齡段的全市常住人口中，該比例約為60%，均超過(guò)戶籍人口。大量外來(lái)年輕人來(lái)滬，一定程度上緩解了上海的老齡化進(jìn)程（上海早在1979年就進(jìn)入老齡化社會(huì)，2018年戶籍常住人口老齡化率約21.8%），同時(shí)也對(duì)多樣化的住房類型提出了迫切需求。如距離就業(yè)地點(diǎn)相對(duì)較近的“人才公寓”或“租賃住房”、購(gòu)房成本相對(duì)較低的“中小套型住房（90 m2以下）”（見(jiàn)圖3）、滿足首次置業(yè)或改善置業(yè)“三代居”需求的小三房（90—110 m2），以及鄰近老年人服務(wù)設(shè)施、適宜居家養(yǎng)老的“適老化住宅”等類型[6]，對(duì)住房的多元和高質(zhì)量發(fā)展需求也促進(jìn)了混齡社區(qū)的改善和城市活力的提升。

1.2.3 待平衡——城鎮(zhèn)住房更加關(guān)注空間發(fā)展績(jī)效

級(jí)差式的資源要素集聚與均等化的基本公共服務(wù)待平衡。在城鎮(zhèn)住房布局方面，住房空間拓展更加注重與人口分布、就業(yè)崗位、交通支撐、公共服務(wù)等相匹配。上海中心城集聚了大量?jī)?yōu)質(zhì)人才、技術(shù)、資金、知識(shí)等資源和生產(chǎn)要素。雖然中心城7區(qū)③居住用地面積只占全市居住用地比例約18%，但現(xiàn)狀城鎮(zhèn)人口規(guī)模約占32%，就業(yè)崗位密度約占37%；外圍6區(qū)④居住用地面積雖占約36%，但城鎮(zhèn)人口規(guī)模只占約27%，就業(yè)崗位密度只占約25%（見(jiàn)表1）。若分圈層來(lái)看，中心城（外環(huán)高速以內(nèi)區(qū)域）更是以全市約35%的居住用地資源吸納了近50%的人口⑤。相比于“99版總規(guī)”中“疏解中心城過(guò)密人口”的提法，“上海2035”進(jìn)一步提出，“提高新城、新市鎮(zhèn)的人口密度、就業(yè)崗位密度和城市空間績(jī)效”。中近期關(guān)注住房空間發(fā)展績(jī)效，不再是傳統(tǒng)的“以人定房”或“以房控人”，而是注重公交可達(dá)、公共服務(wù)覆蓋、環(huán)境品質(zhì)等因素，合理引導(dǎo)不同區(qū)域住房實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、開(kāi)發(fā)類型等的差異化發(fā)展。

圖3 上海市各區(qū)中小套型住房按建筑面積占比圖

表1 2018年上海市中心城與外圍各區(qū)居住用地、城鎮(zhèn)人口規(guī)模、就業(yè)崗位占比情況（單位：%）

2 中近期住房發(fā)展目標(biāo)

2.1 住房發(fā)展目標(biāo)的變遷

黨的十九大首次提出“中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，城市發(fā)展也由高速增長(zhǎng)階段進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。上海作為中國(guó)城鎮(zhèn)化高水平發(fā)展的代表城市，提供更為多樣的公共服務(wù)是進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的主要特征；與此同時(shí)，覆蓋范圍更廣、質(zhì)量更高的公共服務(wù)將吸引更多愿意付出一定成本的家庭和企業(yè)，為城市發(fā)展創(chuàng)造和貢獻(xiàn)更多的現(xiàn)金流。在城市不斷獲得現(xiàn)金流，并用現(xiàn)金流不斷改善公共服務(wù)以提升自身發(fā)展質(zhì)量的過(guò)程中，住房制度由于對(duì)勞動(dòng)力的財(cái)富積累和成本支出有著重大影響，成為“以人為本”時(shí)代最主要的政策杠桿[7]。首先，高質(zhì)量發(fā)展所需的各領(lǐng)域人才及勞動(dòng)力對(duì)住房產(chǎn)生了新的訴求，各類發(fā)展不匹配、不協(xié)調(diào)、不平衡的供求矛盾需要通過(guò)適宜的住房一攬子解決；其次，降低住房成本可以大大降低企業(yè)的勞動(dòng)力成本，需要通過(guò)住房規(guī)劃和住房政策的引導(dǎo)，促使產(chǎn)城融合、職住平衡；再次，在基本公共服務(wù)均等化的導(dǎo)向下，提倡滿足不同居住群體的不同服務(wù)需求，因而大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，加強(qiáng)中小套型住房建設(shè)，通過(guò)多措并舉的方式完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，更多帶有新時(shí)期、新領(lǐng)域、新技術(shù)特征的創(chuàng)新型企業(yè)也就更容易生存。

上海長(zhǎng)期以來(lái)以保障性住房和市場(chǎng)化住房?jī)纱蟀鍓K構(gòu)成的住房體系面臨進(jìn)一步職能轉(zhuǎn)變：保障性住房應(yīng)強(qiáng)化公共性和托底性；市場(chǎng)化住房應(yīng)注重多樣性和可負(fù)擔(dān)性；租賃住房既不同于市場(chǎng)化的商品住宅，也不同于政府主導(dǎo)的保障性住宅，而是屬于處于兩者之間的社會(huì)化租賃體系，既需要政府的優(yōu)惠政策保障，又需要長(zhǎng)期可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)作[8]。因此，需要深化供給側(cè)改革，住房發(fā)展目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟贫鄻踊淖》抗┙o體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)更加關(guān)注住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理性，如保持一定比例的中小套型住房、持續(xù)改善租售比例、通過(guò)多樣化住房供給滿足不同群體的多樣化居住需求等；更加完善舊區(qū)改造機(jī)制，逐步解決與老舊住房、居住困難群體生活相關(guān)的急難愁問(wèn)題；更加突出住房空間發(fā)展績(jī)效，優(yōu)化部分地區(qū)職住平衡、產(chǎn)城融合程度等。

2.2 與總體發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)適應(yīng)

圍繞中央對(duì)上海的要求和上海自身發(fā)展的趨勢(shì)特點(diǎn)，堅(jiān)持以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主，多渠道增加租賃住房，完善住房租賃管理制度，構(gòu)建更加完善的住房發(fā)展體系。

上?！罢幵谑袌?chǎng)調(diào)控的關(guān)鍵期、住房困難矛盾的轉(zhuǎn)換期和住房租賃體系的構(gòu)建期”⑥，中近期住房發(fā)展應(yīng)緊緊圍繞“上海2035”總體要求，繼續(xù)以優(yōu)化完善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)為主要任務(wù)，近期多渠道增加租賃住房和中小套型住房建設(shè)，結(jié)合城市更新盤(pán)活存量土地資源，推進(jìn)舊區(qū)改造，同時(shí)持續(xù)穩(wěn)定地釋放住宅供應(yīng)；中期結(jié)合人口結(jié)構(gòu)變化和城市發(fā)展需求，以“住有所居”為理念導(dǎo)向，以政府為主提供基本住房保障，以市場(chǎng)為主滿足多樣性住房需求，建立全市住房發(fā)展績(jī)效長(zhǎng)期評(píng)估機(jī)制。根據(jù)住房發(fā)展實(shí)際情況，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化住房供應(yīng)節(jié)奏，完善住房總體布局，提升住房整體環(huán)境品質(zhì)。相應(yīng)地，住房規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)也應(yīng)與總體發(fā)展目標(biāo)相互協(xié)調(diào)適應(yīng)，由解決住房總體短缺問(wèn)題、提高人均居住面積轉(zhuǎn)向進(jìn)一步優(yōu)化居住環(huán)境，提升綜合居住品質(zhì)和滿足多樣性居住需求。

通過(guò)5—10年建設(shè)，基本形成多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度框架。通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化居住用地供應(yīng)、加大租賃住房和中小套型住房供應(yīng)、完善住房保障體系建設(shè)、推進(jìn)舊住房改造等重要舉措，實(shí)現(xiàn)住房困難得到保障、住房配置更加合理、居住條件有效改善、住房品質(zhì)明顯提升，居民生活幸福指數(shù)穩(wěn)步提升。

3 中近期發(fā)展思路優(yōu)化

按照人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要和人口居住的實(shí)際需求，針對(duì)供地模式、類型需求和空間績(jī)效等方面集中體現(xiàn)的矛盾問(wèn)題，對(duì)住房中近期發(fā)展總體思路進(jìn)行優(yōu)化，積極盤(pán)活存量資源，合理安排居住用地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)和時(shí)序；優(yōu)化資源配置，適應(yīng)空間差異化發(fā)展；落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展，提升住房的空間發(fā)展績(jī)效。

3.1 重視存量用地轉(zhuǎn)型, 優(yōu)化住房土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和時(shí)序

結(jié)合城市更新，盤(pán)活存量土地資源，通過(guò)舊區(qū)改造和舊住房修繕改造，提高土地利用效率（見(jiàn)圖4）。在統(tǒng)籌考慮總量控制、區(qū)位、環(huán)保、交通、公共服務(wù)設(shè)施的前提下，根據(jù)地塊具體開(kāi)發(fā)條件及系統(tǒng)評(píng)估結(jié)論，通過(guò)公共服務(wù)設(shè)施、綠地等公共要素“補(bǔ)缺口”等作為新增居住用地供給的必要條件，鼓勵(lì)存量低效用地轉(zhuǎn)型；對(duì)于就業(yè)崗位集聚的地區(qū)，以商業(yè)辦公項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、“非改租”⑦、企業(yè)投資建設(shè)、政府回購(gòu)等方式增加租賃住房，補(bǔ)充新增城鎮(zhèn)居住用地供給。統(tǒng)籌考慮風(fēng)貌保護(hù)、城市更新、舊區(qū)改造，確保各類居住用地供應(yīng)，新增居住用地聚焦就業(yè)崗位集聚地區(qū)，優(yōu)先保障租賃及保障性需求，同步推進(jìn)存量用地轉(zhuǎn)型，均衡供地時(shí)序。近期穩(wěn)定居住用地供應(yīng)總量，按照“商品居住用地穩(wěn)中有升、保障性居住用地確保供應(yīng)、租賃居住用地大幅增加”的原則，有序調(diào)整各類居住用地供應(yīng)。中期適時(shí)調(diào)整居住用地供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)存量用地轉(zhuǎn)型，充分滿足多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的用地需求。在居住用地供應(yīng)中，優(yōu)先保障新建租賃住房，基于低收入群體保障需求，優(yōu)化完善“四位一體”保障性住房用地供應(yīng)。

圖4 2018年上海市各區(qū)簡(jiǎn)屋及舊式里弄情況

3.2 優(yōu)化資源配置, 適應(yīng)空間差異化發(fā)展

進(jìn)一步豐富住房類型，提供多元化的住房：如配備優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施的國(guó)際社區(qū)、人才公寓等，并融合多元文化，適當(dāng)改善符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際社區(qū)。針對(duì)人口老齡化趨勢(shì)，發(fā)展適老化混齡住區(qū)，注重社區(qū)活動(dòng)空間的無(wú)障礙設(shè)計(jì)和空間的獨(dú)立性，并配以服務(wù)專業(yè)、設(shè)備先進(jìn)、生態(tài)良好的居住環(huán)境和樂(lè)齡活動(dòng)。為滿足多層次住房群體的多樣化住房需求，提升基礎(chǔ)設(shè)施欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共配套服務(wù)和交通支撐體系水平。進(jìn)一步促進(jìn)人口崗位結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，在人口導(dǎo)入地區(qū)，加強(qiáng)住房布局與軌道交通、就業(yè)崗位、公共設(shè)施等在空間上的整合，強(qiáng)化產(chǎn)城融合與生活宜居。在就業(yè)崗位相對(duì)集中的地區(qū)，優(yōu)先保障新建租賃住房及“四位一體”保障性住房；在人口疏解地區(qū)，除滿足高品質(zhì)居住環(huán)境需求外，仍應(yīng)鼓勵(lì)通過(guò)多種方式并存的存量用地更新，降低與產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)的制度成本[9]；優(yōu)化城市資源配置，進(jìn)一步提高中小套型住房和租賃住房等類型占比，降低住房總體成本。

3.3 構(gòu)建高質(zhì)量人居環(huán)境, 提升住房發(fā)展空間績(jī)效

促進(jìn)各類人群間的社會(huì)融合，針對(duì)不同人群和家庭類型的多樣化需求，調(diào)整住房的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等，實(shí)現(xiàn)市民住有所居；落實(shí)“上海2035”15分鐘社區(qū)生活圈相關(guān)內(nèi)容，以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，充分滿足居民的基本生活需求，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、公平均等的多層次公共服務(wù)體系，增強(qiáng)高能級(jí)公共服務(wù)設(shè)施配置；營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)交通、就業(yè)功能和公共空間品質(zhì)。重點(diǎn)保障軌道交通站點(diǎn)1 000 m覆蓋范圍地區(qū)，提高新增住房中中小套型住房和具有托底性質(zhì)的保障性住房建設(shè)比例；結(jié)合中近期創(chuàng)新中心、商務(wù)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)社區(qū)等創(chuàng)新人才集聚地區(qū)建設(shè)，提高新增租賃住房建設(shè)比例。合理確定新增住房開(kāi)發(fā)規(guī)模與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提升居住用地綜合開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用水平。以TOD為導(dǎo)向，推進(jìn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施用地的綜合開(kāi)發(fā)利用，引導(dǎo)控制各類新增住房的建設(shè)啟動(dòng)條件，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施與新增住房的協(xié)同性，鼓勵(lì)合理的功能混合、多元發(fā)展和集約發(fā)展。

4 中近期空間規(guī)劃策略

中近期住房發(fā)展在空間布局方面應(yīng)更加關(guān)注集約高效和空間適配。依托城鄉(xiāng)體系發(fā)展，引導(dǎo)城鎮(zhèn)住房的有效供給，加強(qiáng)住房與相關(guān)生產(chǎn)、生活設(shè)施在空間上的整合，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)職住空間匹配。根據(jù)“上海2035”要求的住房發(fā)展政策分區(qū)，按照“中心城—主城片區(qū)—新城—核心鎮(zhèn)—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”形成空間規(guī)劃策略指引，引導(dǎo)城鎮(zhèn)住房實(shí)現(xiàn)有效供給。

4.1 重視中心城存量住房更新改造, 優(yōu)化和完善居住環(huán)境、設(shè)施配套與交通支撐

中心城應(yīng)重視存量住房更新改造，由“拆、改、留”向“留、改、拆”轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進(jìn)舊區(qū)改造和舊住房修繕改造。新增住房應(yīng)以中小套型為主，優(yōu)先利用軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)，建立商品住房建設(shè)與公園綠地、開(kāi)放空間、公共設(shè)施等同步建設(shè)的開(kāi)發(fā)機(jī)制，合理控制居住用地供給規(guī)模與節(jié)奏。結(jié)合就業(yè)集聚地區(qū)和軌道交通站點(diǎn)，增加租賃住房、中小套型住房供應(yīng)，緩解該類地區(qū)創(chuàng)新群體適宜性住房短缺的問(wèn)題。進(jìn)一步推進(jìn)以二級(jí)舊里以下房屋為重點(diǎn)的舊區(qū)改造和以老公房為重點(diǎn)的舊住區(qū)綜合改造；針對(duì)危房、缺乏必要生活設(shè)施的老舊住房，以及建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、基本設(shè)施匱乏的不成套老公房，實(shí)施舊住房修繕改造。針對(duì)就業(yè)相對(duì)集聚區(qū)域，加快產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)，增加中小套型、租賃住房供應(yīng)，同步加強(qiáng)就業(yè)集聚區(qū)與外圍居住配套地區(qū)的交通聯(lián)系。

4.2 引導(dǎo)主城片區(qū)職住空間匹配, 適度提高租賃性、中小套型住房比例

主城片區(qū)結(jié)合商務(wù)集聚區(qū)、軌道交通站點(diǎn)等未來(lái)整體轉(zhuǎn)型地區(qū)，應(yīng)適度提高租賃性、中小套型住房比重，滿足創(chuàng)新群體居住需求。針對(duì)現(xiàn)有居住用地，重點(diǎn)完善公共交通和公共服務(wù)配套水平。對(duì)于居住功能集聚但缺乏就業(yè)、交通與配套設(shè)施的地區(qū)，控制新增住房規(guī)模，著重引導(dǎo)培育就業(yè)崗位，促進(jìn)產(chǎn)城融合，打造功能完善的城市社區(qū)。在就業(yè)中心、大容量公共交通樞紐站點(diǎn)、公共活動(dòng)中心等地區(qū)布局保障性住房。重點(diǎn)加強(qiáng)轉(zhuǎn)型地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施與生態(tài)綠地建設(shè)，在增加就業(yè)和提升交通支撐水平的基礎(chǔ)上，以中小套型和租賃住房為主適度配建住房。進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化住房規(guī)模布局，重視存量住房更新改造。與此同時(shí)，結(jié)合城市戰(zhàn)略留白及彈性控制地區(qū)的未來(lái)發(fā)展要求，預(yù)留應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)多情景的空間。

4.3 進(jìn)一步促進(jìn)人口向新城集聚, 提升公共服務(wù)質(zhì)量

5大新城應(yīng)重點(diǎn)引導(dǎo)住房規(guī)模布局，同步配套完善軌道交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量。推進(jìn)新城住宅建設(shè)，通過(guò)完善公共服務(wù)設(shè)施提升服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)軌道交通站點(diǎn)的引導(dǎo)作用，同時(shí)加大政策支持力度，增加就業(yè)崗位等提升人口吸引力。進(jìn)一步拓展存量低效用地轉(zhuǎn)化為租賃住房的方式，多渠道增加租賃房源供應(yīng)數(shù)量，提高租賃住房供應(yīng)比例。合理布局一定比例的保障性住房，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有大型居住社區(qū)的評(píng)估，分類完善大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。保障性住房應(yīng)與新城建設(shè)、公共交通和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相協(xié)同，促進(jìn)社區(qū)的多元融合發(fā)展。在軌道交通站點(diǎn)以及通過(guò)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型而成的就業(yè)和公共活動(dòng)中心地區(qū)，著重增加有一定開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、套型多樣、功能混合的居住用地。

4.4 引導(dǎo)核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)住房規(guī)模布局, 合理把握一般鎮(zhèn)的住宅供應(yīng)節(jié)奏

針對(duì)核心鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)，應(yīng)合理控制住房發(fā)展規(guī)模，擴(kuò)大保障性住房房源籌建渠道，發(fā)揮用人單位和園區(qū)的主體作用，引導(dǎo)和推動(dòng)企業(yè)自建單位租賃房，為企業(yè)員工提供居住保障，并利用商品住房配建保障性住房。核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)是住房空間布局優(yōu)化的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，應(yīng)進(jìn)一步提升人口密度和就業(yè)崗位密度，新增住房以滿足外來(lái)常住人口、本地城鎮(zhèn)化需求為主，促進(jìn)軌道交通站點(diǎn)周邊區(qū)域等的人口集聚。針對(duì)就業(yè)集聚地區(qū)、商辦過(guò)剩地區(qū)、交通優(yōu)先地區(qū)，引導(dǎo)建設(shè)中小套型住房、租賃住房。一般鎮(zhèn)住房空間布局要規(guī)避垃圾焚燒廠、填埋場(chǎng)、有污染的工業(yè)用地等對(duì)環(huán)境有污染的地區(qū)。結(jié)合人口、產(chǎn)業(yè)、配套設(shè)施和入住率等因素，合理把握居住用地供應(yīng)時(shí)序和節(jié)奏，并將就業(yè)、設(shè)施配套和環(huán)境改善作為新增居住用地啟動(dòng)的必要條件。

5 住房發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃

5.1 近期以空間建設(shè)為抓手, 進(jìn)一步提升住房空間發(fā)展績(jī)效

近期應(yīng)加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，完善“四位一體”住房保障體系，“留、改、拆并舉”，深化城市有機(jī)更新。重點(diǎn)聚焦租賃住房公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、各類保障性住房建設(shè)、提升中小套型住房比例、填補(bǔ)公共服務(wù)設(shè)施缺口、優(yōu)化居住集聚地區(qū)交通可達(dá)性、綜合改造老舊住房、處置老舊住房隱患、小區(qū)綜合治理等居住空間及人居環(huán)境建設(shè)方面。通過(guò)統(tǒng)籌考慮新增住房、生活服務(wù)設(shè)施、就業(yè)崗位等，形成若干功能完善、體系健全的生活社區(qū)，深化落實(shí)15分鐘社區(qū)生活圈理念，推進(jìn)住房空間發(fā)展績(jī)效進(jìn)一步提升。

5.2 中期創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式, 完善租購(gòu)并舉的住房體系

中期應(yīng)加大租賃住房供應(yīng)力度，加快完善租購(gòu)并舉的住房制度體系。在城市中心及副中心、新城中心、科技研發(fā)集聚區(qū)和先進(jìn)制造業(yè)集聚區(qū)等，以區(qū)域公共交通便捷、生產(chǎn)生活便利、租賃住房集中為原則，體現(xiàn)區(qū)位適宜、宜居宜業(yè)等導(dǎo)向，完善租賃住房建設(shè)。創(chuàng)新開(kāi)發(fā)模式，推進(jìn)職居功能有序融合。加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施、公共綠地、公共空間與土地開(kāi)發(fā)的同步協(xié)調(diào)。加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)前期評(píng)估，建立經(jīng)營(yíng)性土地出讓與公共設(shè)施、公共綠地和公共空間相掛鉤的制度，保障公共服務(wù)供給，推進(jìn)居住與就業(yè)平衡。明確公共服務(wù)設(shè)施及公共空間建設(shè)管理、物業(yè)持有及出租運(yùn)營(yíng)要求，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整租賃對(duì)象、租期、租金，以及相關(guān)租賃管理要求，進(jìn)一步加強(qiáng)租賃住房后續(xù)監(jiān)管。

5.3 遠(yuǎn)期探索政策保障機(jī)制, 進(jìn)行全生命周期動(dòng)態(tài)維護(hù)監(jiān)測(cè)

充分發(fā)揮規(guī)劃管理、土地供應(yīng)、項(xiàng)目實(shí)施等政策調(diào)節(jié)作用。落實(shí)中小套型、租賃住房供應(yīng)和相關(guān)管理要求，并提升居住用地供應(yīng)的精細(xì)化管理水平。如細(xì)化中小套型比例、租賃比例等控制要求，完善和優(yōu)化帶方案出讓、轉(zhuǎn)化、配建等供地方式，引導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)加大物業(yè)自持比例的機(jī)制設(shè)計(jì)。明確租賃住房管理機(jī)構(gòu)和管理職責(zé)，健全常態(tài)化、全周期管理機(jī)制。與此同時(shí)，加大政府對(duì)住房發(fā)展的動(dòng)態(tài)維護(hù)。建立住房規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估和及時(shí)維護(hù)機(jī)制，通過(guò)對(duì)人口增速、人口結(jié)構(gòu)變化、土地等方面規(guī)劃實(shí)施情況和關(guān)鍵指標(biāo)的跟蹤反饋，制定多情景應(yīng)對(duì)策略，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行全生命周期的動(dòng)態(tài)維護(hù)。在堅(jiān)持住房發(fā)展總體原則導(dǎo)向不變的情況下，及時(shí)調(diào)整新增住房供應(yīng)的相關(guān)條件（套型結(jié)構(gòu)、配建比例等），不斷優(yōu)化完善相關(guān)住宅供應(yīng)方式，對(duì)規(guī)劃預(yù)留的戰(zhàn)略性空間進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保住宅有效供給。

6 結(jié)語(yǔ)

住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題⑧。既是城市發(fā)展重要的主題，也是關(guān)乎社會(huì)民生的長(zhǎng)久話題。健全可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)的住房供應(yīng)體系是深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善民生的重要領(lǐng)域[10]。促進(jìn)社會(huì)公平、提升居住品質(zhì)，是住房發(fā)展需要長(zhǎng)期秉承的理念和追求的目標(biāo)，中近期住房發(fā)展面臨的一系列問(wèn)題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也只是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)渡階段特征的集中體現(xiàn)，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善和居民生活水平的不斷提高，在新的發(fā)展階段，住房發(fā)展還將面臨新的矛盾和新的考驗(yàn)，應(yīng)以更加開(kāi)放的心態(tài)和更加包容的機(jī)制，不斷調(diào)整住房發(fā)展思路和應(yīng)對(duì)策略，進(jìn)一步優(yōu)化完善住房發(fā)展體系及相應(yīng)管理制度。

注釋

① 參考：陳杰.上海2020年住房形勢(shì)分析.復(fù)旦大學(xué)新聞文化網(wǎng)http://news.fudan.edu.cn/2012/0810/31263.html。

② 2018年12月24日召開(kāi)的全國(guó)住房和建設(shè)工作會(huì)議對(duì)2019年的住建工作提出了“穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的“三穩(wěn)”總體目標(biāo) 。

③ 中心城7區(qū)為黃浦區(qū)、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、靜安區(qū)、普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)。

④ 外圍6區(qū)為嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)。

⑤ 參考：《上海市住房發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》。

⑥ 2018年7月，上海市市長(zhǎng)應(yīng)勇在上海市第十五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議（擴(kuò)大）上提出。

⑦ 非改租：指非居住房屋改建租賃住房。

⑧ 2013年10月31日，習(xí)近平總書(shū)記主持中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話。