劉禹

摘要：轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易制度作為國際公共產(chǎn)品，不僅關(guān)乎各國農(nóng)產(chǎn)品的進出口情況以及全球貿(mào)易格局，還關(guān)系到全球環(huán)境保護以及食品安全等問題。然而目前世界上還沒有一個組織針對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品制定過有約束力的多邊國際制度，反映了該領(lǐng)域國際公共產(chǎn)品供給的匱乏。原因在于行為體之間巨大的利益差異使得國際合作步履維艱，相互沖突重疊的國際制度正在阻礙統(tǒng)一的有約束力的多邊制度的形成。區(qū)域性全球公共品能夠填補全球公共品的空白，緩解一些全球公共品供給困難造成的影響。

關(guān)鍵詞：國際公共產(chǎn)品;轉(zhuǎn)基因;貿(mào)易規(guī)制;多邊合作

中圖分類號：[S-9]? 文獻標(biāo)識碼：ADOI：10.19754/j.nyyjs.20200229054

1轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易多邊制度的供給現(xiàn)狀

1.1有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易的多邊制度

隨著全球化進程的不斷加深以及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，國際社會的各個領(lǐng)域相互連結(jié)，人類生活的方方面面也都受到影響。在全球化的背景下，國內(nèi)事務(wù)與國際事務(wù)的聯(lián)系逐漸緊密，相互影響，二者沒有完全彼此獨立的真空地帶，越來越多的國內(nèi)議題都具有了國際公共性，如消除貧困、環(huán)境保護、疾病控制等。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的規(guī)制已經(jīng)成為全球貿(mào)易的重要議題，不僅關(guān)乎各國的農(nóng)產(chǎn)品進出口情況以及全球貿(mào)易格局，還關(guān)系到全球環(huán)境保護以及食品安全等問題。特別是環(huán)境保護以及食品安全等非經(jīng)濟因素并未受到多邊貿(mào)易制度的足夠重視，使全球化制度出現(xiàn)了失衡，給國際社會的持續(xù)發(fā)展帶來了隱患。

因此，需要國際社會成員通過國際合作來共同應(yīng)對這一問題。國際制度是實現(xiàn)、促進國際合作的重要保障，是指集中體現(xiàn)某一國際關(guān)系領(lǐng)域中行為體的期望的一系列明示或默示的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序[2]，有助于避免“囚徒困境”等集體行動問題。例如：在談判環(huán)節(jié)中，國際制度能夠提供官方例會的平臺以及文秘、后勤、信息等支持，從而節(jié)約談判成本;在執(zhí)行環(huán)節(jié)中，國際制度能夠監(jiān)督其成員的遵守，報告其違反情況，提供請第三方爭端解決機制等。基歐漢認(rèn)為這些制度增加了政府權(quán)力而非限制，因為其使政府間達成互利的協(xié)定[3]。

但目前，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國際貿(mào)易領(lǐng)域尚未形成具有普遍約束力的多邊國際制度。有關(guān)國際法規(guī)則主要來自世界貿(mào)易組織（WTO）下調(diào)整與貿(mào)易有關(guān)事項的多邊協(xié)定、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）下的《國際植物保護公約》、國際食品法典委員會（CAC）制定的《國際食品法典》、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）主導(dǎo)制定的《卡塔赫納生物安全議定書》以及部分區(qū)域性組織制定的相關(guān)協(xié)議。然而，以上國際法規(guī)則多屬于國際軟法規(guī)則，對于締約方均缺乏強制執(zhí)行力。考慮到WTO停擺的困境，在解決糾紛時，WTO規(guī)則同樣面臨缺乏執(zhí)行力的問題。

1.2多邊制度供給的困境

國際制度作為一種國際公共產(chǎn)品，是促進多邊合作最重要因素。國際公共產(chǎn)品是“那些收益能夠跨越邊界、時代和人口組成的產(chǎn)品”[4]。依據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾森作出的界定，公共產(chǎn)品的特征有2個：非排他性，即公共產(chǎn)品自被生產(chǎn)出之時，會對所有人同時造成收益或損害;非競爭性，即一人消費公共產(chǎn)品不會減少公共產(chǎn)品對其他人的供給，其他人對產(chǎn)品的消費也不會增加任何成本[5]。根據(jù)國際公共產(chǎn)品的外部性的溢出范圍，國際公共產(chǎn)品被學(xué)界劃分為區(qū)域公共產(chǎn)品和全球公共產(chǎn)品[6]。

國際公共產(chǎn)品作為國際合作的產(chǎn)物，是國家實力在國際層面的存在形式，是國家之間權(quán)力和利益互動的重要媒介和載體。國際公共產(chǎn)品的所涉實力內(nèi)核及其博弈和互動，正式通過國際制度“吸引”他者[7]。 國際制度，特別是有形的國際組織，其建立和發(fā)展本身就是集體行動的結(jié)果。國際社會之上沒有世界政府，因而此狀態(tài)下策略的合理選擇決定國際合作成敗，例如：“以牙還牙”策略可作為實現(xiàn)合作的基礎(chǔ)性條件，調(diào)整博弈收益矩陣可以降低背信的收益，減少合作行為體的數(shù)量可以降低監(jiān)控難度，擴大不同領(lǐng)域及議題合作的聯(lián)系可以增加合作的動機并降低背信的誘惑，重復(fù)博弈能夠增加國家的合作傾向[8]。

一般來說，多邊制度有助于國家合作時降低談判成本、提升決策效率、促進信息交換、監(jiān)督協(xié)定的執(zhí)行提供爭端解決的平臺。然而，歐美雙邊對于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制存在巨大的分歧，導(dǎo)致雙邊層面上難以達成有效的合作安排。美國主張適用更加自由的標(biāo)準(zhǔn)，開放的市場，而歐洲則對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品態(tài)度更加謹(jǐn)慎，主張更嚴(yán)格保守的標(biāo)準(zhǔn)。行為體間的異質(zhì)性會影響合作的達成，美歐作為享有全球重要話語權(quán)的行為體，二者相互沖突的利益和相互對立的主張給轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制多邊制度的達成帶來了巨大鴻溝。

2多邊機制供給困境的成因分析

2.1分配沖突

“囚徒困境”理論認(rèn)為，國家間達成合作是能夠?qū)崿F(xiàn)共同利益的，但國家擔(dān)心另一方違反彼此之間的協(xié)定是達成合作的阻礙。就國際關(guān)系而言，這些問題一般能夠通過創(chuàng)設(shè)國家行為監(jiān)督機制以及違反協(xié)定懲罰機制來解決。但是，囚徒困境忽視了一個阻礙國際合作的重要因素，即各國主要關(guān)注的是自身的“絕對收益”，而不是權(quán)力平衡的“相對收益”，各國就合作成本收益的分配有著不同利益，由此造成的沖突最終會影響合作的達成。因此，“囚徒困境”理論不適用于合作參與方存在分配沖突的情形。

在國際政治背景下，當(dāng)國家進行合作時，并非僅是在“合作”或“背叛”之間做出選擇，而是選擇了確定的合作條件，如貿(mào)易制度中關(guān)稅或 or the precise levels of different armaments in an arms control regime等?！扒敉嚼Ь场毕碌暮献髦挥幸粋€途徑，但現(xiàn)實世界卻有很多途徑[9]。就博弈條件而言，可能存在著多重均衡，即博弈雙方對協(xié)定的選擇可能存在著多種可能性，而國家則要面對選擇其中一個可能性的挑戰(zhàn)。

不同的合作方式對國家經(jīng)濟、政治上成本收益的考量帶來的影響也不同。例如：在國際貿(mào)易協(xié)定中，一方傾向大幅降低工業(yè)產(chǎn)品關(guān)稅，另一方卻希望降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅。在這情況下，國家不僅面臨著監(jiān)督和執(zhí)行貿(mào)易協(xié)定的挑戰(zhàn)，還要確定合作的條件，即協(xié)定中降低工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅的幅度。但“囚徒困境”模式的這種合作或背叛的二元選擇不能囊括國際合作中的這些因素。

事實上就農(nóng)業(yè)生物技術(shù)來說，美歐雙方關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品、飼料規(guī)制國際標(biāo)準(zhǔn)的談判，基本展現(xiàn)了世界兩大重要經(jīng)濟體之間分配沖突的全部特征。美歐都竭力使其國內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)輸出到國際層面，并將由此帶來經(jīng)濟、政治上的調(diào)整代價轉(zhuǎn)移給對方。在美國看來，政府、農(nóng)民以及生物科技公司擔(dān)心歐盟的“保護主義”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)損害到美國的經(jīng)濟利益，其擔(dān)心這樣的標(biāo)準(zhǔn)會傳播到更多的國家，進一步打壓轉(zhuǎn)基因食品、作物的潛在市場。因此，美國政府一直試圖將自己更加自由、“科學(xué)導(dǎo)向”的標(biāo)準(zhǔn)，推行給各個國際制度，同時試圖通過外交和向WTO提起訴訟的方式削弱歐盟標(biāo)準(zhǔn)的適用。

歐盟適用的轉(zhuǎn)基因食品、作物規(guī)制制度是高度限制性的。歐盟擔(dān)心適用美式全球標(biāo)準(zhǔn)會造成歐盟農(nóng)民以及生物科技公司出于相對劣勢的地位，使歐盟遭受潛在的環(huán)境和食品安全風(fēng)。轉(zhuǎn)變歐盟對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的管制還會引起反對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的強烈公共輿論，使政府和官員面臨巨大的政治損失。因此，歐盟代表一貫堅持在全球?qū)用嫱菩邢拗圃瓌t，同時保護歐盟的規(guī)制制度免受來自WTO的法律挑戰(zhàn)。事實上從更廣闊的視角來看，歐盟推行其標(biāo)準(zhǔn)是歐盟委員會公布戰(zhàn)略的一部分。該戰(zhàn)略指出“通過國際組織和雙邊安排的方式在國際上促進歐盟標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展”[10]。

在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品市場規(guī)制（包括環(huán)境、健康規(guī)制等非關(guān)稅壁壘）上，盡管歐盟和美國就避免展開全球貿(mào)易戰(zhàn)具有的共同利益，然而對于問題的解決，二者傾向的條件卻大不相同。美國傾向“科學(xué)導(dǎo)向”的原則，從而使轉(zhuǎn)基因食品、種子貿(mào)易自由化，而歐盟傾向“限制原則”。雙方認(rèn)為對方標(biāo)準(zhǔn)的適用都將使自身遭受巨大的政治、經(jīng)濟損失。

2.2制度的碎片化

制度的擴增并不能實現(xiàn)問題的解決，反而會造成制度間的緊張、沖突和不一致。各個制度獨立發(fā)展，帶來了規(guī)則間的相互沖突，使人們對潛在的混亂與不確定性感到擔(dān)憂[11]。有觀點認(rèn)為，區(qū)域性制度注定不可能取代多邊體制，因為其是國家追求自身利益的產(chǎn)物，具有歧視性，這一特點是其揮之不去的天然短板。此外，區(qū)域性體制通常具有大國權(quán)力性導(dǎo)向，這同樣是其難以克服的致命缺陷?？梢哉f，歧視性決定了區(qū)域性體制難以肩負國際貿(mào)易法治之重任，構(gòu)建國際貿(mào)易制度存在較大的局限性，而大國權(quán)力導(dǎo)向性決定了區(qū)域性體制只能作為絕大多數(shù)國家的權(quán)宜之計。制度的產(chǎn)生是為了解決現(xiàn)實中的問題，但是現(xiàn)實問題層出不窮，并不會完全符合之前設(shè)計的制度，可能會涉及多個制度，這就造成了制度沖突。在面對制度沖突的情況下，決策具有一些不同的特征。

任何制度的談判都不是從零開始的，通常是由“路徑依賴”的，考慮相關(guān)國際制度的發(fā)展。各國為應(yīng)對國內(nèi)政治環(huán)境、尋求自身利益，往往會“選擇制度”，選擇特定制度以便達成所需要的結(jié)果。具體來說，國家會基于以下特征選擇制度，如成員身份（限制性的或普遍性的），投票規(guī)則（一國一票制相與加權(quán)表決，表決一致與多數(shù)表決），制度特征（爭端解決程序中出席或缺席），實質(zhì)問題（貿(mào)易、環(huán)境或食品安全），主要功能（貿(mào)易、環(huán)境或農(nóng)業(yè)部）等，這些特征都或多或少地以可預(yù)見的方式影響實質(zhì)性的結(jié)果。在沖突的制度中，組織的數(shù)量龐大會導(dǎo)致組織間法律不一致。國家在應(yīng)對這些不一致性時，會依據(jù)自身的利益需求，通過劃分不同制度之間的界限或者強調(diào)一個制度較之于另一制度的優(yōu)越性或?qū)蛹夑P(guān)系的方式來應(yīng)對不一致性。國家還會利用“戰(zhàn)略性不一致”，通過一個制度在另一個制度中創(chuàng)造沖突或不一致性，力圖向特定方向轉(zhuǎn)變另一個制度中對規(guī)則的理解或?qū)嶋H適用。強大的國家在這一“選擇制度”過程中更能體現(xiàn)出適應(yīng)性[12]。

政治學(xué)對制度重疊的分析越來越多地得到國際法“多元化”以及“碎片化”等法學(xué)理論的補充完善。例如：在2000年，國際法委員會將“國際法碎片化引發(fā)的風(fēng)險”議題列入其工作計劃，并于2002年創(chuàng)設(shè)工作組為該議題提供建議，重命名為“國際法碎片化”，國際法多樣化和擴展引起的困難” 。碎片化的后果是法律的不確定性以及國際法律制度間的潛在沖突。正如國際法委員會2006年報告所指出曾經(jīng)屬于“一般國際法”的領(lǐng)域已經(jīng)成為專門制度而運行，如 “貿(mào)易法”、“人權(quán)法”、“環(huán)境法”、“海洋法”、“歐洲法”等，每個制度都有自己的原則和機構(gòu)。問題在于這樣專業(yè)化的法律制定及組織構(gòu)建行為通常不顧及相鄰領(lǐng)域的立法、實踐行為，也忽視了一般國際法原則和實踐。后果就是規(guī)則或規(guī)則制度之間產(chǎn)生了沖突，偏離了制度性實踐，對法律的全盤把握造成了損失[13]。

就某一特定問題而言，當(dāng)現(xiàn)行制度對實質(zhì)性結(jié)果具有特殊意義時，分配的沖突會刺激國家在各個可行的制度之間進行選擇，試圖利用最有可能保證其青睞結(jié)果的制度進行談判或訴訟。這些分配的沖突使國家產(chǎn)生了加強現(xiàn)行符合國家自身利益的制度，削弱不符合自身利益的制度。如果現(xiàn)行制度不符合一國利益，該國就會創(chuàng)設(shè)新的制衡制度支持自身地位，從而改變現(xiàn)狀。特別對強國而言，利用這些策略是十分便利的。美國和歐盟就有關(guān)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的國際規(guī)制的分配沖突，促使各方在沖突的制度中進行選擇，美國選擇了WTO和OECD，歐盟貫徹了設(shè)立新的制衡制度策略，在《卡塔赫納生物安全議定書》的設(shè)計中發(fā)揮了開拓作用。

3實現(xiàn)多邊制度供給的思路

3.1供給方式的選擇

國際公共產(chǎn)品的供給有3種模式：霸權(quán)供給模式，全球主義集體的供給模式，地區(qū)主義合作的供給模式[14]。其中，“區(qū)域性公共產(chǎn)品”是指在共存的區(qū)域中多個國家具有共同利益和需求，即便不與全球利益和需求相悖，卻是有個性的。然而，由于國際社會從單極轉(zhuǎn)變成了多極，霸權(quán)穩(wěn)定供給不再適用，美國和歐盟就轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)制的分歧就是體現(xiàn)。由于行為體差異性和多元性，全球集體供給增長緩慢，表現(xiàn)為多邊制度的發(fā)展停滯?？梢?，在多邊公共產(chǎn)品供應(yīng)不足或不能實現(xiàn)部分國家個性化需求的背景下，區(qū)域合作供給公共產(chǎn)品的模式得到了極大發(fā)展，在一定程度上彌補了公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足。

區(qū)域性公共產(chǎn)品作為區(qū)域合作的產(chǎn)物，有效補充了全球公共產(chǎn)品的空白，在一定程度上緩解了多邊公共產(chǎn)品供給困境帶來的問題，就實現(xiàn)各個國家的利益訴求而言頗有裨益。區(qū)域內(nèi)的國家或國家集團因共同利益和需求聯(lián)合起來，共同設(shè)計出一套安排、機制或制度，并為之分?jǐn)偝杀尽?/p>

3.2制度沖突問題與國際公共產(chǎn)品供給的平衡

國際公共產(chǎn)品供給與區(qū)域性制度存在一對矛盾，就是國際公共產(chǎn)品的供給需要區(qū)域性制度的補充，而區(qū)域性制度的增多又會使其碎片化問題侵蝕多邊制度，影響國際公共產(chǎn)品的供給。碎片化問題難以調(diào)和，主要是各制度之間存在較大差異，偏離了多邊制度的基本原則和初衷。廣泛的參與度有助于縮小各個行為體之間的差異。在全球化的進程中，國家不再是唯一的行為體，跨國公司、非政府間國際組織等行為體能量積聚，對國際事務(wù)產(chǎn)生了巨大影響，不斷為國際法的遵守設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)和動機[15]。從積極方面來說，這些非國家行為體有利于促進國際社會中各方的利益發(fā)展，因為國際法并不限于國家間制度，而且具有全球化進程中國家和非國家行為體參與的多樣性[16]。

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