賈圣真

一、 問題與意義

2019年國務院《重大行政決策程序暫行條例》的出臺，在一定程度上觸及了“會議的法治化”這一問題，該條例就哪些事項需要上會討論、集體討論的規(guī)則等作出了規(guī)定。但是，該條例適用于縣級以上地方人民政府(第2條)，參照適用于縣級以上人民政府部門、鄉(xiāng)級人民政府和國務院有關部門(第42條、43條)，但并不規(guī)范國務院自身的決策過程和會議過程，為國務院的決策機制留下了立法上的空白。在推進國家治理體系現(xiàn)代化的進程中，國務院作為我國中央人民政府，也必然需要進一步完善其組織體系、治理結構和內(nèi)部的活動方式，而其中的重要抓手之一就是完善國務院會議制度。國務院會議制度關系到我國最高行政機關的決策方式和最高行政權的運行機制，實現(xiàn)國務院會議制度的規(guī)范化、法治化，應是推進國家治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)行政決策法治化的題中應有之義。目前，從憲法和行政法角度對國務院會議制度的研究相對較少，既缺乏在規(guī)范層面上的細致闡釋，也欠缺對國務院會議制度運作現(xiàn)實的描述和分析。可以說，對國務院會議制度的研究，是當前法學界對國家機構研究中的一個盲點。

憲法和國務院組織法的相關規(guī)定是研究國務院會議制度的規(guī)范基礎，因此，從法學視角對國務院會議制度的研究可以定位為一個國家機構組織法(行政組織法)問題。本文擬從組織法的角度透視國務院會議制度變遷歷程，挖掘其中的憲法和行政組織法內(nèi)涵。這一研究具有如下意義：第一，梳理關于國務院會議制度的法律規(guī)范，觀察整理其實際運行情況，有助于把握憲法和國務院組織法相應條款的落實情況，更好地理解其規(guī)范內(nèi)涵；第二，通過對國務院會議制度的具象化展示，有助于把握國務院會議制度運作的現(xiàn)實樣態(tài)，深化對中央政府會議制度的了解。通過對會議制度的歷史梳理，可以更好地理解國務院會議制度變遷的歷史脈絡及其原因；第三，通過對“會議制度”這一政府法定決策機制的專門研究，可以為國務院會議制度的完善提供建議，進一步推進對中央政府及行政組織法相關領域的研究。

二、 1954年憲法框架下的國務院會議

在研究國務院的會議制度之前，有必要先對國務院的前身——政務院的會議制度加以考察。從1949年10月成立到1954年9月被國務院取代，政務院僅存在了5年，但其對后來國務院的組織和決策方式均產(chǎn)生了一定的影響，在會議制度領域亦是如此。

(一) 政務院會議制度及其特點

根據(jù)當時《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定，政務院并非中央人民政府，而是中央人民政府委員會下屬的“國家政務的最高執(zhí)行機關”，對中央人民政府委員會負責，并報告工作。(1)1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》第5條、第14條。政務院的工作運轉(zhuǎn)，主要通過“政務會議”進行。政務會議由政務院總理、副總理、秘書長和政務委員組成。根據(jù)1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定，政務會議每周舉行一次，由總理負責召集。總理根據(jù)需要，或有三分之一以上的政務委員請求，得提前或延期召開會議。政務院的會議，須有政務委員過半數(shù)的出席始得開會，須有出席政務委員過半數(shù)的同意始得通過決議。政務院的決議和命令，以總理單獨簽署行之，或由總理簽署外并由有關各委、部、會、院、署、行的首長副署行之。(2)1949年《中華人民共和國中央人民政府組織法》第17條。政務會議的主要議程為：處理政務和決定政策以及研究落實中央人民政府主席隨時交辦的任務；聽取和批準所屬政府各行政部門和各省人民政府的工作報告(包括口頭報告)；任命和批準任命。政務會議如擴大至各委、部、會、院、署、行的主要負責人參加，則稱“政務院擴大會議”，主要討論一般政策，報告工作，擴大會議作出的決定須報請政務會議批準。如果遇到國家重大軍政司法等綜合問題，非政務院所能單獨解決時，政務院則需與人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署召開聯(lián)席會議，聯(lián)合發(fā)布有關命令和決定。政務院在其存在的5年中，共召開過224次政務會議，幾乎平均每周召開一次。據(jù)不完全統(tǒng)計，會議通過和公布的重要法令和決定共有381項，充分反映了政務院在新中國成立之初所做的大量卓有成效的工作。(3)參見李格：《關于1949—1954年中央人民政府的若干問題》，載《黨的文獻》1996年第4期。

與1954年憲法下的國務院會議制度相比，政務會議有以下兩點值得注意：第一，政務院的領導體制是一種集體領導、集體決策的委員會制，因此政務會議具有出席人數(shù)和表決人數(shù)的要求，這種體制基本上被1954年憲法下的國務院會議制度所沿襲；第二，政務會議由總理、副總理、秘書長、政務委員組成，因政務院下屬各部部長、各委員會主任并不都是政務委員，故并非都有參加政務會議的資格，因此才有召開“政務院擴大會議”的必要性。此后國務院常務會議和國務院全體會議的區(qū)分，與政務院時期的會議形態(tài)具有一定的承繼性。

(二) 國務院會議制度及其特點

1954年9月，第一屆全國人民代表大會制定通過了《中華人民共和國憲法》(即1954年憲法)，“政務院”改為“國務院”，實現(xiàn)了性質(zhì)和地位的重要轉(zhuǎn)變。1954年憲法和同屆人大制定的國務院組織法，確立了國務院會議制度的法律框架。

1954年《中華人民共和國憲法》第50條規(guī)定：“總理領導國務院的工作，主持國務院會議?！?954年國務院組織法第一次將國務院會議區(qū)分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由總理、副總理、各部部長、各委員會主任、秘書長組成，每月舉行一次，在必要的時候由總理臨時召集。國務院常務會議由總理、副總理、秘書長組成。國務院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國務院全體會議或者國務院常務會議通過。(4)1954年《中華人民共和國國務院組織法》第4條、第5條。在這一體制下，國務院會議制度的實踐表現(xiàn)出如下特點。

第一，國務院全體會議處于核心地位。雖然1954年《中華人民共和國國務院組織法》規(guī)定“國務院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國務院全體會議或者國務院常務會議通過”，二者似乎具有相同的法律地位，但是事實上，國務院全體會議的地位遠比國務院常務會議重要。根據(jù)筆者搜集到的資料，從1954年10月15日國務院召開第一次全體會議開始，(5)中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜(1949—1976)》，中央文獻出版社1997年版，第418頁。截至1966年3月9日，國務院全體會議已經(jīng)累計召開161次，(6)《國務院舉行第一百六十一次全體會議》，載《人民日報》1966年3月10日。開會頻率高于法定的“每月一次”的要求。會議討論的內(nèi)容涉及向全國人大及其常委會提出議案、國家預算、行政機關組織編制、經(jīng)濟、科技、教育、外交等各領域的重大問題，幾乎覆蓋了當時憲法規(guī)定的國務院的全部職權。以國務院名義發(fā)布的決議、命令、決定、條例等重要文件，絕大多數(shù)都是在國務院全體會議上通過的。可以說，在1954年憲法的體制之下，國務院全體會議在國務院運行中居于核心地位。

第二，國務院常務會議的“輔助性”定位。在國務院建立初期，似乎有意區(qū)別國務院常務會議與全體會議的功能，將常務會議置于“輔助”全體會議的地位上。1955年10月26日，周恩來主持國務院常務會議，會議決定，今后將定期召開國務院常務會議，時間暫定為每星期三下午。這一決定實現(xiàn)了國務院常務會議的例會化，直至今日，國務院常務會議仍然多在星期三召開。(7)參見林衍：《國務院常務會議是這樣開會的》，載《新湘評論》2014年第14期。周恩來認為，常務會議的主要內(nèi)容包括：傳達中央書記處和毛澤東的若干重要的決定或指示；由各辦主任匯報主管部門工作情況；對某些準備提交中央討論和決定的文件和問題，在會上先行醞釀，(8)參見前引⑤，中共中央文獻研究室書，第511頁?！罢匍_常務會議，一是審議文件，更重要的是領導同志之間交換意見，做到彼此通氣”。(9)參見前引⑤，中共中央文獻研究室書，第522頁。這一時期，國務院常務會議主要聽取有關部門的報告、研究和討論國務院工作中相對具體的問題、討論和初步?jīng)Q定國務院的機構調(diào)整、人事分工等事務，很少通過重要文件。以1956年《國務院公報》上刊載的經(jīng)國務院會議通過或批準的文件為例，經(jīng)國務院全體會議通過的有46個，經(jīng)國務院常務會議通過的僅有11個，而1958年《國務院公報》上刊載的國務院決議和命令則全部是在國務院全體會議上通過的。這說明，國務院重要事務的決定權實際上集中于國務院全體會議。

第三，除全體會議和常務會議外，國務院會議形態(tài)得到進一步發(fā)展。在法定的國務院全體會議和常務會議之外，國務院在工作中又發(fā)展出一些新的會議形式，例如總理辦公會議、國務院匯報會議、國務院專題會議、國務院與黨中央一起召開的會議等。這些會議大多不是討論決定重大問題，而是對外部署全國性的工作，只有總理辦公會議從“碰頭會”逐漸演變?yōu)橐环N決策型會議，并一度成為與國務院全體會議和常務會議并列的一種重要會議形式。

三、 1982年憲法框架下的國務院會議

從20世紀50年代中后期開始，1954年憲法的運行即逐漸背離了原來設計的軌道，(10)參見韓大元：《1954年憲法與新中國憲政》，湖南人民出版社2004年版，第483頁。但是1954年憲法和國務院組織法規(guī)定的國務院的領導體制和方式仍一直運行到“文革”前夕。“文革”期間，國務院體制遭到了嚴重破壞，直至1982年憲法制定后，國務院會議制度才重新穩(wěn)定，并逐步走上了制度化、規(guī)范化的道路，并產(chǎn)生了與1954年憲法時期截然不同的實踐情況。

(一) 國務院會議制度的規(guī)范化發(fā)展

1982年憲法確立了總理負責制，并重新對國務院會議制度作了規(guī)定。(11)1982年《中華人民共和國憲法》第86條規(guī)定：“國務院實行總理負責制”；第88條規(guī)定：“總理、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議?？偫碚偌椭鞒謬鴦赵撼諘h和國務院全體會議。”1982年《中華人民共和國國務院組織法》第4條規(guī)定：“國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成?？偫碚偌椭鞒謬鴦赵喝w會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。”1982年憲法制定后，隨著國內(nèi)政治形勢的穩(wěn)定以及中央對法制工作的重視，國務院會議也逐漸走上了制度化、規(guī)范化的道路。

國務院會議制度的細化和完善，主要是通過制定和修訂《國務院工作規(guī)則》的方式進行。由于1982年憲法和國務院組織法關于國務院會議制度的規(guī)定非常簡略，并不足以支撐國務院的會議制度的運作，歷屆政府都通過制定《國務院工作規(guī)則》的方式對國務院會議制度進行細化。《國務院工作規(guī)則》是國務院制定的行政規(guī)定，對國務院及國務院各組成部門、國務院直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業(yè)單位具有普遍約束力。目前公開的《國務院工作規(guī)則》有7個版本，現(xiàn)行《國務院工作規(guī)則》是2018年修訂的。(12)7個版本分別是1998年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔1998〕9號)、2003年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔2003〕11號)、2004年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔2004〕18號)、2005年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔2005〕2號)、2008年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔2008〕14號)、2013年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔2013〕16號)、2018年《國務院工作規(guī)則》(國發(fā)〔2018〕21號)。在各版《國務院工作規(guī)則》中，對國務院的會議種類、會議任務、組成人員、議題設定、會議組織、請假制度、會議紀要簽發(fā)、事項公布等方面作了較詳細的規(guī)定，使國務院會議制度做到了有章可循。表1比較了不同階段國務院會議的主要規(guī)則。

分析《國務院工作規(guī)則》中會議規(guī)則的變化，可以發(fā)現(xiàn)國務院會議形態(tài)逐步實現(xiàn)了向國務院組織法規(guī)定的回歸。如前所述，在國務院全體會議和國務院常務會議之外，國務院還召開了各類非法定的會議。對此類會議，歷屆政府都強調(diào)要減少數(shù)量，控制規(guī)模，嚴格審批。其中，2003年以來取消總理辦公會議，實現(xiàn)了國務院的會議制度向法定方式的回歸。總理辦公會議大概從20世紀五六十年代開始就一直存在，最初是出于工作方便的考慮，就一些具體問題進行磋商。(13)參見韓福東：《國務院決策的制度新意》，載《新聞周刊》2004年第6期。長期以來，總理辦公會議逐漸演變?yōu)榉梢?guī)定以外的另一種決策會議，不但聽取下級匯報，(14)如1989年6月6日李鵬主持總理辦公會議，聽取五月份工業(yè)生產(chǎn)情況匯報。參見《李鵬主持總理辦公會議，聽取五月份工業(yè)生產(chǎn)情況匯報》，載《新華月報》1989年第6期。也作出重大決策，(15)如三峽工程籌資方案、青藏鐵路建設方案都是在總理辦公會議上批準的。參見前引，韓福東文。通過重要文件，(16)如《90年代中國食物結構改革與發(fā)展綱要》由1993年2月9日經(jīng)國務院第220次總理辦公會議審議通過。參見《90年代中國食物結構改革與發(fā)展綱要》，載《人民日報》1993年6月20日。并一度寫入了《國務院工作規(guī)則》中。1998年《國務院工作規(guī)則》第12條規(guī)定“國務院實行全體會議、常務會議和總理辦公會議制度”；第15條規(guī)定“總理或總理委托負責常務工作的副總理召集并主持總理辦公會議，研究、處理國務院日常工作中的重要問題?？偫磙k公會議根據(jù)需要不定期召開”?？偫磙k公會議不定期召開，參加人員不固定，議題也具有一定的隨意性，實際上是憲法和國務院組織法之外的一種會議制度。2003年溫家寶任總理后取消了總理辦公會議，有利于淡化決策的人治色彩，使國務院決策回歸到法定的會議形式。

表1 國務院會議規(guī)則之比較(17)根據(jù)各版《國務院工作規(guī)則》匯總整理而成，其中因2003年、2004年、2005年《國務院工作規(guī)則》的規(guī)定相同，故合并為一欄。

除了取消總理辦公會議之外，國務院會議召集人也實現(xiàn)了向國務院組織法的回歸。根據(jù)憲法和國務院組織法的規(guī)定，總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議，即總理有權決定開會日期、議事內(nèi)容，并按照總理負責制的原則討論和決定問題，(18)參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第378頁。但是在實踐中，也有由國務院副總理主持召開的情況。(19)如1987年6月6日的國務院全體會議，即由當時的國務院副總理萬里主持召開。參見《國務院全體會議決定撤銷楊鐘林業(yè)部長職務》，載《人民日報》1987年6月7日。1998年《國務院工作規(guī)則》規(guī)定，“總理委托負責常務工作的副總理”可以召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議，這一規(guī)定與國務院組織法的規(guī)定并不一致。2003年之后的《國務院工作規(guī)則》取消了這一規(guī)定，國務院會議的召集權專歸于總理，這一變化落實和強化了總理職權，也體現(xiàn)了組織法領域的依法行政原則。

另外，不同時期關于國務院全體會議和常務會議規(guī)定也有所變化。自1982年以來，國務院組織法一直沒有修改，然而，《國務院工作規(guī)則》卻經(jīng)歷了多個版本。作為國務院自己制定的行政規(guī)定，《國務院工作規(guī)則》是針對國務院組成人員的行為規(guī)范，也反映了國務院對其自身組織活動方式的基本認識。《國務院工作規(guī)則》試圖從會議“任務”的角度對國務院全體會議和常務會議的召開條件作出區(qū)分。從各版《國務院工作規(guī)則》的文字表述看，國務院全體會議討論決定國務院工作中的重大事項，國務院常務會議決定國務院工作中的重要事項，(20)各版《國務院工作規(guī)則》對“重大”和“重要”的區(qū)分化表述是一致的，例如2018年《國務院工作規(guī)則》第39條規(guī)定：“國務院全體會議的主要任務是：(一) 討論決定國務院工作中的重大事項”；第40條規(guī)定：“國務院常務會議的主要任務是：(一) 討論決定國務院工作中的重要事項；……(三) 通報和討論其他重要事項?！笨梢?，就國務院自身的認識來看，國務院全體會議的定位似乎比國務院常務會議更加重要。此外，《國務院工作規(guī)則》的修改又呈現(xiàn)出以下事實：即國務院全體會議承擔的“任務”越來越少，1998年列舉了國務院全體會議的四項任務，2003年改為三項，2008年之后只有兩項，2013年又取消了“一般每半年召開一次”的規(guī)定；而國務院常務會議的召開頻率則不斷增加，二者的實際地位發(fā)生了悄然變化。

(二) 國務院全體會議和常務會議地位的消長

取消總理辦公會議后，國務院的決策型會議即集中到國務院常務會議和國務院全體會議。在國務院的工作實踐中，這兩種會議的地位呈現(xiàn)出迥異于1954年憲法時的狀況，國務院常務會議成了國務院議事決策的核心，而國務院全體會議的地位則明顯“虛化”。表2統(tǒng)計了1993年3月至2018年3月(即李克強總理第一屆任期)國務院會議的召開情況。

表2 國務院會議召開次數(shù)(21)統(tǒng)計時間于2018年3月17日截止，表中數(shù)據(jù)根據(jù)公開新聞報道匯總整理。

從召開次數(shù)來看，國務院全體會議顯然并不足以負擔“討論決定國務院工作中的重大事項”的任務。相比較而言，國務院常務會議的次數(shù)遠遠超過全體會議，1993年至2003年期間，一屆政府召開的國務院常務會議估計在70次左右。取消總理辦公會議后，常務會議的召開次數(shù)更是大幅度上升。2008年至2013年溫家寶任總理期間，國務院共召開常務會議234次，(22)《本屆政府舉行最后一次國務院常務會議》，載《人民日報》2013年2月21日。李克強任總理的第一屆任期內(nèi)召開了189次常務會議，從某種意義上來說，國務院常務會議已經(jīng)成為支持國務院工作運轉(zhuǎn)的重要機制。

從召開頻率來看，1998年以來，國務院全體會議大多數(shù)情況下均在上半年召開，并沒有嚴格做到“每半年召開一次”，因此，2013年《國務院工作規(guī)則》取消了“國務院全體會議一般每半年召開一次”的規(guī)定，是符合實際情況的。而2003年以來，國務院常務會議平均每月召開3至4次，換言之，國務院通常每隔7—10天就會召開一次常務會議。(23)參見葉托等：《國務院常務會議的制度架構與實際運作——基于189份會議新聞通稿的分析》，載《長白學刊》2019年第3期?！秶鴦赵汗ぷ饕?guī)則》對開會頻率的規(guī)定也越來越高，顯示了其在國務院工作中日趨重要的地位。

在會議召開次數(shù)之外，如果詳細地關注各次會議的議題，則更能佐證國務院全體會議地位的虛化。

近十幾年來，國務院全體會議的議題表現(xiàn)出很強的規(guī)律性，可以認為已經(jīng)形成行政慣例的是：(1) 每屆政府第一次國務院全體會議主要宣布國務院領導同志分工和國務院機構設置，討論通過本屆政府的《國務院工作規(guī)則》，部署國務院工作；(2) 討論即將提請全國人大審議的政府工作報告，并決定征求意見；(3) 討論國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并決定征求意見；(4) 決定任免香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的行政長官，并由總理簽署相應的國務院令。1998年以來，在上述“常規(guī)議題”之外僅有兩次例外情況，分別部署國務院機構改革工作(24)《朱镕基總理主持召開國務院第二次全體會議，國務院機構改革跨出重要步伐，三定方案全部完成人員分流即將開始》，載《人民日報》1998年6月22日。和“非典”防治工作。(25)《堅持兩手方針，保持旺盛斗志，奪取非典防治和經(jīng)濟建設雙勝利》，載《人民日報》2003年5月22日。從這些議題來看，國務院全體會議的議事、決策功能已經(jīng)非常有限，而明顯具有形式化、符號化的特點。第一，某些早已確定、不容置疑的重要決定，需要借助國務院全體會議的形式傳達信息，直接向與會人告知特定內(nèi)容，并通過會議的權威性起到政治動員的作用。例如宣布國務院領導同志分工和國務院機構設置，部署國務院工作等。第二，某些涉及國務院各組成部門乃至國務院其他機構工作的重要問題，需在國務院全體會議上進行討論并征求意見，這種情況下，國務院全體會議提供了一個意見表達和討論交流的平臺，往往在法定的國務院全體會議的參會人員之外，安排“有關部門、單位負責人”列席會議。例如討論政府工作報告、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。第三，國務院全體會議由國務院全體成員組成，可以代表中央人民政府。任免香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的行政長官時，國務院全體會議即有此種代表作用。(26)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第45條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?！薄吨腥A人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第47條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)行政長官在當?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命?！?/p>

相比國務院全體會議議題的固定化，國務院常務會議的議題則具有相當?shù)膹V泛性、靈活性和實質(zhì)性。根據(jù)現(xiàn)行《國務院工作規(guī)則》第25條，“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規(guī)等，由國務院全體會議或國務院常務會議討論和決定”，綜觀十幾年來的實踐，除了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃在國務院全體會議上討論以外，其余各事項幾乎均在國務院常務會議上討論決定。2008年至2013年溫家寶任總理期間，國務院常務會議共研究討論611個議題，涉及應對國際金融危機、保障和改善民生、深化改革開放、加強政府自身建設等方面。(27)參見前引，《人民日報》文。而2013年以來政府大力推進的簡政放權、行政審批制度改革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級等一系列重大決策和若干具體措施均是在國務院常務會議上作出的，“一旦確定議題上會，往往意味著‘定事’”。(28)參見前引⑦，林衍文。綜觀近年來國務院常務會議的實踐，可以發(fā)現(xiàn)其承擔著部署或決定某項政策、聽取工作匯報、審議行政法規(guī)草案、討論通過各種事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、討論通過法律草案或者授權決定草案等五大功能。(29)參見前引，葉托等文?？梢哉f，國務院常務會議反映了政府的施政重點，深刻影響著中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本走向，也成了國務院權力運行最重要的議事決策平臺。

(三) 國務院會議制度變遷的特點

通過對事實的梳理和分析可以發(fā)現(xiàn)，在1982年憲法框架下，國務院會議制度的變遷呈現(xiàn)出以下三個顯著特點。

一是國務院會議逐步走向制度化、規(guī)范化。如果說在20世紀80年代和90年代，國務院的運行尚存在某些非制度化的因素，那么自2003年以來，國務院會議制度化、規(guī)范化的趨勢愈發(fā)明顯。在規(guī)范上，通過修改《國務院工作規(guī)則》，使國務院會議制度在會議種類、召集人員等方面全面回歸到國務院組織法的規(guī)定，憲法規(guī)定的總理負責制得到落實和強化。在實踐中，國務院常務會議和全體會議在召開次數(shù)、會議議題等方面的實踐已經(jīng)相當成熟，具有較強的穩(wěn)定性和可預測性。同時，國務院會議在決策的科學化、民主化、公開化等方面也有明顯進步，會議制度日臻完善。

二是國務院常務會議居于絕對核心地位。1982年憲法制定后，國務院全體會議并沒有如1954年憲法時期一樣成為討論決定國務院工作中的重大問題的核心，反而呈現(xiàn)出形式化、符號化的特點。從會議召開頻率、議題內(nèi)容等各方面來看，國務院常務會議的地位和重要性都超過了國務院全體會議。國務院全體會議或者“議而不決”(例如討論政府工作報告、討論國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃)，或者“決而不議”(例如任免特別行政區(qū)行政長官)，而國務院常務會議則真正又“議”又“決”，事實上成為中國行政系統(tǒng)中的最高議事和決策平臺。之所以產(chǎn)生這種情況，與國務院領導方式的變化有很大關系，這一問題將在后文討論。

三是實踐需求是推動《國務院工作規(guī)則》修改的動力。當規(guī)范和現(xiàn)實發(fā)生背離時，我們常常面臨這樣一個問題：是不折不扣地執(zhí)行規(guī)范，還是通過修改規(guī)范來總結、符合或曰“遷就”現(xiàn)實？觀察作為規(guī)范的《國務院工作規(guī)則》的變化和國務院會議運作實踐的關系，可以發(fā)現(xiàn)：至少在會議制度這一問題上，并非規(guī)范引領著實踐，而是實踐推動著規(guī)范的變遷和發(fā)展。例如，正是國務院全體會議召開次數(shù)的減少已經(jīng)達不到每半年召開一次的要求，《國務院工作規(guī)則》才取消了相應規(guī)定。同樣，正是現(xiàn)實中國務院常務會議召開的旺盛需求，才促使《國務院工作規(guī)則》對其召開頻率的規(guī)定由“一般每月召開一至二次”變?yōu)椤懊吭抡匍_三次”，又變?yōu)椤懊恐苷匍_一次”，這才基本滿足了國務院的工作需求。同樣，關于會議討論內(nèi)容、主要任務等規(guī)定的變化，也是在長期實踐中總結經(jīng)驗、逐漸調(diào)整的結果。這說明，行政機關內(nèi)部的運作，自有其內(nèi)在規(guī)律和需求，只有發(fā)現(xiàn)了這種規(guī)律和需求，才能制定出符合實際、具有可執(zhí)行性的組織規(guī)范。

四、 國務院會議制度變遷之解釋

上文通過對歷史和現(xiàn)實的梳理，描述了國務院會議制度的變遷，并勾勒了不同時期國務院會議制度的特點，本部分嘗試對此種變遷背后的原因作出解釋。無論是1954年國務院組織法還是1982年國務院組織法，都將國務院全體會議和國務院常務會議并列表述。憲法規(guī)定的國務院的領導體制的變化，是影響不同時期這兩種會議實際地位的消長的前提性、決定性因素。而總理辦公會議作為一種法外的會議，其產(chǎn)生和消逝也有值得解釋之處。1982年憲法制定后，國務院常務會議之所以能在三種會議制度的競爭中脫穎而出，是因為其更加契合總理負責制下的國務院組織方式和領導體制。

(一) 集體負責制下國務院全體會議的民主正當性

憲法確定的領導體制對國務院會議制度有著決定性影響。1954年憲法規(guī)定的國務院領導體制基本上繼承了政務院的領導體制，雖然帶有一定的首長制因素，但本質(zhì)上還是實行集體討論和決定、集體負責的領導體制，(30)參見任進：《行政組織法研究》，國家行政學院出版社2010年版，第114頁。也有學者將1954年憲法規(guī)定的國務院領導體制表述為“部長會議制”，參見孟鴻志等：《中國行政組織法通論》，中國政法大學出版社2001年版，第69頁。1954年《中華人民共和國國務院組織法》第5條規(guī)定“國務院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國務院全體會議或國務院常務會議通過”，這意味著以國務院名義發(fā)布決議和命令必須在國務院會議上進行表決，并按少數(shù)服從多數(shù)決定。這一時期國務院的領導體制如圖1所示。

圖1 1954年憲法下的國務院領導體制

如圖1所示，總理和國務院其他組成人員的法律地位相同，都是只有一個投票權，而1954年憲法中“總理領導國務院工作”，應該解釋為總理只是在處理日常工作中有決定權。(31)參見張友漁：《論我國行政機關的首長負責制》，載《政治與法律》1984年第3期。雖然1954年國務院組織法規(guī)定國務院發(fā)布的決議和命令也可由國務院常務會議通過，但是在這種委員會式的領導體制下，由全體國務院組成人員參加的國務院全體會議具有天然的民主正當性，以常務會議通過決議和命令，很有可能在出席和表決人數(shù)上受到質(zhì)疑。因此，這一時期，國務院發(fā)布決議和命令主要在國務院全體會議上通過，而國務院常務會議則處于輔助的地位。同時，在法定會議方式之外的國務院匯報會議、總理辦公會議等會議形式的產(chǎn)生和頻繁運用，意味著這種委員會式的領導體制有一定的不便之處，而國務院領導體制中的“首長制”因素在不斷積累和增加。

(二) 總理負責制下國務院常務會議的制度優(yōu)勢

1954年憲法之后，1975年憲法未對國務院領導體制作出規(guī)定，1978年憲法恢復了1954年憲法的有關規(guī)定，實際上仍然實行集體負責制。(32)參見前引，任進書，第114頁。直到1982年憲法規(guī)定“總理負責制”之后，國務院實現(xiàn)了領導體制的重大變化，國務院全體會議才在法理上喪失了其對常務會議的優(yōu)勢。

1982年憲法第86條明確規(guī)定“國務院實行總理負責制”，(33)1982年《中華人民共和國憲法》第86條。國務院發(fā)布的“決議和命令”也變?yōu)椤皼Q定和命令”。以前國務院發(fā)布決議和命令必須一律在會議上通過，1982年憲法實施后變?yōu)閲鴦赵汗ぷ髦械闹卮髥栴}，必須經(jīng)國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定，(34)1982年《中華人民共和國國務院組織法》第4條。但這里的“決定”與過去的“通過”具有不同的意義。“通過”決議必須進行表決，“決定”則不一定采取少數(shù)服從多數(shù)的辦法，而是在討論的基礎上，總理在廣泛地聽取各種意見以后，有最后的決定權。(35)參見前引，蔡定劍書，第376頁。在1982年憲法體制下，國務院工作的最終決策權由國務院會議轉(zhuǎn)移至國務院總理?？偫碓跁h研究討論的基礎上，集中正確意見，作出最終決定，并對國務院行使職權的結果承擔政治與法律上的責任。在這種領導體制下，國務院會議由享有法定決策權的機構轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦赵旱囊环N活動方式，國務院全體會議和國務院常務會議只是組成人員不同，其法律地位是相同的，二者都是決定國務院工作中的“重大問題”的可選程序，即面臨某個問題，既可以召開常務會議，也可以召開全體會議，并不存在誰比誰更重要的預設。

在法律地位相同的情況下，國務院全體會議和常務會議構成了一種平行“競爭”的關系。國務院常務會議之所以能取代國務院全體會議，成為國務院議事決策的核心，是因為其更加契合“總理負責制”之下的國務院的組織方式和領導體制。召開會議是國務院的一種活動方式，同時也是總理對國務院的一種領導方式。根據(jù)“控制幅度”理論，一個主管所能指揮監(jiān)督的部屬數(shù)目是有一定限度的，超過了這個限度，不但不能充分管理部屬，部屬也會感到不滿，于是在工作的推行上會招致許多障礙。(36)張潤書：《行政學》，臺灣三民書局2006年版，第164-165頁。國務院常務會議的優(yōu)勢在于其削減了總理的控制幅度，從而有利于實現(xiàn)總理對國務院的更有效的領導。這也是國務院全體會議較少召開的原因。

表3 國務院常務會議和全體會議人數(shù)(37)本表只統(tǒng)計法定組成人數(shù)，不含列席人員，常務會議人數(shù)和全體會議人數(shù)中減去了兼職人員。每屆政府任期內(nèi)發(fā)生機構、人事變動的，以人數(shù)最多時計算。1998年之前的數(shù)據(jù)參考了中共中央組織部等編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料·附卷一》(下)，中共黨史出版社2000年版，第二章第三節(jié)“國務院工作機構”。

相對應的，1998年以來，國務院的組織架構進入了一個相對穩(wěn)定的時期，國務院常務會議的組成人數(shù)相對固定，即一名國務院總理、四名國務院副總理、五名國務委員(其中一人兼任秘書長)的“十人會議”。與會人員權責清晰，總理全面領導國務院工作，副總理、國務委員各有分工，分別負責處理分管工作，(38)1982年《中華人民共和國國務院組織法》第2條規(guī)定：“……副總理、國務委員協(xié)助總理工作”；第6條規(guī)定：“國務委員受總理委托，負責某些方面的工作或者專項任務，并且可以代表國務院進行外事活動”?？偫硗ㄟ^召開國務院常務會議，即可全面掌握國務院的情況，并通過副總理、國務委員，實現(xiàn)對國務院各部門的領導。十人的會議規(guī)模，也便于召集，適合深入研究和討論問題并作出決策。從國務院常務會議的人員構成及其在國務院議事決策過程中的核心地位來看，它是總理對國務院進行領導的一種行之有效的方式，而且在總理和各國務院組成部門之間形成了一個“半正式”的行政層級。總理既可以通過這一層級實現(xiàn)對各組成部門的領導，也可以不經(jīng)過這一層級而采用其他方式(如批示、講話等)實現(xiàn)對各組成部門的直接領導(如圖2所示)，召開國務院全體會議當然也是領導方式的一種，但全體會議的組成人員和會議規(guī)模則造成其召開較為不便，而且不適合集中討論決定專門問題，所以召開次數(shù)較少，議題呈現(xiàn)出形式化、符號化的特點。

圖2 1982年憲法下的國務院領導體制

(三) 總理辦公會議的過渡性

最后還需要討論一下總理辦公會議。作為一種法外的會議形式，總理辦公會議能夠產(chǎn)生、發(fā)展并一度寫入《國務院工作規(guī)則》，成為與國務院全體會議和常務會議并列的一種會議制度，本身就說明了國務院對“集中化”的決策方式的需求。而且從1998年《國務院工作規(guī)則》以及該類會議的實踐來看，它比國務院常務會議更“集中”。之所以取消總理辦公會議，根本原因是它的存在缺乏憲法和國務院組織法層面上的規(guī)范依據(jù)。1999年，我國把“實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法，隨著國家(特別是國務院自身)對“依法行政”的強調(diào)，總理辦公會議的合憲性和合法性成為不能忽視的問題，因此，取消總理辦公會議、實現(xiàn)國務院會議形式向法定類型的回歸在法理層面帶有必然性。但是，取消總理辦公會議還需要一定的現(xiàn)實條件，那就是把國務院常務會議規(guī)?？s減到總理能夠有效領導的控制幅度，1998年的國務院機構改革恰恰做到了這一點，這次機構改革通過大幅度削減國務院組成部門，壓縮了國務院常務會議和全體會議人數(shù)，為取消總理辦公會議準備了條件。2003年取消總理辦公會議后，國務院常務會議的召開頻率隨即顯著增加(參見表2)，這說明國務院召開會議的需求是客觀存在的，國務院常務會議在某種意義上起到了“替代”總理辦公會議的功能。回顧總理辦公會議的產(chǎn)生和消逝的過程，也許可以作如下結論：總理辦公會議產(chǎn)生于國務院日常工作需要之中，消逝于“依法治國”成為憲法原則之后，是國務院工作方式的一種過渡形態(tài)。

歷史地看，國務院的決策重心經(jīng)歷了從“全體會議”到“總理辦公會議+常務會議”再到“常務會議”的發(fā)展歷程，這是國務院日常工作的實踐和憲法、國務院組織法的規(guī)范長期磨合的結果。國務院常務會議之所以能在制度競爭中“勝出”，是因為其對總理辦公會議有合法性優(yōu)勢，而對國務院全體會議有效率優(yōu)勢，契合了總理負責制下國務院的領導體制和領導方式，這也許能為我國國家權力配置的“功能主義”原則提供一種事實層面的支持。(39)參見張翔：《我國國家權力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學》2018年第2期。

五、 國務院會議制度的完善與行政組織法的任務

黨的十九大報告提出“完善國家機構組織法”，十九屆三中全會關于《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，“完善黨和國家機構法規(guī)制度”，在十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，國務院組織法的修改已被列為第一類項目(條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案)，(40)《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，載“中國人大網(wǎng)”，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201809/f9bff485a57f498e8d5e22e0b56740f6.shtml，最后訪問日期：2019年9月3日。完善國務院組織法不僅具有必要性，而且相當緊迫。國務院組織法關于國務院會議的規(guī)定是國務院會議制度的根基，因此，完善國務院會議制度應該成為國務院組織法修改的一個必要組成部分。在全面深化改革和全面推進依法治國的時代背景下，有必要著眼于國家治理現(xiàn)代化的總目標，修改國務院組織法，進一步完善國務院會議制度。

有觀點認為，國務院組成部門應當減少到國務院總理能夠直接領導的數(shù)額，進而實現(xiàn)國務院常務會議與國務院全體會議的合而為一。(41)參見張越：《修正〈國務院組織法〉片論》，載《行政法學研究》1999年第1期。從歷次機構改革的情況來看，繼續(xù)大幅度削減國務院組成部門的可能性極低，而且，由于取消國務院常務會議和國務院全體會議的區(qū)分涉及憲法修改問題，難度很大。從上文的分析和近年的實踐來看，在未來的國務院組織法修改中，可以在以下方面完善國務院會議制度。

第一，重新定位國務院常務會議和國務院全體會議的地位和功能。上文已經(jīng)論述，在總理負責制之下，國務院常務會議與國務院全體會議具有相同的法律地位，而前者更能實現(xiàn)總理對國務院的有效領導。現(xiàn)行《國務院工作規(guī)則》規(guī)定國務院全體會議討論決定“重大事項”，常務會議討論決定“重要事項”，這種強行將國務院全體會議置于更重要的地位的做法并無必要，也不符合實際情況。在將來，有必要從功能和任務的角度對國務院常務會議和國務院全體會議的召開條件作出區(qū)分，并分別加以規(guī)定。明確國務院常務會議的議事決策核心地位，而將國務院全體會議定位為一種傳達信息、部署工作的權威形式和交流討論、聽取意見的平臺。在此基礎上，明確各自的會議議題，區(qū)分化地設計會議規(guī)則，從而實現(xiàn)國務院全體會議與常務會議制度的協(xié)調(diào)配合與功能互補，進而實現(xiàn)國務院領導方式的完善。

第二，明確和細化國務院工作中“重大問題”的內(nèi)涵。1982年《中華人民共和國國務院組織法》第4條規(guī)定：“國務院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定”，這是對國務院和國務院組成人員行使權力的重要限制，把握該條中“重大問題”的范圍十分關鍵?，F(xiàn)行《國務院工作規(guī)則》第24條規(guī)定：“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及國家預算，重大規(guī)劃，宏觀調(diào)控和改革開放的重大政策措施，國家和社會管理重要事務、法律議案和行政法規(guī)等，由國務院全體會議或國務院常務會議討論和決定”，這可以看作是對“重大問題”的解釋和細化。考察國務院全體會議和常務會議討論的事項，這一解釋還有進一步充實的空間。例如，任免特別行政區(qū)行政長官時召開國務院全體會議，已經(jīng)形成一條慣例；又如，對重大自然災害和公共安全事故的處置措施，應該屬于國務院常務會議的討論范圍。(42)以李克強任總理后為時間點，四川蘆山、云南魯?shù)榭拐鹁葹?、馬航客機失聯(lián)事件、天津港“8·12”火災爆炸事故救援處置等問題，均在國務院常務會議上研究討論。在總結實踐經(jīng)驗的基礎上不斷填充“重大問題”這一不確定法律概念，明確其內(nèi)涵，并適時以成文規(guī)則的形式固定下來，可以減少國務院行使權力的隨意性，實現(xiàn)最高行政權力運行的規(guī)范化。

第三，將《國務院工作規(guī)則》中的有效規(guī)范吸收進國務院組織法?，F(xiàn)行國務院組織法從1982年制定后一直沒有修改，其條文過于簡略和粗疏，而《國務院工作規(guī)則》經(jīng)過長期的制定修改，其中部分內(nèi)容已經(jīng)相當成熟和穩(wěn)定，未來有必要將這些在實踐中證明行之有效的規(guī)則寫入國務院組織法，提高其權威性、穩(wěn)定性，為國務院的組織運行提供真正的“法律”保障。

第四，處理好總理負責制與民主集中制、國務院決策與黨的領導之間的關系。通過上文的論述可以發(fā)現(xiàn)，國務院會議制度的變遷過程，就是總理負責制的落實過程，國務院會議制度的召集、主持、議題設置、文件簽發(fā)等各方面都體現(xiàn)了總理負責制。在《國務院組織法》的修改過程中，應該進一步明確總理負責制的內(nèi)涵，明確國務院組成人員，即總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的職權、責任、負責對象，明確總理在國務院會議中的最后決定權。民主集中制作為我國國家機構的基本組織原則，也應在國務院會議規(guī)則中有所體現(xiàn)。(43)有觀點認為民主集中制并非適用于國家機關內(nèi)部的原則，但是從憲法第3條第1款的文義上看，民主集中制應該是各個國家機關內(nèi)部的組織原則，這也是憲法學界的主流觀點。參見杜強強：《議行合一與我國國家權力配置的原則》，載《法學家》2019年第1期。例如，從會議種類的角度，國務院全體會議的規(guī)則更應體現(xiàn)“民主”，國務院常務會議應該體現(xiàn)“集中”；從會議過程的角度，議題設置、會議發(fā)言的環(huán)節(jié)應該體現(xiàn)“民主”，決策環(huán)節(jié)應該體現(xiàn)“集中”。另外，堅持黨的領導，貫徹黨的路線方針政策，應該是國務院活動遵循的基本原則，但是黨的領導在國務院會議制度領域是否需要法律化以及法律化的具體方式，是需要嚴肅對待、認真處理的問題，本文在此不展開論述，留待另文討論。

長期以來，我國中央和地方行政組織法的缺失是行政法制的明顯短板，行政組織法的研究也相對沉寂。本文對國務院會議制度變遷的研究，即是在組織法視角下進行的一種觀察和嘗試性分析。雖然有國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等實體法支撐，“行政組織法”作為一個學理概念也已經(jīng)完全確立，但是，行政組織法究竟包含了哪些內(nèi)容，要解決哪些問題，并不清楚。(44)參見薛剛凌：《行政組織法發(fā)展缺位之檢討》，載《江蘇社會科學》2008年第5期。學界對行政組織法的研究，大多強調(diào)行政組織法的規(guī)范行政組織設置、控制行政組織規(guī)模的功能，將行政權在行政機關間(包括行政機關和社會組織間)的劃分、行政組織的設置程序、行政編制的控制等作為行政組織法的主體內(nèi)容。(45)參見應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第15頁；應松年：《完善行政組織法制探索》，載《中國法學》2013年第2期；金國坤：《國家治理體系現(xiàn)代化視域下的行政組織立法》，載《行政法學研究》2014年第4期。本文的研究顯示，行政組織法還應該包含另一個重要內(nèi)容，那就是行政權在行政組織內(nèi)部的運作結構及其規(guī)范。行政組織的設置只是行政權確立的第一步，行政組織的運行才是行政權行使需要面臨的日常問題。從規(guī)范行政權力行使，保障行政行為合法性的角度來加強對行政權——特別是領導權力——的有效控制，應該屬于行政組織法的研究內(nèi)容，其中，各級政府及其部門的領導體制、會議制度、決策方式，更應該成為關注的重點。

近年來，“行政決策”成為學界關注的熱點，現(xiàn)有的研究多是在行政程序法的視角下展開的，(46)參見姬亞平：《行政決策程序中的公眾參與研究》，載《浙江學刊》2012年第3期；熊樟林：《重大行政決策概念證偽及其補正》，載《中國法學》2015年第3期；王萬華、宋爍：《地方重大行政決策程序立法之規(guī)范分析——兼論中央立法與地方立法的關系》，載《社會科學文摘》2016年第12期?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》的出臺似乎更加固化了這種印象。筆者認為，行政決策的問題與其說是一個程序法問題，不如說是一個組織法問題，因其涉及行政組織的內(nèi)部構造、職位分工、領導體制、會議制度等問題，與規(guī)范外部程序的行政程序原理有較大差異，而與行政組織本身的聯(lián)系則十分緊密，因此置于組織法的視野和框架中研究或許更為妥當。在立法策略上，行政程序法應以“行政決定”或“行政行為”為核心，專門規(guī)范外部行政程序，以保證立法體系的嚴整和邏輯的一致性；行政決策、行政機關的內(nèi)部審批、備案等內(nèi)容宜先由各級政府在類似《國務院工作規(guī)則》這類的組織規(guī)范中加以規(guī)定，待時機成熟時再轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定，吸收進國務院組織法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中，關于重大行政決策程序的規(guī)定或者可以被以后修改的中央和地方組織法吸收，或者可以作為特別規(guī)定而繼續(xù)存在。這樣，內(nèi)部程序和外部程序、行政組織法和行政程序法即可構成有主有次、協(xié)調(diào)互補的體系，并可實現(xiàn)我國行政組織法制的完善。