劉 輝

在兩年試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2017年6月民事訴訟法、行政訴訟法進(jìn)行了修訂，檢察公益訴訟制度正式入法，(1)2015年7月全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)最高人民檢察院在十三個省開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。其后公益訴訟司法實(shí)踐在全國檢察機(jī)關(guān)推開。2019年10月23日張軍檢察長代表最高人民檢察院向全國人大常委會報告開展公益訴訟檢察工作情況。(2)參見《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，載“最高人民檢察院網(wǎng)”，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml，最后訪問日期：2019年11月18日。《最高人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》(以下簡稱《報告》)呈現(xiàn)了檢察公益訴訟全面推開后的實(shí)踐全景，多樣化的司法與抽象化的法律條文形成反差，提供了難得的實(shí)踐觀察視角?！秷蟾妗分凶钜岁P(guān)注的部分是檢察機(jī)關(guān)的辦案數(shù)量，一方面是由于數(shù)字的權(quán)威性；另一方面是其較為全面直觀地反映了檢察機(jī)關(guān)辦案的基本情況。以《報告》為線索，結(jié)合最高人民檢察院自試點(diǎn)以來陸續(xù)發(fā)布的指導(dǎo)性案例和典型案例，以及各地檢察機(jī)關(guān)發(fā)布的經(jīng)驗(yàn)材料，在法教義學(xué)基礎(chǔ)上，對檢察公益訴訟制度運(yùn)行進(jìn)行實(shí)踐闡釋和學(xué)理分析，可以為進(jìn)一步的制度評價和完善提供基礎(chǔ)。

一、 《報告》中呈現(xiàn)的檢察公益訴訟基本面

《報告》中多處提到辦案數(shù)和辦案效果，匯總提煉后可以歸納出以下幾方面重要指標(biāo)。

一是總體辦案數(shù)量。從2017年7月檢察公益訴訟正式入法，到2019年9月，兩年時間檢察機(jī)關(guān)共立案214 740件。立案數(shù)是線索數(shù)經(jīng)過真實(shí)性、可查性和風(fēng)險性等方面評估后，經(jīng)過立案程序，決定立案的數(shù)量，《報告》中未公布線索數(shù)，但在有些公開發(fā)表的調(diào)研文章中可以看到部分地區(qū)的情況。(3)如自2017年7月至2019年5月，某市檢察機(jī)關(guān)共受理公益訴訟案件線索1 493件，立案1 247件，發(fā)出訴前檢察建議1 222件，提起訴訟13件。參見陳林、朱福勇：《訴前程序中檢察裁量權(quán)運(yùn)行的重點(diǎn)、難點(diǎn)與對策》，載《檢察日報》2019年11月19日。檢察公益訴訟案件從立案到起訴必須經(jīng)過法定的訴前程序，全國檢察機(jī)關(guān)自2017年至2019年兩年間共辦理訴前程序案件187 565件，其中向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議182 802件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率達(dá)97.37%。經(jīng)過訴前程序最終向法院提起訴訟6 353件。

二是各重點(diǎn)案件領(lǐng)域辦案數(shù)量。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件依然超過半數(shù)，2017年7月以來，共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件118 012件，占立案總數(shù)的54.96%。通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3 104萬噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用34.5億元。食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件較試點(diǎn)時期有了較快增長，立案71 464件，占立案總數(shù)的33.28%。國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域立案20 363件，占比9.48%，督促職能部門追償受損國有財產(chǎn)84.84億元，主要案件類型是人防工程易地建設(shè)費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)，政策性獎勵、補(bǔ)貼，社保金、養(yǎng)老金等專項(xiàng)資金的監(jiān)督。國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域立案4 826件，占比2.25%，主要案件類型是非法占用國有土地、拖欠土地出讓金、違法儲備土地“炒地皮”等。通過辦案督促追繳國有土地出讓金290.2億元，督促行政機(jī)關(guān)收回被非法占用的國有土地3.79萬畝，沒收地上建筑物66.22萬平方米。英烈權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件共立案75件。

三是起訴案件結(jié)構(gòu)。在起訴的6 353件案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，這一比例較試點(diǎn)時期有了大幅提高。民事公益訴訟占6.52%，行政公益訴訟占15.66%。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織提起民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴，這一時期檢察機(jī)關(guān)支持社會組織提起民事公益訴訟87件。

四是數(shù)量增長情況。《報告》中分別列舉了檢察公益訴訟制度正式實(shí)施后的2017年、2018年和2019年三年辦案數(shù)，即2017年7月至12月立案9 170件，2018年立案113 160件，2019年1月至9月立案92 410件。同比上升速度為68.98%。如果與試點(diǎn)期間相比較，(4)2015年7月試點(diǎn)啟動，截至2017年6月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件9 053件，其中訴前程序案件7 903件、提起訴訟案件1 150件。在訴前程序案件中，行政機(jī)關(guān)主動糾正違法案件5 162件。刑事附帶民事公益訴訟案件25件，占全部訴訟案件的2.17%。辦案數(shù)增長速度更為驚人，近期單月辦案數(shù)已達(dá)到試點(diǎn)兩年的總體數(shù)量。

二、 兩階化訴訟構(gòu)造下的立案/起訴數(shù)差

從外部視角觀察，對于檢察公益訴訟有兩方面誤解：一是僅以起訴案件數(shù)評價檢察公益訴訟制度成效，認(rèn)為數(shù)量不大、成效不明顯，忽略了檢察建議數(shù)量及效果，即檢察公益訴訟兩階化構(gòu)造中的訴前程序；二是意識到訴前程序的存在，看到了立案、檢察建議與起訴數(shù)的巨大數(shù)差，認(rèn)為既然訴前程序占比巨大，是否還有稱為訴訟的必要，檢察公益訴訟是否名不正。

造成誤讀的主要原因是對兩階化構(gòu)造的原理不理解。由于訴權(quán)基礎(chǔ)不同，檢察公益訴訟既不同于以私權(quán)保護(hù)為目的的傳統(tǒng)私益訴訟，也不同于其他適格主體提起的公益訴訟。訴前程序是檢察公益訴訟的法定前置程序，因此檢察公益訴訟是由“訴前+訴訟”兩階化構(gòu)成的。最高人民檢察院以工作報告、新聞發(fā)布會等形式，在主要時間節(jié)點(diǎn)，多次發(fā)布了檢察公益訴訟立案數(shù)、檢察建議數(shù)和起訴數(shù)，可以延展《報告》中數(shù)字的信息量。例如，2017年試點(diǎn)結(jié)束時，公布了試點(diǎn)兩年的立案數(shù)為9 053件，其中訴前程序7 903件(包含民事和行政)、提起訴訟案件1 150件。2019年3月的人大工作報告中，最高檢公布了2018年辦案情況，即全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件，立案數(shù)總計為113 160件，辦理訴前程序案件102 975件，其中公告督促有關(guān)社會組織提起民事公益訴訟1 721件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101 254件，97.2%得到采納，提起公益訴訟3 228件。2019年8月底，即檢察公益訴訟正式推開兩年后，全國檢察機(jī)關(guān)立案204 446件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議174 534件，發(fā)布民事公益訴訟公告4 224件，民事和行政訴前之和為178 758件，提起訴訟5 911件。此次《報告》中的數(shù)字為截止到2019年9月的辦案數(shù)。選取試點(diǎn)前后兩個主要時間段的數(shù)字進(jìn)行統(tǒng)計，可以較為清晰地呈現(xiàn)比例關(guān)系的變化，如表1所示。

表1 兩個主要時間段的辦案數(shù)比較

可以看出，如果試點(diǎn)時期檢察機(jī)關(guān)還是在嘗試性地發(fā)揮訴前程序的功能，那么正式入法后則有大力加強(qiáng)的趨勢?！秷蟾妗凤@示，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率已高達(dá)97.37%。檢察機(jī)關(guān)在“雙贏多贏共贏”基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步提出了“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”的理念，完善訴前程序、提高質(zhì)效將是下一步檢察公益訴訟的工作重點(diǎn)。

關(guān)于訴前程序的內(nèi)涵、性質(zhì)和功能，學(xué)界和實(shí)務(wù)專家已進(jìn)行了較為充分的邏輯論證和實(shí)證研究。(5)“知網(wǎng)”訴前程序主題引用排名前5位的文章有：胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第2期；沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期；劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，載《政治與法律》2017年第5期；劉輝：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序研究》，載《中國檢察官》2017年第3期；陸軍、楊學(xué)飛：《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟訴前程序?qū)嵺`檢視》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。訴前程序設(shè)計是彰顯檢察機(jī)關(guān)不同于其他公益訴訟起訴主體的重要方面，法理依據(jù)在于檢察機(jī)關(guān)與其他適格主體的訴權(quán)基礎(chǔ)不同。雖然同樣基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)獲得公益訴訟訴權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)所行使的各項(xiàng)職權(quán)歸根結(jié)底都是法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)，或者說提起公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的一種新方式和新手段。訴前程序可以保障檢察機(jī)關(guān)有效行使法律監(jiān)督權(quán)，尤其是在行政公益訴訟中，訴前程序可以發(fā)揮督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的功能，及時救濟(jì)受損害的公益。而民事公益訴訟訴前程序的主要功能則是節(jié)約司法資源，發(fā)動更多社會主體和有資格的行政機(jī)關(guān)參與公益保護(hù)，促進(jìn)司法民主和國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。這也符合黨的十九屆四中全會提出的堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的要求。

前述割裂地看待訴前和起訴兩個程序階段的觀點(diǎn)是值得商榷的。我國檢察機(jī)關(guān)與人民法院同樣具有司法機(jī)關(guān)的屬性，因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體時，不同于民事、行政私益訴訟，檢察公益訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生應(yīng)始于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的立案環(huán)節(jié)，而不是產(chǎn)生于訴訟系屬于法院之后。

訴前程序的功能在司法實(shí)踐中已得到較為充分的展現(xiàn)，《報告》中也認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)依法發(fā)出訴前檢察建議后，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)積極行動、依法履職。特別是對于一些容易出現(xiàn)“九龍治水”疏漏，或者必須齊抓共管的“老大難”問題，訴前程序具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促多個職能部門綜合治理的獨(dú)特優(yōu)勢，保護(hù)公益效果十分明顯，以最小司法投入獲得最佳社會效果，彰顯了中國特色社會主義司法制度的優(yōu)越性。《報告》中所列舉的環(huán)境整治以及國有財產(chǎn)追償?shù)木唧w數(shù)字也是反映效果的一個重要側(cè)面，就是所謂的“不看廣告看療效”。當(dāng)然，檢察建議在實(shí)踐和制度層面依然存在以下問題。

一方面是實(shí)踐中的問題，包括：其一，部分檢察建議質(zhì)量不高，說理性不足、操作性不強(qiáng)，對違法事實(shí)、證據(jù)和法律適用闡述不嚴(yán)謹(jǐn)、不充分；其二，為應(yīng)對考核存在“類案群發(fā)”現(xiàn)象，辦湊數(shù)案，針對一個行政執(zhí)法機(jī)關(guān)涉及同類多個行政違法行為，在同一時期發(fā)出多份檢察建議；其三，有的檢察建議一發(fā)了之，或僅看是否回復(fù)，不關(guān)注實(shí)際整改成效。對于實(shí)踐中的問題，檢察機(jī)關(guān)通過樹立“持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”理念，開展“回頭看”專項(xiàng)活動，已對2018年辦理的10萬余件訴前檢察建議持續(xù)落實(shí)情況進(jìn)行評查，重點(diǎn)排查是否存在虛假整改、事后反彈回潮及檢察建議制發(fā)不規(guī)范等問題。最高人民檢察院派出6個督查組，并組織省級檢察院分片區(qū)交叉檢查，各地檢察機(jī)關(guān)邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員共同參與，通過查閱案卷、現(xiàn)場勘驗(yàn)、聽取相關(guān)單位意見等方式，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)逾期未回復(fù)的1 973件、實(shí)際未整改的909件、整改不徹底的5 403件、事后反彈回潮的466件。目前已督促行政機(jī)關(guān)履職整改4 138件，依法提起訴訟59件，跟進(jìn)監(jiān)督、督促整改工作還在推進(jìn)中。

另一方面是制度設(shè)計上的問題，從程序角度看，訴前程序是檢察公益訴訟兩階化訴訟構(gòu)造中的組成部分，檢察公益訴訟法律關(guān)系已經(jīng)產(chǎn)生，因此，對于訴前程序的啟動條件，中止、終結(jié)、檢察建議和公示的效力，調(diào)查范圍和方式以及妨礙訴前程序的法律后果等應(yīng)當(dāng)有明確的訴訟法規(guī)范予以調(diào)整，而不能失之隨意，并應(yīng)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的司法屬性和監(jiān)督屬性。比如，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)訴前公告期滿后，沒有適格主體提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)起訴是否在后續(xù)程序中阻卻其他適格主體的訴權(quán)。協(xié)調(diào)兩種訴權(quán)的邏輯前提不是如何加強(qiáng)對其他適格主體的訴權(quán)保護(hù)，而是如何平衡社會主體參與與公益保護(hù)效果最大化之間的關(guān)系。在行政公益訴訟中，應(yīng)對督促行政機(jī)關(guān)整改進(jìn)行程序保障，避免將問題集中于執(zhí)行階段。

從實(shí)體角度看，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中對于行政機(jī)關(guān)履職判斷標(biāo)準(zhǔn)是最為關(guān)鍵的實(shí)體性問題，其實(shí)質(zhì)是檢察權(quán)在公益訴訟中對于行政權(quán)的監(jiān)督強(qiáng)度。最高人民檢察院與生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部等九部委聯(lián)合簽署的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中確立了實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的判斷和認(rèn)定，應(yīng)以法律規(guī)定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對照行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否采取有效措施制止違法行為、是否全面運(yùn)用法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)”。也就是通常所說的行為要件、結(jié)果要件和職權(quán)要件。行為要件的判斷標(biāo)準(zhǔn)在于損害公益的違法行為是否已經(jīng)被有效制止，如果違法行為還在繼續(xù)則顯然沒有達(dá)到依法履職標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果要件的要點(diǎn)在于受損害的公益是否已經(jīng)得到保護(hù)，由于實(shí)踐中行政履職也會受限于氣候狀況、資金保障、地理環(huán)境和施工期限等多種因素，因此如果單純以結(jié)果評價，并要求行政機(jī)關(guān)必須在回復(fù)期內(nèi)完成整改顯然不實(shí)事求是，通過兩年多的司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)基本對此形成觀念共識，法院裁判也支持了這一判斷標(biāo)準(zhǔn)。(6)吉林省大安市人民檢察院訴被告大安市林業(yè)局不正確履行法定職責(zé)案二審程序。劉某等人在占地手續(xù)和采伐許可證沒有辦理的情況下開始伐木、取土。2017年3月16日大安市林業(yè)局將該案移送到白城市林業(yè)局，白城市林業(yè)局于2017年3月30日分別對劉曉波等人作出10項(xiàng)處罰決定。處罰內(nèi)容包括：限你于2017年春季將林地恢復(fù)原狀、每平方米10.00元罰款。大安市檢察院于2017年4月20日向大安市林業(yè)局發(fā)出檢察建議函，建議立即依法采取有效措施，恢復(fù)被破壞的林地，并于2017年8月21日向本院提起公益訴訟，請求為：被告大安市林業(yè)局對林地破壞未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法；請求判令大安市林業(yè)局依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，恢復(fù)被破壞的林地。法院于2017年12月13日作出裁定，裁定駁回檢察機(jī)關(guān)起訴。理由是：被告大安市林業(yè)局已經(jīng)履行監(jiān)管的法定職責(zé)，不存在違法行為，同時白城市林業(yè)局作出《林業(yè)處罰決定書》10份，未到法定期限，未申請執(zhí)行，被告不存在違法行為。為此，配套性的程序規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步加以明確，比如審查期限延長的規(guī)定、不納入審查期限的規(guī)定、行政機(jī)關(guān)因客觀原因不能全部整改到位的可中止審查等。結(jié)果要件無法滿足的，也并非必然引發(fā)訴訟，此時則要綜合審查職權(quán)要件。審查職權(quán)要件所依據(jù)的規(guī)范體系包括法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，與普通行政訴訟中人民法院司法審查的重大區(qū)別在于，檢察機(jī)關(guān)在形式合法基礎(chǔ)上需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性的判斷，行政機(jī)關(guān)不僅要履行程序上的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)還會考量行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者履行職責(zé)的期限、勤勉程度、是否窮盡所有法定手段以及履職的實(shí)際效果等。(7)參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，載《法學(xué)研究》2018年第3期。最高人民檢察院發(fā)布的第13批指導(dǎo)案件檢例第49號陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案，其要旨即為“行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時，雖有履職行為，但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促其依法全面履職目的的，應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟”。此案例較為全面地呈現(xiàn)了實(shí)踐中對行政機(jī)關(guān)履職判斷的操作性標(biāo)準(zhǔn)。

三、 以檢察權(quán)啟動正當(dāng)性為前提的案源拓展

線索發(fā)現(xiàn)是全面推行檢察公益訴訟制度的基礎(chǔ)，否則這一制度就成了無源之水。從基本面看，檢察公益訴訟從試點(diǎn)到正式入法四年來辦案數(shù)量增長迅猛。線索發(fā)現(xiàn)的實(shí)踐關(guān)切是能否有充足的案件來源，以便達(dá)到考核的要求；學(xué)理關(guān)切則在于檢察權(quán)介入的正當(dāng)性。

根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，(8)《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款、《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款。均要求公益訴訟案件線索渠道為“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。該表述可以上溯至十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中的規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”

實(shí)踐操作中的核心問題是如何理解履職中發(fā)現(xiàn)？試點(diǎn)時期，檢察機(jī)關(guān)曾對履職發(fā)現(xiàn)作了較為嚴(yán)格的限縮解釋，(9)參見《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)?！奥男新氊?zé)”指檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門履行的相關(guān)職責(zé)，“包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)”。其后由于檢察機(jī)關(guān)的自偵部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，履行職責(zé)調(diào)整為批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等。2018年的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》在規(guī)范性文件層面，將線索限于“履行批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督、公益監(jiān)督等職責(zé)”。同時規(guī)定，實(shí)踐中對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現(xiàn)案件線索的，視為“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”。這意味著，一方面履行職責(zé)的范圍增加了“公益監(jiān)督”，另一方面通過擬制的方式一定程度地拓寬了線索來源。

相對于規(guī)范層面的保守，實(shí)踐中的線索發(fā)現(xiàn)樣態(tài)則極為豐富多樣，大致可以分為兩類：一類是檢察系統(tǒng)內(nèi)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在履行各項(xiàng)檢察職能中的線索挖掘和移送；另一類是檢察機(jī)關(guān)在系統(tǒng)外通過搭建各類合作平臺進(jìn)行線索拓展。前者主要表現(xiàn)為在刑事檢察中，通過審查和起訴污染環(huán)境、危害食品藥品安全等刑事犯罪中發(fā)現(xiàn)的線索以及在控告舉報和民事行政監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的線索。除了常規(guī)辦案，參與中央環(huán)保督查以及環(huán)境保護(hù)或食品藥品安全領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督活動也是重要的線索來源。最高人民檢察院公布的第13批三個公益訴訟指導(dǎo)案例中，其中兩個環(huán)境案件均為檢察機(jī)關(guān)在參與中央環(huán)保督查中發(fā)現(xiàn)。(10)參見檢例第49號、第50號?！秷蟾妗分袆t詳盡地列舉了檢察機(jī)關(guān)“服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶”“攜手清四亂、保護(hù)母親河”“守護(hù)海洋”“保障千家萬戶舌尖上的安全”等多項(xiàng)專項(xiàng)活動，以及各省市結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r開展的諸如湖南“中小學(xué)校園及周邊食品安全護(hù)苗行動”、江西“五河一湖一江集中監(jiān)督”等專項(xiàng)行動。另一個案件是檢察機(jī)關(guān)通過外部協(xié)作尋找線索。譬如2019年初，最高人民檢察院會同生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會等九部委簽署了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，其中對于完善公益訴訟案件線索移送機(jī)制、建立交流會商和研判機(jī)制、建立健全信息共享機(jī)制等達(dá)成中央層面的構(gòu)架協(xié)議。部分地區(qū)以此為基礎(chǔ)建立了本地區(qū)的合作交流機(jī)制，也保障了較為穩(wěn)定的線索來源。

將檢察公益訴訟的線索來源規(guī)定為履職中發(fā)現(xiàn)，體現(xiàn)了對檢察機(jī)關(guān)既授權(quán)又限權(quán)的兩個方面。建立檢察公益訴訟的初衷是通過檢察監(jiān)督權(quán)的行使，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，促進(jìn)法治政府建設(shè)，(11)參見習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》第三部分。并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)對于行政權(quán)的監(jiān)督限制為公益訴訟法定領(lǐng)域和有限探索的領(lǐng)域內(nèi)。因此，公益訴訟中檢察權(quán)啟動應(yīng)具有謙抑性。但如果在制度初始階段就對履職發(fā)現(xiàn)作最為狹義的“批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督”解釋，則不利于推進(jìn)制度發(fā)展。因此，基于當(dāng)下的司法實(shí)踐，應(yīng)在司法解釋層面對履職發(fā)現(xiàn)作出較為清晰的列舉，做到線索來源和線索管理的規(guī)范化。在內(nèi)容上，可以將實(shí)踐中內(nèi)部和外部兩個維度均予以考慮，擴(kuò)大線索發(fā)現(xiàn)法定渠道，但要嚴(yán)格限制以發(fā)現(xiàn)線索為名干預(yù)正常行政機(jī)關(guān)正?；顒印?/p>

四、 案件結(jié)構(gòu)異化與調(diào)整

《報告》中的案件結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在兩個方面：一是檢察公益訴訟各領(lǐng)域的辦案數(shù)和占比；二是民事、行政起訴案件數(shù)的比重以及支持起訴案件數(shù)。所謂案件結(jié)構(gòu)異化，目前主要是針對起訴案件中刑事附帶民事公益訴訟案件占比較高而言的。

從案件領(lǐng)域看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓是檢察公益訴訟正式入法時的法定案件范圍，2018年《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》又賦予了檢察機(jī)關(guān)對侵害英烈姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟的職權(quán)。從試點(diǎn)以來，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件一直占比較高，目前依然超過半數(shù)。2019年以來，食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件較試點(diǎn)時期有了較快增長，占比已到三成。相比之下，國有財產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的案件，還略顯單薄，應(yīng)是進(jìn)一步加強(qiáng)的重點(diǎn)領(lǐng)域?！暗取蓖忸I(lǐng)域的探索，學(xué)界和實(shí)務(wù)界基本形成了共識，明確為等外“等”。黨的十九屆四中全會《決定》也明確提出了要“拓展公益訴訟案件范圍”，實(shí)踐的關(guān)鍵在于探索的路徑和制度保障的跟進(jìn)。2019年10月10日，最高人民檢察院新聞發(fā)布會公布的26個典型，曬出了“等”外探索的幾個典型案例，如案例五“浙江省諸暨市房地產(chǎn)裝修行業(yè)侵犯消費(fèi)者個人信息公益訴訟案”、案例六“河南省三門峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營安全公益訴訟案”、案例八“山西省壽陽縣羊頭崖烈士紀(jì)念設(shè)施疏于管理公益訴訟案”和案例十一“貴州省榕江縣人民檢察院訴栽麻鎮(zhèn)人民政府不依法履職案”。擴(kuò)大公益保護(hù)范圍是公眾期待，也是人大和政協(xié)代表委員的提案內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)辦好法定領(lǐng)域內(nèi)的案件，然后以“穩(wěn)妥、積極”的原則探索“等”外案件，目前工作層面的機(jī)制是“立案前需層報省級檢察院審核，必要時向最高人民檢察院請示”，但這種工作機(jī)制實(shí)際上難以回應(yīng)正當(dāng)性的問題。當(dāng)下通過部門法修訂或地方人大立法是較為妥當(dāng)?shù)赝卣构嬖V訟案件范圍的舉措。2019年7月《湖北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》是全國第一家省級人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟進(jìn)行“等”外探索的嘗試，該《決定》要求湖北省各級人民檢察院應(yīng)當(dāng)聚焦黨和國家工作大局，緊緊圍繞助推打好“三大攻堅戰(zhàn)”、服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、推動“一芯兩帶三區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以及人民群眾關(guān)注的切身利益問題，持續(xù)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓、英雄烈士保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)公益訴訟工作，依法在安全生產(chǎn)、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、電信互聯(lián)網(wǎng)涉及眾多公民個人信息保護(hù)等領(lǐng)域探索開展公益訴訟工作，實(shí)現(xiàn)公益訴訟案件法律效果、政治效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。(12)參見羅麗麗等：《湖北省人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟“等”外探索》，載“最高人民檢察院網(wǎng)”，https://www. spp.gov.cn/spp/zdgz/201907/t20190727_426506.shtml，最后訪問日期：2019年11月29日。

案件結(jié)構(gòu)中較為突出的問題是刑事附帶民事公益訴訟案件的井噴式增長。從2017年7月檢察公益訴訟正式入法，到2019年9月，在檢察機(jī)關(guān)起訴的6 353件案件中，刑事附帶民事公益訴訟占77.82%，其中民事公益訴訟占6.52%，行政公益訴訟占15.66%。按這一比例，三者的案件數(shù)應(yīng)為4 944件、414件和995件?！秷蟾妗分袑⑦@一現(xiàn)象作為檢察公益訴訟工作的重要問題之一提出，即起訴案件“搭順風(fēng)車”多、“啃硬骨頭”少，更多借助刑事追訴已鎖定的對象、固定的證據(jù)拓展公益訴訟效果，行政公益訴訟起訴案件偏少。

刑事附帶民事公益訴訟這一案件類型起源于試點(diǎn)末期，(13)2016年12月22日，《最高人民檢察院關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》第5條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪或生產(chǎn)銷售偽劣商品罪的刑事案件犯罪嫌疑人的違法行為侵害社會公共利益，符合提起民事公益訴訟條件的，可以探索一并提起刑事附帶民事公益訴訟。”我國首次提出了探索開展提起刑事附帶民事公益訴訟。在試點(diǎn)中期報告中尚無此種案件類型。(14)2016年9月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的42件訴訟案件中，行政公益訴訟28件、民事公益訴訟13件、行政附帶民事公益訴訟1件。參見《最高人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作情況的中期報告》，載“全國人大網(wǎng)”，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2017-02/21/content_2007646.htm，最后訪問日期：2019年11月23日。試點(diǎn)兩年期滿時，截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟1 150件，其中行政公益訴訟1 029件、民事公益訴訟94件、行政附帶民事公益訴訟2件、刑事附帶民事公益訴訟25件。(15)參見徐日丹、閆晶晶、史兆琨: 《試點(diǎn)兩年檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件9053件》,載《檢察日報》2017年7月1日。有學(xué)者深刻分析了在正式實(shí)施后，刑事附帶民事公益訴訟案件發(fā)展迅猛的原因，(16)參見劉加良：《刑事附帶民事公益訴訟的困局與出路》，載《政治與法律》2019年第10期。包括基層法院在訴前程序和管轄制度下面臨的考核壓力以及線索和調(diào)查的便宜性等。其利在于，能有效緩解“刑民矛盾”，避免“國家能力悖論”，提高司法治理效能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會保護(hù)與公益保護(hù)的協(xié)同效應(yīng)。(17)參見劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協(xié)同問題研究》，載《中國刑事法雜志》2019年第5期。但存在的問題也是顯而易見的：其一，刑事附帶民事公益訴訟不能直接等同于刑事附帶民事訴訟，目前尚無法律層面的依據(jù)，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第20條的規(guī)定缺乏上位法的支撐。其二，程序規(guī)范不明確。一些程序性問題依靠檢法兩家工作層面的溝通、協(xié)調(diào)解決，既不規(guī)范也難以為繼，(18)新疆維吾爾自治區(qū)克孜勒蘇柯爾克孜自治州中級人民法院(2019)新30刑終52號刑事附帶民事裁定書，認(rèn)為原公訴機(jī)關(guān)暨刑事附帶民事公益訴訟起訴人烏恰縣人民檢察院在一審時沒有履行訴前公告程序，一審法院在審查立案材料時未向檢察院釋明即受理，并且作出判決，屬于程序錯誤。依照《中華人民共和國刑事訴訟法》第238條的規(guī)定，裁定如下：一、 撤銷烏恰縣人民法院(2019)新3024刑初1號刑事附帶民事判決；二、 發(fā)回烏恰縣人民法院重新審判。而且可能架空其他適格民事主體的訴權(quán)。其三，公益的把握失之過寬，或無法將案件范圍的公益性論證與訴訟請求的公益性保護(hù)有機(jī)協(xié)調(diào)，混淆了財產(chǎn)利益與社會公益。其四，在大力推行認(rèn)罪認(rèn)罰制度的大背景下，易出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)以被告人在刑事部分的自首、繳納罰金等情節(jié)，適用從寬處罰，忽略了被告人對公益損害的民事責(zé)任承擔(dān)，即被告人基于刑事部分的認(rèn)罪認(rèn)罰獲得了量刑的從寬處理，減弱了其賠償公益損害的動機(jī)，致使受損公益沒有得到有效救濟(jì)。

調(diào)整結(jié)構(gòu)異化的路徑不是“一刀切”地禁止刑事附帶民事公益訴訟案件的辦理，而是應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善規(guī)范。經(jīng)過一段時間的爭論，目前關(guān)于訴前程序需要公告的問題已基本明確。(19)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》自2019年12月6日起施行，人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應(yīng)履行訴前公告程序。對于未履行訴前公告程序的，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明，告知人民檢察院公告后再行提起訴訟。其他仍有尚待解決的問題：第一，在刑事訴訟法層面增加刑事附帶民事公益訴訟這一訴訟種類。第二，規(guī)定可以附帶提起的法定標(biāo)準(zhǔn)和裁量標(biāo)準(zhǔn)，一方面明確“附與不附”的積極要件和消極要件，以解實(shí)踐之困；另一方面避免因“搭便車”，造成刑事訴訟的過分延遲。第三，完善刑事附帶民事公益訴訟的管轄和審判組織的規(guī)定。第四，規(guī)定刑事訴訟和附帶民事公益訴訟之間的證據(jù)轉(zhuǎn)化。第五，規(guī)定責(zé)任競合的解決路徑，如沒收違法所得是否可以抵扣生態(tài)環(huán)境損害賠償。第六，規(guī)定認(rèn)罪認(rèn)罰案件中如何保證公益的有效救濟(jì)。