特約撰稿人 羅書平

>>2018年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查信息平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)在廣州市召開。這是人大備案審查系統(tǒng)首次全國(guó)性的會(huì)議。圖為推進(jìn)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。 資料圖

對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。

自中央提出構(gòu)建備案審查制度的宏偉藍(lán)圖和國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)將備案審查制度入憲入法后，多年來，法學(xué)界和司法界不少專家學(xué)者都在致力于這項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的全面推進(jìn)法治建設(shè)的研究探索，問診切脈，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，涌現(xiàn)出不少頗有建樹和價(jià)值的成果。

信息平臺(tái)：借鑒地方政府規(guī)章備案審查的成功經(jīng)驗(yàn)

據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，2018年8月2日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查信息平臺(tái)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)在廣州市召開——這是人大備案審查系統(tǒng)首次全國(guó)性的會(huì)議。全國(guó)人大常委會(huì)高度重視備案審查信息平臺(tái)建設(shè),從2016年7月起，兩年間多次發(fā)函推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)工作,部署提出加快建立全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息化平臺(tái),要求各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際,按照標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容、數(shù)據(jù)“四統(tǒng)一”的規(guī)定,抓緊建立健全省級(jí)備案審查信息平臺(tái)。

據(jù)報(bào)道，全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)自2016年年底開通運(yùn)行后，對(duì)1949年以來現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋和1979年授予地方立法權(quán)以來現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，已經(jīng)按照統(tǒng)一的格式標(biāo)準(zhǔn)全部上傳至備案審查信息平臺(tái)。2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)，已經(jīng)逐件開展電子報(bào)送備案。今后新制定的行政法規(guī)、司法解釋，也將逐件開展電子報(bào)送備案。截至2017年12月上旬，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件，其中行政法規(guī)60件，省級(jí)地方性法規(guī)2543件、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1647件，自治條例15件、單行條例248件、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)137件、司法解釋128件。

在全國(guó)人大常委會(huì)2018年提出的“一個(gè)要點(diǎn)、兩個(gè)計(jì)劃”工作安排中明確要求,加快建立全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái),鞏固信息平臺(tái)的工作功能,推動(dòng)地方人大將信息平臺(tái)延伸到所有立法主體。在本次推進(jìn)會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任張勇強(qiáng)調(diào)，下一步，信息平臺(tái)建設(shè)應(yīng)著眼于提高立法質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)良法善治，促進(jìn)立法交流合作、實(shí)現(xiàn)在線培訓(xùn)等，以切實(shí)推動(dòng)地方人大工作上臺(tái)階。

筆者認(rèn)為，由于法檢兩院與地方政府都是由人大產(chǎn)生并向人大負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的，其制定和發(fā)布、實(shí)施的規(guī)范性文件方面理應(yīng)無一例外地接受人大的監(jiān)督。目前的信息平臺(tái)盡管其主要任務(wù)之一是推動(dòng)地方政府規(guī)章報(bào)備工作，但這種為地方政府制定的各類規(guī)章而搭建的備案審查信息平臺(tái)的成功舉措，對(duì)于需要納入備案審查的法檢兩院規(guī)范性文件同樣適用，即完全可以在人大常委會(huì)的統(tǒng)領(lǐng)下，將地方法檢兩院規(guī)范性文件如同地方政府的規(guī)章一樣全面納入備案審查范圍，從中篩選出應(yīng)當(dāng)屬于接受人大監(jiān)督的規(guī)范性文件，從而有重點(diǎn)地審查其合法性乃至合憲性。

>>最高人民檢察院向教育部正式提交“一號(hào)檢察建議”后，四川省人民檢察院專門出臺(tái)了《四川省檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開辦法（試行）》，明確要求涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問題的檢察建議，除不宜公開的，要以公開送達(dá)、發(fā)布、宣告的方式公開。 資料圖

現(xiàn)場(chǎng)交辦：整合法律監(jiān)督、人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督合力

據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道，新年伊始，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)召開會(huì)議，向民政部、住建部、人社部等十部門當(dāng)面交辦了十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議出席人員對(duì)社會(huì)救助工作的意見建議。據(jù)悉，這些意見建議源于在2019年12月召開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院作了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)助力打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》后，全國(guó)人大常委會(huì)分組會(huì)議對(duì)報(bào)告進(jìn)行審議的結(jié)果。

此前，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)根據(jù)監(jiān)督法的要求，也對(duì)報(bào)告進(jìn)行了審議。兩次會(huì)議共60人次發(fā)言，對(duì)國(guó)務(wù)院的報(bào)告提出意見，并就加強(qiáng)社會(huì)救助工作提出建議。會(huì)后，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)進(jìn)行了梳理，歸納整理出“問題清單”，現(xiàn)場(chǎng)交辦各職能部門，責(zé)成研究處理，并要求在6個(gè)月內(nèi)向全國(guó)人大常委會(huì)提出落實(shí)情況報(bào)告。

此后，全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)還將跟蹤監(jiān)督，確保整改落實(shí)成效。參加會(huì)議的各單位出席人員表示，這次會(huì)議提供的“問題清單”，具體明確，針對(duì)性強(qiáng)，他們將對(duì)照“問題清單”，認(rèn)真研究落實(shí)，并就存在的問題提出詳細(xì)的整改方案，按規(guī)定時(shí)間向全國(guó)人大常委會(huì)提出整改報(bào)告。

據(jù)全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，按以往的做法是，在全國(guó)人大常委會(huì)聽取執(zhí)法檢查報(bào)告和“一府一委兩院”專項(xiàng)報(bào)告后，全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)一般是采取“書面交辦”的方式，把出席會(huì)議人員的發(fā)言直接交有關(guān)單位研究。這不僅會(huì)在文件流轉(zhuǎn)上耗費(fèi)更長(zhǎng)時(shí)間，而且各單位需要自行梳理與本單位相關(guān)的意見，自行把握需要整改的問題，導(dǎo)致整改的方向不夠明確，從而影響整改效果。此次全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)直接梳理出40項(xiàng)“問題清單”，讓常委會(huì)組成人員的意見一目了然，增強(qiáng)了整改的針對(duì)性。

筆者認(rèn)為，人大常委會(huì)在對(duì)由其產(chǎn)生并接受監(jiān)督的“一府一委兩院”工作進(jìn)行審議過程中，根據(jù)委員們審議中歸納出的問題清單，由過去書面交辦的傳統(tǒng)做法改為公開當(dāng)面交辦的做法，不失為一種創(chuàng)新之舉。

由此，筆者聯(lián)想到，自最高人民檢察院向教育部正式提交“一號(hào)檢察建議”后，四川省人民檢察院專門出臺(tái)了《四川省檢察機(jī)關(guān)檢察建議公開辦法（試行）》，明確要求涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和群眾切身利益的傾向性、普遍性、典型性問題的檢察建議，除不宜公開的，要以公開送達(dá)、發(fā)布、宣告的方式公開。同時(shí)，以公開為原則，不公開為例外，均要在人民檢察院案件信息公開網(wǎng)上公開，并在本院門戶網(wǎng)站、“兩微一端”上發(fā)布——進(jìn)一步將“可以公開”的范圍予以明確化、具體化。對(duì)于實(shí)施“公開檢察建議”這一改革舉措的目的，四川省檢察院檢察長(zhǎng)馮鍵向《四川日?qǐng)?bào)》記者表示：“希望讓法律監(jiān)督與人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形成合力，督促問題解決?！保ㄔ斠姳究?019年5月20日?qǐng)?bào)道《落地生根：依法讓“檢察建議”長(zhǎng)上牙齒》）

顯然，這種成功的經(jīng)驗(yàn)，在有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方法檢兩院的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的工作中，是完全可以借鑒的。

>>開門納諫，暢通民意渠道，是全面落實(shí)備案審查制度的成功經(jīng)驗(yàn)。 資料圖

開門納諫：暢通公民對(duì)司法規(guī)范性文件審查建議渠道

法制網(wǎng)2017年6月6日?qǐng)?bào)道，自十二屆全國(guó)人大以來,全國(guó)人大常委會(huì)法工委共接收公民、組織提出的各類審查建議443件。其中,2013年度62件，2014年度43件，2015年度246件，2016年度92件。

據(jù)介紹，公民、組織提出審查建議,不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟(jì)途徑后提出的。建議審查的規(guī)范性文件,其制定機(jī)關(guān)層級(jí)有高有低,內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域,問題既涉及與法律之間的關(guān)系,又涉及具體執(zhí)法等實(shí)際問題。有的屬于歷史遺留問題,有的屬于立法過程中沒能解決的難點(diǎn)問題,有的屬于改革發(fā)展過程中的問題,需要考慮的因素多,研究面臨的難度大。其中也不乏涉及反映法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題。

為此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委按照有關(guān)規(guī)定向提出審查建議的公民書面反饋審查結(jié)果的就有：就《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》關(guān)于氣候資源探測(cè)設(shè)定行政許可、《吉林市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于補(bǔ)償協(xié)議履行爭(zhēng)議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉實(shí)施辦法》關(guān)于主任會(huì)議許可對(duì)代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施等問題,與黑龍江、吉林、四川省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行溝通,交換意見,還就四川省代表法實(shí)施辦法存在的違法問題提出了處理建議。

由此可見，對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋,是備案審查工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在2014年之前，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就進(jìn)行了建立反饋工作機(jī)制的探索,由法規(guī)備案審查室對(duì)審查建議人進(jìn)行反饋,取得了較好效果。為此，2014年全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中提出,健全備案審查制度,研究建立備案審查工作中的溝通、反饋機(jī)制。最終，在對(duì)多年來的工作進(jìn)行梳理和總結(jié)之后,制定了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》,從而實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化、制度化。

該《工作辦法》規(guī)定,對(duì)公民、組織針對(duì)法規(guī)、司法解釋提出的審查建議,要視情況作出相應(yīng)的反饋：一是經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋不存在與法律抵觸問題的,在研究結(jié)束后進(jìn)行反饋,對(duì)有關(guān)情況予以說明。二是經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問題的,在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問題處理后進(jìn)行反饋,告知處理結(jié)果。三是對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議,轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理的,在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況;不予轉(zhuǎn)送的,可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出。

毫無疑問，開門納諫，暢通民意渠道，是全面落實(shí)備案審查制度的成功經(jīng)驗(yàn)。也完全可以直接沿用到對(duì)地方法檢兩院規(guī)范性文件的備案審查工作中。

筆者甚至設(shè)想，如果國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)在對(duì)實(shí)施了十五年之久的監(jiān)督法進(jìn)行補(bǔ)充修改中，暢通開門納諫的民意渠道，讓因?yàn)樽陨淼臋?quán)利義務(wù)之爭(zhēng)而進(jìn)入司法程序中最有發(fā)言權(quán)的當(dāng)事人及其代理人參與其中，就司法審理中涉及的有關(guān)地方法檢兩院的規(guī)范性文件的法律適用問題直陳己見，其效果肯定要比上述四年400多件的備案審查建議不知增加多少倍！——盡管我們不能以偏概全說這些審查建議反映的法檢兩院的規(guī)范性文件就一定違法，但至少可以為立法機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)對(duì)地方法檢兩院的規(guī)范性文件有一個(gè)全方位的把握，從而使備案審查工作的重點(diǎn)更加突出，方向更加明確，方法更加到位，成效更加顯著！

備案監(jiān)督：發(fā)揮上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督職能

這里所指的“備案監(jiān)督”相對(duì)于“備案審查”而言，是指在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)，根據(jù)憲法和法律確定的監(jiān)督或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的合法性實(shí)施監(jiān)督的一項(xiàng)制度，以示與監(jiān)督法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)由其產(chǎn)生的“一府兩院”制定的規(guī)范性文件的“備案審查”相區(qū)別。

根據(jù)憲法和人民法院組織法、人民檢察院組織法的規(guī)定：最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作；最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。因此，筆者認(rèn)為，上級(jí)法檢兩院理所當(dāng)然地應(yīng)對(duì)地方法檢兩院發(fā)布的規(guī)范性文件的合法性實(shí)施監(jiān)督，而且這種系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制相對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)“一府兩院”制定的規(guī)范性文件實(shí)施的“備案審查”而言，完全可以實(shí)行“雙軌制”：一方面，在地方法檢兩院發(fā)布規(guī)范性文件后，在規(guī)定期限內(nèi)應(yīng)主動(dòng)向同級(jí)人大常委會(huì)備案；另一方面，同時(shí)向上一級(jí)人民法院和人民檢察院備案。為了區(qū)別兩者的備案形式，可以將前者稱之為“備案審查”，將后者稱之為“備案監(jiān)督”。

此外，有關(guān)在法檢兩院系統(tǒng)內(nèi)部的“備案監(jiān)督”對(duì)象中，不應(yīng)當(dāng)忽略法檢兩院以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義發(fā)布的規(guī)范性文件。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在法檢兩院發(fā)布的規(guī)范性文件中，并非都是加蓋了“院章”的紅頭文件，不少屬于以兩院審判庭室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義制定的“部門文件”。如前述由全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》，就是以“最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳”的名義發(fā)布的。全國(guó)人大常委會(huì)法工委根據(jù)公民的審查建議與最高檢進(jìn)行了溝通后，最終仍由原發(fā)文部門“最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳”發(fā)出通知，宣布從即日起，不再執(zhí)行《關(guān)于人民檢察院審查逮捕工作中適用“附條件逮捕”的意見（試行）》。實(shí)踐證明，基于法檢兩院上下級(jí)的“監(jiān)督”或“領(lǐng)導(dǎo)”的特殊關(guān)系，對(duì)于地方法檢兩院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)范性文件，由最高法院和最高檢察院和上級(jí)法檢兩院進(jìn)行“備案監(jiān)督”，在絕大多數(shù)情況下也許效果更好、更快捷！

由此可以進(jìn)一步推論，關(guān)于最高法院和最高檢察院和地方法檢兩院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)范性文件是否也應(yīng)當(dāng)一律納入人大常委會(huì)的備案審查的問題？不宜一概而論！筆者認(rèn)為，在目前國(guó)家法律尚未作出明確規(guī)定的情況下，可以參照國(guó)務(wù)院有關(guān)對(duì)待政府部門的規(guī)范性文件主要是由同級(jí)政府或上級(jí)人民政府系統(tǒng)內(nèi)“備案監(jiān)督”的做法。

2018年5月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）要求，除省級(jí)以下地方各級(jí)人民政府制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)上一級(jí)人民政府和本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案外，地方人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)本級(jí)人民政府備案，地方人民政府兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門負(fù)責(zé)報(bào)送備案。實(shí)行垂直管理的部門，下級(jí)部門制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)上一級(jí)主管部門備案，同時(shí)抄送文件制定機(jī)關(guān)所在地的本級(jí)人民政府。地方人民政府負(fù)責(zé)備案審查的部門要加大備案監(jiān)督力度，及時(shí)處理違法文件，對(duì)審查發(fā)現(xiàn)的問題可以采取適當(dāng)方式予以通報(bào)。

既然國(guó)務(wù)院明確規(guī)定將“地方政府部門”制定的規(guī)范性文件納入上級(jí)政府的“備案監(jiān)督”范圍，說明政府系統(tǒng)本身也具有較為完備的規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督體系。根據(jù)憲法和組織法有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)臎Q定，政府部門的文件，主要由政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。因此，政府部門發(fā)布的文件，不直接納入人大常委會(huì)的備案審查范圍，但是并不意味著不受任何約束，政府系統(tǒng)內(nèi)部可以對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督。同時(shí)，如果公民、法人和其他組織向人大常委會(huì)提出審查建議，或者人大常委會(huì)在工作中發(fā)現(xiàn)政府部門規(guī)范性文件存在問題的，人大常委會(huì)仍然可以監(jiān)督政府處理。

因此，這種在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)規(guī)范性文件“備案監(jiān)督”的成功做法，完全可以移植到對(duì)法檢兩院（包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）的規(guī)范性文件的備案審查中。