關(guān)鍵詞 全域旅游 張家界市 立法現(xiàn)狀 發(fā)展方向

基金項(xiàng)目：本文系2018年度湖南省大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實(shí)驗(yàn)計(jì)劃項(xiàng)目結(jié)題成果，編號(hào)：612。

作者簡(jiǎn)介：文啟明，吉首大學(xué)張家界學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.182

全域旅游將傳統(tǒng)的由點(diǎn)到點(diǎn)式旅游鏈條轉(zhuǎn)變?yōu)榫埸c(diǎn)成片式旅游區(qū)塊，核心是指以行政區(qū)域?yàn)閱挝?，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各項(xiàng)數(shù)據(jù)資源、社會(huì)資源、生態(tài)資源，并把旅游業(yè)作為核心產(chǎn)業(yè)，以此為契機(jī)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)第一、二產(chǎn)業(yè)鏈的連環(huán)發(fā)展，是促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明和社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同建設(shè)的旅游新形態(tài)。

一、發(fā)展全域旅游對(duì)于張家界市的意義

開(kāi)展全域旅游項(xiàng)目后，市政府宣布了張家界武陵山大道和張家界高鐵站的建設(shè)計(jì)劃。這兩項(xiàng)總投資約47億元的基建工程是加速?gòu)埣医缏糜翁豳|(zhì)升級(jí)的重大工程，將徹底破解張家界旅游交通發(fā)展的“瓶頸”。同時(shí)，投資百億元的張家界旅游新城寧邦廣場(chǎng)項(xiàng)目在張家界高鐵新區(qū)舉行開(kāi)工奠基儀式，該項(xiàng)目用地規(guī)模約700畝，計(jì)劃引入世界500強(qiáng)萬(wàn)豪國(guó)際酒店集團(tuán)旗下的兩大高星級(jí)酒店品牌——威斯汀酒店和福朋喜來(lái)登酒店，將為當(dāng)?shù)靥峁浊踔辽先f(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。以上事例足以體現(xiàn)全域旅游的優(yōu)勢(shì)，它不僅僅有助于加大政府資金投入，推動(dòng)張家界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化旅游體驗(yàn)感，還有助于吸引外來(lái)資金，增加就業(yè)崗位，穩(wěn)定張家界社會(huì)治安環(huán)境，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提下，打造世界知名的一流旅游城市。

二、張家界市關(guān)于旅游的地方立法現(xiàn)狀

雖然本市早在2011年就提出“全域提升”計(jì)劃;并在2013年，明確了“一城一區(qū)、錯(cuò)位發(fā)展;三星拱月，全域旅游”的布局和發(fā)展路徑。 但卻未正式將全域旅游寫入地方法規(guī)、規(guī)章中，政府部門僅依照各個(gè)零散的條文，來(lái)管理、發(fā)展旅游業(yè)，導(dǎo)致本市長(zhǎng)期未形成相應(yīng)的全域發(fā)展法律規(guī)范體系。而今，本市作為全國(guó)首批全域旅游示范區(qū)建設(shè)單位，在這種情形的驅(qū)使下，經(jīng)我市第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)，湖南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議批準(zhǔn)，全國(guó)首部全域旅游地方性法規(guī)——《張家界市全域旅游促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱為“條例”）就此孕育而生。該條例包括七大章節(jié)，共五十三條內(nèi)容。 不僅對(duì)公共服務(wù)、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行了明確規(guī)范，也對(duì)鄉(xiāng)村旅游、文化旅游方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新，同時(shí)促進(jìn)了張家界本地特色的傳播與發(fā)揚(yáng)。為張家界大力開(kāi)展全域旅游提供了基本的法律支持，從而結(jié)束了本市發(fā)展全域旅游無(wú)法可依的局面。

三、張家界關(guān)于促進(jìn)全域旅游立法方面存在的問(wèn)題

本市雖作為全國(guó)首批全域旅游示范性城市，同時(shí)也是全國(guó)首個(gè)頒布全域旅游地方性法規(guī)的城市，但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，其相關(guān)立法依然無(wú)法滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的實(shí)際需求，無(wú)法妥善解決發(fā)展全域旅游所遇到的部分突發(fā)問(wèn)題。

（一）現(xiàn)實(shí)可操作性較弱

首先，微觀操作方面研究較為欠缺。《條例》雖對(duì)本地全域旅游起到了指導(dǎo)作用，這一點(diǎn)毋庸置疑。但條例很大一部分是宏觀指導(dǎo)性內(nèi)容，比如：應(yīng)當(dāng)做什么，從哪方面做，而該怎么做，卻沒(méi)有具體細(xì)化的表達(dá)出來(lái)，也未用其他文件進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明某些具體活動(dòng)如何展開(kāi)。加之《條例》對(duì)于不符合其規(guī)定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，也有部分未做具體說(shuō)明，這就可能導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中有關(guān)部門的自由裁量權(quán)無(wú)形增大，將難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，容易滋生腐敗。

（二）責(zé)任承擔(dān)形式單一 ，監(jiān)督保障機(jī)制較弱

在條例中，法律責(zé)任部分雖然單獨(dú)成章，但保障其懲處實(shí)施到位的制度并未有相應(yīng)條款，缺少公眾監(jiān)督的懲罰會(huì)顯得較為形式化，且就立法而言，未對(duì)部分行為的具體處理辦法進(jìn)行明確答復(fù)，這會(huì)導(dǎo)致實(shí)質(zhì)處罰不到位，容易滋生違法行為的發(fā)生，也難以另公眾信服。次者，從條例的具體規(guī)定中可以看出，除構(gòu)成犯罪的情形外，對(duì)于旅游經(jīng)營(yíng)者的其他違法、違規(guī)行為，都是予以財(cái)產(chǎn)罰，此種責(zé)任承擔(dān)形式較為單一，不能起到良好的警示、懲罰作用，通俗的說(shuō)：不能讓違法違規(guī)的旅游經(jīng)營(yíng)者們長(zhǎng)記性，反而會(huì)刺激他們產(chǎn)生繼續(xù)違法、違規(guī)的欲望，希望通過(guò)進(jìn)一步侵害消費(fèi)者的利益，來(lái)從中補(bǔ)回自己之前失去的利益，這就違背了立法者的本意，屬于立法與現(xiàn)實(shí)發(fā)展間的脫節(jié)問(wèn)題。

（三）立法規(guī)定解決實(shí)際問(wèn)題的能力有限

僅從目前的立法規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)存法律規(guī)定對(duì)于實(shí)際問(wèn)題的解決能力依然是有限的。對(duì)于最關(guān)鍵的旅游體驗(yàn)問(wèn)題，如：熱門景區(qū)“人從眾”，核心道路“車連排”，實(shí)景演出“票難求”，住宿環(huán)境“臟亂差”，特色產(chǎn)品“推騙漲”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，依然無(wú)法從源頭將其瓦解。

四、完善立法對(duì)策的思考

（一）出臺(tái)相關(guān)解釋文件，完善具體操作流程

以頒布法律補(bǔ)充性文件、發(fā)布政府文件或其他形式，將條例中某些僅提出事項(xiàng)，卻未提及具體要求、流程的規(guī)定以及缺失的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充完整，讓公眾了解到政府的具體計(jì)劃，監(jiān)督政府的實(shí)施進(jìn)度，以此來(lái)遏制行政自由裁量權(quán)肆意擴(kuò)大的現(xiàn)象，達(dá)到保障公眾合法權(quán)益的要求。

（二）懲罰公開(kāi)化，多種責(zé)任承擔(dān)形式相結(jié)合

除涉密或其他特殊情況，要求相關(guān)責(zé)任部門對(duì)外公示每一種違法、違規(guī)行為對(duì)應(yīng)哪一種處罰措施，對(duì)外公布相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員懲處的具體情況，避免出現(xiàn)令公眾不服的“內(nèi)部罰”“形式罰”等。在責(zé)任承擔(dān)形式方面，筆者認(rèn)為，懲罰最終目的是要求有關(guān)機(jī)構(gòu)、人員知錯(cuò)能改，日后做到依法、依規(guī)辦事，使公眾的合法權(quán)益得到應(yīng)有的保護(hù)，而非以苛扣工資、獎(jiǎng)金、罰款的形式嚴(yán)懲、訓(xùn)誡相關(guān)責(zé)任人。僅一味處罰，缺乏教導(dǎo)，可能會(huì)導(dǎo)致事與愿違的結(jié)果。因此筆者認(rèn)為，可以比照“駕照”的管理形式，要求違法、違規(guī)者除接受相關(guān)財(cái)產(chǎn)處罰外，同時(shí)要求相關(guān)人員參加相關(guān)宣講課、培訓(xùn)課，對(duì)其開(kāi)展思想教導(dǎo)，嚴(yán)重者可要求其重修相關(guān)專業(yè)，來(lái)達(dá)到教主懲輔結(jié)合的形式，這樣更有利于減少違法、違規(guī)行為的出現(xiàn)。

（三）針對(duì)現(xiàn)存常態(tài)化違規(guī)行為進(jìn)行補(bǔ)充立法

全域旅游開(kāi)展的主要目的，是為了廣大消費(fèi)者有更好的旅游體驗(yàn)感，吸引更多消費(fèi)者來(lái)此消費(fèi)。因此，全域旅游法律的制定，要把提升游客旅游質(zhì)量這一要求放在首位。正如前文所述，對(duì)于人群分流，排隊(duì)時(shí)間長(zhǎng)、住宿不理想、消費(fèi)額突增、產(chǎn)品欺詐、交通擁堵、停車難、餐飲差、環(huán)境臟等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，現(xiàn)存立法，還不能有效的全部解決，對(duì)于這些“老大難”問(wèn)題，筆者在此選擇性的闡述一下個(gè)人見(jiàn)解。第一，對(duì)于產(chǎn)品欺詐問(wèn)題，大多發(fā)生在旅行團(tuán)中，很多旅客外地而來(lái)，并不了解本地推銷的產(chǎn)品實(shí)際情況，很多時(shí)候僅聽(tīng)取導(dǎo)游“一面之詞”，而現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)游提成很大一部分來(lái)自于團(tuán)內(nèi)旅客的購(gòu)物消費(fèi)，因此有些導(dǎo)游會(huì)與賣家聯(lián)合起來(lái)侵犯消費(fèi)者利益，最為典型的是網(wǎng)上宣稱的一類“購(gòu)物觀光團(tuán)”，以低廉的團(tuán)價(jià)吸引消費(fèi)者報(bào)團(tuán)，再?gòu)穆眯羞^(guò)程要一點(diǎn)一點(diǎn)讓游客支付高昂的費(fèi)用。筆者也經(jīng)歷過(guò)類似的情況，在此引用一句名言：“不會(huì)有人去做沒(méi)有好處的壞事”。對(duì)于這種情況，應(yīng)通過(guò)明文立法的方式改變導(dǎo)游取得提成的方式，斷絕團(tuán)內(nèi)消費(fèi)與導(dǎo)游提成間的內(nèi)部利益聯(lián)系，來(lái)消除這種降低游客體驗(yàn)感的行為。 第二，對(duì)于排隊(duì)時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，在旅游高峰期，有關(guān)部門可實(shí)行分段售票、限時(shí)入園的制度。分段售票指每個(gè)固定時(shí)間段設(shè)置售票上限，避免一時(shí)間售出過(guò)多的票，達(dá)到控制總?cè)藬?shù)的目的;限時(shí)入園指每一張票指定入園時(shí)間，保障同一時(shí)刻入園的人數(shù)，在景區(qū)合理人數(shù)范圍內(nèi)。避免一到節(jié)假日景區(qū)就出現(xiàn)人長(zhǎng)排，步難行，無(wú)體驗(yàn)的局面，讓節(jié)假日“在別處看人影，在此處看風(fēng)景”，這一觀念潛移默化的成為一張最具有宣傳力的名片，深入每一名來(lái)此游玩旅客的心中，讓游客體驗(yàn)到更多的“詩(shī)和遠(yuǎn)方”，進(jìn)一步刺激游客在本市吃、住、行、游、購(gòu)、娛的全領(lǐng)域消費(fèi)。外表看似實(shí)行了“限量”制度，實(shí)際來(lái)此旅游的消費(fèi)者數(shù)量卻并不會(huì)因該制度而過(guò)度減少，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，更有利于樹(shù)立一線國(guó)際旅游城市的形象。

注釋：

王晨光.基于“域”變的全域旅游發(fā)展研究[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2019-05-17.

胡昊.張家界：激發(fā)全域旅游發(fā)展新活力[N].中國(guó)旅游報(bào)，2017-10-03.

吳凱.張家界市全域旅游促進(jìn)條例的解讀[EB/OL].張家界市人民政府門戶網(wǎng)站，2018-07-04.