姚洋

摘要：

2019年5月15日起我國開始實行新的《政府信息公開條例》，這是自2008年《條例》頒布以來的首次修訂。此次修訂最為重要的內(nèi)容之一就是對于政府信息公開范圍的修改，主要概括為“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則的增加、政府信息主動公開范圍的擴展、對政府信息公開申請權(quán)保障力度的加強和政府信息不予公開范圍的細(xì)化四個方面。這些條款的修改有助于發(fā)揮新《條例》在發(fā)展社會主義民主政治，增強政府公信力、提高政府工作透明度方面的重要作用，從而更好地實現(xiàn)對公民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的保障。

關(guān)鍵詞：《政府信息公開條例》;政府信息公開;公開范圍

政府信息公開制度是現(xiàn)代民主法治社會的重要制度之一，是為了保證公眾依法獲取政府信息的一道重要屏障，有利于提高政府工作的透明度，防止腐敗。為了順應(yīng)我國法治政府建設(shè)和切實保障公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的基本要求，2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》開始在我國正式實施（以下將以舊《條例》作為其簡稱）。舊《條例》中對政府應(yīng)當(dāng)主動公開的重點信息和依申請公開制度予以了確定，同時也對于政府不予公開信息范圍的明晰也做了一定的嘗試。但隨著改革的不斷推進，人民群眾對于政府信息公開的需求量已經(jīng)遠遠大于該部行政法規(guī)里現(xiàn)已規(guī)定的政府信息公開范圍，相關(guān)行政機關(guān)在舊《條例》的指導(dǎo)下所開展的政府信息公開工作已經(jīng)難以滿足人民群眾日益增長的參與管理政府事務(wù)的積極性。針對這一現(xiàn)實問題，中辦與國辦于2016年2月17日印發(fā)實施了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，并在該《意見》中指出要進行對條例的修訂，以期達成對我國主動公開和依申請公開信息制度予以完善的目標(biāo)。隨后，李克強總理于2019年4月15日簽署國務(wù)院令，宣布已完成修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下將以新《條例》作為其簡稱）， 將于2019年5月15日起開始施行。新《條例》對于政府信息公開范圍的有關(guān)條款所做的修改正是建立在對現(xiàn)有的多項制度的吸收與總結(jié)基礎(chǔ)上進行的，本文將對比新舊《條例》里有關(guān)政府信息公開范圍的相關(guān)規(guī)定，并通過這種對比來對此次《政府信息公開條例》在政府信息公開范圍方面所進行的修改予以評析。

一、新增了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則

政府信息公開范圍的基本原則在政府信息公開工作的開展過程中起著指引方向的重要作用，因此對基本原則的確立是界定政府信息公開范圍的第一步。作為一項能夠有力地保障公眾對于政府管理信息的知情權(quán)和對政府權(quán)力運行監(jiān)督權(quán)的基本原則，世界上的絕大多數(shù)國家都已經(jīng)將“以公開為原則，不公開為例外”明確寫入相應(yīng)的政府信息公開法律里，然而通過對舊《條例》相關(guān)法律條文的查閱可以發(fā)現(xiàn)，對政府信息公開的基本原則予以規(guī)定的第五條中僅列舉了公正、公平和便民三項基本原則，這一重要的原則卻并沒有被明文規(guī)定在我國舊《條例》之中，為了更好地發(fā)揮該原則對于我國政府信息公開制度所起的指引性作用，新《條例》在原有基本原則的基礎(chǔ)上還增加了一項“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的基本原則。

最早提出“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的場合是在中共十八屆四中全會上，正是在這次全體會議中提出，“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則的堅持，是政務(wù)公開廣泛深入的必然要求，行政機關(guān)應(yīng)該在該原則的指導(dǎo)下，除了對某些法律、行政法規(guī)規(guī)定的信息不予公開外，產(chǎn)生于管理社會事務(wù)過程中的其余政府信息都理應(yīng)進行公開。中辦、國辦隨后在2016年2月17日發(fā)布了包含有“以公開為常態(tài)，不公開為例外”指導(dǎo)思想的《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》， 該《意見》還提出，政務(wù)公開制度的建立和健全，要對與形勢要求不相適應(yīng)的《政府信息公開條例》予以修改。為了保證黨中央、國務(wù)院在政務(wù)公開全盤推進上所確立的指示精神的深入落實，和提升行政機關(guān)響應(yīng)公眾政府信息公開需求的積極性，新《條例》用法條的形式將該原則予以固定，使之與公平、公正、便民、合法原則共同建構(gòu)起了政府信息公開的基本原則體系。

二、擴展了政府信息主動公開的范圍

主動公開作為我國政府信息公開的基本方式之一，政府信息主動公開的范圍的界定將對我國公民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的保障產(chǎn)生最為直接影響。相較于舊《條例》，新《條例》中設(shè)立了專門的“主動公開”一章，使其區(qū)別于我國政府信息公開的另一基本方式——依申請公開，這種區(qū)分不僅解決了舊《條例》體例混亂的問題，也使得主動公開和依申請公開這兩種不同的信息制度規(guī)范之間的界限更加清晰。除此之外，新《條例》在政府信息主動公開的范圍問題上，也相應(yīng)地做了較大的調(diào)整，主要包括以下幾個方面：

1.增加了主動公開的內(nèi)容。關(guān)于主動公開的范圍，主要被規(guī)定在新《條例》第十九到第二十二這五個條款之中，其中第十九條的內(nèi)容屬于對行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的信息范圍所做的概括式規(guī)定。對于原本也屬于舊《條例》里的概括式規(guī)定的“體現(xiàn)本行政機關(guān)的職責(zé)、機構(gòu)設(shè)置以及辦事流程等”情形的政府信息則成為了一項新增加的行政機關(guān)必須主動公開的信息被寫入了新《條例》的第二十條之中，此外新《條例》的第二十條在原有的十一類主動公開的政府信息基礎(chǔ)上還增加了行政機關(guān)基本情況、行政處罰及行政強制的相關(guān)信息、公務(wù)員招考的相關(guān)信息等三類政府信息，填補了此前理論和實踐中所普遍認(rèn)為的政府信息主動公開的范圍在這三個領(lǐng)域的缺失;最后一項新增的兜底條款也極大地拓展了主動公開的范圍。

2.限制了行政機關(guān)對于政府信息主動公開的自由裁量權(quán)。舊《條例》第十、十一、十二條分別賦予了不同層級的人民政府及其部門對于主動公開的重點信息在其自身職責(zé)范圍之內(nèi)予以確定的權(quán)利，但是由于各層級人民政府對于法條的理解存在差異，且各地區(qū)的實際情況不盡相同，對于同一項應(yīng)當(dāng)主動公開信息的規(guī)定有不同的理解和裁量，可能會導(dǎo)致出現(xiàn)有的地方同意公開，而有的地方拒絕公開的情形;此外，舊《條例》中對于政府信息主動公開的內(nèi)容界定不得夠清楚并且還存在著兩個不同層級的人民政府之間的公開事項有部分重疊的問題，當(dāng)出現(xiàn)該公開卻沒有公開的行為責(zé)任時，可能會產(chǎn)生各層級人民政府相互推卸責(zé)任的情況，上述問題的出現(xiàn)對于政府信息的主動公開都是非常不利的。為此，新《條例》摒棄了原本應(yīng)由行政機關(guān)自行確定主動公開的信息而將其修改成為必須主動公開的政府信息，通過這種方法來實現(xiàn)對行政機關(guān)自由裁量權(quán)的限制，從而擴展了政府信息主動公開的范圍。針對省級以下地方人民政府及其組成部門需要主動公開的特殊信息范圍也做了適當(dāng)調(diào)整。同時，在新《條例》的第二十二條中還提出，行政機關(guān)應(yīng)該依從上級行政機關(guān)的部署，不斷增加主動公開的內(nèi)容。通過對上述條款的修改實現(xiàn)了主動公開的范圍和深度的進一步擴大，也更為直觀地體現(xiàn)了“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則的基本要求。

三、加大了對政府信息公開申請權(quán)的保障

依申請公開作為我國政府信息公開的另一基本方式，與主動公開共同建構(gòu)起了我國政府信息公開的法律框架。此次新《條例》在依申請公開制度的有關(guān)條款上所做的調(diào)整較多，極大地加強了對于政府信息公開申請權(quán)的保障。

1.刪除了舊《條例》第十三條在申請人資格方面所做的限制性規(guī)定，不再將具有自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊的需要作為申請人得以向政府申請獲得信息所必需的要求（學(xué)界通常將其簡稱為“三需要”條款）。“三需要”條款對于剛確立政府信息公開制度，并且正處于發(fā)展的初級階段的我國而言，的確在規(guī)避政府信息公開的申請權(quán)被濫用的問題上施展出了不可忽視的緩沖作用，但隨著政府信息公開制度在我國的廣泛運行，人民群眾在政府信息公開的上需求也逐漸增大，舊《條例》中與制度發(fā)展不相符的“三需要”條款慢慢開始成為理論界所公認(rèn)的問題最為嚴(yán)重的領(lǐng)域之一。通過對依申請公開政府信息的相關(guān)實踐和司法情況進行分析可以發(fā)現(xiàn)，不論是行政機關(guān)還是申請人都深受“三需要”條款的困擾。一方面，申請人需要提交與申請事項具備生產(chǎn)、生活或者科研上關(guān)聯(lián)性和合理性的證明文件，有的文件甚至還需加蓋基層組織、單位或者學(xué)校的印章，這將導(dǎo)致公民獲取政府相關(guān)信息的難度和成本的增加，也極大地削弱了公民申請政府信息公開的積極性;另一方面，行政機關(guān)在工作中不是把重點放置于是否可以將相關(guān)政府信息予以公開的考慮上，而是去核查申請人獲取相關(guān)信息背后的原因，甚至還轉(zhuǎn)向于對申請人的科研方案是否具有合理性和可行性的研討等問題，這與我國新《條例》所確立的“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的基本原則相違背。對于行政機關(guān)而言，由于“三需要”條款缺乏明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，其本身寬泛的表述導(dǎo)致行政機關(guān)在實踐中難以標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、有效的進行界定，行政機關(guān)有時會錯誤地運用“三需要”條款來阻卻依申請公開，而當(dāng)申請人與行政機關(guān)發(fā)生行政糾紛時， “三需要”條款還可能成為其逃避信息公開責(zé)任的事由。這些都與舊《條例》中所明確提到的公民、法人和其他組織對于相關(guān)信息的合法獲得在政府作用的發(fā)揮上所展現(xiàn)出的重要意義與價值背道而馳，立法最主要的目的就在于幫助公民更好地獲取與政府相關(guān)的內(nèi)容信息，而不是對公民的現(xiàn)實身份予以約束[1]，然而“三需要”條款在申請人資格方面所做出的限制性規(guī)定，為權(quán)力機關(guān)逃避監(jiān)管開拓了途徑，也與對公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)加強保障的目的相背離，甚至還有學(xué)者認(rèn)為“三需要”條款的存在本身就是我國沒有真正設(shè)立知情權(quán)的重要標(biāo)志[2]。因此，新《條例》本次完全取消了舊《條例》對申請人資格的限制，不再要求行政機關(guān)必須審查申請人是否具備生產(chǎn)、生活、科研方面的需要，這一修改既是透明陽光法治政府建設(shè)總體方向的體現(xiàn)，也為社會公眾對于相關(guān)政府信息的申請?zhí)峁┝烁鼮楸憬莸穆窂健?/p>

2.對于同一個申請人提出的政府信息公開的申請超過了合理范圍的問題，設(shè)置了不進行重復(fù)處理、要求說明理由、延遲答復(fù)等措施。不管是什么樣的權(quán)利都可能會出現(xiàn)被濫用的情形[3]，然而由于我國舊《條例》中并沒有對濫用政府信息公開申請權(quán)的行為施加必要的管制，實踐中濫用公民政府信息公開申請權(quán)的現(xiàn)象層出不窮，政府信息公開申請變成了實踐中一個特殊的職業(yè)，甚至還出現(xiàn)了申請代理的中介，專業(yè)輔助公民反復(fù)多次地向各級行政機關(guān)提出了大量政府信息公開的請求的情形[4]。例如在有些城市化進程較快的地區(qū)，拆遷群體大多采用向政府申請信息公開的方式來獲取有利于自己的證據(jù)以尋求問題解決的突破口，然而其中有部分比較極端的申請人已經(jīng)異化為對申請權(quán)的肆意濫用，導(dǎo)致了大量公共資源的浪費[5]。對于此類情形，在《政府信息公開條例》修訂之前，最為直接和有效的處理方法就是以“三需要”為由將其認(rèn)定為政府信息公開申請權(quán)的濫用。盡管在新《條例》里刪去了“三需要”的束縛條件，但并不代表著允許公民可以沒有規(guī)則或者不當(dāng)?shù)匦惺拐畔⒐_的申請權(quán)[6]。相反，修訂后的《條例》在第三十五條中設(shè)立了“說明理由”機制來代替原有的“三需要”制度，規(guī)定若申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過了合理范圍，行政機關(guān)可以要求申請人說明理由，如果申請的理由不能說服行政機關(guān)，行政機關(guān)還可以直接告訴申請人將不會對他的申請請求進行處理。為了提高行政機關(guān)公開政府信息的質(zhì)量，保障其提供社會公共服務(wù)的水準(zhǔn)，對于無法在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)的政府信息還增加了延遲答復(fù)的措施。這一法律條文的確立為此次“三需要”制度退出我國政府信息公開的舞臺提供了有力的制度保障，同時也對公民濫用政府信息公開申請權(quán)的問題進行了規(guī)制，從而能夠更好地實現(xiàn)對于公民的政府信息公開權(quán)的保障。

3.進一步擴充和明晰了政府信息公開申請對象的范圍。各級地方人民政府及其部門屬于傳統(tǒng)意義上獨立的行政法人，理所應(yīng)當(dāng)對于公民依申請公開的政府信息予以接受和進行答復(fù)，但由于各地實際情況不同，對于派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)接受和答復(fù)申請的做法并沒有做統(tǒng)一的規(guī)定。新《條例》在確定信息公開的主體時規(guī)定，對外用自己的名義來執(zhí)行行政管理職能的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)，也享有對于與其行政管理職能的執(zhí)行有關(guān)的政府信息進行公開的權(quán)利。這一修改也相應(yīng)地擴大了政府信息公開申請對象的范圍，根據(jù)新《條例》第二十七條之規(guī)定，只要該機構(gòu)以自己名義對外履行行政管理職能，就可以成為政府信息公開申請的對象，應(yīng)當(dāng)對政府信息公開的申請予以接受和答復(fù)。將派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)納入信息公開的主體范圍之內(nèi)能夠有效地避免派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)相互推諉信息公開職責(zé)的問題，從而更快地實現(xiàn)行政機關(guān)政府信息公開透明度的提升。

四、細(xì)化了不予公開的政府信息范圍

進行政府信息的公開是法律賦予行政機關(guān)所必須要承擔(dān)的一種強制性義務(wù)，也是公民知情權(quán)保障的重要手段之一，當(dāng)公眾的知情權(quán)與社會公共利益產(chǎn)生沖突時，則需要通過法律對不予公開的政府信息范圍作出明確界定來限制和平衡不同利益之間的矛盾與沖突。然而舊《條例》中對于不予公開的政府信息范圍并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，相關(guān)的規(guī)定也都被散落在不同的章節(jié)里面，并且只是非常抽象地規(guī)定了不得公開個人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密等，這樣的規(guī)定在實踐中并不具有很強的操作性。新《條例》此次對政府信息公開的范圍設(shè)立了專門的一章來進行規(guī)定，同時還將政府信息不予公開的范圍區(qū)分為絕對不予公開的政府信息和裁量性不予公開的政府信息，這一變更不僅是“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則的體現(xiàn)，同時也有利于對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)進行限制。

1.絕對不予公開的政府信息，其中包含有依法確定為國家秘密的政府信息;被法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息;公開后對于“三安全和一穩(wěn)定”可能會有危害的政府信息;以及公開可能會對第三方的正當(dāng)法益造成損害，第三方不同意公開且不會對公共利益造成重要影響的政府信息。這意味著行政機關(guān)對于上述信息所享有的裁量權(quán)是非常有限的，要求其必須嚴(yán)格地依照《保密法》等上位法的要求來進行判斷[7]。相較于舊《條例》中規(guī)定的 “不得公開涉及國家秘密… … 的政府信息”，新《條例》將其修改為“依法確定為國家秘密的政府信息”，這種表述更為嚴(yán)謹(jǐn)。因此，該條款中所稱的國家秘密，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由行政機關(guān)專業(yè)定密環(huán)節(jié)的確認(rèn)，即政府信息只有被保密行政管理部門或者相關(guān)主管部門界定為國家秘密時，才不予公開，體現(xiàn)了在政府信息公開的過程之中要對《保密法》予以優(yōu)先適用的嚴(yán)格要求[8]。

2.裁量性不予公開的政府信息，包括了涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息以及內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息等，是否對上述信息進行公開不可缺少的一步就是要提前經(jīng)過行政機關(guān)的利益衡量。由于舊《條例》對于政府信息不予公開范圍的列舉過少，導(dǎo)致實踐中與公眾利益無關(guān)的純粹行政機關(guān)內(nèi)部信息、公開后會對行政執(zhí)法的公正性和政府決策產(chǎn)生影響的過程性信息等被置于一種公開不合理、不公開又不合規(guī)的兩難境地之中。新《條例》將其規(guī)定為裁量性不予公開的政府信息正是對于實踐中所積累的做法與經(jīng)驗的吸收，由行政機關(guān)依據(jù)我國當(dāng)前所確立的政務(wù)公開的新要求來對是否公開此類信息進行權(quán)衡[9]，能夠有效地促進上述問題的解決，從而達到對于我國政府信息不予公開的范圍進行更加明確、具體、科學(xué)地界定的要求。我們必須要注意到的一點是，表面上新《條例》增加了新的條文對不予公開的政府信息范圍做了更為細(xì)致的羅列，但是這并不代表著新《條例》將不予公開的政府信息范圍進行了拓展，相反，這樣的規(guī)定正是為了更好地把握住公開與不公開之間的界限，從而為“以公開為常態(tài)，不公開為例外”原則在實踐中奠定可操作性的基礎(chǔ)，實現(xiàn)對公民獲得政府信息的權(quán)利的保障。

結(jié)語

此次《政府信息公開條例》在政府信息公開范圍方面所做的修改，對于我國政府信息公開工作的深入開展，公民依法獲取政府信息權(quán)利的保障，以及我國政府職能的轉(zhuǎn)變和法治政府的建設(shè)具有重大意義。然而，新《條例》本身并未盡善盡美，以依申請政府信息公開制度中的“說明理由”機制為例，法條中僅規(guī)定了行政機關(guān)可以要求申請人進行理由說明的前提是申請人超出合理的數(shù)量和頻率向行政機關(guān)申請公開政府信息，但是對于何種數(shù)量和頻次的申請是在合理范圍之內(nèi)的，卻并沒有明確的規(guī)定，這將可能導(dǎo)致行政機關(guān)利用此規(guī)定來規(guī)避政府信息公開的問題產(chǎn)生。因此，在未來的研究中，我們應(yīng)該對此類問題給予更多的關(guān)注和探討，并以此為切入口，為我國政府信息公開制度的完善建言獻策。

[參考文獻]

[1]陸幸福.論依申請公開政府信息之制度改進[J].法學(xué)，2013（4）：75.

[2]湛中樂，李爍.公民濫用政府信息獲取權(quán)的法律規(guī)制——兼評《政府信息公開條例》的修訂[J].中國行政管理，2019（4）：19.

[3]蔣紅珍.知情權(quán)與信息獲取權(quán)：以英美為比較法基礎(chǔ)的概念界分[J].行政法學(xué)研究，2010（3）：102-110.

[4]肖衛(wèi)兵.論政府信息公開申請權(quán)濫用行為規(guī)制[J].當(dāng)代法學(xué)，2015（5）：14.

[5]于廣益.《政府信息公開條例》刪除“三需要”條款的正向效應(yīng)和潛在風(fēng)險[J].連云港師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2019（2）：21.

[6]堅持“公開為常態(tài)、不公開為例外”——司法部負(fù)責(zé)人就政府信息公開條例修訂答記者問[N].新華社2019—4—15.

[7]程琥.《政府信息公開條例》的修改[J].國家檢察學(xué)院學(xué)報，2016（3）：76

[8]顏桂芝.不屬于政府信息公開的情形[J].資源與人居環(huán)境，2019（9）：20.

[9]呂艷濱.為“以公開為常態(tài)、不公開為例外”提供法治保障[J].保密工作，2019（6）：12.

（作者單位：湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）