(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610065)

一、引言

上世紀(jì)后半葉，公共行政與公共管理的視角逐漸聚焦于行政改革或政府再造，在全球范圍內(nèi)掀起大規(guī)模的行政改革和政府再造運(yùn)動(dòng)的浪潮。這場(chǎng)席卷全球的行政改革運(yùn)動(dòng)，其改革幅度、基本性質(zhì)和理論依據(jù)與以往發(fā)生了較大的變化，具體表現(xiàn)為改革幅度不斷擴(kuò)大，政治性和依從性更加凸顯，諸多經(jīng)典理論被引入各國(guó)的行政改革之中。而自黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)也正式拉開了行政改革的帷幕，作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，行政管理體制應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好載體，促進(jìn)國(guó)家的全面發(fā)展。

隨著時(shí)代的前進(jìn)，行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求逐漸增多，行政系統(tǒng)外部的環(huán)境也愈發(fā)復(fù)雜，無(wú)論是主動(dòng)，還是被動(dòng)，各國(guó)政府都開始對(duì)行政改革中的理念、制度和技術(shù)進(jìn)行調(diào)整、創(chuàng)新和發(fā)展。工作效率不高、行政部門龐大、財(cái)政支出膨脹等矛盾長(zhǎng)期困擾著各國(guó)政府，為實(shí)現(xiàn)更好的治理，必須打破傳統(tǒng)理論與管理模式的束縛，行政改革成為解決矛盾的關(guān)鍵所在。政府行政改革是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程，從底層的技術(shù)到頂層的理念，改革無(wú)處不在，作為改善政府治理的主要方法，到底哪一個(gè)層面的行政改革才能真正發(fā)揮作用？西方公共管理學(xué)大師蓋伊·彼得斯曾說(shuō)過(guò)：“只要政府存在，行政改革這一過(guò)程就永遠(yuǎn)不會(huì)停止?！盵1]那么，未來(lái)行政改革的方向，最終會(huì)落腳在何處？隨著時(shí)代的變遷，需要改革的究竟是理念、制度還是技術(shù)？

二、概念厘清

如何理解自上世紀(jì)70年代起這場(chǎng)席卷全世界的行政改革浪潮，展望未來(lái)行政改革的方向，首先需要厘清的是行政改革的概念。

何謂行政改革？張康之、李傳軍在《公共行政學(xué)》中談到：“所謂行政改革，是指為了適應(yīng)行政環(huán)境的變化和行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求而對(duì)公共行政的組織、人員、技術(shù)、制度和觀念等進(jìn)行的有意識(shí)地創(chuàng)新、發(fā)展和調(diào)整的過(guò)程?！盵2]這種定義即認(rèn)為行政改革是由兩方面原因產(chǎn)生，一是政府系統(tǒng)內(nèi)部主動(dòng)推動(dòng)的，二是外部環(huán)境壓力被動(dòng)引發(fā)的，這樣的說(shuō)法其實(shí)更加貼近于全球行政改革運(yùn)動(dòng)的實(shí)際情況。在國(guó)外，“改造公共部門的DNA”[3]則是西方學(xué)者關(guān)于行政改革的有趣解釋。因此，行政改革實(shí)質(zhì)上就是提高政府公共行政能力的過(guò)程，即提高政府的效益、效率和效能。說(shuō)一種說(shuō)法，行政改革就是不斷增強(qiáng)行政能力、提高行政效率，不斷尋求理想的政府治理形態(tài)。而各國(guó)政府從70年代以來(lái)進(jìn)行的上述行政改革運(yùn)動(dòng)，也就被稱作是一項(xiàng)“重塑政府”或“政府再造”的工程。

“理念”這個(gè)詞在《辭海》中的解釋分為兩條，一是“信念”，二是“思想、觀念”。通常來(lái)說(shuō)，人類以自己的語(yǔ)言形式來(lái)詮釋現(xiàn)象，即事與物時(shí)，所歸納或總結(jié)的思想、觀念、概念與法則，即稱之為理念。在行政改革中，理念是先導(dǎo)，是價(jià)值，是宏觀思想。相對(duì)于頂層的理念，制度和技術(shù)更為細(xì)致和具體。從社會(huì)科學(xué)的角度來(lái)理解，制度泛指以規(guī)則或運(yùn)作模式，規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。而技術(shù)則是解決問(wèn)題的方法及方法原理，是指人們利用現(xiàn)有事物形成新事物，或是改變現(xiàn)有事物功能、性能的方法。行政改革中的制度和技術(shù)是核心，是創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。因此，行政改革過(guò)程中的理念、制度和技術(shù)，這些要素才能決定政府治理與改革的成效。

三、官僚制與傳統(tǒng)治理模式

談到行政改革，官僚制自然是難以避免的話題。作為國(guó)家行政管理體系核心的官僚制，自誕生之日起，就面臨著不斷的革新與發(fā)展。傳統(tǒng)官僚制的特征其實(shí)就是官僚制所涉及的制度和技術(shù)，也正因?yàn)檫@些制度和技術(shù)，官僚制受到的評(píng)價(jià)褒貶不一。從宏觀的理念出發(fā)，官僚制所倡導(dǎo)的是合理化、合法化組織，組織內(nèi)部的規(guī)則權(quán)威以及效率至上。而這些理念，促使官僚制成為一種規(guī)章制度嚴(yán)格、職責(zé)權(quán)限分明、組織結(jié)構(gòu)清晰的政府行政管理體系。因此，傳統(tǒng)官僚制設(shè)立的制度和采用的技術(shù)，才是其優(yōu)點(diǎn)和缺陷的根源，并非官僚制的理念本身存在問(wèn)題。

與官僚制相對(duì)應(yīng)的就是傳統(tǒng)的政府治理模式。作為行政改革的相關(guān)背景，傳統(tǒng)的政府治理模式由實(shí)踐中發(fā)展而來(lái)，并且使得政府從20世紀(jì)50年代到70年代初這一時(shí)期內(nèi)能夠有效運(yùn)行。然而，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)政府治理模式的諸多特征正受到公眾的普遍質(zhì)疑。例如，傳統(tǒng)觀念提倡建立政治中立的公務(wù)員制度，但是在當(dāng)代的大多數(shù)政府中公務(wù)員時(shí)常參與政策(行政法規(guī))的制定，并且?guī)?lái)了更好的治理效果。于是，如何在既承認(rèn)公務(wù)員參與政策制定的現(xiàn)實(shí)，又必須維護(hù)傳統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)的政治中立的要求下構(gòu)建政府的問(wèn)題就出現(xiàn)了。在層級(jí)制和規(guī)則方面，無(wú)論是工業(yè)化民主國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家，傳統(tǒng)官僚模式都面臨著市場(chǎng)模式、參與模式的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。另外，政府內(nèi)部組織的永久性和穩(wěn)定性也受到攻擊，永久性的傳統(tǒng)觀念既造成官僚組織龐大、臃腫，又導(dǎo)致政府組織功能失調(diào)、決策僵化。除了永久性的政府組織，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度、管理方法也受到?jīng)_擊，人們希望建立更負(fù)責(zé)任和更積極主動(dòng)的公務(wù)員制度。在內(nèi)部管制中，相較于傳統(tǒng)的管制理念，企業(yè)創(chuàng)新精神能夠使得發(fā)達(dá)國(guó)家的政府更為有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，但對(duì)于發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家并不一定適合，尤其是后者。最后，平等的概念也受到質(zhì)疑，公民期待政府能夠提供不同層次和不同類別的服務(wù)，為確保平等的傳統(tǒng)官僚結(jié)構(gòu)可能會(huì)造成服務(wù)機(jī)構(gòu)的僵化和危險(xiǎn)性方案的落實(shí)。官僚制及傳統(tǒng)治理模式出現(xiàn)的弊端，共同構(gòu)成了當(dāng)代政府行政改革的內(nèi)部因素。在外部因素方面，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的劇變迫使政府采取提高行政效率、降低服務(wù)成本的改革措施，特別是人口老齡化導(dǎo)致的政府津貼計(jì)劃的開支迅速增長(zhǎng)。另外，社會(huì)和政治的異質(zhì)性加大、價(jià)值觀問(wèn)題的沖突以及穩(wěn)定組織的數(shù)量減少等情況導(dǎo)致政府有效管制社會(huì)的能力下降，難以控制和管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。政府系統(tǒng)內(nèi)外部的諸多因素，促使當(dāng)代世界各國(guó)重新反思治理問(wèn)題。

四、未來(lái)行政改革的方向

可見，這場(chǎng)席卷全球的行政改革運(yùn)動(dòng)實(shí)際上就是政府治理的諸多理念不斷變革與發(fā)展的過(guò)程。以官僚制的變革作為基礎(chǔ)，當(dāng)代各國(guó)政府改革主要集中于四種政府治理模式。每一種行政改革模式都有其自身的理念，自上世紀(jì)后半葉以來(lái)，數(shù)十年間的行政改革運(yùn)動(dòng)正是由這些理念所推動(dòng)。市場(chǎng)理念假定私人部門的管理方法優(yōu)于傳統(tǒng)公共部門的管理方法，重視市場(chǎng)效率與一般管理。參與理念強(qiáng)調(diào)更多參與決策運(yùn)動(dòng)和推行組織民主化。彈性理念關(guān)注在公共部門內(nèi)建立更多彈性原則，使得政府能夠迅速應(yīng)對(duì)民眾不斷變化的需求。解制觀念則主張公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者能夠更自由地做出決策并將決策付諸行動(dòng)。當(dāng)代各國(guó)政府的行政改革，大多是貫徹執(zhí)行上述幾種理念。

當(dāng)代各國(guó)行政改革的理念雖不相同，但并不意味著它們彼此矛盾，不能相互融合。市場(chǎng)式政府強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化、參與式政府主張對(duì)政府管理有更多的參與、彈性化政府認(rèn)為政府管理需要更多的靈活性、解制型政府則提出要減少政府內(nèi)部規(guī)則，這四種改革模式的理念并非不能共存，只是由于各國(guó)政府基于自身的問(wèn)題和矛盾，選擇了不同的改革模式。在宏觀理念的支撐下，每一種改革模式也存在其相應(yīng)的制度和技術(shù)。頂層的理念僅僅作為引導(dǎo)，真正發(fā)揮作用的其實(shí)還是相應(yīng)的制度和技術(shù)。不同改革模式下的組織結(jié)構(gòu)、管理方法、決策形式、公共利益難以達(dá)成共識(shí)，由此才會(huì)引發(fā)出不同改革的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、內(nèi)涵和彼此間的相互影響。外界對(duì)當(dāng)代行政改革的評(píng)價(jià)，更多也是從制度和技術(shù)的角度出發(fā)，分析其優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，進(jìn)行不同改革模式的諸多比較。

由此可見，在行政改革中，理念通常是作為先導(dǎo)，而制度和技術(shù)才是關(guān)鍵。拋開四種模式的固定視角，在這場(chǎng)席卷全球的當(dāng)代行政改革運(yùn)動(dòng)中，最基本的理念仍然是精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、提高工作效率、控制財(cái)政支出、強(qiáng)調(diào)公眾回應(yīng)，最根本的目的就是解決長(zhǎng)期困擾政府的一系列問(wèn)題，從而促使政府更好的運(yùn)作。因?yàn)椴捎玫闹贫群图夹g(shù)并不相同，才導(dǎo)致對(duì)公共行政和公共管理固有問(wèn)題的解決程度有所差異，理念沒有好壞，制度和技術(shù)才有高低之分。

回到官僚制本身，西方各國(guó)的行政改革運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)以超越官僚制或摒棄官僚制的公共行政與公共管理的發(fā)展運(yùn)動(dòng)。但實(shí)際上，諸多行政改革的過(guò)程，主要是對(duì)制度和技術(shù)的不斷創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)政府的運(yùn)作。在宏觀理念上，這些行政改革并未脫離官僚制的基礎(chǔ)理念，更不用提摒棄這一說(shuō)法。官僚制的變革，即所謂的超越官僚制，只是為了彌補(bǔ)和完善當(dāng)前官僚制的諸多缺陷，而改革方式就是對(duì)制度和技術(shù)的不斷創(chuàng)新和提升。

西方各國(guó)的行政改革是這樣，中國(guó)的行政改革也不外如是。自1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)行政改革也逐漸展開，“責(zé)任政府”、“服務(wù)型政府”、“法治政府”是我國(guó)政府在吸收和借鑒官僚制的基礎(chǔ)上提出的幾種理念。關(guān)于這些理念的比較層出不窮，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政府實(shí)務(wù)界的人士都在思考行政改革中的宏觀理念的異同表現(xiàn)。責(zé)任政府就不需要提倡公共服務(wù)？服務(wù)型政府能脫離法治的要求？針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)明確的是責(zé)任、服務(wù)、法治這幾種理念應(yīng)該統(tǒng)統(tǒng)包含在我國(guó)當(dāng)前政府的行政管理體制中，并不存在所謂理念之間異同比較的說(shuō)法。理念的變革，僅僅是政府當(dāng)前行政管理體制建設(shè)進(jìn)程中的先導(dǎo)思想，真正發(fā)揮實(shí)效的還是制度和技術(shù)，也就是說(shuō)對(duì)于我國(guó)的行政改革，理念只是導(dǎo)向，制度和技術(shù)的革新與完善才是重中之重。我國(guó)行政改革最終的落腳點(diǎn)，就是更好地建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適宜的公共行政與公共管理體制，一切正確合適的理念都應(yīng)該包括在其中。當(dāng)然，我國(guó)目前的行政管理體制仍舊存在諸多問(wèn)題，是需要經(jīng)歷一輪輪的行政改革，一次次的艱苦探索才能到達(dá)最終的目標(biāo)。

從當(dāng)代進(jìn)入到現(xiàn)代，行政改革的理念也一直在革新?！柏?zé)任行政”、“服務(wù)行政”、“學(xué)習(xí)型政府”是引導(dǎo)現(xiàn)代公共行政改革的三大理念。對(duì)比當(dāng)代公共行政改革的四種理念，并不能說(shuō)理念的變革有多么進(jìn)步，而是制度和技術(shù)的提升更加明顯。因此，無(wú)論是實(shí)行資本主義的西方各國(guó)，還是特色社會(huì)主義的中國(guó)，行政改革的方向應(yīng)該是詳細(xì)的制度和具體的技術(shù)，而并非僅僅是宏觀的理念。當(dāng)然，理念、制度和技術(shù)這三要素缺一不可，理念是先導(dǎo)，制度和技術(shù)是核心和關(guān)鍵。理念的變革、制度和技術(shù)的不斷創(chuàng)新和提升，才能促使政府更好地運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)真正的善治。