陳德權　林海波

摘 要：政府數據文化是政府數據治理的靈魂，尊重事實、推崇理性、強調“以人民為中心”是其基本特征，政府數據文化更強調從整體協(xié)同、意識引領和行動自覺方面推進政府數據治理，是治理的更高階段和發(fā)展形態(tài)。當前，我國的政府數據治理在主客觀方面都產生了對政府數據文化的強烈需求，也在一定程度上具備了政府數據文化培育的基本條件。然而，法律政策建設不匹配、當前政府數據思維與新的治理需求不協(xié)調、政府提供的數據服務與日益增長的社會需求不對稱、社企組織和公眾對政府數據文化培育的牽引力不足等又制約了政府數據文化的培育。為此，必須通過健全政府數據法律政策、規(guī)范政府數據管理活動，拓寬政府數據應用領域、延展政府數據服務深度，完善政府數據基礎建設、推動政府數據價值實現，建構政府數據文化體系來助推政府數據文化的全面生成和扎根成長，加快我國政府數據治理進程。

關鍵詞：政府數據文化;政府數據治理;大數據;政府治理能力現代化

中圖分類號：D630;G203 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）03-0033-10

作者簡介：陳德權，東北大學文法學院行政管理系副教授、碩士生導師;林海波，東北大學文法學院研究生 （遼寧 沈陽 110169）

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平。在黨的十九屆四中全會報告中，也特別提出要更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平，全面推進數字政府建設。同時，國際上一些技術和大數據較為發(fā)達國家，已經在著手打造自身特色的大數據治理框架和具體細節(jié)內容，試圖繼續(xù)領跑大數據時代。對其他相對落后國家如何通過提升大數據政府治理能力，進而實現基于大數據的經濟社會騰飛，不至于在大數據時代被完全甩開，成為這些國家理論界和政府相關部門思考的緊迫課題。眾所周知，認識是實踐的先導，各個國家政府數據治理首先涉及到的是如何認識大數據及其治理問題，這既與政府現實的數據治理狀況有關系，也與一個國家政府各個方面的治理傳統(tǒng)和治理文化有關聯，涉及眾多因素的影響。因此，政府數據治理的理論認知、價值取向以及行動制度約束和環(huán)境狀況判斷——稱之為政府數據文化，將成為政府數據治理的靈魂，發(fā)揮出為政府數據治理提供不竭的精神動力和觀念引領的重要作用。2016年10月，時任中央政法委書記孟建柱同志在第四次百萬政法干警學習講座上明確指出，“要培育數據文化，以更加開放心態(tài)推進政法數據資源共享共用”孟建柱：《創(chuàng)造性運用大數據提高政法工作智能化水平》，《人民日報》2016年10月22日。。這是中央層面領導明確提出數據文化的問題;在2019年12月25日《光明日報》主辦的有關學者“叩問數字治理的時代功用”討論中，學者們都提出了政府部門影響數字治理的“數據思維”、“數據認知”以及“數據治理能力”問題。可見，在舉國上下認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神之際，政府和社會各界面向政府治理能力現代化之需，以培育政府數據文化為契機，全面提升中國政府數據治理能力現代化已經非常緊迫。

一、政府數據治理與政府數據文化概念的厘定

（一）政府數據治理：由治理工具延展到治理對象

中共十八屆五中全會明確提出了“實施國家大數據戰(zhàn)略”，將推動大數據發(fā)展與應用作為“十三五”時期的重要任務，這意味著發(fā)展大數據被提升到了國家戰(zhàn)略的高度《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，http：//www.beijingreview.com.cn/special/2015/ssw/201511/t20151102_800041719.html，2015-11-02。。大數據作為正在到來的數據革命，不僅日益改變著企業(yè)的運行模式、社會大眾的行為習慣，而且也在深刻影響著政府治理體系的建構和政府治理能力的提升，為政府治理能力的現代化提供了新技術、新工具、新手段和新途徑。

大數據是政府治理變革的技術工具。在大數據的驅動下，政府治理的方式方法，政府治理的體制結構、業(yè)務流程，對風險性因素的預判以及提供公共服務的能力等，都將產生前所未有的質變陳振明：《政府治理變革的技術基礎——大數據與智能化時代的政府改革述評》，《行政論壇》2015年第6期。。著眼于大數據與政府治理的交互融合，可以發(fā)現大數據之于政府治理所產生的是一種由點及面、由淺入深的嵌入式、全景式的影響。大數據不僅為政府決策提供支撐，輔助政府做出正義和善的決策李志：《大數據改變政府決策模式》，《中國社會科學報》2016年4月13日。，形成利于民意充分表達、政績科學評估、需求精準識別的智慧政府決策新模式張勇進、鮑靜：《基于大數據分析的政府智慧決策新模式》，《南京師范大學學報》2017年第2期。，還有助于透明政府的建設，發(fā)揮強化社會監(jiān)督、設計腐敗防治的功能趙雪嬌、張楠、孟慶國：《基于開放政府數據的腐敗防治：英國的實踐與啟示》，《公共行政評論》2017年第1期。，同時，也為政府加強應急管理提供了全新的發(fā)展契機莊國波：《政府數據開放與應急管理研究》，《行政論壇》2017年第3期。。

新時代，國家全面實施大數據發(fā)展戰(zhàn)略，政府部門數據共享、公共數據資源開放、數據安全保障、公共服務大數據應用等工作的有序推進，不僅使得大數據真正成為了提升政府治理能力的新途徑，也催生了政府部門有效治理諸多數據的訴求，“政府數據治理”已經進入學界視野。簡單講，政府數據治理是政府對在社會公共事務治理中所產生或需要的數據資源的治理黃璜：《美國聯邦政府數據治理：政策與結構》，《中國行政管理》2017年第8期。，把政府數據作為治理對象，可以保證公共機構內部數據（尤其是業(yè)務信息系統(tǒng)數據）的質量、準確和安全等Boris Otto， “A Morphology of the Organization of Data Governance”， European Conference on Information Systems Proceedings， 2011， p. 272.。政府數據具有非常高的利用和增值利用價值，對政府數據本身進行治理也就演化為政府治理體系的重要組成部分。

此外，政府數據治理并不同于以往的電子政務，兩者具有內在聯系，但絕非簡單的替代或者轉換，而是從內容到價值均實現了質的飛躍。眾所周知，電子政務主要是基于網絡通信技術實現政府在辦公、服務和決策方面的透明、高效和廉潔。隨著電子政務軟硬件建設的發(fā)展，人們愈發(fā)認識到僅有技術的應用是不夠的，必須進行政府管理體制和運行機制重塑，即政府業(yè)務流程再造，實現數據流通和數據共享，才能真正實現電子政務的價值目標。政府數據治理則是從實現電子政務的一個層面切入，即電子政務的核心資源——政府數據資源的優(yōu)化管理，包括數據的挖掘、標準化建設以及數據共享、數據開放等，一方面數據治理能夠確保基本電子服務的順利進行，另一方面政府數據治理也超出了僅僅滿足政府基本業(yè)務的數據需求，即政府數據資源在信息經濟時代是取之不盡的經濟財富，特別在進入大數據時代，誰占有了數據資源誰就掌握了發(fā)展的話語權。因此，政府數據治理的價值和目標絕非局限在電子政務的業(yè)務應用層面，而是應該上升到國家戰(zhàn)略資源和事關社會核心競爭力的層面，卓越的政府數據治理能力將進一步提升公共服務的高效化、社會管理的精細化和政府績效的數量化。這早已超出電子政務的預設目標，只能由政府數據治理加以實現。

（二）政府數據文化：政府數據治理的靈魂

在政府數據治理活動中，理論界和實務界越來越多的相關人士強調重視政府數據文化的功用以及培育，要把政府數據文化的生成和社會作用當作提高政府數據治理的重要抓手，運用文化的整體性視角、協(xié)同性價值以及基于文化認知形成的自覺行動，作為新時代加快我國政府數據治理的基本路徑，盡快匯聚成具有我國文化自信和文化自覺的政府數據文化。

政府數據治理區(qū)別于傳統(tǒng)數據信息管理，因而，政府數據文化與傳統(tǒng)數據思維有著較大差異。政府數據文化是文化在政府數據管理與服務實踐活動中，表現出來的一種獨特的文化形式。具體來講，政府數據文化是指在政府數據管理與服務實踐活動過程中，由參與活動的主客體所產生、積淀、創(chuàng)新并最終穩(wěn)定下來，對參與的主客體以及外部環(huán)境產生影響和作用的一系列行為習慣、制度規(guī)范、思維方式以及價值觀念等的總和。一方面，提供政府數據管理與服務的主體是政府數據文化孕育形成的主要推動者，包括行政系統(tǒng)內部工作人員達成高度重視政府數據的共識，養(yǎng)成利用數據分析、決策和管理的行動自覺，創(chuàng)新政府數據管理思維等。另一方面，行政系統(tǒng)外部的社會成員對于政府數據管理與服務形成的系統(tǒng)穩(wěn)定認知、態(tài)度和價值觀念，也被包含在政府數據文化的范圍之內。

政府數據文化屬于行政文化的范疇，具有行政文化表現出來的較強政治性、鮮明實踐性、歷史性與滲透性等一般特征金太軍：《行政學原理》，中國人民大學出版社2012年版，第252-253頁。。當然，因政府數據文化孕育形成于政府數據管理與服務活動過程中，尊重事實、推崇理性、強調“以人民為中心”也就自然成為政府數據文化所獨有的特征。

尊重事實既是政府數據的自然屬性特征，也是政府數據文化被賦予的自然屬性特征。政府數據是行政機關在履行職責的過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表等各類數據資源《貴陽市政府數據資源管理辦法》，http：//www.gygov.gov.cn/art/2017/11/30/art_18321_1300713.html，2017-11-23。，數據本身是客觀存在的，并且是對社會存在的真實反映，未經過加工處理的原始數據真實性更高，對現實情況的反映更全面準確。所以，從行政系統(tǒng)內部擴散到系統(tǒng)外，基于數據分析、數據管理、數據決策以及數據創(chuàng)新所孕育出的政府數據文化，理所應當是一種尊重事實的行政文化。

推崇理性是政府數據文化的另一個獨有特征，推崇理性建立在尊重事實的基礎之上。行政機關工作人員養(yǎng)成用數據分析、決策和管理的行動自覺，可以實現對傳統(tǒng)數據思維的變革與創(chuàng)新，進而做出理性的判讀與決策，避免“三拍”模式決策等非理性行為。當然，政府數據文化所推崇的理性同樣是一種“有限理性”，而非“完全理性”。這里也要客觀地認識到“唯數據論”和“忽略數據”一樣是有害的，畢竟數據分析也是有缺陷的，把數據作為衡量業(yè)績的唯一標準更是不當的。客觀理性就是要承認政府數據治理價值，更要防止政府數據“一刀切”。當前政府部門在積極打通數據鐵籠實現政府數據共享，積極破除屏障實現數據應用公平開放，以及積極改善數字服務效能實現政府數據價值，這都是基于我國的政府數據管理體制、運行機制以及社會創(chuàng)新的理性研判，是從政府數據的數字性向經濟性、社會性轉變的理性思考和文化自覺。

政府數據文化突出強調“以人民為中心”的特征。政府數據文化能夠孕育產生且發(fā)揮持久功效，最主要的是離不開人民的支持，因此，政府數據文化必須體現人民利益、服務于人民美好生活的需求。這就要求行政機關及其工作人員在數據管理與服務活動中，要秉持政府數據“取之于民，用之于民”的理念，將數據治理不斷提升到新高度，以更好地“讓數據多跑路”服務于人民生活的改善和工作質量的提升。

政府數據文化孕育形成于政府數據治理的實踐過程中，是對政府數據治理活動中發(fā)展規(guī)律、知識經驗、價值觀念等的積淀和總結，是政府數據治理的靈魂，深刻影響著政府數據治理主體在數據管理與服務活動中的價值定位、行為習慣、內部結構和運行機制等，對實現政府數據善治發(fā)揮著重要的思想指引作用。二者相互作用，共同推動政府治理體系的構建與治理能力的提升。

二、政府數據治理中政府數據文化培育的必要性與可行性

政府數據文化概念以及特征的分析，為研究大數據治理提供了一個新的研究視角和研究領域。其實，目前的政府數據治理已經為政府數據文化培育奠定了豐厚的理論和實踐土壤，也就是具備了政府數據文化培育的必要性和可行性。

（一）政府數據治理中政府數據文化培育的必要性

政府數據文化是政府數據治理的有機組成，積極培育政府數據文化可以為政府數據治理提供全新思路，同時也可以為提升政府數據治理能力和效能提供一個重要抓手。

1.滿足政府數據治理實踐的精神需求

政府數據的深度應用以及紅利的不斷釋放，客觀上提出了政府數據治理也要向更高層次發(fā)展。目前，政府數據治理的四梁八柱已基本成型，國家層面已經編制了頂層設計與綱領，諸多省市也相繼設立了專門的數據管理部門、搭建了數據服務平臺，規(guī)范政府數據管理的法律法規(guī)與政策標準逐步到位。然而，政府數據治理實踐取得的成效卻并不顯著，諸如政府數據開放共享標準不統(tǒng)一、數據化科學決策建設進程緩慢等。究其根源，在于政府數據文化的缺失，尚未形成運用大數據分析、解決問題的思維習慣和行動自覺。培育政府數據文化可以很好地彌補政府數據治理在方向引領與精神需求上的短板，提高政府工作人員的數據思維意識，為實現善的政府數據治理提供重要的精神動力。

2.符合行政文化創(chuàng)新發(fā)展的趨勢走向

互聯網技術的發(fā)展實現了政府網上辦公和在線了解民意、服務民眾，使得“傳統(tǒng)政府”步入“電子政府”序列，而隨著信息技術發(fā)展到新階段，特別是大數據技術的應運而生，“電子政府”將走向“數字政府”，數字政府對行政文化提出了更新、更高的要求，迫切需要創(chuàng)新行政文化與之包容和互洽。其實，行政文化自產生起，其內涵與外延就在不斷拓展，內容和形式也在不斷豐富和擴充。大數據時代的到來，對傳統(tǒng)的政府數據管理理念和思維習慣產生了重大沖擊，迫切要求變革傳統(tǒng)的數據管理思維，正確區(qū)分數據和信息的差別，重視數據間關聯性以及數據的增值創(chuàng)新運用。毫無疑問，培育政府數據文化順應了大數據時代行政文化創(chuàng)新發(fā)展的趨勢，能夠為數字政府高效履職和服務供給提供觀念支撐。

3.促進政府治理能力的精準提升

黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，政府治理能力日趨成為學界論爭的焦點，政府治理能力體現在政府的社會治理、公共服務供給、公共決策、政務服務以及危機管理等方方面面。信息數據儼然成為政府治理要素中日益重要的戰(zhàn)略資源，充分把握和分析大數據信息逐漸成為信息時代提升政府治理能力的潛在機遇王山：《大數據時代中國政府治理能力建設與公共治理創(chuàng)新》，《求實》2017年第1期。。前述提及，政府數據文化是一種尊重事實、推崇理性、以人民為中心的行政文化。因此，培育政府數據文化能夠推動“用數據說話、用數據管理、用數據決策、用數據創(chuàng)新”的氛圍在政府部門內部形成，能夠促進政府工作人員充分研究并應用大數據技術，實現高質量的公共服務、精細化的社會治理、科學化的公共決策、智能化的政務服務以及前瞻性的危機管理，為政府治理能力的精準提升提供良好的文化氛圍。

（二）政府數據治理中政府數據文化培育的可行性

文化的孕育離不開合適的沃土，政府數據文化孕育形成于政府數據治理實踐這片肥沃的土壤之上。我國政府數據治理實踐已經取得了一定的進展，數據管理部門與硬件設施初步建成、政府數據管理及應用進程不斷推進、相關法律法規(guī)和政策標準相繼出臺、政府數據文化開始受到關注等，這些成就為政府數據文化培育提供了基本的可行性條件。

1.政府數據管理體制突破與應用平臺硬件設施初步建成

我國在既往電子政務建設方面一度缺乏頂層設計和相關標準，造成數據分割和孤島現象。黨的十八大以來，先是組建中央網絡安全和信息化工作領導小組（委員會），進而整合國家部委和相關機構，統(tǒng)籌推進“互聯網+政務服務”，及至目前實施國家大數據戰(zhàn)略和數字經濟、數字政府建設，首先實現了政府數據管理體制的創(chuàng)新?；诘胤秸當祿芾聿块T創(chuàng)新形成的“上海模式”、“浙江模式”、“廣東模式”等，極大改善了我國政府數據治理的體制機制運行狀況，基本實現了“數據多跑路”、“最多跑一次”的目標。例如，上海、廣東、遼寧、貴陽等省市組建了專門的數據管理部門（大數據管理局/委），負責開展大數據發(fā)展實踐調研，獨立或聯合需要部門擬定并貫徹落實大數據發(fā)展行動計劃和政策措施，協(xié)調高校、科研院所深入開展大數據相關問題的基礎性與應用性研究，規(guī)范政府大數據的采集、存儲、管理和服務等活動。通過政府系統(tǒng)內部組織結構的調整、管理體制的改革，掀起了提升政府數據治理的浪潮，截至2017年底，中國內陸地區(qū)已有27個地方政府陸續(xù)搭建了公共數據開放共享平臺（見表1），“以開放共享為常態(tài)，不開放不共享為例外”的理念正在政府系統(tǒng)內部以及社會范圍形成。此外，政務信息資源系統(tǒng)整合實踐在省市層級已經展開、大數據相關的軟件硬件設施建設以及傳統(tǒng)設施的智能化升級、國家大數據綜合試驗區(qū)建設等多線推進、多點開花，為政府數據文化的培育提供了可行的物質要件。

Wingdings 2[B@”數量代表該年建設成功的個數。

2.政府數據管理及應用進程不斷推進

政府數據管理及應用為政府數據文化的培育提供了可行的行為要件。在學理上，2013年被視作大數據元年，經過短短幾年的發(fā)展，大數據對政府管理體制、管理模式以及管理理念產生了前所未有的影響，政府對數據管理及應用的重視程度亦日趨增加。政府數據管理是一個從數據采集存儲到分類整合再到開放共享的循環(huán)運行過程，相關研究指出，政府掌握著社會上超過80%的數據資源，對這些數據進行分類整合和脫敏脫密處理后，通過相關政府數據開放平臺將交通、醫(yī)療、就業(yè)、社保等民生領域政府數據優(yōu)先向社會開放。例如，截至2017年底，哈爾濱市政府數據開放平臺共開放約800個數據集，385萬條數據，4848個數據文件，供社會下載和瀏覽，為企業(yè)和公眾開展數據增值性開發(fā)與創(chuàng)新應用提供了重要的數據支撐。另外，政府對關聯數據的挖掘與分析應用在科學化決策、危機事件管理以及遏制權力尋租和腐敗等方面取得了突破性進展許歡、孟慶國：《大數據推動的政府治理方式創(chuàng)新研究》，《情報理論與實踐》2017年第12期。，借助政府大數據實現政府“三張清單”的透明化管理，推動服務型政府建設，服務智慧城市建設。例如，北京懷柔智慧警務建設，通過整合共享有關執(zhí)法部門間的數據，構建起匯集近1.6萬余件犯罪案件數據的“犯罪數據分析和趨勢預測系統(tǒng)”，基于對犯罪發(fā)生可能性的預測，加強警力投入和巡邏防控，避免了10%左右刑事案件的發(fā)生。

3.相關法律法規(guī)和政策標準相繼出臺

圍繞政府數據治理所出臺的法律法規(guī)、政策標準等，為政府數據文化的培育提供了可行的制度要件。國務院于2015年9月印發(fā)了《促進大數據發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），將“加快政府數據治理法規(guī)制度建設、建立公共機構數據標準規(guī)范體系”作為未來5-10年的主要任務 《國務院關于印發(fā)促進大數據發(fā)展行動綱要的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm，2015-08-31。。目前，國家層面和地方層面法律法規(guī)以及政策標準的相繼出臺，表明我國政府數據治理已經進入到了制度政策供給階段，并初步構建起政府數據文化培育的法規(guī)政策框架體系。國家層面，繼《綱要》發(fā)布之后，2016年建立了由國家發(fā)改委牽頭的促進大數據發(fā)展部際聯席會議制度，印發(fā)了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，通過了《中華人民共和國網絡安全法》;2017年，國務院五部門聯合制定了《加快推進落實<政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案>工作方案》，強化對政府數據資源的管理和安全使用。就地方層面而言，截至2017年末，京、津、滬、渝、貴、遼、內蒙古等37個省市頒布實施了地方政府大數據政策與發(fā)展規(guī)劃?！爸袊鴶倒取薄F陽先后頒布實施了《貴陽市政府數據共享開放條例》、《政府數據共享開放（貴陽）總體解決方案》、《貴陽市政府數據資源管理辦法》、《貴陽市大數據安全管理條例（草案）》，規(guī)范和監(jiān)督大數據的發(fā)展與應用。這些法律法規(guī)與政策標準均折射出我國在政府數據治理方面的新智慧、新理念和新思路。

4.政府數據文化和思維意識受到重視

政府大數據的運用不僅加快了精細化政府的建設和政府職能的轉變，也改變了政府的治理理念和思維。歸根結底，大數據帶來的不僅僅是一場技術變革，更是一場文化變革。通過對政府數據這座“金礦”的不斷挖掘與開采，加之與現實條件和環(huán)境的比對，社會各界普遍意識到樹立大數據思維、培育數據文化的重要性和緊迫性。2016年10月，時任中央政法委書記孟建柱同志在第四次百萬政法干警學習講座上指出，“要培育數據文化，以更加開放心態(tài)推進政法數據資源共享共用，以合作姿態(tài)利用好企業(yè)、社會的數據資源，不斷提高政法綜治工作智能化水平”孟建柱：《創(chuàng)造性運用大數據提高政法工作智能化水平》，《人民日報》2016年10月22日。。學界也有部分專家學者提出，政府決策者和管理者應該樹立數據意識，積極培育數據思維和文化，并描述了政府數據文化的內涵范圍和培育策略。有學者提出，稅務機關要有數據意識，培養(yǎng)“數據文化”，即習慣運用數據進行管理和決策，用數據形成共識，使注重、使用和分析數據成為一種內在的習慣趙恒：《用“數據文化”創(chuàng)造新的管理思維》，《國際稅收》2015年第12期。。也有學者進一步指出，加快大數據文化的發(fā)展，政府部門需要優(yōu)先普及大數據文化，并且在制度、行為和服務意識層面，加強大數據文化績效考核和責任追責，確保基層政府在大數據文化落實方面積極有為陳德權、林海波：《大數據的文化解構與演進路徑研究》，《電子政務》2016年第12期。。由此可見，政界對政府數據文化的重視、學界對政府數據文化的耕耘，使得政府數據文化的培育具備了可行的精神要件。

三、政府數據治理中政府數據文化培育的障礙

政府數據文化的生成和基本作用的體現受到各個方面的制約，不同分析視角可以得出不同結論。從我國當前政府數據治理現狀看，政府數據文化急需的軟環(huán)境，如制度環(huán)境、文化認知水平，存在著明顯的短板;同時，社會發(fā)展階段和不同主體狀況也鉗制了政府數據文化的快速生成。

（一）政府數據法律政策建設與大數據時代的要求不匹配

大數據時代是一個集聚變革與發(fā)展、潛藏機遇和風險的時代，實現政府數據善治、成功培育政府數據文化有賴于健全的政府數據法律政策。但目前的政府數據法律政策與大數據時代的要求不匹配，首先，政府數據資源整合口徑政策不統(tǒng)一、開放共享法律政策建設緩慢。盡管國務院五部委制定了有關政府數據資源整合實施方案、明確了政府數據資源編制目錄，但其他部委、地方政府因各自開展業(yè)務活動存在較大的差異，尚未形成對元數據和交換數據標準規(guī)范的一致性認識，限制了政府數據整合;開放共享政府數據其實也是政府的一項公共服務職能，而由于缺乏數據開放共享統(tǒng)一的立法或可評估政策，導致共享數據內容的可用性和格式的開放性都存在問題習近平：《實施國家大數據戰(zhàn)略 加快建設數字中國》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-12/09/c_1122084706.htm，2017-12-09。。其次，與公眾“數據權”相關的法律法規(guī)缺失嚴重。大數據時代，數據權應該被視為一項基本的公民權利，數據人格權、財產權、使用權等屬于數據權的范疇黃如花、溫芳芳：《我國政府數據開放共享政策問題的構建》，《圖書情報工作》2017年第20期。。目前，我國公民信息權、數據與虛擬財產被寫入《民法總則》，有法可依，對于數據產權、人格權以及使用權等尚沒有系統(tǒng)成文的法律予以說明和保護。至今，我國仍未出臺獨立完整的數據保護法律法規(guī)，尤其對于個人信息保護只能在刑法和民法中發(fā)現只言片語，呈現操作性不足、保護思路不清晰的特點。毫無疑問，法律政策供給不足成為了制約政府數據治理和政府數據文化培育的關鍵變量。

（二）現有的政府數據思維及意識與新的治理思維不協(xié)調

大數據與政治經濟的深度交匯融合，開啟了政府數據管理與服務的新時代，要求政府重視數據治理問題，要求行政機關及其工作人員開發(fā)和創(chuàng)造與政府數據治理相吻合的思維意識，但現有的政府數據思維及意識仍舊停留在傳統(tǒng)政府數據或信息管理理念層面。傳統(tǒng)的政府數據或信息管理理念形成于行政系統(tǒng)內部，較少關注外部社會成員的態(tài)度，將數據或信息作為工具，以數據或信息處理作為終極目標，在關聯數據分析和輔助決策以及政務服務水平提升上存在“斷層”。信息技術發(fā)展到新階段，需要新的治理思維來更好地指導政府數據治理活動。同時，重視行政系統(tǒng)內部工作人員和外部社會成員兩個方面，以及兩者之間的良性互動，將政府數據視為基礎性戰(zhàn)略資源，正確區(qū)分數據和信息的差別，重視數據間關聯性以及數據的增值創(chuàng)新運用。由此可見，新舊數據思維間的矛盾沖突限制了政府數據治理，不利于政府數據文化的培育。

（三）政府提供的數據服務與日益增長的社會需求不對稱

衡量政府數據治理達到善治的一個最主要標準是政府供給的數據管理和服務與社會現實需求基本對稱。黨的十九大報告揭示出我國社會主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對照政府數據治理，不難發(fā)現，政府數據文化培育所面臨的主要限制因素為社會日益增長的數據管理和服務需求與政府提供的數據管理和服務不對稱。政府提供的數據管理和服務包括數字基礎設施建設、政府數據資源整合和開放共享、數據安全保障及數據產權歸屬等內容。在數字基礎設施建設上，低端的通信網絡技術在偏遠鄉(xiāng)村尤其是貧困地區(qū)還未能普及，部分一、二線城市居民則追求更高層次的數字化服務，兩極分化形勢依然相當嚴峻。政府數據資源整合和開放共享實踐雖然已經在全國范圍內展開，目前政府數據資源系統(tǒng)整合僅停留在省市一級，實現全國整合還需要較長時間;政府數據開放重數量輕質量、關鍵性的數據資源設有壁壘（不可機讀或者授權協(xié)議模糊），未能開放到公眾個人鮑靜、張勇進、董占廣：《我國政府數據開放管理若干基本問題研究》，《行政論壇》2017年第1期。，已經開放的政府數據訪問量低，“百姓少跑腿，數據多跑路”還未真正走出政府文件報告、走進政務服務平臺。在數據安全保障及數據產權歸屬方面，存在產權歸屬尚不明確、數據標準仍不統(tǒng)一、公眾數據安全不能得到保障等亟待解決的問題。

（四）社企組織和公眾對政府數據文化培育的牽引力不足

從政府數據文化的概念范圍來看，行政系統(tǒng)外部的社會成員對于政府數據管理和服務形成的系統(tǒng)穩(wěn)定的認知、態(tài)度和價值觀念也屬于政府數據文化。因而，培育政府數據文化不應僅僅被視作是行政機關及其工作人員的任務要求，社企組織以及社會公眾也是促使政府數據文化形成與發(fā)展的重要力量。從現實情況來看，盡管社企組織在政府數據文化培育上的作用相較于社會公眾更為突出明顯，但二者均存在對政府數據文化培育牽引力不足的問題。社企組織直接或間接參與政府數據文化的培育，往往基于對政府制作或存儲有價值數據的需求，而真正能夠掌握大數據核心技術的是諸如阿里巴巴、騰訊、百度等超大規(guī)模的社企組織，其他社企組織因不具備大數據能力和技術被拒之門外。以時間維度論，政府大數據仍屬于新興事物，社會公眾對政府數據管理部門權責、職能了解不夠，對于政府提供的數據管理和服務存在較為零散的認知，加上社會公眾間“大數據鴻溝”現象突出，還未能對政府數據治理形成系統(tǒng)穩(wěn)定的認知、態(tài)度和價值觀念，所以很難有效促進政府數據文化的培育。

四、政府數據治理中政府數據文化培育的策略

黨的十九屆四中全會明確了要應用新技術不斷推動數字政府全面建設的規(guī)劃和要求，其中，破解我國政府數據共享、開放和全面服務公眾、社會需求的瓶頸，助推國家治理體系和治理能力現代化，已經成為基于政府數據文化培育的數據治理的當務之急。政府數據文化著眼于政府數據治理的整體性、協(xié)同性和行為自覺性，強調服務價值和信息的均衡共享，更突出數據治理主體的數據駕馭能力和數據創(chuàng)新思維，因此，培育政府數據文化，就是抓住了政府數據治理的主要矛盾，就是站在了政府數據治理的制高點，能夠化解政府數據治理的痛點，更明晰了最優(yōu)的治理路徑。當前，需要基于系統(tǒng)思維和矛盾方法，加快政府數據文化的培育步伐，并以堅定的文化自信，促進政府數據文化轉化和作用發(fā)揮。

（一）健全政府數據法律政策，規(guī)范政府數據管理活動

織密大數據法律政策網絡、扎牢規(guī)范政府數據管理與應用的制度籠子，是培育政府數據文化不可或缺的制度性保障。美國自建國起就重視對政府數據、社會數據的管理與運用;日本在二戰(zhàn)后重視對數據質量管理進而實現快速崛起，兩國成功的實踐揭示出規(guī)范政府數據管理需要嚴格縝密的立法，政府數據管理必須建立在國家安全、商業(yè)秘密保護以及個人隱私保護平衡的基礎上。為此，國家層面應積極組織政商學社加快數據文化頂層設計研討和探究，為深度優(yōu)化政府數據治理的頂層設計提供智慧。在地方政府立法先行先試取得成果后，盡快制定《政府數據管理條例》，適時完善《政府信息公開條例》，破除政府內部數據迷信和數據權力意識，規(guī)范政府數據采集存儲、整合歸類、共享開放、創(chuàng)新應用等生命周期管理。全面落實《中華人民共和國網絡安全法》，制定數據產權保護制度，明確政府數據安全監(jiān)管部門的權責，明確涉及個人隱私且可識別特定自然人的數據信息保護。同時，推進政府數據文化相關政策的落實，規(guī)范政府數據作為基礎要素的流通，營造健康創(chuàng)新的數據文化市場。

（二）拓寬政府數據應用領域，延展政府數據服務深度

政府數據資源作為國家基礎性戰(zhàn)略資源，擁有巨大的應用市場優(yōu)勢。政府數據資源已經在政務服務、物流、電子商務、交通出行、健康醫(yī)療和文化教育等領域得到了較好的應用，提升了政務服務智慧和便捷水平，催生了服務業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)和新模式。毋庸置疑，當前對政府數據資源這座“金礦”的開采挖掘僅僅是冰山一角，未來政府數據將釋放出更大的紅利，政府數據資源可以被深度應用到政府管理決策、實體經濟和民生服務等多個領域。為此，需要批判性對待傳統(tǒng)的數據管理觀念和數據認知意識，擁抱政府數據文化創(chuàng)新，以思維的變革推動政府數據在農業(yè)發(fā)展、政府危機決策、精準扶貧、社會信用等領域做出有益探索。此外，破解政府數據服務人才短缺瓶頸，積極開展校企、校地合作，培養(yǎng)政府大數據人才，為實現個性化的公共服務、精細化的社會治理、科學化的公共決策、智能化的政務服務提供智力支持。嘗試建立“用數據服務”的政府績效評估機制，從不同角度對政府提供的數據化服務進行評估，促進政務人員深度應用數據提供公共服務。

（三）完善政府數據基礎建設，推動政府數據價值實現

培育政府數據文化需要一定的物質載體，政府數據基礎建設是政府數據文化培育的物質基礎。在摸清現有信息基礎設施建設“家底”的基礎上，加快政府大數據關鍵技術研發(fā)，優(yōu)化升級一線城市信息基礎設施，按照公民個體需要提供個性化、定制化的數字服務;持續(xù)推進偏遠落后地區(qū)網絡通信基礎設施建設進程，提高互聯網普及率和網絡下載速率，降低帶寬資費標準，保證偏遠地區(qū)居民用得上、用得起、用得好現有的信息基礎設施。另外，需要加快地方層面政府數據平臺整合，嚴格按照政務數據信息資源編制指南公開共享政府數據資源，還未建成政府數據開放共享平臺的省市按照時刻表盡快落到實處，積極搭建公共數據資源交易平臺，提供數據資源交換服務。政府數據價值的釋放和實現基于政府數據的開放，因而，首先，政府工作人員要能夠準確區(qū)分數據和信息的差別，將未涉密涉敏的原始數據資源主動“曬出來”，重視開放數據的時效性;其次，提供安全下載可機讀且授權協(xié)議清晰的數據，方便社企組織與公眾讀取;最后，通過政商學社等主體的協(xié)作，優(yōu)化政府數據應用范式，推動政府數據價值實現。

（四）建構政府數據文化體系，鼓勵社會文化創(chuàng)新發(fā)展

善的政府數據治理是一個政府數據治理能力“硬實力”和“軟實力”全面提升的過程，如果說以政府數據基礎設施建設為核心的“硬實力”的強弱決定政府能否走上數據善治實踐道路，那么，以政府數據文化體系為內核的“軟實力”就決定著政府在數據善治這條道路上能走多遠。因此，積極推進政府數據文化體系的建構，需要堅持政府主導、社企聯動以及公民有序參與的路徑，重視行政系統(tǒng)內部工作人員和外部社會成員兩個方面以及兩者之間的良性互動關系。一方面，加強政府數據管理人員大數據應用能力的培訓，拓展大數據分析技術、信息挖掘以及處理技術在政務服務中的應用，通過座談會、案例討論等多樣化的學習形式提升政府工作人員的數據文化意識，達成高度重視政府數據的共識，養(yǎng)成利用數據分析、決策和管理的行動自覺，從而創(chuàng)新政府數據管理思維;另一方面，政府數據文化來源于社會文化，鼓勵互聯網龍頭企業(yè)創(chuàng)新應用政府數據并為各行業(yè)提供質優(yōu)價廉的數據服務，整合科研優(yōu)勢，加強政府數據文化基礎理論研究，推動“數字公民”建設，增強公民的數據權利意識林奇富、賀競超：《大數據權力：一種現代權力邏輯及其經驗反思》，《東北大學學報》2016年第5期。，提升公眾數據意識和應用能力，提高公民的數據素養(yǎng)，實現社會文化的創(chuàng)新發(fā)展，為政府數據文化的培育提供良好的社會氛圍。

結 語

我國已經步入大數據時代，也正值政府應用各種新技術加快政府組織變革、推進政府治理能力現代化的關鍵轉型期。我國多年來建設實施的電子政務路徑以及近些年加快推進“互聯網+政務服務”和大數據戰(zhàn)略的諸多舉措，是探索中國政府數據治理的有益嘗試。數據治理在一定程度上將重塑政府管理生態(tài)，進而引發(fā)政府服務模式變革，帶動政府決策體制創(chuàng)新，而改變進程中政府數據文化的重要地位愈發(fā)顯著劉淑妍、李斯睿：《智慧城市治理：重塑政府公共服務供給模式》，《社會科學》2019年第1期。?？偨Y以往經驗和一些國家政府數據治理的啟示，我國若想實現數據治理的目標，當務之急正是緊緊扣住政府數據文化的培育時機，以政府數據文化特質為依據，以必要性為動力，以可能性為條件，以清除各種障礙為目標，以政府數據文化培育、加快推進政府數據治理為根本路徑，全面推進我國政府數據治理能力現代化——這是政府治理能力現代化的應有之義。

當然，在學界和政府部門關注數據治理的多元討論中，政府數據文化路徑的提出尚有諸多來自理論上、實踐中的質疑和挑戰(zhàn)，這其實恰如一個新的生命，其成長過程就是需要戰(zhàn)勝各種挑戰(zhàn)并不斷實現自身強大。我國的文化自信促使理論界和政府部門在推進數字政府和數字經濟建設中，必須適時生成我國的政府數據文化，并體現在政府部門和人員的公務活動和服務社會活動中，彰顯中國特色的政府數據文化魅力，助推政府數據治理目標的實現。

（責任編輯：彤 弓）

Abstract： Government data culture is the soul of government data governance. Respecting facts， advocating rationality and emphasizing “people as the center” are the basic characteristics of government data culture. The government data culture puts more emphasis on promoting government data governance from the aspects of overall coordination， consciousness leading and action consciousness， which is the higher stage and development form of governance. At present， government data governance in China has a strong demand for government data culture in the subjective and objective aspects， and also possesses the basic conditions for cultivating and promoting government data culture. However， the cultivation of government data culture is restricted by the mismatch of legal and policy construction， the incongruity between the current government data thinking and the new governance demand， the asymmetry between the data services provided by the government and the increasing social demand， and the insufficient traction of social enterprises and organizations and the public on the cultivation of government data culture. Therefore， we can improve the legal policy of government data， standardize the activities of government data management， broaden the application field of government data， extend the depth of government data service， improve the construction of government data infrastructure， promote the realization of government data value， and construct government data culture system， so as to facilitate the cultivation of government data culture and realize good governance of government data， steadily improve the construction of government governance system and enhance the capacity of government governance.

Keywords： Government Data Culture; Government Data Governance; Big Data; Modernization of Government Governance Capability