摘 要：為加速實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾“減量化、資源化、無害化”，垃圾分類是其有效手段，是解決“垃圾圍城”的前提，有利于提升國民素質(zhì)和城市發(fā)展水平，對生態(tài)文明建設(shè)起著重要作用。本文擬通過對湖北省襄陽市的垃圾分類現(xiàn)狀進(jìn)行分析，了解三線城市的垃圾分類管理狀況，提出相應(yīng)有針對性的建議，并結(jié)合法律手段的規(guī)制，以更好地推動(dòng)城市建設(shè)，營造良好的生活環(huán)境。

關(guān)鍵詞：生活垃圾分類;襄陽市;法律規(guī)制

襄陽市自2013年起在部分小區(qū)開展了生活垃圾分類試點(diǎn)工作，雖經(jīng)不斷地研究和實(shí)踐，但分類試點(diǎn)工作推進(jìn)緩慢，效果不明顯。2017年，為貫徹落實(shí)黨的十九大精神、“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念和落實(shí)市委十三屆五次全會(huì)關(guān)于綠色發(fā)展重要戰(zhàn)略的重要舉措，市政府出臺(tái)了一項(xiàng)有關(guān)凈化襄陽的《襄陽市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（草案）》的立法項(xiàng)目。2018年，市人大常委會(huì)正式公布《襄陽市城市生活垃圾治理?xiàng)l例》，對本市生活垃圾的投放、收集、運(yùn)輸、處理和相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，力求通過地方立法破解生活垃圾分類管理深層次難題，提升垃圾分類管理工作水平。

一、襄陽市區(qū)城市生活垃圾分類現(xiàn)狀與問題

（一）居民垃圾分類投放情況

社區(qū)居民參與垃圾分類、將垃圾正確分類投放的過程是垃圾分類管理的源頭環(huán)節(jié)，是關(guān)鍵的第一步。筆者在襄陽市喬營小區(qū)開展了實(shí)地問卷調(diào)查，共發(fā)放了500份調(diào)查問卷，根據(jù)回收的476份有效問卷進(jìn)行了如下統(tǒng)計(jì)分析。

1、垃圾分類意愿分析

相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，居民對垃圾分類的意愿很強(qiáng)，但較少地付諸實(shí)踐，基本都沒有垃圾分類的習(xí)慣，沒有對垃圾進(jìn)行正確地分類投放。如表1所示，選擇“愿意”選項(xiàng)的居民占94.47%，但沒有進(jìn)行垃圾分類的卻占96.88%，如此看來，居民的分類意愿與行動(dòng)相背離，應(yīng)引起足夠重視，這或許是解決垃圾分類工作推進(jìn)緩慢的一大突破口[2]。

2、垃圾分類認(rèn)知度分析

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，居民對垃圾分類相關(guān)知識(shí)的了解程度不容樂觀，過半數(shù)的居民對垃圾分類認(rèn)知度低，缺乏相關(guān)知識(shí)。如表二所示，在垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和分類流程的認(rèn)知方面，只有0.21%的居民選擇“了解”，絕大多數(shù)被調(diào)查者不太了解垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)和分類流程，只能粗略地區(qū)分可回收垃圾和不可回收垃圾，并不清楚具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

3、居民生活垃圾投放方式分析

目前，小區(qū)內(nèi)垃圾桶的擺放只設(shè)置了可回收和不可回收兩種垃圾桶，并沒有將垃圾分類進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化。然而雖區(qū)分了可回收和不可回收垃圾，90%以上的居民卻是將所有垃圾都直接扔進(jìn)任一垃圾桶，只有極個(gè)別的居民分為可回收和不可回收投放，剩下9%左右的居民會(huì)將廢紙、飲料瓶等廢品進(jìn)行出售后其他垃圾也未分類處理。

通過以上問卷調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)襄陽市居民雖然有垃圾分類的意愿，但或因欠缺相關(guān)方面的知識(shí)、法律法規(guī)不健全、政府部門管理不力、宣傳力度不夠等因素[2]，導(dǎo)致其不清楚分類標(biāo)準(zhǔn)和方法，沒有垃圾分類意識(shí)，未充分認(rèn)識(shí)到垃圾分類的重要性和個(gè)人責(zé)任感，從而也未能實(shí)施有效的垃圾分類行為。

（二）垃圾回收運(yùn)輸狀況

2018年襄陽市創(chuàng)建文明城市，加強(qiáng)對垃圾分類工作的重視，比如樊城區(qū)環(huán)衛(wèi)中心在市區(qū)主干道進(jìn)行了不銹鋼分類垃圾桶更換，其他街道更換添置了塑料分類垃圾桶，社區(qū)范圍內(nèi)也增加了相應(yīng)數(shù)量的分類垃圾桶。但經(jīng)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)市民卻錯(cuò)誤地將垃圾分類投放到可回收和不可回收垃圾桶中。同時(shí)通過上述調(diào)查可知，大部分居民將所有生活垃圾一起打包直接扔進(jìn)垃圾桶，也并未進(jìn)行可回收和不可回收分類。或者即使進(jìn)行了垃圾分類，襄陽市城區(qū)生活垃圾的回收運(yùn)輸主要采用的是前期混合收集、中端轉(zhuǎn)運(yùn)以及密閉式壓縮的方式進(jìn)行處理，這樣會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)分類投放的垃圾又混合在一起后收集運(yùn)輸，相當(dāng)于居民所做的垃圾分類投放是無用功。市區(qū)設(shè)置有多個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站，因此前期的垃圾分類工作主要靠垃圾中轉(zhuǎn)站的環(huán)衛(wèi)工人和垃圾處理廠的工作人員完成[1]。由此可知，在這種情況下隨著生活垃圾總產(chǎn)量急速增長，垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)的管理體系未能跟上城市的發(fā)展速度，以桶為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類收運(yùn)實(shí)際上名不副實(shí)，而且分類收運(yùn)的垃圾分類質(zhì)量不高，與末端垃圾處理的資源化利用要求不匹配，影響末端資源化再利用[5]，垃圾分類的回收運(yùn)輸方式還有待改進(jìn)。

（三）垃圾終端處理現(xiàn)狀

城市生活垃圾分類處理是改善人居環(huán)境重要的一環(huán)，但隨著垃圾產(chǎn)量不斷增加，再加上垃圾分類終端處置能力不足和綜合利用體系不健全等一系列困難，加重了垃圾終端處理的負(fù)擔(dān)。襄陽市城區(qū)生活垃圾在過去主要依托該市最大的垃圾填埋場——洪山頭垃圾填埋場進(jìn)行處理，該填埋場始建于1999年，是該市唯一的無害化生活垃圾填埋基地，為襄陽市生活垃圾處理作出了巨大貢獻(xiàn)，直至2012年被封場停用，洪山頭垃圾填埋場完成使命。

近年來市委、市政府高度重視生活垃圾分類處理工作，推進(jìn)生活垃圾末端處理設(shè)施與處理體系的建設(shè)，為創(chuàng)建“無廢城市”打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[6]。由襄陽恩菲環(huán)保能源有限公司運(yùn)營的襄陽生活垃圾焚燒發(fā)電廠在2009年建設(shè)完成，市區(qū)每天產(chǎn)生的約1200噸的生活垃圾全部進(jìn)廠焚燒。目前，已累計(jì)處理生活垃圾271.29萬噸，按照標(biāo)準(zhǔn)填埋場計(jì)算，已節(jié)約土地425.65畝;累計(jì)發(fā)電量達(dá)7.37億度，相當(dāng)于節(jié)約35.77萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤;焚燒產(chǎn)生的煙氣、廢水和滲濾液處理均能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放[6]，基本達(dá)到“生活垃圾無害化”目標(biāo)。

垃圾分類終端處理中，濕垃圾的資源化利用是一大難題，為破解這一難題，2013年襄陽市籌建餐廚廢棄物處理廠，餐廚垃圾收運(yùn)車從主城區(qū)收回餐廚垃圾，運(yùn)至廠區(qū)卸料，之后餐廚垃圾則進(jìn)入“重生”程序，變成燃?xì)?、生物炭土[6]。投產(chǎn)以來，已處理餐廚垃圾14.85萬噸，產(chǎn)出燃?xì)?00萬立方米，為市區(qū)600余臺(tái)出租車提供清潔的動(dòng)力能源，同時(shí)產(chǎn)出生物炭土1.44萬噸，用于土壤改良、垃圾填埋場生態(tài)復(fù)綠以及河灘修復(fù)等土地綜合利用[6]。

此外，對于可回收物中的舊床、舊沙發(fā)、舊柜子等大件物品，由于體積大，不便回收，但直接焚燒又甚是可惜。為解決這一困難，2018年，襄陽市著手進(jìn)行“大件垃圾減量化”工作，分別在襄城區(qū)和樊城區(qū)各建設(shè)1座大件垃圾處理站，在破碎過程中實(shí)現(xiàn)各類金屬自動(dòng)分揀回收，其他物料粉碎后，再集中送往生活垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行無害化處理[6]。

可見，襄陽市在實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化利用方面做出了較多努力和突破，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)生活垃圾“四化”（指無害化、減量化、資源化和無害化前提下的低成本化）創(chuàng)造新路徑。

二、襄陽市生活垃圾分類管理法律規(guī)制對策與建議

垃圾分類管理包括分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理四個(gè)環(huán)節(jié)，在每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律規(guī)制的保障作用。雖然襄陽市政府積極制定了有關(guān)城市生活垃圾分類的地方性法規(guī)，但收效甚微，對各環(huán)節(jié)中的許多具體治理問題仍未得到有效解決，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系和制度保障設(shè)計(jì)。根據(jù)對該市生活垃圾分類管理現(xiàn)狀的分析，針對各環(huán)節(jié)存在的突出問題提出以下對策建議：

（一）制定科學(xué)分類方法，明確居民分類投放的法律義務(wù)

在垃圾分類方法上可借鑒上海市推行的干濕分類法，規(guī)定采用“2+X”模式，即將家庭產(chǎn)生的以廚余垃圾為主的濕垃圾與干垃圾分開投放，而干垃圾中根據(jù)內(nèi)容又可以分出有害垃圾、可回收物（玻璃、廢紙、廢塑料等）和其他垃圾三類[5]。根據(jù)此種分類在各居民社區(qū)擺放分類垃圾桶，并對垃圾桶進(jìn)行定期維護(hù)，為居民分類投放垃圾提供便利。其次，居民的參與度不高是垃圾源頭分類的“絆腳石”[1]，因此可以通過法律的方式確定居民垃圾分類投放的法定責(zé)任，明確規(guī)定為一項(xiàng)法律義務(wù)。此外，還可以制定合理的賞罰制度，對于不按規(guī)定投放垃圾的居民或企業(yè)進(jìn)行教育，嚴(yán)重者可給予罰款處罰;對嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行分類投放的居民和企業(yè)，可采用稅收優(yōu)惠等政策進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)[1]，建立激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)居民參與垃圾分類的積極性和主動(dòng)性，引導(dǎo)居民正確分類投放垃圾，養(yǎng)成垃圾分類的良好習(xí)慣。

（二）改進(jìn)垃圾收集和運(yùn)輸方式

襄陽市區(qū)生活垃圾的混合收集方式[1]，將分類投放的垃圾重新混合，直接忽略了垃圾投放者初次分類的效果，假如致使垃圾最終混合處理，會(huì)產(chǎn)生極大的危害，導(dǎo)致資源利用率低[1]，那么垃圾分類投放工作并沒有起到真正的作用。因此，地方政府在立法中可以規(guī)定對已經(jīng)分類投放的城市生活垃圾要分類收集、運(yùn)輸，并設(shè)定混合收集、運(yùn)輸責(zé)任人的法律責(zé)任[3];要求在垃圾源頭環(huán)節(jié)進(jìn)行垃圾分類的同時(shí)，改進(jìn)垃圾收運(yùn)方式，配備垃圾分類收集車隊(duì)，劃分片區(qū)，對各自管轄范圍內(nèi)的垃圾按照規(guī)定的時(shí)間和路線進(jìn)行分類收集、運(yùn)輸;還可以規(guī)定收集、運(yùn)輸單位發(fā)現(xiàn)交付收集、運(yùn)輸?shù)纳罾环戏诸悩?biāo)準(zhǔn)的，可以拒絕接收[5]。

（三）完善終端處理體系，實(shí)現(xiàn)垃圾分類管理一體化建設(shè)

一方面，要提高生活垃圾處理技術(shù)，雖然襄陽市在垃圾焚燒技術(shù)上基本已達(dá)到無害化處理水平，但為更好地實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化利用，政府應(yīng)下發(fā)文件倡導(dǎo)垃圾處理公司創(chuàng)新更多新型的垃圾處理技術(shù)，比如自然堆肥技術(shù)，即建發(fā)酵池、發(fā)酵倉等[1]，既能夠達(dá)到無害化處理、減量效果，還能節(jié)約投資成本，充分利用垃圾再生資源，提高資源利用率。另一方面，立法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定垃圾分類管理系統(tǒng)推進(jìn)的原則，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理，建立日常執(zhí)法檢察制度，完善督查隊(duì)伍，明確主體責(zé)任。以末端帶動(dòng)前端[5]的新路徑，協(xié)調(diào)推進(jìn)分類投放、收集、運(yùn)輸、處理環(huán)節(jié)的銜接，形成統(tǒng)一完整、協(xié)同高效的垃圾分類全過程運(yùn)行體系[3]，實(shí)現(xiàn)垃圾分類管理一體化建設(shè)。

（四）加強(qiáng)垃圾分類法治宣傳教育工作，建立全民參與機(jī)制

垃圾分類管理，事關(guān)民生關(guān)鍵小事，也是社會(huì)發(fā)展大事。政府方面，法律法規(guī)可要求有關(guān)部門通過制定垃圾分類手冊[2]，利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙期刊等各種媒體途徑向居民進(jìn)行宣傳、示范和教育[3]，建立以多種方式鼓勵(lì)、引導(dǎo)居民開展生活垃圾源頭分類和減量工作機(jī)制，還可要求市政府采取相應(yīng)措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與生活垃圾源頭分類和減量工作[3];學(xué)校方面，市政府可響應(yīng)教育部2018年2月份發(fā)布的《關(guān)于在學(xué)校推進(jìn)生活垃圾分類管理工作的通知》，出臺(tái)相應(yīng)政策，將垃圾分類知識(shí)納入學(xué)校教育課程，在學(xué)校推進(jìn)垃圾分類工作，大力普及垃圾分類知識(shí)，從小開始培養(yǎng)孩子垃圾分類的意識(shí)和習(xí)慣。學(xué)?？山M織學(xué)生參觀垃圾填埋廠或者焚燒廠，讓他們有更為直觀的感受和深刻的認(rèn)識(shí)，了解到垃圾的產(chǎn)量有多少、垃圾廠每天能處理多少、如果沒有做好垃圾分類會(huì)對環(huán)境造成什么樣的影響[4]等等，使他們認(rèn)識(shí)到垃圾分類的重要性。受到這樣的教育后，垃圾分類的觀念已深深植入心中，等他們長大，做好生活垃圾分類并正確投放則成為其自覺行為，才會(huì)一直在生活中堅(jiān)持垃圾分類，那時(shí)則形成了全民參與生活垃圾分類機(jī)制，讓人居環(huán)境不斷改善，守護(hù)美好生態(tài)，締造文明家園。

本文系青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目全稱：城市生活垃圾分類現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告——以襄陽市為例，項(xiàng)目編號(hào)：JM2018360061

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作者簡介：

周姝雯（1992-），女，漢族，湖北襄陽人，在讀碩士研究生，單位：青海民族大學(xué)，研究方向：環(huán)境法學(xué)。

（作者單位：青海民族大學(xué)）