容建波 黃艷芳 寧夏 孔令孜 李小紅 于平福 蘇秀剛

摘 要：【目的/意義】分析發(fā)達(dá)國家典型科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，為提升廣西的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率和項(xiàng)目管理水平提供經(jīng)驗(yàn)啟示?！痉椒?過程】利用文獻(xiàn)分析法，從機(jī)構(gòu)職責(zé)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理模式、項(xiàng)目管理模式、監(jiān)督模式等方面對美、英、德等發(fā)達(dá)國家典型科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析總結(jié)?！窘Y(jié)果/結(jié)論】借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗(yàn)，廣西應(yīng)從提升專業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、增強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)性與針對性、優(yōu)化專業(yè)機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、完善市場機(jī)制與評估機(jī)制、推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性等方面提高專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率與項(xiàng)目管理能力。

關(guān)鍵詞：科技計(jì)劃項(xiàng)目管理;專業(yè)機(jī)構(gòu);運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號(hào)：G321文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1637-5617（2020）06-0063-07

Analysis on Operation Mechanism of S&T Project Management Agencies in Developed Countries and Its Enlightenment

RONG Jian-bo， HUANG Yan-fang， NING Xia， KONG Ling-zi， LI Xiao-hong， YU Ping-fu， SU Xiu-gang

（Agricultural Science and Technology Information Research Institute， Guangxi Academy of Agricultural Science， Nanning， Guangxi 530007， China）

Abstract： 【Objective/Meaning】The operation mechanism of typical S&T project management agencies in developed countries was analyzed in this paper， in order to provide experience and enlightenment for improving the operation efficiency and project management level of professional agencies in Guangxi. 【Methods/Procedures】Based on the literature analysis method，the operation mechanisms of typical professional agencies in the developed countries such as USA， UK and Germany were analyzed and summarized in terms of the institutional responsibility， internal institutional management model， project management model and supervision model.【Results/Conclusions】By learning from the successful experience of developed countries， Guangxi should improve the operational efficiency and project management ability of professional agencies by improving their independence， enhancing their specialization and pertinence， optimizing their organizational structure， perfecting their market mechanism and evaluation mechanism， and promoting their coordination.

Key words： science and technology planning project management; professional agency; operation mechanism

為解決我國各類科技計(jì)劃存在的重復(fù)、分散、封閉、低效、多頭申報(bào)、資源配置“碎片化”等問題，國務(wù)院于2014年12月印發(fā)了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)〔2014〕64號(hào)），提出政府各部門在科技計(jì)劃項(xiàng)目中只負(fù)責(zé)政策制定、規(guī)劃布局、評估監(jiān)管等宏觀統(tǒng)籌工作，而不再直接管理具體項(xiàng)目，具體項(xiàng)目的日常管理將委托科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)（以下簡稱：專業(yè)機(jī)構(gòu)）來負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮專家及專業(yè)機(jī)構(gòu)在科技管理中的作用。這是我國科技體制改革、政府簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要舉措。在國家政策的引領(lǐng)下，我國各省、市、自治區(qū)紛紛出臺(tái)相應(yīng)的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理改革政策文件，推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)管理模式的落地實(shí)施，全國掀起了一股專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)改革的浪潮。

2015年11月，廣西自治區(qū)政府印發(fā)了《關(guān)于深化自治區(qū)本級(jí)財(cái)政科技計(jì)劃和科技項(xiàng)目管理改革的實(shí)施方案》（桂政發(fā)〔2015〕57號(hào)），開始推行自治區(qū)本級(jí)財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理的模式，由專業(yè)機(jī)構(gòu)通過自治區(qū)科技管理信息系統(tǒng)受理項(xiàng)目申請，組織項(xiàng)目評審、篩選立項(xiàng)和過程管理，并組織結(jié)題驗(yàn)收工作。經(jīng)過幾年發(fā)展，取得了一定成效，但廣西專業(yè)機(jī)構(gòu)存在的總體規(guī)模相對較小，組織架構(gòu)不夠完善、監(jiān)督體系不夠健全，質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)防控等專業(yè)化管理能力不夠強(qiáng)等運(yùn)行機(jī)制問題也不容忽視，專業(yè)機(jī)構(gòu)間的競爭緊迫感和積極性沒有得到充分激發(fā)，亟須學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善體制建設(shè)與能力建設(shè)，建立起科學(xué)有效的運(yùn)行機(jī)制。專業(yè)機(jī)構(gòu)在歐美發(fā)達(dá)國家已有長足發(fā)展，其組織架構(gòu)健全、管理模式先進(jìn)，具有豐富的機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。本文通過研究分析美國國立衛(wèi)生研究院、英國研究理事會(huì)、德國宇航研究中心項(xiàng)目管理署等發(fā)達(dá)國家的典型專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)其運(yùn)行機(jī)制對廣西專業(yè)機(jī)構(gòu)的啟示，以提升廣西專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行能力及項(xiàng)目管理水平。

1 美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）運(yùn)行機(jī)制分析

美國具有數(shù)量眾多的專業(yè)機(jī)構(gòu)，如美國國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）等獨(dú)立的國家專業(yè)機(jī)構(gòu)，美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）等部門直屬的專業(yè)機(jī)構(gòu)。不論是獨(dú)立的國家專業(yè)機(jī)構(gòu)還是政府部門直屬機(jī)構(gòu)，其都在一定范圍內(nèi)獨(dú)立運(yùn)行，獨(dú)立開展項(xiàng)目管理工作[1]。如NIH雖是美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部的下屬機(jī)構(gòu)，但其在預(yù)算編制和執(zhí)行等方面具有獨(dú)立自主權(quán)，不受上級(jí)部門自上而下的管理。本文即以NIH為例詳細(xì)分析美國專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制。

1.1 NIH的主要職責(zé)

NIH成立于1887年，現(xiàn)隸屬于美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部，是目前全球最大、最重要的生物醫(yī)學(xué)研究與資助機(jī)構(gòu)之一。其主要任務(wù)是進(jìn)行生命醫(yī)藥領(lǐng)域的研究和探索，同時(shí)直接接受美國國會(huì)撥款用于資助研究項(xiàng)目，并代表美國政府負(fù)責(zé)管理醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的科學(xué)研究計(jì)劃，擔(dān)任項(xiàng)目管家的角色，擁有專業(yè)項(xiàng)目管理人員近6000人，是典型的兼具研究與資助功能的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

1.2? NIH管理組織模式

NIH下設(shè)有27個(gè)研究所/中心和1個(gè)院長辦公室，其中除臨床中心、學(xué)術(shù)評審中心和信息技術(shù)中心3個(gè)機(jī)構(gòu)外的24個(gè)研究所/中心均可在開展科學(xué)研究的同時(shí)直接接受美國國會(huì)撥款用于對外資助研究項(xiàng)目。院長辦公室負(fù)責(zé)NIH政策和規(guī)劃的實(shí)施、管理，以及協(xié)調(diào)27個(gè)研究所/中心的研究項(xiàng)目和各項(xiàng)活動(dòng)。NIH將國家計(jì)劃管理與自身機(jī)構(gòu)管理相互分離，分別設(shè)置了院外研究辦公室和院內(nèi)研究辦公室來嚴(yán)格區(qū)分對外資助和對內(nèi)資助。院外研究辦公室根據(jù)上級(jí)政府或議會(huì)規(guī)定全面負(fù)責(zé)院外研究項(xiàng)目的所有管理工作;院內(nèi)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)調(diào)院內(nèi)研究計(jì)劃。

1.3 NIH的項(xiàng)目管理模式

NIH會(huì)不定期的對外發(fā)布指定研究領(lǐng)域或是自由申請的不定領(lǐng)域的項(xiàng)目資助機(jī)會(huì)聲明，科研機(jī)構(gòu)及個(gè)人均可申請NIH項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助。NIH收到項(xiàng)目申請后須經(jīng)過兩輪同行評議方可立項(xiàng)資助。

學(xué)術(shù)評審中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目初審，院外專家組成的學(xué)術(shù)評審小組按照同行評議標(biāo)準(zhǔn)對申請項(xiàng)目的學(xué)術(shù)價(jià)值做出評判。初審?fù)ㄟ^后，申請項(xiàng)目按研究領(lǐng)域分類交由各專業(yè)研究所的國家咨詢委員會(huì)進(jìn)行二次評審。二次評審除評估科學(xué)技術(shù)指標(biāo)外，還會(huì)根據(jù)國家政策、社會(huì)需求考慮研究項(xiàng)目的優(yōu)先級(jí)并給出資助意見[2]。通過初審的項(xiàng)目也有可能被咨詢委員會(huì)退回重審或者直接否決。而初審、二次評審、資助決策之間存在著一定的制約關(guān)系，前一環(huán)節(jié)得出明確結(jié)論后方可實(shí)施后一環(huán)節(jié)的工作。NIH各研究所/中心的主任根據(jù)兩次同行評議意見做出是否資助的最終決策，但是評審意見并不是資助決策的強(qiáng)制性約束條款，NIH可以做出與評審意見不同的決策。

項(xiàng)目獲得立項(xiàng)資助后，將由相關(guān)研究領(lǐng)域的研究所/中心對項(xiàng)目進(jìn)行全面的監(jiān)督管理。項(xiàng)目實(shí)施單位及人員必須按規(guī)定提交項(xiàng)目計(jì)劃報(bào)告、項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告、里程碑成果、項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告、項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告，結(jié)題報(bào)告等，并要適時(shí)向公眾公布項(xiàng)目目標(biāo)、研究方法、資助信息、研究成果等[3]。

1.4 美國政府對NIH的監(jiān)管機(jī)制

美國建立了以“國會(huì)+政府+公眾”多位一體的監(jiān)管模式來監(jiān)管專業(yè)機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行。NIH雖然隸屬于健康與人類服務(wù)部，但NIH的院長及各研究所所長均由總統(tǒng)任命，院長及各所所長每年都要向國會(huì)做工作報(bào)告。國會(huì)根據(jù)研究領(lǐng)域及國家需求決定各研究所的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，NIH院部對研究所預(yù)算只有1%的調(diào)配權(quán)。人類與健康服務(wù)部設(shè)有總監(jiān)察辦公室對NIH進(jìn)行政府監(jiān)督并直接向人類與健康服務(wù)部首長及國會(huì)匯報(bào)工作。公眾監(jiān)督在美國科技項(xiàng)目管理中也發(fā)揮重要作用，NIH專門成立了方便接受大眾監(jiān)督的公眾代表理事會(huì)及各所的公眾聯(lián)絡(luò)辦公室，專業(yè)機(jī)構(gòu)在決策環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)都要接受大眾的評議和監(jiān)督[4]。

2 英國研究理事會(huì)運(yùn)行機(jī)制分析

英國的科技政策制定與管理主要由英國商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（BIS）負(fù)責(zé)，但BIS不直接負(fù)責(zé)具體科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)分配，而主要通過研究理事會(huì)和高等教育基金委員會(huì)對科研機(jī)構(gòu)和高校進(jìn)行項(xiàng)目資助，并負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的管理工作。在英國研究理事會(huì)，是否資助科研項(xiàng)目主要取決于同行專家評議而非政府官員決策[5]，換言之，英國政府科技主管部門享有國家總體科研經(jīng)費(fèi)分配和研究重點(diǎn)制定等決策權(quán)，但無權(quán)干預(yù)研究理事會(huì)的內(nèi)部科研資助及項(xiàng)目實(shí)施過程[6]，而是充分發(fā)揮同行專家在科技項(xiàng)目管理中的作用。本文以英國研究理事會(huì)為例分析說明英國專業(yè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。

英國研究理事會(huì)是一類非政府部門的公共機(jī)構(gòu)，是依照皇家憲章建立的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。全國共設(shè)有生物技術(shù)與生物科學(xué)（BBSRC）、自然環(huán)境（NERC）、藝術(shù)與人文科學(xué)（AHRC）、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)科學(xué)（ESRC）、工程與自然科學(xué)（EPSRC）、醫(yī)學(xué)（MRC）、科學(xué)與技術(shù)設(shè)施（STFC）等7個(gè)專業(yè)研究理事會(huì)，并于2002年由這7個(gè)研究理事會(huì)組織成立了研究理事總會(huì)（RCUK）來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)研究理事會(huì)之間的重疊業(yè)務(wù)與合作關(guān)系。BIS是研究理事會(huì)的主管部門，負(fù)責(zé)對研究理事會(huì)進(jìn)行宏觀事項(xiàng)指導(dǎo)和監(jiān)督，但不干涉研究理事會(huì)的具體運(yùn)行工作[7]。

2.1 研究理事會(huì)主要職責(zé)

英國研究理事會(huì)是英國競爭性研究項(xiàng)目的主要資助機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)科技項(xiàng)目的審批和管理工作，促進(jìn)各自領(lǐng)域的科技發(fā)展、人才建設(shè)與應(yīng)用傳播。研究理事會(huì)在BIS的監(jiān)督指導(dǎo)下，擁有獨(dú)立的政策制定權(quán)和經(jīng)費(fèi)管理使用權(quán)，負(fù)責(zé)所管轄領(lǐng)域的科技計(jì)劃預(yù)算，并組織和管理科技計(jì)劃項(xiàng)[8]。如BBSRC負(fù)責(zé)制定英國生物技術(shù)與生物科學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，制訂非臨床生命科學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展方向，提供科研經(jīng)費(fèi)支持，促進(jìn)科學(xué)傳播，提供信息咨詢等。

2.2 研究理事會(huì)管理組織模式

英國的7個(gè)研究理事會(huì)在各自重點(diǎn)關(guān)注的學(xué)科領(lǐng)域獨(dú)立運(yùn)行，但其管理組織架構(gòu)基本一致，總體框架基本由戰(zhàn)略管理單元、執(zhí)行單元和顧問單元3個(gè)部分組成[7]，實(shí)行扁平化的管理組織模式，只是在業(yè)務(wù)部門設(shè)計(jì)上略有差異。戰(zhàn)略管理單元主要是主席領(lǐng)導(dǎo)下的管理理事會(huì)及下屬委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究理事會(huì)的重大事項(xiàng)決策和宏觀戰(zhàn)略制定。執(zhí)行單元是首席執(zhí)行官領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，由若干業(yè)務(wù)部門組成，負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行管理理事會(huì)制定的戰(zhàn)略方針。顧問單元是由外部專家組成的專家咨詢團(tuán)隊(duì)，為執(zhí)行單元部門提供建議咨詢，以助于執(zhí)行部門更好地開展工作。

以BBSRC為例，其管理理事會(huì)是BBSRC最高決策機(jī)構(gòu)，其所有成員均來自學(xué)術(shù)界、企業(yè)界和政府的專業(yè)在職人員，且至少50%以上具有科學(xué)領(lǐng)域背景，保證了理事會(huì)的專業(yè)性。管理理事會(huì)首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)BBSRC的日常管理，并對理事會(huì)負(fù)責(zé)。BBSRC管理理事會(huì)下設(shè)有任用委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、薪酬委員會(huì)、資助委員會(huì)等多個(gè)專任委員會(huì)。戰(zhàn)略顧問小組以及資助委員會(huì)等成員的選拔工作由任用委員會(huì)負(fù)責(zé)。審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制，以及財(cái)務(wù)管理。薪酬委員會(huì)負(fù)責(zé)員工績效和薪酬評估，制定薪酬福利政策。戰(zhàn)略顧問小組負(fù)責(zé)確定研發(fā)方向及制定行動(dòng)計(jì)劃，并監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)行。資助委員會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目資助的組織決策及監(jiān)督。在以上管理架構(gòu)下，BBSRC下設(shè)有任命部、審計(jì)部、財(cái)產(chǎn)與器材部、人力資源部、勞動(dòng)報(bào)酬部和戰(zhàn)略部等業(yè)務(wù)部門分管不同業(yè)務(wù)工作[9]。其中戰(zhàn)略部是整個(gè)研究理事會(huì)的核心部門，由理事會(huì)首席執(zhí)行官兼任戰(zhàn)略部主席，就重大戰(zhàn)略及研究資助等問題向理事會(huì)提供咨詢意見，并負(fù)責(zé)科技項(xiàng)目的管理和同行評議。

2.3 研究理事會(huì)項(xiàng)目管理模式

研究理事會(huì)項(xiàng)目管理體系主要包括研究理事會(huì)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)、專業(yè)的項(xiàng)目管理操作服務(wù)機(jī)構(gòu)、專家和專家評審委員會(huì)3個(gè)單元[6]。研究理事會(huì)的項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理政策制定、對資助項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)撥付做決策，以及選拔同行評議專家及專業(yè)委員會(huì)成員。專業(yè)的項(xiàng)目管理操作服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行從項(xiàng)目申請到項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收全過程的具體操作流程，對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行具體管理，并接受項(xiàng)目承擔(dān)單位的咨詢。項(xiàng)目資助與否需要經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)專家網(wǎng)評以及專家評審委員會(huì)會(huì)議評審兩輪評審，會(huì)議評審在網(wǎng)評的基礎(chǔ)上對項(xiàng)目進(jìn)行打分排序，擇優(yōu)確定資助項(xiàng)目及其優(yōu)先級(jí)。

各研究理事會(huì)的資助項(xiàng)目按申請方式一般分為目標(biāo)導(dǎo)向類和自由申請類。目標(biāo)導(dǎo)向類項(xiàng)目通常是以國家戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，圍繞國家重點(diǎn)關(guān)注的特定領(lǐng)域，由各研究理事會(huì)根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略或是會(huì)同BIS確定并向社會(huì)發(fā)布，跨領(lǐng)域的項(xiàng)目由RCUK負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各研究理事會(huì)具體執(zhí)行。自由申請類項(xiàng)目主要是各科研機(jī)構(gòu)自主自由地向研究理事會(huì)提出申請，各研究理事會(huì)通過自由申請、專家評議、專業(yè)委員會(huì)打分排名等程序遴選資助項(xiàng)目。

研究理事會(huì)項(xiàng)目管理過程的各個(gè)階段高度標(biāo)準(zhǔn)化和透明化，在同行評議的基本原則下，不同項(xiàng)目從申請到結(jié)題驗(yàn)收全過程都面向大眾公開;項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)、同行評議專家、專業(yè)委員會(huì)分工明確，相對獨(dú)立的履行各自的職責(zé)。所有操作流程都制定了規(guī)范的操作規(guī)定和指導(dǎo)手冊，并在網(wǎng)絡(luò)發(fā)布相關(guān)規(guī)程，接受外界監(jiān)督。目前，7家研究理事會(huì)均通過統(tǒng)一的項(xiàng)目管理平臺(tái)對所資助的項(xiàng)目實(shí)施全過程管理。各研究理事會(huì)可以通過統(tǒng)一平臺(tái)隨時(shí)查看所資助項(xiàng)目的進(jìn)展情況，并實(shí)現(xiàn)信息共享。

研究理事會(huì)的項(xiàng)目評審采取獨(dú)立的同行評議方式，評審專家的評審意見及評審情況將會(huì)記錄在系統(tǒng)中，并如實(shí)反饋給項(xiàng)目申請人，項(xiàng)目申請人可作出必要的答辯。研究理事會(huì)嚴(yán)格限制評審專家與項(xiàng)目申請者之間存在直接或者間接的利益關(guān)系，如存在則需主動(dòng)回避，否則將會(huì)被系統(tǒng)記錄在案，并對專家造成不利影響。

對于已確定資助的項(xiàng)目，研究理事會(huì)將會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的過程管理和節(jié)點(diǎn)控制，例如按要求提交年度報(bào)告、進(jìn)行階段性評估、中期決算檢查等。特別項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理，為確保經(jīng)費(fèi)使用得當(dāng)，項(xiàng)目全生命周期都會(huì)受到多手段、多渠道的嚴(yán)格監(jiān)管。

對于交叉領(lǐng)域項(xiàng)目，為避免七大研究理事會(huì)間的重復(fù)審計(jì)，減少項(xiàng)目實(shí)施單位的審計(jì)壓力，RCUK設(shè)立了獨(dú)立于七大研究理事會(huì)的基金認(rèn)證小組來代表所有研究理事會(huì)負(fù)責(zé)與經(jīng)費(fèi)相關(guān)的管理和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)證工作。基金認(rèn)證小組在審計(jì)報(bào)告中披露各研究理事會(huì)所資助項(xiàng)目中存在的管控風(fēng)險(xiǎn)，并將報(bào)告提交各研究理事會(huì)的審計(jì)委員會(huì)[10]。

2.4 英國對研究理事會(huì)的監(jiān)管機(jī)制

英國研究理事會(huì)雖然是獨(dú)立的非政府公共機(jī)構(gòu)，但其仍然需要接受來自政府自上而下的監(jiān)督管理。英國研究理事會(huì)按照皇家憲章履行職責(zé)，并直接對議會(huì)負(fù)責(zé)，政府通過科技主管部門實(shí)現(xiàn)對研究理事會(huì)的監(jiān)管。各研究理事會(huì)需要向議會(huì)提交內(nèi)部審計(jì)報(bào)告、任何可能造成重大戰(zhàn)略影響的變動(dòng)、年度報(bào)告等。例如NERC與BIS簽署了財(cái)務(wù)與管理協(xié)議書。BIS將既定預(yù)算撥付給NERC，并設(shè)有專門部門對NERC除科技預(yù)算以外的收入和支付進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，BIS對NERC實(shí)行負(fù)面清單管理，在未得到BIS許可同意的情況下，NERC不能從事任何未經(jīng)審批的活動(dòng)。在人事聘用方面，NERC理事會(huì)主席及其他成員均由BIS根據(jù)相關(guān)法律任命。國家審計(jì)署作為國家重要的監(jiān)督主體也對研究理事會(huì)進(jìn)行外部監(jiān)督。其他研究理事會(huì)也基本遵循相同的自上而下的監(jiān)管模式。除接受來自政府部門自上而下的監(jiān)管外，幾乎所有研究理事會(huì)的管理理事會(huì)及專門委員會(huì)、執(zhí)行部門管理人員、顧問專家簡歷、利益聲明等都要向社會(huì)公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督[7]。政府管理部門也針對研究理事會(huì)建立了嚴(yán)格的評估機(jī)制并定期或不定期對各研究理事會(huì)開展評估工作，主要涉及到研究理事會(huì)整體工作績效、專項(xiàng)業(yè)務(wù)能力為主的“物”的評估，以及對管理人員進(jìn)行的“人”的評估[11]。

3 德國宇航研究中心項(xiàng)目管理署（DLR-PMA）運(yùn)行機(jī)制分析

德國科技項(xiàng)目管理最大特點(diǎn)即是引入第三方專業(yè)管理機(jī)構(gòu)分割政府職權(quán)，除少數(shù)關(guān)系國家戰(zhàn)略調(diào)整的重大項(xiàng)目由政府主管部門（如德國教研部）直管外，其他項(xiàng)目均委托專業(yè)機(jī)構(gòu)代管，政府只負(fù)責(zé)宏觀政策制定與監(jiān)管調(diào)控。

德國的專業(yè)機(jī)構(gòu)一般是依托大型科研中心或產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)置的非獨(dú)立機(jī)構(gòu)，占用依托單位的人員編制，但卻獨(dú)立參與市場競爭獲取業(yè)務(wù)并獨(dú)立開展工作，屬于典型的非獨(dú)立機(jī)構(gòu)但獨(dú)立運(yùn)行模式。例如依托德國宇航研究中心（DLR）建立的項(xiàng)目管理署（DLR-PMA）是德國最大的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也是專業(yè)機(jī)構(gòu)中最典型的代表。由于依托大型科研中心，專業(yè)機(jī)構(gòu)在人員專業(yè)配置上具有先天優(yōu)勢，對管理的項(xiàng)目一般有較強(qiáng)的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)人辦專業(yè)事。

3.1 DLR-PMA主要職責(zé)

德國專業(yè)機(jī)構(gòu)以科研項(xiàng)目管理為核心業(yè)務(wù)，代表政府行使科技項(xiàng)目管理職權(quán)，承擔(dān)科技項(xiàng)目包括申報(bào)咨詢、組織實(shí)施、過程管理、監(jiān)督評估、成果轉(zhuǎn)化等在內(nèi)的全過程管理工作。同時(shí)，專業(yè)機(jī)構(gòu)還運(yùn)用自身的平臺(tái)優(yōu)勢提供科技發(fā)展戰(zhàn)略咨詢、科普宣傳、國際交流與合作等方面的服務(wù)工作。DLR-PMA作為德國典型的專業(yè)機(jī)構(gòu)，為聯(lián)邦教研部、衛(wèi)生部、環(huán)境部、經(jīng)濟(jì)部、基金會(huì)等部門和組織提供包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)技術(shù)、文化、信息技術(shù)、國際合作等科技項(xiàng)目類型的全過程管理，同時(shí)DLR-PMA也提供戰(zhàn)略咨詢、創(chuàng)新管理、會(huì)議培訓(xùn)等多種服務(wù)業(yè)務(wù)，是具有很強(qiáng)綜合性的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

3.2 DLR-PMA管理組織模式

DLR-PMA充分運(yùn)用現(xiàn)代化管理制度，設(shè)有類似于董事會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)等的管理層級(jí)，并在理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督下履行項(xiàng)目管理職責(zé)。其業(yè)務(wù)部門主要根據(jù)醫(yī)療健康、環(huán)境和文化、教育、關(guān)鍵技術(shù)、國際合作、綜合服務(wù)等具體研究領(lǐng)域設(shè)置并對應(yīng)管理相應(yīng)專業(yè)的科技項(xiàng)目，確保管理上的專業(yè)對口。DLR-PMA依托DLR建立，需要得到DLR董事會(huì)的批準(zhǔn)方可承接管理業(yè)務(wù)，但其與DLR并無行政和經(jīng)費(fèi)上的重疊管理關(guān)系，具有一定的獨(dú)立性。

3.3 DLR-PMA項(xiàng)目管理模式

德國的科技項(xiàng)目管理流程主要分為立項(xiàng)管理和立項(xiàng)后管理2個(gè)階段。立項(xiàng)管理階段通常經(jīng)過2輪評審后確定立項(xiàng)項(xiàng)目。立項(xiàng)后管理階段，主要是檢查階段性里程碑成果完成情況，并實(shí)施過程監(jiān)管。德國專業(yè)機(jī)構(gòu)大多有完善的現(xiàn)代管理體系，以DLR-PMA為例，為提高項(xiàng)目管理水平，DLR-PMA引入ISO9001質(zhì)量管理體系，為科技項(xiàng)目提供標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的高效管理。DLR-PMA對每個(gè)項(xiàng)目都會(huì)配備固定的、具有相關(guān)研究領(lǐng)域?qū)I(yè)背景的人員進(jìn)行保姆式的全程管理。DLR-PMA根據(jù)委托部門的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科技項(xiàng)目招標(biāo)，經(jīng)內(nèi)部評審或外部評審后得出實(shí)施單位清單，報(bào)政府部門審批后以政府部門的名義發(fā)布結(jié)果公告[12]。

DLR-PMA項(xiàng)目管理采用三級(jí)質(zhì)量控制體系。第一級(jí)是工作組內(nèi)部的相互監(jiān)督，工作組中的所有管理環(huán)節(jié)至少有2人進(jìn)行相互監(jiān)督;第二級(jí)是部門內(nèi)部的質(zhì)量控制，即通過部門負(fù)責(zé)人檢查所有管理程序;第三極是獨(dú)立于各專業(yè)部門的中央質(zhì)量保證部門實(shí)施的質(zhì)量控制。

3.4 德國對專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制

政府部門以項(xiàng)目為單位向社會(huì)公開招標(biāo)遴選專業(yè)機(jī)構(gòu)，由政府主管部門與專業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂委托管理協(xié)議，明確雙方權(quán)責(zé)。委托授權(quán)管理分為完全授權(quán)和部分授權(quán)兩類。前者中，專業(yè)機(jī)構(gòu)具有較大的自主決定權(quán)，可以自行確定項(xiàng)目承擔(dān)方，并與其簽訂合同;在后者中，合同簽訂權(quán)、項(xiàng)目評審、驗(yàn)收等決定權(quán)仍掌握在項(xiàng)目主管部門手中，專業(yè)機(jī)構(gòu)只提供管理服務(wù)[13]。

所有委托管理工作均要求通過統(tǒng)一的科研項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)進(jìn)行，政府通過系統(tǒng)的管理痕跡與記錄對項(xiàng)目全過程信息及專業(yè)機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管[14]。監(jiān)管內(nèi)容主要涉及財(cái)務(wù)及業(yè)務(wù)兩方面。財(cái)務(wù)方面，需接受來自項(xiàng)目委托單位以及聯(lián)邦審計(jì)法院兩方的監(jiān)管審計(jì);在業(yè)務(wù)方面，科技主管部門選擇性的對專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的管理項(xiàng)目從項(xiàng)目管理工作本身、科研項(xiàng)目產(chǎn)出績效等進(jìn)行評估。

4 國外專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制對廣西的啟示

4.1 深入推進(jìn)“放管服”，增強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

黨的十九大報(bào)告指出，政府部門要深化簡政放權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。國外發(fā)達(dá)國家的專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行模式為我們提供了有益參考。美、英、德等發(fā)達(dá)國家的專業(yè)機(jī)構(gòu)無論是政府部門內(nèi)設(shè)或是依托其他科研單位設(shè)立的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其都具有獨(dú)立法人資格，在科技項(xiàng)目管理上獨(dú)立運(yùn)行，自行制定管理制度，上級(jí)政府部門或依托單位無權(quán)干涉專業(yè)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目管理工作。目前，包括廣西在內(nèi)的國內(nèi)大多專業(yè)機(jī)構(gòu)分擔(dān)了政府科技管理部門部分管理工作，但仍未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的獨(dú)立運(yùn)行，鑒于此，廣西政府科技管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變角色立場，將工作重心放在政策制定、規(guī)劃布局、監(jiān)督檢查等頂層設(shè)計(jì)上，進(jìn)一步下放權(quán)力，給予專業(yè)機(jī)構(gòu)更多的管理決策權(quán)和獨(dú)立運(yùn)行權(quán)，真正做到項(xiàng)目管理職能的完全委托，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，以提高科技項(xiàng)目管理的效率和水平。

4.2 培育具有項(xiàng)目專業(yè)背景的專業(yè)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)管理的專業(yè)性與針對性

精細(xì)化、專業(yè)化管理是提高科技計(jì)劃項(xiàng)目管理質(zhì)量的有效手段。美、英、德等發(fā)達(dá)國家專業(yè)機(jī)構(gòu)大多具有較強(qiáng)的科學(xué)研究專業(yè)背景與科研實(shí)力，并有針對性地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)本研究領(lǐng)域內(nèi)的科技項(xiàng)目，實(shí)行專業(yè)對口管理，管理效率與質(zhì)量明顯提高。如美國NIH專業(yè)負(fù)責(zé)醫(yī)藥健康領(lǐng)域的科研項(xiàng)目管理，英國研究理事會(huì)則按照科研領(lǐng)域分別設(shè)立7個(gè)研究理事會(huì)分別管理不同領(lǐng)域的科研項(xiàng)目。對此，廣西可以考慮針對不同研究領(lǐng)域的科技項(xiàng)目特點(diǎn)，積極培育一批在相應(yīng)科研專業(yè)領(lǐng)域有一定專業(yè)背景和研究實(shí)力的專業(yè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)不同的科技計(jì)劃項(xiàng)目所屬研究領(lǐng)域，委托相對應(yīng)的、具有相應(yīng)研究背景和專業(yè)基礎(chǔ)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)管理，以“專業(yè)”管“專業(yè)”，實(shí)現(xiàn)科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的專業(yè)性和高效性。

4.3 完善專業(yè)機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)，優(yōu)化項(xiàng)目監(jiān)督管理流程

國外專業(yè)機(jī)構(gòu)普遍具有相對健全的組織架構(gòu)體系，基本建有理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代化管理機(jī)構(gòu)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有效保障了項(xiàng)目管理的公平公正。同時(shí)，管理團(tuán)隊(duì)規(guī)模相對較大，管理能力突出，具有專業(yè)高效的管理流程與嚴(yán)格的質(zhì)量管理體系，如德國DLR引入ISO9001質(zhì)量管理體系，對項(xiàng)目實(shí)施一對一的保姆式精細(xì)管理，并且項(xiàng)目管理全程基本實(shí)現(xiàn)信息化。廣西專業(yè)機(jī)構(gòu)大部分由事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體改建培育而來，且整體規(guī)模不大，沒有形成健全的理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代監(jiān)督管理制度體系，質(zhì)量管理方面也有所欠缺。廣西應(yīng)加快出臺(tái)并推進(jìn)落實(shí)專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見，指導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善內(nèi)部組織架構(gòu)建設(shè)，以適應(yīng)現(xiàn)代市場、復(fù)雜的科技項(xiàng)目監(jiān)督管理需求。

4.4 完善專業(yè)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)活力