向建華

（廣西民族師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣西 崇左 532200）

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)動(dòng)蕩、地區(qū)沖突等全球性挑戰(zhàn)的加劇，傳統(tǒng)社會(huì)管理手段從20世紀(jì)90年代開始在全球日漸式微，“社會(huì)治理”一詞開始出現(xiàn)在政治學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科的專業(yè)詞匯中。作為一種政治術(shù)語，它是各國政府在總結(jié)長期的施政經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上凝練、提升而成的。

十一屆三中全會(huì)以來，我國在改革開放的指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)獲得了飛速發(fā)展，但伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入，各種社會(huì)矛盾也開始凸顯。因此，緩和社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平正義已成為我國政府施策的原則之一，“社會(huì)管理”開始成為黨和國家政治生活中的重要議題。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革報(bào)告明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的方向之一便是社會(huì)管理和公共服務(wù)方面[1]1058。此后，“社會(huì)管理”開始出現(xiàn)在各類黨和政府的文件中，但當(dāng)時(shí)的社會(huì)建設(shè)，政府始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的力量沒有得到有效的培育和釋放。黨的第十六屆四中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)管理”。從某種意義而言，此時(shí)的“社會(huì)管理”已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)公眾、社會(huì)參與的重要性，是“社會(huì)治理”理念的初步萌芽。2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)召開，“社會(huì)治理”開始成為我國社會(huì)建設(shè)的主題，提出要激發(fā)社會(huì)組織的活力，提升社會(huì)治理。自此，“社會(huì)治理”正式取代“社會(huì)管理”，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)建設(shè)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)向。

邊疆民族地區(qū)作為我國地理人文區(qū)域中的重要組成部分，整體而言，對(duì)它們的治理依然延續(xù)了國家整體社會(huì)建設(shè)的理念，即從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變。因?yàn)椤皩徱暶褡宓貐^(qū)的社會(huì)治理，不能離開中國的大環(huán)境”[2]。在國家整體利益面前，任何局部利益都應(yīng)該服從并服務(wù)于它。恩格斯認(rèn)為：“社會(huì)的利益絕對(duì)高于個(gè)人的利益，必須使兩者處于一種公正而和諧的關(guān)系之中”[3]179。但同時(shí)也應(yīng)該看到的是，邊疆民族地區(qū)特殊的區(qū)域環(huán)境、地理空間、政治文化，造成其治理理念又有其特殊性。在區(qū)域研究中，邊疆民族地區(qū)的特殊性與國家整體的系統(tǒng)性的復(fù)合歷來為中外學(xué)者所關(guān)注，如施堅(jiān)雅就認(rèn)為“中國”不能被理解為一個(gè)均質(zhì)、單一的實(shí)體，它是政治、經(jīng)濟(jì)、文化不平衡的不同區(qū)域組成的一個(gè)互動(dòng)系統(tǒng)[4]134-144。因此，邊疆的治理政策也必須關(guān)照到這種結(jié)構(gòu)。

改革開放以來，我們國家對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的具體路徑有延續(xù)性，同時(shí)，隨著時(shí)代的發(fā)展也有差異性。20世紀(jì)80年代，鄧小平在國家改革開放的大背景下，對(duì)邊疆民族地區(qū)提出了“兩個(gè)大局”“兩個(gè)離不開”的發(fā)展思路。號(hào)召沿海地區(qū)加快發(fā)展，內(nèi)地要顧全大局。發(fā)展到一定階段的時(shí)候，沿海要幫助內(nèi)地發(fā)展，沿海也要服從大局[5]277-278。兩個(gè)大局意識(shí)在考慮到沿海與內(nèi)地和邊疆民族地區(qū)地理、自然、經(jīng)濟(jì)差距的情況下，對(duì)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理提出了服從于兩個(gè)大局的針對(duì)性政策。民族關(guān)系方面，鄧小平也提出了“兩個(gè)離不開”的處理思路，即“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族也離不開漢族”[6]367，這是促進(jìn)民族融合思路的體現(xiàn)。從那時(shí)起，邊疆民族地區(qū)扶貧、沿邊貿(mào)易等政策也相繼展開。黨的第三代、第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理，推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定和鞏固社會(huì)秩序，加大對(duì)邊疆民族地區(qū)的扶持力度，大力發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。比如，從1998年開始，我國在邊疆地區(qū)開展了大規(guī)模的“興邊富民行動(dòng)”和較少民族發(fā)展專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央適時(shí)根據(jù)國內(nèi)國外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，從社會(huì)總體治理情形出發(fā)，對(duì)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理提出了一些新思路、新理念。

一、總體理念：從“管理”到“治理”

自秦漢至明清，中原王朝對(duì)邊疆民族地區(qū)一直實(shí)行“因俗而治”“修文德以來之，被聲教以服之”的羈縻統(tǒng)治政策，采取因俗而治與強(qiáng)化中央集權(quán)相結(jié)合的方式。歷史上，封建制度因“依靠宗法一體化結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大組織力量建立起來的封建大國的存在，必然具有相當(dāng)苛刻的內(nèi)穩(wěn)條件”[7]39，而政府極強(qiáng)的控制力和嚴(yán)苛的管理手段是這種內(nèi)穩(wěn)條件維持的必然需要。中華人民共和國成立以來，邊疆民族地區(qū)的安全對(duì)國家來說至關(guān)重要，治理的思路依然具有很強(qiáng)的管控思維，政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐墓芸貧v經(jīng)時(shí)間長、程度深、力度大，造成“統(tǒng)治”“管理”思維積淀深厚。改革開放后，邊疆民族地區(qū)社會(huì)管理開始突破法制化和治理化的空白。1984年5月，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》由第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議正式修訂通過，這標(biāo)志著我國民族政策和民族地區(qū)管理手段的初步法制化。1980年，廣西宜山縣在全國開創(chuàng)性地成立了村民委員會(huì)，后來經(jīng)1982年《憲法》和1987年《村民委員會(huì)組織法（試行）》的法律確定，村民自治開創(chuàng)了邊疆民族地區(qū)甚至全國農(nóng)村法制化治理的局面。很多邊疆民族地區(qū)也通過當(dāng)?shù)鬲?dú)具特色的民族內(nèi)部社會(huì)組織和社會(huì)風(fēng)俗幫助政府實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)氐墓芾砗椭卫恚S護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的和諧與穩(wěn)定。比如云南寧蒗縣的跑馬坪鄉(xiāng)的“金古忍所”彝族家支在政府的幫助下舉行盟誓禁毒，取得了不俗成效。當(dāng)然，不論是民族區(qū)域自治法的頒布、村民自治的實(shí)現(xiàn)還是通過內(nèi)部組織自發(fā)舉行的社會(huì)管理，其依然是政府管理占主導(dǎo)地位。因此，如何通過調(diào)整政府與社會(huì)、公眾之間的關(guān)系，形成多主體共治，讓國家“社會(huì)治理”理念成為一種默契共識(shí)，是當(dāng)前邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的熱點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)后，“社會(huì)治理”取代了“社會(huì)管理”，成為我國社會(huì)建設(shè)的主體思想，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理理念也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。從“管理”到“治理”的社會(huì)建設(shè)思路的轉(zhuǎn)化，要求打破政府獨(dú)掌公共事務(wù)的情況，將不同主體的利益訴求引入其中，實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)治理主體的多樣化。從治理方式角度而言，單純通過行政命令顯然已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)矛盾多元化的趨向，只有各方參與、通過協(xié)商與對(duì)話的方式，才能實(shí)現(xiàn)有效治理。隨著市場(chǎng)、社會(huì)組織等的介入，在決策方式上，也將由以前單純注重命令式的決策過程，改變?yōu)楦幼⒅貨Q策過程的民主化、公平化等。

二、從邊緣到前沿：“一帶一路”推進(jìn)中的邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理

傳統(tǒng)意義上，邊疆之于核心，兩者因存在明顯的差異而具有不同的治理手段，這是歷史上邊疆之所以被描述的意義所在。全球化時(shí)代，“國家的利益已經(jīng)大大超越其領(lǐng)土范圍，并與其他國家的利益交織在一起”[8]1-13+178。在這種背景下，邊疆已經(jīng)不能作為傳統(tǒng)的地理空間來進(jìn)行闡釋，它逐漸具有了超主權(quán)的現(xiàn)實(shí)意義。傳統(tǒng)國家中核心與邊緣的二元對(duì)立結(jié)構(gòu)顯然不利于維持國家非主權(quán)利益的超邊界存在。傳統(tǒng)邊疆地區(qū)在國家戰(zhàn)略中，作為國家在全球范圍內(nèi)軟實(shí)力展現(xiàn)的話語前沿，在地緣政治、經(jīng)濟(jì)語境里，加強(qiáng)與周邊國家合作，拓展國家安全空間和生存空間，維護(hù)國家整體利益，具有了非同一般的現(xiàn)實(shí)意義。因此，邊疆民族地區(qū)的治理，已經(jīng)脫離了簡(jiǎn)單的社會(huì)治理的內(nèi)涵，具有了更深層次的意蘊(yùn)。

隨著“一帶一路”倡議的提出，邊疆一方面作為邊緣的地理方位沒有變化，可是，從“一帶一路”的視角來觀察，它著實(shí)已經(jīng)成了國家對(duì)外開放的前沿，對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此，“一帶一路”本身具有邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的意蘊(yùn)，但隨著“一帶一路”向縱深推進(jìn)，國家形象的對(duì)外不斷輸出，“這一時(shí)期的邊疆地區(qū)將超越那個(gè)地理上偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)上落后、文化上保守、政治上封閉的傳統(tǒng)邊疆形象，取而代之的則是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、政治昌明、社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)代邊疆地區(qū)”[9]21-19。通過“一帶一路”作為邊疆治理的延伸，有學(xué)者認(rèn)為這是“新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)的革命思想，是習(xí)近平為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)而進(jìn)行的邊疆治理實(shí)踐的歷時(shí)性表達(dá)”[10]36-40。

“一帶一路”倡議將極大推進(jìn)我國邊疆民族地區(qū)從封閉走向開放、走向融合的進(jìn)程。開放與融合是民族地區(qū)社會(huì)治理的內(nèi)在必然要求，只有交往融合才能加深了解、促進(jìn)包容。長期以來，邊疆民族地區(qū)因地理位置、政治文化等遠(yuǎn)離中心而被冠之以邊疆的名號(hào)，且在現(xiàn)實(shí)世界里不斷被人們想象為遙遠(yuǎn)之地而加深了這種認(rèn)知。邊疆與邊緣、落后、封閉等標(biāo)簽雜糅在一起，形成一種具有思維定勢(shì)的邊疆發(fā)展論，而與新時(shí)代我國發(fā)展的協(xié)調(diào)、開放、共享的新發(fā)展理念相去甚遠(yuǎn)。然而世界的本原是融合的，特別是“社會(huì)之間借助‘文化現(xiàn)象’進(jìn)行的融合”[11]324。“一帶一路”不止推動(dòng)中國與周邊國家的交流，更重要的是，作為新時(shí)代對(duì)外開放的橋頭堡，它有力地推動(dòng)了邊境民族地區(qū)與內(nèi)地的交流與互信，形成協(xié)調(diào)、開放、共享融合發(fā)展的新格局。從某種程度而言，融合也是民族地區(qū)社會(huì)治理的重要理念和手段，當(dāng)各民族實(shí)現(xiàn)“你中有我、我中有你”的交融格局后，現(xiàn)代化的治理效果也就必然達(dá)成。

三、文化治理：政治治理的轉(zhuǎn)向

歷史上，邊疆在現(xiàn)實(shí)世界里一直有著遙遠(yuǎn)邊緣之地的想象。被認(rèn)為是遠(yuǎn)離京畿要地、經(jīng)濟(jì)文化落后的僻遠(yuǎn)荒蕪地區(qū)。處于遙遠(yuǎn)邊緣的人可以被“開化”，即通過教化而成為文明人。在古代傳統(tǒng)“天下觀”的影響下，野蠻與文明的想象被冠之于“蠻荒”與“華夏”的分野。當(dāng)然，兩者又構(gòu)成缺一不可、互成對(duì)立的結(jié)構(gòu)?！靶U荒”“開化”“文明”“野蠻”使得邊疆具有了除地理環(huán)境等因素之外的異域文化特色。邊疆民族地區(qū)治理，自然離不開從文化角度而進(jìn)行的討論。邊疆，歷史上既是政治的邊緣，同時(shí)也是文化的邊緣。在中心與邊緣的張力下，邊疆的文化資源作為一種“他者”的存在有著被解構(gòu)的危險(xiǎn)，人們總是在潛意識(shí)中以內(nèi)地文化觀來觀照邊疆文化。對(duì)文化多樣性的鼓勵(lì)和承認(rèn)是邊疆民族地區(qū)治理關(guān)注的重要一環(huán)。文化多元是特色，也是優(yōu)勢(shì)。中心與邊緣的長期互動(dòng)是中華民族文化形成的條件，文化多樣性的發(fā)展提升了國家整體文化內(nèi)涵，邊疆就是這種多樣性生成的獨(dú)特場(chǎng)域?！斑吔耆赡苁浅錆M活力、智慧與創(chuàng)造力的，甚至，由于特殊的歷史機(jī)緣，邊疆可能生產(chǎn)出一種‘中心’并不具備的知識(shí)?！盵12]64-70。尊重文化生成的多樣性，并保護(hù)好這種多樣性，是邊疆民族地區(qū)社會(huì)文化治理的重要前提，也是手段和目的。

重視邊疆民族地區(qū)作為文化多樣性生成的重要場(chǎng)域和條件，豐富各民族文化內(nèi)涵，開發(fā)民族文化的社會(huì)功能等。“新時(shí)代邊疆文化治理就是要實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)各民族文化的相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)費(fèi)孝通先生所實(shí)現(xiàn)的‘各美其美，美人之美，美美與共，天下大同’的各民族文化和諧共存的局面”。[13]17-21在多民族長期發(fā)展的歷程中，各民族形成了自身獨(dú)特的次序表達(dá)和觀察視角，并通過物質(zhì)文化和精神文化的形式呈現(xiàn)在邊疆民族地區(qū)民眾生活的方方面面，通過這些文化對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷纳a(chǎn)和生活形成規(guī)范和次序，引導(dǎo)其履行相應(yīng)的社會(huì)內(nèi)部責(zé)任。

文化要素是社會(huì)的重要組成部分，在社會(huì)治理中充分體現(xiàn)文化的作用，是創(chuàng)新社會(huì)治理手段的重要手段。改革開放以來，邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理理念的創(chuàng)新歷程中，文化政治認(rèn)同的重要性被擺在越來越突出的位置，著力培育邊疆民族地區(qū)民眾中華民族共同體意識(shí)。民族團(tuán)結(jié)是我國各族人民和中華民族存在的生命線，只有加深了文化認(rèn)同、政治認(rèn)同、中華民族認(rèn)同，邊疆民族地區(qū)才有可靠發(fā)展的環(huán)境和基礎(chǔ)，社會(huì)治理才會(huì)真正達(dá)到實(shí)效。

四、非傳統(tǒng)安全：新安全觀的樹立

歷史上，邊疆民族地區(qū)因地理位置的獨(dú)特，在國家生存和發(fā)展中的地位與格局具有相當(dāng)?shù)闹匾?，安全問題一直是這類地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注的話題。但隨著改革開放四十年的發(fā)展，我國綜合國力日益強(qiáng)大，傳統(tǒng)安全問題，如國外軍事威脅已不是我國國家安全的最重要威脅，非傳統(tǒng)安全問題開始逐漸突出。

邊疆民族地區(qū)是一個(gè)互動(dòng)關(guān)系復(fù)雜的社會(huì)，而社會(huì)是“人們交互作用的產(chǎn)物”[14]320-321?；?dòng)的增加、特殊的區(qū)情、復(fù)雜的社會(huì)民生問題、嚴(yán)峻的社會(huì)管理壓力使得邊疆民族地區(qū)的非傳統(tǒng)安全也必然面臨一些威脅和挑戰(zhàn)。走私、毒品、偷渡等違法犯罪行為已經(jīng)成為威脅我國邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要障礙，特別是我國邊境線漫長，不同地區(qū)非傳統(tǒng)安全又有不同的特點(diǎn)。非傳統(tǒng)安全“作為時(shí)代變化的產(chǎn)物，是安全從觀念到實(shí)踐被引入新的時(shí)代內(nèi)容的結(jié)果”[15]1-6，對(duì)這一類地區(qū)的社會(huì)治理，也遵循了由傳統(tǒng)安全觀到非傳統(tǒng)安全觀的路徑轉(zhuǎn)變，要求運(yùn)用國家總體安全觀綜合治理，同時(shí)做到具體問題具體分析。

十九大報(bào)告明確提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，發(fā)展是消除邊疆民族地區(qū)貧困，緩解社會(huì)矛盾的最重要的途徑，進(jìn)一步優(yōu)化國家整體安全和發(fā)展。 2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將公安邊防部隊(duì)不再列武警部隊(duì)序列?，F(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制，這既是全面落實(shí)黨對(duì)人民解放軍和其他武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也是我國邊疆民族地區(qū)治理由應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)威脅轉(zhuǎn)為非傳統(tǒng)威脅的重要手段，更加注重內(nèi)部社會(huì)的治理，貫徹落實(shí)中央總體國家安全觀。針對(duì)邊疆民族地區(qū)非傳統(tǒng)安全的威脅，文化和意識(shí)形態(tài)在這一地區(qū)的引領(lǐng)作用顯得至關(guān)重要。文化固邊成為越來越多地方所采用的主要應(yīng)對(duì)手段。比如云南省實(shí)施的“紅旗飄飄”工程、“村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所”建設(shè)、“農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)”建設(shè)等工程，通過邊境地區(qū)基層黨組織的引領(lǐng)作用帶動(dòng)邊疆安寧、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。國家總體安全觀的確立是對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理理念中國家普遍性和地方獨(dú)特性的整合，是國家意志、地方意志和民族意志的統(tǒng)合。

總之，改革開放以來，我國對(duì)邊疆民族地方的治理理念隨著社會(huì)歷史語境的轉(zhuǎn)移而有所變化，這種變化是必然的。它遵循了馬克思主義哲學(xué)傳統(tǒng)中“實(shí)事求是”“一切從實(shí)際出發(fā)”的認(rèn)識(shí)論和方法論原則。唯有此，才能進(jìn)一步通過治理手段促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的全新發(fā)展。可以想見，在不遠(yuǎn)的將來，邊疆民族地區(qū)也會(huì)在民族復(fù)興的潮流中走向繁榮與興盛。