馬元喜

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650504）

20世紀(jì)80年代中后期，特別是21世紀(jì)以來，以智能化與數(shù)字化為先導(dǎo)與核心的新技術(shù)革命經(jīng)過頭20年的不斷發(fā)展，在其逐漸形成新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)——知識經(jīng)濟(jì)伊始，便以前所未有的速度和能量重塑邊疆社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面。從長時(shí)段的發(fā)展角度來看，邊疆地區(qū)經(jīng)過中華人民共和國成立初期的民主政權(quán)與土地改革，改革開放針對國家各領(lǐng)域的制度化、法治化和民主化建設(shè)以來，邊疆治理初見成效，取得了在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、政治建設(shè)、人均收入、公共服務(wù)、民生事業(yè)、族際關(guān)系、社會(huì)穩(wěn)定、邊境安全等方面的傲人業(yè)績。但是，隨著知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷深入邊疆地區(qū)，其對邊疆治理的解構(gòu)作用愈來愈要求實(shí)現(xiàn)邊疆治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

為了有效應(yīng)對新時(shí)代以來邊疆地區(qū)所面臨的治理效能與社會(huì)自主性空間發(fā)展不相適應(yīng)的問題，回應(yīng)當(dāng)前邊疆社會(huì)自主性與邊疆民眾權(quán)利意識增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性需要，成為邊疆治理轉(zhuǎn)型下機(jī)制構(gòu)建的方向性指引。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”[1]。因此，構(gòu)筑邊疆治理參與機(jī)制，成為實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的必然要求。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代法治政府運(yùn)行機(jī)制要切實(shí)考慮公眾參與的訴求與程序。徐勇教授強(qiáng)調(diào)“中國需要積極政府，需要的是能夠?yàn)樯鐣?huì)保留自主空間并塑造出積極公民的積極政府”[2]5-10，顯然就是訴求與運(yùn)行意義上的參與治理機(jī)制構(gòu)建。通過邊疆地方政府創(chuàng)新，使公眾參與地方治理的過程實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化和程序化的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)邊疆治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。這對于推動(dòng)新時(shí)代邊疆政府治理效能的提升起到十分重要的作用。

一、參與治理的緣起與定位

當(dāng)今世界，政府治理績效已成為衡量政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，政府治理績效的高低，成為政府治理轉(zhuǎn)型的重要尺度。隨著邊疆地區(qū)民眾權(quán)利意識的增強(qiáng)和社會(huì)自主性空間的成長，傳統(tǒng)邊疆單向與單一治理模式在邊疆社會(huì)日漸分化的過程中愈發(fā)凸顯出效能低下的治理困境，其合法性和權(quán)威性也呈現(xiàn)出不斷流失的趨勢，群體性抗?fàn)幨录赡馨l(fā)生的概率增大，不同國家及國家內(nèi)部不同區(qū)域的邊疆治理質(zhì)量差距逐漸拉大。塞繆爾·亨廷頓就曾指出：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”[3]1因此，加強(qiáng)邊疆政府建設(shè)，推進(jìn)邊疆治理轉(zhuǎn)型及構(gòu)建邊疆參與治理機(jī)制，成為現(xiàn)代邊疆構(gòu)建的內(nèi)在要求。誠如福山指出，“國家構(gòu)建是指建立新的政府制度以及加強(qiáng)現(xiàn)有政府。我在這本書中的觀點(diǎn)是：國家構(gòu)建是國際社會(huì)最重要的問題之一，因?yàn)檐浫趸蚴〉膰沂鞘澜缟虾芏嘧顕?yán)重問題的根源，從貧窮到艾滋病，從毒品到恐怖主義，不一而足。”[4]7現(xiàn)代邊疆作為一種政治組織形式，治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)差距最重要的政治分野，在于它們圍繞提升治理效能的組織制度，即政府和社會(huì)關(guān)系制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)然，“制度創(chuàng)新既是政府的一項(xiàng)基本職能，也是當(dāng)前政府改革和治理創(chuàng)新的目標(biāo)取向和路徑選擇”[5]18。對于邊疆地方政府而言，制度創(chuàng)新就是邊疆治理模式創(chuàng)新，通過治理機(jī)制選擇重塑邊疆治理，進(jìn)而在國家治理現(xiàn)代化意義上構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和時(shí)代變遷客觀需要的有效治理模式。

這里的邊疆地方政府通常指的是邊疆9個(gè)省級政府，作為完整的治理單元，在我國，是由中央政府為治理國家邊疆區(qū)公共事務(wù)而設(shè)置的政府單位。邊疆參與治理是實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化的重要路徑和渠道，是致力于達(dá)成邊疆與社會(huì)協(xié)同共治的現(xiàn)代社會(huì)治理局面，創(chuàng)新性回答了邊疆“如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理”的時(shí)代命題。所謂邊疆治理，“就是國家政權(quán)系統(tǒng)對邊疆社會(huì)進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)的活動(dòng)與過程的總和”[6]13-21。實(shí)現(xiàn)邊疆治理合法性危機(jī)轉(zhuǎn)型，順利跨越傳統(tǒng)邊疆科層式治理困境，必然涉及邊疆治理現(xiàn)代化問題，追求和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的理性過程涉及諸多維度，其中核心因素就是關(guān)于邊疆治理機(jī)制構(gòu)建問題。

由于歷史積淀的原因，目前所亟須竭盡全力解決的阻礙現(xiàn)代化建設(shè)的問題就是在持久封建行政文化影響下形成的傳統(tǒng)治理弊病，客觀上要求通過治理機(jī)制來解決國內(nèi)傳統(tǒng)政府管理的困境問題，從而實(shí)現(xiàn)地方政府善治局面。從實(shí)踐層面來看，雖然邊疆地區(qū)社會(huì)發(fā)育程度與同時(shí)期東中部發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距明顯而且呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢，但就邊疆歷時(shí)性發(fā)展過程而言，特別是改革開放以來，呈現(xiàn)出跨越式發(fā)展的格局，社會(huì)組織在邊疆治理過程中發(fā)揮愈加重要的作用。截至2019年9月15日，全國在民政部門登記注冊的社會(huì)組織數(shù)量為838 522個(gè)，與2018年底統(tǒng)計(jì)的社會(huì)組織數(shù)量797 751個(gè)相比，同比增長4.86%，不僅表明社會(huì)組織呈現(xiàn)逐步發(fā)展的趨勢，而且反映出在國家治理過程中，社會(huì)自主性空間在不斷成長，成為有序參與社會(huì)治理的重要力量。①就社會(huì)組織在9個(gè)邊疆省區(qū)發(fā)展而言，云南同比增長3.33%，黑龍江同比增長5.59%，吉林同比增長4.04%，遼寧同比增長7.73%，內(nèi)蒙古同比增長6.04%，廣西同比增長4.45%，甘肅同比增長2.56%，新疆同比增長2.18%，西藏同比增長2.44%。雖然，邊疆地區(qū)就全國層面而言，在發(fā)展速度上呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省區(qū)與全國平均水平相當(dāng)甚至超過全國平均水平，但總體上都表現(xiàn)出社會(huì)組織主體性力量不斷發(fā)展的趨勢，成為社會(huì)治理不可忽視的參與主體。②

從治理理論來看，評價(jià)地方政府治理是否實(shí)現(xiàn)了善治，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為地方公共利益的實(shí)現(xiàn)程度?！爸卫聿皇鞘袌龌ㄋ接谢?，不是無政府的治理，不是多些治理、少些統(tǒng)治，而應(yīng)更具實(shí)質(zhì)意義?！盵7]47-51一方面，要看借助治理體系民主化，使地方公眾能夠獲得更多機(jī)會(huì)參與公共利益實(shí)現(xiàn)的路徑與渠道；另一方面，要借助治理體系的科學(xué)化，使政府公共服務(wù)供給多樣性、個(gè)性化及高效性的能力得以提升。

參與治理興起于20世紀(jì)90年代，并于90年代末期傳入中國，至今已有20多年的發(fā)展歷程，這一參與治理機(jī)制與邊疆治理轉(zhuǎn)向有著強(qiáng)耦合基礎(chǔ)，邊疆參與治理機(jī)制的構(gòu)建不僅適應(yīng)于邊疆社會(huì)發(fā)展的良好態(tài)勢，而且有利于實(shí)現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化發(fā)展的轉(zhuǎn)向。因此，參與治理作為邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的趨向，構(gòu)建參與治理機(jī)制是邊疆政府制度創(chuàng)新的目標(biāo)和趨向，也是邊疆治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)反映和基本要求。改革開放以來，邊疆的政治安全形勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益分布格局、民族宗教問題、意識形態(tài)斗爭和地緣形勢不論是宏觀上還是微觀上都發(fā)生了深刻變化，處于轉(zhuǎn)型期發(fā)展時(shí)期的邊疆社會(huì)必然要求政府為了適應(yīng)邊疆客觀形勢和邊疆問題變化和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，切實(shí)推進(jìn)邊疆政府制度創(chuàng)新和傳統(tǒng)治理危機(jī)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

參與治理在面對新時(shí)代社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性和現(xiàn)代地方政府治理體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)性需要，不僅實(shí)現(xiàn)了治理理論對政府治理機(jī)制構(gòu)建的內(nèi)在規(guī)定性要求、政府參與文化的發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)治理格局的構(gòu)建，而且從多種維度上也契合了邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的邏輯需要。

二、傳統(tǒng)邊疆治理模式的多重轉(zhuǎn)向

邊疆是國家疆域的邊緣性部分，往往處于市場體系的邊緣、交通樞紐的末端、社會(huì)資源的稀缺和文化交匯的前沿地帶，是各種地緣政治風(fēng)險(xiǎn)與問題產(chǎn)生的博弈之地。同時(shí)，邊疆地區(qū)往往也是多種民族、多元文化和多種信仰的交匯碰撞之地。圍繞邊疆復(fù)雜的地緣結(jié)構(gòu)、民族文化特質(zhì)和社會(huì)問題表征，邊疆治理始終是國家重視的實(shí)踐活動(dòng)和學(xué)術(shù)研究的經(jīng)典議題。

中華人民共和國成立之后，在黨和國家權(quán)力的主導(dǎo)之下，邊疆地區(qū)社會(huì)政治生態(tài)實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制性變遷和壓縮式演進(jìn)，人們對邊疆的認(rèn)知是基于民族國家框架內(nèi)產(chǎn)生的。在邊疆核心議題的驅(qū)使下，邊疆治理面臨如何通過國家權(quán)力的統(tǒng)一配置和對傳統(tǒng)邊疆治理資源的充分利用來將邊疆納入國家整體性發(fā)展進(jìn)程的實(shí)質(zhì)性問題。通過對民主精英的政治吸納、黨政權(quán)力的下沉涉邊、經(jīng)濟(jì)交通體系的勾連和社會(huì)主義意識形態(tài)的樹立，實(shí)現(xiàn)了邊疆治理在現(xiàn)代合法性系統(tǒng)下的重構(gòu)和塑造邊民對國家、民族與自我的理性認(rèn)同，邊疆治理呈現(xiàn)出國家一體化的新特征，而且取得了巨大成效。但是由于邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育程度與內(nèi)地的差距短期無法消弭，以及邊疆地區(qū)從王朝國家過渡以來的生態(tài)慣性，邊疆治理形成了以陸疆主義、“族際主義”和治理主體一元結(jié)構(gòu)等特征，繼續(xù)延續(xù)著傳統(tǒng)邊疆治理的做法，總體上呈現(xiàn)出旨在調(diào)控邊疆地區(qū)復(fù)雜民族與宗教關(guān)系的內(nèi)斂保守特征。[8]67-72改革開放以來，隨著邊疆地區(qū)傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，建立在社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)利益逐漸分化、社會(huì)流動(dòng)也逐漸規(guī)?；?、社會(huì)主義核心價(jià)值觀推廣、信息資源的多媒體傳播、政府職能的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代合法性的塑造等生態(tài)環(huán)境變化基礎(chǔ)上的邊疆問題呈現(xiàn)出內(nèi)外交織的“共時(shí)性”結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)邊疆治理模式賴以產(chǎn)生的時(shí)空條件發(fā)生變化，進(jìn)而產(chǎn)生了邊疆治理效能低下的問題，這就要求必須構(gòu)建邊疆治理新機(jī)制。

從目前邊疆治理的形勢、議題和走向來看，實(shí)現(xiàn)邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的重要緯度和衡量標(biāo)準(zhǔn)是圍繞邊疆治理現(xiàn)代化構(gòu)建科學(xué)化、民主化、法治化、協(xié)同化、多元化、專門化和信息化的機(jī)制路徑，這就要求在邊疆治理取向、邊疆治理主體、邊疆治理方式上實(shí)現(xiàn)多重轉(zhuǎn)向。

首先，從邊疆治理取向上看傳統(tǒng)邊疆治理模式轉(zhuǎn)向。邊疆治理這一政治行為，與其他任何社會(huì)行為一樣，其行為“意向性”取向往往由目的理性、價(jià)值理想、感情和傳統(tǒng)因素所決定。[9]32新時(shí)期之前，我國傳統(tǒng)邊疆治理模式往往立足于“族際主義”價(jià)值取向，通過繼承王朝國家時(shí)期著重解決民族問題的傳統(tǒng)治邊方式，秉承民族平等、民族團(tuán)結(jié)和民族共同繁榮的民族工作和民族政策感情色彩，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了邊疆民族關(guān)系和諧、邊疆安全穩(wěn)定的治理成效。但這種傳統(tǒng)邊疆治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代國家發(fā)展及國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求，在一定程度上制約了邊疆的跨越發(fā)展。在邊疆結(jié)構(gòu)、邊疆問題、邊疆生態(tài)和邊疆治理任務(wù)目標(biāo)發(fā)生巨大變化的今天，邊疆治理行為取向發(fā)生了明顯變化，邊疆治理在立足“區(qū)域主義”、民主、法治、公平、正義、參與等價(jià)值取向基礎(chǔ)上，通過雙向互動(dòng)式邊疆治理方式，秉承現(xiàn)代政治價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了邊疆進(jìn)一步發(fā)展、邊境安全和邊疆鞏固。

其次，從邊疆治理主體上看傳統(tǒng)邊疆治理模式轉(zhuǎn)向。長期以來，我國邊疆治理的唯一主體是國家。國家是邊疆治理的主導(dǎo)性力量和推動(dòng)者，而邊疆地方政府往往變?yōu)檫吔卫淼木唧w責(zé)任主體，邊疆社會(huì)與邊民卻成為邊疆治理對象的組成部分?！耙虼?，邊疆治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于國家的推動(dòng)和主導(dǎo)。”[10]28-34的確，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推動(dòng)邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)向的根本性力量，也是開展邊疆治理的核心主體。“黨的領(lǐng)導(dǎo)是邊疆治理現(xiàn)代化進(jìn)程始終堅(jiān)持正確方向，始終遵循科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，始終維護(hù)人民利益的根本保證?！盵11]84-90但是，我國邊疆地方治理力量始終堅(jiān)持在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行國家意志的具體落實(shí)，卻沒有充分發(fā)揮分權(quán)化改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)分化后地方政府所應(yīng)有的自主權(quán)以及社會(huì)公眾、社會(huì)組織參與意識和公共精神的提升。十九大以來，隨著邊疆治理進(jìn)入新時(shí)代、邊疆社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變和邊疆鞏固、邊境安全和邊疆發(fā)展任務(wù)目標(biāo)的提出，客觀上要求邊疆治理必須發(fā)揮各方力量的積極性，“一帶一路”建設(shè)更加激發(fā)了邊民主動(dòng)參與的積極性和“興邊富民”行動(dòng)對多元治理主體吸納，“合邊聚民”邊疆治理路徑成為傳統(tǒng)邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型在主體結(jié)構(gòu)上的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，力求通過吸納諸如行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者團(tuán)體、社工團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校、邊民互市組織、文化團(tuán)體、媒體組織等社會(huì)組織及社會(huì)公眾多方力量，參與邊疆開發(fā)、建設(shè)、維穩(wěn)、邊防、防滲透、防毒品、防邪教、防“三非”，實(shí)現(xiàn)邊疆綜合安全和邊疆開放發(fā)展的治理過程中去，構(gòu)建“中央政府指導(dǎo)、邊疆地方政府具體負(fù)責(zé)、社會(huì)整體協(xié)調(diào)、公眾積極參與”的邊疆現(xiàn)代化治理模式。[12]10-15

最后，從邊疆治理方式上看傳統(tǒng)邊疆治理模式轉(zhuǎn)向。長期以來，我國邊疆治理方式有著同內(nèi)地相似的中國治理底色與進(jìn)程，正如“中國道路的鮮明特點(diǎn)是歷史延續(xù)性而不是斷裂性”[13]3一樣，存在著單向互動(dòng)、剛性治理、政府主導(dǎo)等明顯的權(quán)利本位色彩。在傳統(tǒng)邊疆治理方式上，國家作為政治權(quán)力唯一合法的擁有者，在邊疆治理資源配置和邊疆秩序構(gòu)建上，發(fā)揮著絕對的主導(dǎo)性作用。王朝國家時(shí)期，由于“皇族的繼承權(quán)制度，最初時(shí)這種特定個(gè)人的基于其出生而獲得的既定的最高統(tǒng)治權(quán)，似乎完全使權(quán)力個(gè)人化了”[14]21，導(dǎo)致邊疆治理方式充斥著嚴(yán)重皇帝個(gè)人意志色彩，而非理性的制度化色彩。中華人民共和國成立以來，完成了民族國家輪廓構(gòu)建的任務(wù)，政治權(quán)力屬性發(fā)生根本性變化，由于政治權(quán)力的公共性顯著增強(qiáng)，邊疆治理方式開始實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展，但是邊疆治理方式仍然存在專門化、科學(xué)化和法治化發(fā)展不足的局限。具體表現(xiàn)為：其一，由于傳統(tǒng)邊疆治理方式缺乏問責(zé)機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制，占據(jù)著稀缺性資源的邊疆地方政府在邊疆治理過程中折射出明顯的單向互動(dòng)色彩，邊疆治理與民眾需求嚴(yán)重脫節(jié)。其二，由于傳統(tǒng)邊疆治理方式缺乏服務(wù)意識和技術(shù)意識，以暴力機(jī)關(guān)為后盾的邊疆地方政府在治理過程中反映出整齊劃一、刻板僵硬、政績至上的剛性治理色彩。其三，由于傳統(tǒng)邊疆治理方式缺乏分享共構(gòu)精神和現(xiàn)代價(jià)值取向，存在強(qiáng)烈權(quán)力本位的邊疆地方政府在治理過程中流露出邊疆事務(wù)治理的政府主導(dǎo)色彩。今天，國家發(fā)展目標(biāo)調(diào)整和邊疆治理面臨的資源困境存在巨大張力，隨著新時(shí)代邊疆地方政府現(xiàn)代政治理念和公共性的提升、政府職能的轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整、服務(wù)型和學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部及民族精英素質(zhì)的提升，傳統(tǒng)邊疆治理危機(jī)在方式上已經(jīng)發(fā)生了現(xiàn)代性轉(zhuǎn)向。[15]1-8

三、邊疆治理轉(zhuǎn)型與參與治理的多重契合

“耦合的過程，其實(shí)就是雙向輸出力量，最終形成合力的過程?！盵16]49-54邊疆治理多重轉(zhuǎn)向是邊疆治理現(xiàn)代化的內(nèi)容表征，也是現(xiàn)代邊疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展變遷的應(yīng)有之義，不論是邊疆治理價(jià)值取向、治理主體結(jié)構(gòu)，還是邊疆治理方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，都與參與治理機(jī)制有著多重契合?！叭绾慰s小發(fā)展差距、保障邊疆安全、服務(wù)和融入國家戰(zhàn)略等問題已經(jīng)成為國家在邊疆治理過程中需要面對的新的挑戰(zhàn)?！盵17]1-14現(xiàn)階段，中國邊疆治理面臨中國社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的“如何治理”危機(jī)成為邊疆政府治理創(chuàng)新所亟須解決的重要理論與現(xiàn)實(shí)問題。

我國邊疆與內(nèi)地治理資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度和生態(tài)環(huán)境依舊存在很大差異，特別是邊疆地區(qū)社會(huì)民眾與邊疆治理低效度的“有機(jī)結(jié)合”現(xiàn)象，使得邊疆治理組織成本付出昂貴的代價(jià)?！皩τ诂F(xiàn)代人而言，選擇問題是核心問題?！盵18]7因此，在基于邊疆社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和邊疆治理“參與”機(jī)制缺失的基礎(chǔ)上，為了提高參與治理與邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型匹配磨合程度，需要尋求參與治理機(jī)制內(nèi)核和邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型之間匹配內(nèi)驅(qū)力，以便確定邊疆治理轉(zhuǎn)型趨向的方向和目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)邊疆參與治理的最優(yōu)路徑。

（一）契合的基礎(chǔ)：邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的價(jià)值追求

邊疆發(fā)展是一切邊疆問題合理而有效地解決的關(guān)鍵因素，邊疆地區(qū)普遍面臨著人、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)適應(yīng)問題，面對邊疆開發(fā)與保護(hù)的結(jié)構(gòu)性矛盾。在國家、發(fā)達(dá)地區(qū)對邊疆支持的前提下，如何通過邊疆發(fā)展來實(shí)現(xiàn)邊疆鞏固、邊境安全，取決于邊疆治理的價(jià)值取向，邊疆治理觀念是國家、邊疆與民眾三維互動(dòng)博弈的結(jié)晶。從歷史的短時(shí)段來看，改革開放以來，邊疆面貌已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，通過市場經(jīng)濟(jì)體制下的利益驅(qū)動(dòng)，邊疆內(nèi)部以及邊疆—內(nèi)地之間實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的人員交流互動(dòng)，“嵌入”使得邊疆民眾思想通過學(xué)習(xí)內(nèi)地人逐漸呈現(xiàn)出開放與包容的心態(tài)，加之地方政府能力建設(shè)的提升，通過對黨和國家邊疆治理政策的宣傳和落實(shí)，使得政府與民眾實(shí)現(xiàn)了命運(yùn)的交融，政府發(fā)展的價(jià)值定位“人民性”真正地得到了社會(huì)群眾參與的民主檢驗(yàn)，參與治理初具規(guī)模。[19]172-178參與治理機(jī)制的價(jià)值體現(xiàn)主要涉及政府為誰服務(wù)的問題。參與治理在理念上要求政府治理實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力本位”向“以人為本”的取向轉(zhuǎn)變。參與治理能夠更好地保障邊民在政府治理中的主體地位，單一主體結(jié)構(gòu)的治理沒有適應(yīng)治理環(huán)境和治理問題變化的能力，邊民與政府的互動(dòng)治理能夠提升我國邊疆治理的競爭力。對于邊疆地方政府自身來說，這種理念轉(zhuǎn)變是一種政府心態(tài)與職能的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持以人為本的治理理念，就要把治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力牢固豎立在邊民參與之上，就要把邊疆治理實(shí)現(xiàn)目標(biāo)牢固樹立在邊民共同需求上，提供了二者契合的價(jià)值與理念基礎(chǔ)。

（二）契合的載體：邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的主體重塑

現(xiàn)階段邊疆地區(qū)社會(huì)流動(dòng)性加大、社會(huì)成員身份日趨復(fù)雜、社會(huì)問題邊界重疊、治理資源匱乏的現(xiàn)實(shí)情景下，如果邊疆治理不依靠社會(huì)力量，僅憑權(quán)威治理主體對邊疆問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅會(huì)提高政府治理邊際成本，而且治理績效也會(huì)不盡如人意，導(dǎo)致邊疆治理“浮空化”現(xiàn)象日趨凸顯，成為制約邊疆善治的根本性矛盾，這就要求邊疆治理要在主體上進(jìn)行結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。參與治理對主體結(jié)構(gòu)的要求主要涉及政府“依靠誰”的問題。參與治理是當(dāng)今政府治理對“參與缺失”的有效回應(yīng)，是對協(xié)同共治、回應(yīng)性治理的具體構(gòu)建與落實(shí)，從而推動(dòng)了邊疆治理現(xiàn)代化發(fā)展的轉(zhuǎn)向。從這個(gè)角度上講，參與治理是邊疆治理轉(zhuǎn)向解決主體結(jié)構(gòu)問題的有效路徑，通過參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者背后代表利益結(jié)構(gòu)廣泛性，從而更好地體現(xiàn)邊疆治理的有效性?！暗胤秸嘣卫韽?qiáng)調(diào)的是，由多元的獨(dú)立行為主體要素（如個(gè)人、市場企業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織），基于一定的集體行為規(guī)則，通過互相博弈、互相調(diào)適，共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式?！盵20]56

（三）契合的節(jié)點(diǎn)：邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的方式重構(gòu)

隨著新時(shí)代邊疆治理危機(jī)帶來的發(fā)展、安全和穩(wěn)定壓力，邊疆切實(shí)需要調(diào)適性的政府治理。當(dāng)前我國邊疆治理普遍面臨政府執(zhí)行與公眾參與相脫節(jié)的治理格局。政府治理往往“浮于”社會(huì)更為廣泛的實(shí)際利益需要和現(xiàn)實(shí)問題關(guān)照，政府治理存在“一刀切”現(xiàn)象，沒有做到“因地制宜”的柔性化治理，這其實(shí)也取決于政府背后的依靠力量和獲取治理信息的渠道與途徑。參與治理機(jī)制主要是從政府治理實(shí)現(xiàn)方式和組織方式角度出發(fā)，對地方政府治理構(gòu)建何種社會(huì)治理模式提出了預(yù)期要求。為了充分發(fā)揮社會(huì)力量積極性，政府也應(yīng)賦予社會(huì)力量參與的相應(yīng)空間，從而改變地方政府完全被動(dòng)的局面，在治理方式和運(yùn)行方式上凸顯雙向互動(dòng)性。但邊疆地區(qū)社會(huì)發(fā)育程度普遍不足，邊民對參與治理的重要性認(rèn)識不足，“造成這種后果的一個(gè)重要的原因是，傳統(tǒng)的以行政權(quán)力為主要手段自上而下單向的社會(huì)管理機(jī)制形成了一種‘路徑依賴’”[20]56。而新時(shí)期邊疆治理積極培育了與社會(huì)合作治理的制度平臺和新媒介協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，極大調(diào)動(dòng)了邊民參與社會(huì)治理的積極性，更好地提供二者契合的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

四、邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型下的參與治理機(jī)制構(gòu)建

在邊疆治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的過程中，參與治理機(jī)制所面臨的契合基礎(chǔ)逐漸顯現(xiàn)。在構(gòu)建邊疆參與治理機(jī)制目標(biāo)要求上，要切實(shí)依據(jù)邊疆地區(qū)“弱參與”結(jié)構(gòu)的生成原因，結(jié)合參與治理緣起理論的普適經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)參與機(jī)制的“軟著陸”，構(gòu)筑起參與治理模式，成為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代邊疆治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的有益嘗試。

（一）制度供給是參與治理機(jī)制構(gòu)建的核心

現(xiàn)代民主政治是典型的參與政治，隨著參與治理對我國政治生活產(chǎn)生的廣泛影響，國家開始制定保障和發(fā)展有序的政治參與的制度體系，成為政府構(gòu)建參與治理格局的邏輯依據(jù)。隨著邊疆傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)在市場化經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的解構(gòu)，利益主體及利益訴求多元化已經(jīng)成為一個(gè)趨勢，參與治理有著充分的培育和發(fā)展前景。在邊疆問題類屬模糊化的條件下，要妥善處理各類問題背后的利益沖突和矛盾，必須依賴各利益持有代表者的有序參與?！斑@需要在國家與社會(huì)合作共進(jìn)的戰(zhàn)略視野下，從政治現(xiàn)代化和政治革新的高度，以頂層設(shè)計(jì)的執(zhí)政黨力量，制定全面推進(jìn)政治參與發(fā)展的國家性戰(zhàn)略?！盵21]82從治理行為實(shí)踐來看，如何實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)參與制度化建設(shè)，成為構(gòu)建參與治理的核心。具體來說，制度化建設(shè)需要通過以下基本路徑實(shí)現(xiàn)。

1.邊疆地方政府應(yīng)制定切實(shí)可行和預(yù)期可見的參與治理專項(xiàng)行動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)參與治理，政府通過發(fā)掘參與治理缺口的專項(xiàng)行動(dòng)，從社會(huì)共享治理和發(fā)展成果的布局出發(fā)，做出總體部署和規(guī)劃，著眼于構(gòu)筑政黨、政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公民個(gè)人等社會(huì)治理多元主體之間密切、平等的網(wǎng)絡(luò)化合作平臺[22]42-45，并通過相應(yīng)的職能部門執(zhí)行和落實(shí)。

2.推進(jìn)參與治理民主制度建設(shè)。邊疆治理具有人民性、社會(huì)性和公共性，既是政府的責(zé)任，也是邊民參與治理的職責(zé)依據(jù)所在。而組織作為一種政治資源則有助于提升社會(huì)公眾集體行動(dòng)治理邊疆的效能，“為了推動(dòng)我國未來政府治理模式的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)政社協(xié)同治理，在保持政府主導(dǎo)地位的前提下，確立起社會(huì)的主體地位，發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用。”[23]231這就要求政府加強(qiáng)自身民主化建設(shè)。

3.提升參與治理法治化水平建設(shè)。在邊疆治理過程中，非制度化參與的突然性、非理性和對抗性，都會(huì)破壞邊疆民眾參與的心理認(rèn)同度，從而對參與治理形成很強(qiáng)烈的負(fù)反饋效應(yīng)。在建設(shè)策略上，要根據(jù)近年來邊疆參與頻次的分布情況，建設(shè)和提供更多的制度化參與治理途徑和渠道，從而確保參與治理的合理合法。同時(shí)，要引進(jìn)和健全參與評估的第三方協(xié)調(diào)制度和加強(qiáng)司法權(quán)威對參與執(zhí)行的保障，減少非制度化參與對邊疆治理的沖擊，加強(qiáng)參與治理的法治化水平建設(shè)。

(二)開放包容心態(tài)是參與治理機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵

中華人民共和國成立初期，盡管邊疆人民政府的治理是基于“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨上，但由于我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和命令行政管理體制，加之邊疆社會(huì)公眾自身也缺乏“公共精神”，他們的參與意識并沒有得到充足的發(fā)展，普遍造成了治理過程中群眾習(xí)慣了被動(dòng)接受“政府服務(wù)”的社會(huì)生活方式。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和分權(quán)化改革，傳統(tǒng)全能型政府不再適應(yīng)邊疆社會(huì)發(fā)展的形勢需要，難以被公眾所接受和認(rèn)可，轉(zhuǎn)變政府理念和政府職能，成為當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的共識。為此，“黨委和政府要確實(shí)樹立起馬克思主義的群眾觀點(diǎn)，堅(jiān)持群眾立場，維護(hù)群眾利益，貫徹群眾路線，做好群眾工作，同時(shí)引導(dǎo)好群眾”[24]92-95。從政府治理創(chuàng)新層面來說，參與治理就符合政府堅(jiān)持“依靠公眾，服務(wù)公眾”的倫理目標(biāo)和價(jià)值核心，深刻意識到行政權(quán)力是人民賦予的，要依靠人民智慧，受人民監(jiān)督，為人民服務(wù)，提高政府治理效能，寓治理于服務(wù)之中，解決好“依靠誰，為了誰”的理念問題。

構(gòu)建邊疆參與治理機(jī)制，最終要落在邊疆政府對社會(huì)公眾的信任態(tài)度上。參與治理是政府治理危機(jī)轉(zhuǎn)型的嘗試，是引領(lǐng)政府職能轉(zhuǎn)變方向和現(xiàn)代政治價(jià)值發(fā)展的創(chuàng)新工程。而政府心態(tài)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，是參與治理構(gòu)建的關(guān)鍵因素，也是邊疆心態(tài)現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。在參與治理機(jī)制構(gòu)建的過程中，政府要切實(shí)把服務(wù)大眾作為政府職能轉(zhuǎn)變的方向指引，在執(zhí)行上真正地信任社會(huì)公眾的治理智慧，共筑社會(huì)協(xié)同治理格局。具體表現(xiàn)為政府應(yīng)從全能型角色轉(zhuǎn)變到有限角色，改變傳統(tǒng)的權(quán)力本位思想，主動(dòng)與社會(huì)協(xié)同治理，尊重社會(huì)的獨(dú)立性與自主性，而且治理主體也要尊重黨和政府的主導(dǎo)性地位，但要共同作為治理結(jié)果的最終承擔(dān)責(zé)任者，這也是參與式治理有別于多中心治理的地方，更加具有本土特性。

(三) 社會(huì)培育是參與治理機(jī)制構(gòu)建的路徑

邊疆要想實(shí)現(xiàn)參與治理，必須有社會(huì)力量的參與，其中關(guān)鍵便是社會(huì)培育。“改革開放之前，在與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府管理模式下，政府成為社會(huì)管理的唯一主體，馬克思主義的‘國家管理社會(huì)化’錯(cuò)位為‘社會(huì)管理國家化’，社會(huì)組織的發(fā)展受到壓制，政府對社會(huì)管理的大包大攬，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展陷入嚴(yán)重的困境?！盵23]231改革開放后，社會(huì)組織發(fā)展有了相對獨(dú)立性的空間，發(fā)展成為一種不可忽視的社會(huì)力量，對傳統(tǒng)邊疆治理模式提出了新的挑戰(zhàn)，促進(jìn)了邊疆治理危機(jī)的轉(zhuǎn)型，為參與治理的構(gòu)建提供組織基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可能。為了推進(jìn)邊疆參與治理的構(gòu)建，在保持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織在治理中的功效。為此，需要廢除阻礙社會(huì)組織發(fā)展的桎梏，為社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)公平、公開、法治的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。在邊疆社會(huì)力量發(fā)展薄弱的情況下，政府不僅要對社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范化管理，而且要積極幫扶社會(huì)組織的發(fā)展。政府應(yīng)從以下幾方面對社會(huì)組織給予支持。

1.完善管理體制。邊疆民政部門要制定有利于社會(huì)組織發(fā)展和志愿者活動(dòng)開展的社團(tuán)管理?xiàng)l例和辦法，依法治社；明確社會(huì)組織的性質(zhì)地位、工作范圍、經(jīng)費(fèi)來源、人員編制和管理?xiàng)l例等，為促使社會(huì)組織在邊疆地區(qū)的發(fā)展?fàn)I造良好的法治化環(huán)境。

2.促進(jìn)自主性發(fā)展。“個(gè)人獨(dú)立和自主的重要基礎(chǔ)是來源于私有產(chǎn)權(quán)制度確立，從而確保個(gè)人在經(jīng)濟(jì)利益上的獨(dú)立與自主?！盵23]234邊疆政府要?jiǎng)?chuàng)新性探索社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)與行政管理適應(yīng)性分離的辦法和規(guī)定，促使社會(huì)組織相對獨(dú)立性發(fā)展，從而引導(dǎo)社會(huì)組織與垂直直屬管理部門保持相對距離，實(shí)現(xiàn)參與邊疆治理的客觀有效性。

3.提供經(jīng)費(fèi)支撐。為確保社會(huì)組織參與邊疆治理的主動(dòng)性、積極性，需要從外部構(gòu)建一整套合理的激勵(lì)機(jī)制，形成參與制度性刺激效應(yīng)，這就需要政府通過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來促進(jìn)社會(huì)組織參與邊疆治理。而且就社會(huì)組織內(nèi)部來說，構(gòu)建科學(xué)激勵(lì)機(jī)制也需要民政部門給予社團(tuán)日常經(jīng)費(fèi)撥付，只有這樣才能保證社團(tuán)成員的持續(xù)性和社員工作的自覺性。因此，相對穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源是保證激勵(lì)機(jī)制能否落實(shí)的基礎(chǔ)性條件。就邊疆而言，政府始終面臨著財(cái)政可支配性收入不足的局面，同時(shí)為了防范外部邪教組織和滲透勢力在邊疆地區(qū)的地下發(fā)展，這就需要國家和內(nèi)地對邊疆社會(huì)發(fā)育的對口支援和幫扶，利用社會(huì)組織競爭機(jī)制，爭奪和保持邊疆公眾的組織化管理，從而保障邊疆社會(huì)安全、健康發(fā)展和公眾認(rèn)同程度的提高。

結(jié) 語

新時(shí)期中國邊疆治理模式的多重轉(zhuǎn)向是立足于邊疆問題自身發(fā)展的邏輯需要和邊疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，就政府治理創(chuàng)新而言，不僅體現(xiàn)在邊疆治理取向、治理主體和治理方式的轉(zhuǎn)向，更多地要求體現(xiàn)在制度創(chuàng)新的核心問題——治理機(jī)制的選擇問題上。隨著治理理論與實(shí)踐在中國的本土化發(fā)展以及社會(huì)治理新格局構(gòu)建的倡議與建設(shè)，特別是現(xiàn)代民主新形式——參與民主的興起與發(fā)展，在理論研究緣起上與傳統(tǒng)邊疆治理模式轉(zhuǎn)向有著理念、主體結(jié)構(gòu)和方式創(chuàng)新上的契合性，這就為邊疆參與治理機(jī)制的構(gòu)建提供了方向指導(dǎo)。當(dāng)然，參與治理與網(wǎng)絡(luò)治理、多中心治理及協(xié)同治理有著理論本身各自的側(cè)重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，但是針對邊疆社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)公眾素質(zhì)及參與能力水平的現(xiàn)實(shí)情況，參與治理機(jī)制更符合邊疆發(fā)展、鞏固和安全的功能性制度需要，從參與治理透視整個(gè)邊疆地區(qū)治理轉(zhuǎn)變的范式分析。在邊疆成為國家增長新中心和聯(lián)動(dòng)發(fā)展新中心的未來預(yù)設(shè)基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建參與制度建設(shè)、政府心態(tài)開放和社會(huì)培育進(jìn)程，有助于實(shí)現(xiàn)邊疆跨越發(fā)展與邊疆治理現(xiàn)代化。但關(guān)于邊疆參與治理機(jī)制所需的具體場域條件，則需要學(xué)界進(jìn)一步研究，從而為實(shí)踐展開提供理論基礎(chǔ)和智力支持。

注 釋：

①數(shù)據(jù)詳見“中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺”(www.data.chinanpo.gov.cn)，查詢時(shí)間：2019-09-15：17：15.

②數(shù)據(jù)詳見“中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺”(www.data.chinanpo.gov.cn)，同比增長由目前社會(huì)組織的數(shù)量減去2018年底社會(huì)組織的數(shù)量除以目前社會(huì)組織數(shù)量所得出，操作時(shí)間2019-09-15：18：00.