張向東 李曉群

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院， 湖北 武漢 430079)

2014年“中央一號(hào)文件”首次提出了“探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，此后中央連續(xù)多年提出“農(nóng)村基層治理單元”命題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)一步提出了加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和提升農(nóng)村基本公共服務(wù)的雙重目標(biāo)。在此背景下，強(qiáng)化村民自治和提升農(nóng)村公共服務(wù)成為農(nóng)村基層治理改革的應(yīng)有之義。在各地進(jìn)行的農(nóng)村改革探索中，一部分地區(qū)選擇自治單元下沉，服務(wù)單元上移，形成相對(duì)分立的層級(jí)單元；另一些地方則將自治單元與服務(wù)單元重疊，整合為統(tǒng)一單元。單元的組合為提升基層治理提供了新的思路。作為農(nóng)村基層治理單元的組成部分，自治單元和服務(wù)單元的組合邏輯是什么？其內(nèi)在的影響因素是什么？這些問題值得探討。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，中國的農(nóng)村基層治理經(jīng)歷了一個(gè)內(nèi)生動(dòng)力與外部干預(yù)共同作用下的長期轉(zhuǎn)變過程。農(nóng)村基層的治理單元在不同的歷史時(shí)期和不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)。傳統(tǒng)時(shí)期的中國社會(huì)，“皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治”①。此時(shí)國家權(quán)力的觸角并未真正進(jìn)入到鄉(xiāng)村內(nèi)部，中國鄉(xiāng)村社會(huì)處于政府無為而治，而社會(huì)高度自治當(dāng)中。作為國家建制的里甲、保甲單位承擔(dān)的主要是代替政府征收賦稅、徭役的職能。此時(shí)的鄉(xiāng)村治理單元多是由血緣關(guān)系自然形成的村落單元，以生產(chǎn)生活服務(wù)為主要的屬性特征。新的國家政權(quán)建立后，為了鞏固政權(quán)、對(duì)鄉(xiāng)村基層進(jìn)行統(tǒng)一管理，國家權(quán)力開始逐漸滲透和延伸進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)。進(jìn)入人民公社時(shí)期，我國鄉(xiāng)村社會(huì)形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的三級(jí)治理架構(gòu)，生產(chǎn)隊(duì)兼具生產(chǎn)核算、產(chǎn)權(quán)所屬等基本功能，成為農(nóng)村最基層的治理單元。也就是從這一時(shí)期開始，農(nóng)村基層治理單元的行政屬性開始得以顯現(xiàn)并逐步強(qiáng)化。隨著人民公社瓦解，“村民自治”這一源自于農(nóng)民群眾的創(chuàng)舉走上歷史舞臺(tái)。起初村民自治的探索是在自然村一級(jí)，群眾出于對(duì)利益相關(guān)的公共事務(wù)的管理需求，形成自治性的組織，開啟了基層治理的新探索。由于各地實(shí)際情況的不同，全國產(chǎn)生了形態(tài)各異的村委會(huì)形式。因此，為了保持體制的統(tǒng)一性、方便行政管理，1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，將村委會(huì)的建制統(tǒng)一固定在原來的生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)，形成所謂的“行政村”，進(jìn)一步規(guī)范了村民自治的組織載體建設(shè)。從此，自治單元的行政屬性便獲得了法律地位上的認(rèn)可。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，農(nóng)村基層開始面臨空心化、自治空轉(zhuǎn)等新的難題，為此，各地自發(fā)地進(jìn)行了以提升基層治理為目標(biāo)的改革探索，如廣東、廣西、四川等地的自然村、村民小組、院落自治等，其核心都是在規(guī)模更小、群眾聯(lián)系更密切的單元開展村民自治，從而實(shí)現(xiàn)“重達(dá)自治”；湖南、湖北近兩年則做了相反的探索，“合村并組”，進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理單元的規(guī)模，以提高基層行政服務(wù)的效率；浙江、江蘇等地則是在原來行政村的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化行政力量，提升服務(wù)能力，完善基層治理單元的功能。

近年來，基于各地進(jìn)行的基層治理單元探索試驗(yàn)，有不少學(xué)者對(duì)此也做了相關(guān)研究，主要分為以下幾種觀點(diǎn)。一是縮小或下沉論。徐勇等認(rèn)為通過自治單元下沉的方式能夠重新激發(fā)治理單元的內(nèi)生動(dòng)力，從而“找回自治”②。鄧大才認(rèn)為自治單元規(guī)模過大會(huì)導(dǎo)致單元內(nèi)部文化差異大、利益相關(guān)性不強(qiáng)，促使自治“懸空化”，因此自然村、村民小組等單元具有行政村所不具備的內(nèi)在優(yōu)勢，可以促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)③。胡平江、劉思、史亞峰等也分別從便于自治④、規(guī)模適度、利益相關(guān)⑤等角度分析了自然村、村民小組作為自治單元的有效實(shí)現(xiàn)形式。二是擴(kuò)大論。持這一論點(diǎn)的學(xué)者大多從公共服務(wù)、行政成本以及基層民主發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理應(yīng)該擴(kuò)大規(guī)模，以進(jìn)一步有效節(jié)約成本，提高服務(wù)供給水平，促進(jìn)基層民主發(fā)展，同時(shí)這也與當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主題相符。鄭銓史指出，在自然村一級(jí)設(shè)置農(nóng)村基本單元?jiǎng)荼貢?huì)增加政府的經(jīng)濟(jì)和管理成本，同時(shí)縮小了村民的民主權(quán)利，與基層民主發(fā)展趨勢不符⑥。三是上移論?，F(xiàn)代民主建設(shè)的一般邏輯是強(qiáng)調(diào)群眾直接參與民主的范圍和規(guī)模應(yīng)該不斷擴(kuò)大，因此要求基層治理單位不斷上移。如陳明認(rèn)為“單位下沉”違背現(xiàn)代民主國家建構(gòu)的基本理論，中國村民自治的基本方向應(yīng)該是“單元上移”，其具體的實(shí)踐形態(tài)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治⑦。

無論是擴(kuò)大、縮小抑或是上移，幾乎都是將治理單元作為單一、不可分割的整體。不可否認(rèn)的是，當(dāng)前農(nóng)村治理單元的功能和屬性都從單一模式走向了多元化，對(duì)于治理單元的研究不應(yīng)僅僅限于規(guī)模大小，而更應(yīng)側(cè)重于其復(fù)雜性和多樣性的研究。劉金海提出了以村民委員會(huì)為主導(dǎo)的村級(jí)治理和村民小組為單元的“1+N”的鄉(xiāng)村治理體系模式，認(rèn)為各種新興組織的出現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理要面臨的新形勢，農(nóng)村基層治理需要進(jìn)行“橫向的權(quán)力分割”⑧。鄧大才等根據(jù)村莊不同的治理對(duì)象和內(nèi)容，試圖將農(nóng)村治理分為自治、行政、服務(wù)和經(jīng)濟(jì)四類單元，由此建構(gòu)起鄉(xiāng)村社會(huì)“多單位治理”的“復(fù)合政治”模式⑨。鄭曉茹等將農(nóng)村社區(qū)基本治理單元視做一個(gè)復(fù)合政治場域，認(rèn)為農(nóng)村基本治理單元復(fù)合化與利益?zhèn)€體組織化存在著多層次的聯(lián)系⑩。不難看出，當(dāng)前農(nóng)村基本治理單元不再只是承擔(dān)某種單一的功能，其屬性變得更加豐富和復(fù)雜。在現(xiàn)代國家建構(gòu)中，國家統(tǒng)治逐漸走向國家治理，基層治理的重心也從管理逐漸走向服務(wù)。農(nóng)村基層治理單元作為國家治理體系的末梢，是國家行政力量和鄉(xiāng)村社會(huì)力量合作與博弈的結(jié)果，是自上而下的政府治理與自下而上的群眾需求的雙軌銜接的載體。從功能區(qū)分上，無論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、行政管理還是公共物品提供，都可以視做以政府為主要主體的服務(wù)單元的內(nèi)涵；而以村民為主體、以共同處理群眾公共性事項(xiàng)為主要內(nèi)涵而形成自我治理的單元，則成為基本單元中的自治單元。這兩個(gè)基本功能單元組合成了農(nóng)村基層治理單元的主體架構(gòu)。

從已有研究來看，對(duì)于農(nóng)村治理基本單元的研究主要或是單一地將其等同于自治單元，側(cè)重于其實(shí)現(xiàn)的條件和規(guī)模等方面的研究，或是看到了治理單元的多重功能屬性，卻對(duì)不同屬性進(jìn)行功能分解研究，缺乏對(duì)不同功能之間組合的整體性思考。農(nóng)村基層治理單元中村民自治單元和服務(wù)單元這兩個(gè)基本功能單元如何組合，如何構(gòu)建農(nóng)村基本治理單元，實(shí)現(xiàn)國家治理能力和村民需求的有效銜接等，這些問題還有待挖掘。

二、農(nóng)村基層治理的單元組合模式探索

近年來，各地對(duì)農(nóng)村基層治理進(jìn)行了因地制宜的改革探索，在治理單元的組合上主要呈現(xiàn)出以下兩種代表性的模式。

(一)分立式組合：廣東省清遠(yuǎn)市的“自治下移”

從2012年底開始，面對(duì)行政村規(guī)模過大、村民自治難以落地的現(xiàn)實(shí)困境，清遠(yuǎn)市開展了自治“重心下移”的探索，將村委會(huì)建立在村民小組(自然村)一級(jí)，將“村”的內(nèi)涵從原來的行政村延伸到村民小組(自然村)，從而將原來“鄉(xiāng)鎮(zhèn)——行政村”的兩級(jí)架構(gòu)延伸為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)——片區(qū)——村”的三級(jí)基層治理架構(gòu)，形成了自治單元與服務(wù)單元分立的治理單元組合模式。具體做法如下：

其一，將行政村發(fā)展為片區(qū)，建立公共服務(wù)站。清遠(yuǎn)市綜合考慮地區(qū)人口、地形、面積等因素，將每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為若干個(gè)片區(qū)，在每個(gè)片區(qū)之上建立公共服務(wù)站。片區(qū)公共服務(wù)站的性質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是承辦代理政府的行政性事務(wù)、為群眾提供基本公共服務(wù)和相關(guān)的代辦事項(xiàng)。公共服務(wù)站的經(jīng)費(fèi)由縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌管理。公共服務(wù)站的工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照崗位要求，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公開選拔和錄用，并提供專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以提升工作站的服務(wù)能力。在實(shí)際操作中，工作人員原則上從轄區(qū)內(nèi)原行政村“兩委”成員中選調(diào)。片區(qū)公共服務(wù)站的建立，使得政府在農(nóng)村的行政事務(wù)和農(nóng)村基本公共服務(wù)有了組織依托，減輕了原來村委會(huì)的行政負(fù)擔(dān)，讓服務(wù)更加專業(yè)化。

其二，在村民小組(自然村)建立村委會(huì)，開展自治。由于歷史、地理?xiàng)l件等原因，清遠(yuǎn)的村莊規(guī)模普遍較大，有的一個(gè)自然村人口達(dá)到上萬人，范圍覆蓋幾個(gè)村民小組。行政村自治功能逐漸弱化，村干部的主要職責(zé)變成完成上級(jí)政府交代的行政任務(wù)和應(yīng)對(duì)各式各樣的考核，而無暇顧及村民群眾的需求。為此，清遠(yuǎn)以1個(gè)或若干個(gè)村民小組(自然村)為單位，設(shè)立村民委員會(huì)，徹底地將村民自治組織的設(shè)置從體制上進(jìn)行了單位的下沉，縮小自治單元的規(guī)模，以方便群眾開展自治。村委會(huì)的下沉進(jìn)一步延伸了鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，實(shí)實(shí)在在地將村民自治的單元下沉到了離村民最近的共同體單位，重塑了村委會(huì)的組織形態(tài)，極大地激發(fā)了村莊治理的內(nèi)生性動(dòng)力，激活了村民自治。

其三，強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，整合治理資源。為進(jìn)一步提升基層治理效力，發(fā)揮黨的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，清遠(yuǎn)在新成立的村委會(huì)建制上成立黨支部，在片區(qū)建立黨總支，進(jìn)一步將原來只延伸到行政村一級(jí)的基層黨組織繼續(xù)延伸到原來的村民小組或自然村一級(jí)，強(qiáng)化了黨的組織力量，并在此基礎(chǔ)上，由黨組織領(lǐng)導(dǎo)，整合社會(huì)資源，建立經(jīng)濟(jì)合作社，發(fā)展村民理事會(huì)，發(fā)揮村落內(nèi)的自治傳統(tǒng)，從而進(jìn)一步充實(shí)鄉(xiāng)村治理組織載體。

(二)整合式組合：浙江省杭州市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

與清遠(yuǎn)的做法有所不同，浙江省杭州市在探索農(nóng)村基層治理改革時(shí)，將側(cè)重點(diǎn)放在了提升農(nóng)村公共服務(wù)水平上，開展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，探索了以行政建制村為基本單元、將村民自治與公共服務(wù)兩大功能相整合的治理模式。具體做法如下：

其一，建立“一村一社區(qū)”。面對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的不斷發(fā)展，同時(shí)為回應(yīng)中央關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略要求，2008年開始，杭州市開啟了本地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的探索，并先后出臺(tái)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)等一系列相關(guān)文件。原則上以“一村一社區(qū)”為標(biāo)準(zhǔn)，顧名思義，就是建立以一個(gè)行政村為單位的農(nóng)村社區(qū)，保留原行政村的規(guī)模邊界和產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系，以本行政村的村民為主要服務(wù)對(duì)象，以管理本行政村村民休戚相關(guān)的公共事務(wù)為主要的工作內(nèi)容。這種模式保留了原來行政村的建制，保留了原來村委會(huì)、村黨組織的架構(gòu)，即不改變基層治理單元的規(guī)模和邊界。

其二，搭建社區(qū)公共服務(wù)站。杭州市為完善農(nóng)村基層公共服務(wù)，在農(nóng)村社區(qū)建立了公共服務(wù)站，其性質(zhì)是承接上級(jí)政府交辦的社區(qū)行政和公共事務(wù)的代理平臺(tái)和窗口。社區(qū)公共服務(wù)站的主要職能是服務(wù)群眾，方便群眾辦理相關(guān)行政審批和信息咨詢等，以“一門受理、全程代辦”的服務(wù)宗旨，方便群眾“少走路”，一次性地解決相關(guān)服務(wù)需求，極大地提升了農(nóng)村基本公共服務(wù)的辦事效率。公共服務(wù)工作站的站長和副站長由社區(qū)黨組織書記和社區(qū)居委會(huì)主任分別兼任，工作人員原則上由社區(qū)“兩委”人員交叉任職，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)。公共服務(wù)站的資金由市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行政府購買服務(wù)。社區(qū)公共服務(wù)站的建立，本質(zhì)上是將原來村委會(huì)所承擔(dān)的行政性事務(wù)從自治組織中轉(zhuǎn)移，從而與社區(qū)自治組織、黨組織構(gòu)成了“三位一體”的治理模式。

其三，發(fā)展培育社會(huì)組織。近年來，在不改變?cè)姓鍐卧ㄖ频那闆r下，杭州市大力培育社會(huì)力量，搭建了社會(huì)組織的孵化平臺(tái)，加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展力度，大力推進(jìn)鄉(xiāng)賢理事會(huì)、社企共建會(huì)等社會(huì)組織建設(shè)，為各類社會(huì)組織搭建合作平臺(tái)，充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)賢、企業(yè)、知識(shí)分子等社會(huì)治理的精英力量，挖掘農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的治理資源，培育多元利益共同體，充實(shí)基層治理力量，提升社區(qū)治理水平。

從清遠(yuǎn)和杭州的農(nóng)村治理改革實(shí)踐來看，兩地都圍繞著落實(shí)村民自治和提升農(nóng)村公共服務(wù)展開，然而兩者的改革還是存在著體制上的差別。清遠(yuǎn)的改革打破了原來的行政村建制，將自治單元和服務(wù)單元進(jìn)行了拆分；而杭州的改革則是通過行政力量完善公共服務(wù)供給，將農(nóng)村社區(qū)自治和基本公共服務(wù)在同一治理單元內(nèi)進(jìn)行了有效整合，從而促進(jìn)農(nóng)村治理能力的提升。

三、農(nóng)村基層治理的單元組合邏輯

中國農(nóng)村基層的基本單元是國家和鄉(xiāng)村治理的基石，其組合與建構(gòu)在某種程度上決定著基層治理的成效。無論是自治單元還是服務(wù)單元，其設(shè)置都有著內(nèi)在的治理邏輯；而這兩個(gè)單元的耦合程度則決定了農(nóng)村基層治理單元的治理模式。

(一)參與有效與自治單元

群眾是村民自治的主體。群眾參與是衡量村民自治有效性的基本和核心要素。便于農(nóng)民直接參與是農(nóng)村基層組織創(chuàng)設(shè)的基本準(zhǔn)則，是農(nóng)村基層治理的內(nèi)生性需求與動(dòng)力的根本要求。因此，合理的自治單元建設(shè)必須考慮群眾是否方便或者愿意參與。首先，什么樣的自治單元方便群眾參與？規(guī)模適度是一個(gè)重要的內(nèi)在因素。自治單元規(guī)模如果太大，地域就相對(duì)不集中，群眾的公共活動(dòng)空間就相對(duì)分散。同時(shí)，大規(guī)模的單元，人口基數(shù)也相對(duì)較大，群眾組織起來的難度也增大，集體行動(dòng)難以形成。這一點(diǎn)在西方早期許多研究治理單位的學(xué)者的研究中就已經(jīng)體現(xiàn)。如亞里士多德認(rèn)為，城邦的大小有其適度的限制，規(guī)模過大則難以制定秩序，不利于城邦治理。由此可見，治理單元的大小直接影響著群眾參與的有效性。規(guī)模是群眾參與的客觀條件，而群眾參與的主動(dòng)性還需要挖掘其內(nèi)在的動(dòng)力因素。從現(xiàn)實(shí)來看，村民自治之所以會(huì)被有些人稱之為“已死”，就在于群眾還未真正自發(fā)、主動(dòng)地參與到村民自治過程中。馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”。利益是人們行為的根本動(dòng)因，相關(guān)的利益促使人們形成利益共同體，從而為集體行動(dòng)提供動(dòng)力機(jī)制?！肮餐w內(nèi)成員的利益相關(guān)度決定了共同體的緊密程度，以利益相關(guān)度為核心的利益共同體決定成員的自治程度。”因此，自治單元的規(guī)模、單元內(nèi)成員的利益相關(guān)度共同決定了群眾參與度，影響了自治的有效性。由此可以理解，在規(guī)模較小、產(chǎn)權(quán)集中的自然村落開展村民自治，往往群眾的參與性更高。

(二)服務(wù)效能與服務(wù)單元

基層服務(wù)單元的設(shè)置同樣要考慮公共服務(wù)供給的有效性問題。首先，由于資源匱乏，村民無法完全依靠自治提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因而需要依靠政府以及社會(huì)等多元化主體的參與，以保障充足的公共服務(wù)供給。其中，公共設(shè)施建設(shè)是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的先決性條件，沒有完善的公共設(shè)施，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)就缺少了服務(wù)群眾的平臺(tái)和載體。其次，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)需要大量專業(yè)化的人員配備，而這部分人員的日常酬勞、業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)等都需要有專門的資金保障?？傊?wù)成本是公共服務(wù)的供給者不得不考慮的問題，因而，服務(wù)單元的設(shè)置中，單元規(guī)模也成為關(guān)鍵性的影響因素。若是規(guī)模過大，則意味著公共服務(wù)半徑太大，服務(wù)對(duì)象基數(shù)太大，公共服務(wù)的效率就會(huì)越來越低。若是服務(wù)單元的規(guī)模過小，覆蓋范圍過窄，就無法形成相應(yīng)的規(guī)模效應(yīng)，公共服務(wù)的成本就會(huì)越來越大，久而久之，則會(huì)反過來降低公共服務(wù)的水平。因而在實(shí)踐探索中，雖有許多自治單元下沉到自然村(村民小組)的探索，但服務(wù)單元的建設(shè)往往是呈現(xiàn)擴(kuò)大或上移的趨勢，正是出于節(jié)約成本的考量。從各地改革的案例中可以看到，大多數(shù)的服務(wù)單元建立在規(guī)模更大行政村上，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、人口較少的村甚至是由多個(gè)村共同建立公共服務(wù)平臺(tái)，以達(dá)到合理的服務(wù)規(guī)模。

(三)治理單元組合的動(dòng)力因素

從以上的分析中不難看出，自治單元更傾向于個(gè)體關(guān)聯(lián)更加緊密的小單元，而服務(wù)單元的建設(shè)則需要一定的規(guī)模才能有效控制成本，因此在某種程度上，自治單元和服務(wù)單元似乎走向一種相背的趨勢。自治和服務(wù)作為農(nóng)村基層治理單元的兩個(gè)基礎(chǔ)屬性，其不同的單元組合模式，反映出農(nóng)村基層治理的影響因素：

一是國家治理能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。中國農(nóng)村基層治理單元的變遷伴隨著國家治理能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高而不斷演化。在國家治理能力較弱的傳統(tǒng)時(shí)期，鄉(xiāng)村社會(huì)處于高度自治。伴隨著國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村，農(nóng)村治理單元的行政功能一定程度上弱化了農(nóng)村的自治功能。進(jìn)入到國家治理現(xiàn)代化階段，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的職能由統(tǒng)治、管理進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為服務(wù)，基層的自治得到發(fā)展的空間。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同樣也是基層治理成效的重要影響因素，是農(nóng)村基層治理單元設(shè)置的重要考量。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，一方面代表政府及社會(huì)提供公共服務(wù)的資源越充足，服務(wù)的供給水平也就越高；另一方面也意味著群眾的公共需求更加多元，自我服務(wù)的能力也越強(qiáng)。國家治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相輔相成，共同制約和影響農(nóng)村基層治理的能力，是農(nóng)村基層治理單元選擇的外部性因素。

二是社會(huì)認(rèn)同度。農(nóng)村基層治理實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民集體行動(dòng)的邏輯推演，治理單元的構(gòu)建是農(nóng)民相關(guān)利益共同體的形成演變。共同體內(nèi)成員之間的利益關(guān)聯(lián)度以及成員對(duì)共同體本身的文化認(rèn)同共同決定了共同體內(nèi)的社會(huì)認(rèn)同，影響了共同體的凝聚力。傳統(tǒng)時(shí)期的宗族、氏族自治就是依托其單位內(nèi)生的規(guī)則和動(dòng)力進(jìn)行自治的。如廣東清遠(yuǎn)的自然村，多是由原來的宗族發(fā)展自然形成，同一自然村內(nèi)同一姓氏的人口占到90%以上，他們有共同的文化傳統(tǒng)，族規(guī)鄉(xiāng)約是他們內(nèi)在治理的基本規(guī)則，族長、耆老等治理精英則是單元內(nèi)的權(quán)威代表。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)單位也多落在自然村一級(jí)，與村民休戚相關(guān)的事務(wù)也多集中在自然單元內(nèi)，村民對(duì)集體事務(wù)的“關(guān)心”自然更多。而對(duì)于有多個(gè)不同姓氏人口的自然村組成的行政村，村民缺乏共同的文化和情感聯(lián)結(jié)，又缺乏共同的產(chǎn)權(quán)形成的利益關(guān)聯(lián)，難以形成共同的集體行動(dòng)，村民自治自然落入空轉(zhuǎn)。因而，清遠(yuǎn)將村委會(huì)下沉，實(shí)質(zhì)是將自治單元與農(nóng)民的認(rèn)同單元相匹配，以改善自治空轉(zhuǎn)的困境。而浙江杭州的農(nóng)村，以多姓氏、雜居為基本特征，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了人口的流動(dòng)性，無論是行政村還是村民小組都相對(duì)缺乏傳統(tǒng)文化的聯(lián)結(jié)，社會(huì)認(rèn)同度低，因而在探索基層治理單元時(shí)并沒有將自治單元下沉，而是在同一單位上完善服務(wù)職能，將自治回歸村委會(huì)，實(shí)現(xiàn)自治與服務(wù)單元的有機(jī)融合。社會(huì)認(rèn)同度是基于農(nóng)民內(nèi)在的治理需求，是農(nóng)村基層治理單元的內(nèi)部性影響因素。

通過以上的分析可以看出，國家治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民對(duì)治理單元的社會(huì)認(rèn)同度共同作用影響了農(nóng)村基層治理單元的組合模式(如圖1所示)。當(dāng)國家治理能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和村民社會(huì)認(rèn)同度都比較高時(shí)，農(nóng)村自治單元和服務(wù)單元就可能出現(xiàn)強(qiáng)整合的組合模式，如浙江杭州的治理組合；當(dāng)兩者同時(shí)都比較低時(shí)，農(nóng)村自治單元和服務(wù)單元就可能出現(xiàn)弱整合的組合模式，如傳統(tǒng)時(shí)期鄉(xiāng)村政府無為而鄉(xiāng)村自治的治理模式；當(dāng)社會(huì)認(rèn)同度較高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后時(shí)，則可能出現(xiàn)清遠(yuǎn)這種自治下移、服務(wù)上移的單元弱分立模式；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐較快，而社會(huì)認(rèn)同被打破時(shí)，自治單元與服務(wù)單元?jiǎng)t可能出現(xiàn)強(qiáng)分立式組合，以其中一方的職能被侵蝕為代價(jià)，如人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村治理單元，生產(chǎn)服務(wù)功能性強(qiáng)，而村民自治能力則被忽略。

圖1 農(nóng)村基層治理單元的組合模式

四、進(jìn)一步的思考和探索

(一)農(nóng)村基層治理的單元組合是國家治理和村民需求的雙向選擇

從古至今，農(nóng)村基層治理單元的變遷，都伴隨著國家和鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部發(fā)展的歷史進(jìn)程。國家治理能力的提升為農(nóng)村基層治理提供了更好的服務(wù)能力，為農(nóng)村服務(wù)單元的設(shè)立提供了政策和資源基礎(chǔ)，同時(shí)為村民自治提供了更廣闊的空間。農(nóng)民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求對(duì)村民自治提出了更高的要求，而村民自治的發(fā)展又進(jìn)一步豐富了自治的內(nèi)涵，探索出更靈活、更多元、更有效的自治實(shí)現(xiàn)形式，豐富了村民自治單元的組織形態(tài)。農(nóng)村基本治理單元的設(shè)置，既要考慮治理成本和國家治理能力，同時(shí)也要考慮農(nóng)村本身的地域、文化特色，充分著眼于群眾的內(nèi)生性需求，從而激發(fā)基層治理的內(nèi)在動(dòng)力。

(二)合理的基本單元設(shè)置有利于提升農(nóng)村公共服務(wù)、促進(jìn)自治落地

基本單元的設(shè)置直接影響農(nóng)村基層治理的效力。合理的服務(wù)單元建構(gòu)，能夠科學(xué)地規(guī)劃農(nóng)村基本公共服務(wù)的服務(wù)半徑，有效地降低公共服務(wù)的成本，最大限度地發(fā)揮各種資源在公共服務(wù)中的作用，提高公共服務(wù)的供給水平和效率。合理的自治單元設(shè)置則能夠?qū)以诳罩械淖灾卫厝罕娭校ぐl(fā)群眾參與的熱情，真正“找回自治”。自治單元和服務(wù)單元的組合無論是“分”還是“合”，都要依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，植根于農(nóng)村的社會(huì)土壤，才能發(fā)揮出最大的治理效力。

(三)多層級(jí)、復(fù)合型的單元組合是提升農(nóng)村基層治理改革的趨勢

現(xiàn)代國家的建構(gòu)推進(jìn)了基層治理單元的轉(zhuǎn)變，在縱向上，農(nóng)村治理體系也正在走向多層級(jí)的治理模式。家戶、村落、行政村(片區(qū))，依據(jù)自治事項(xiàng)的范圍和邊界，農(nóng)村自治體系正不斷延伸，形成層級(jí)聯(lián)動(dòng)的治理架構(gòu)。在橫向上，農(nóng)村治理單元的功能正在走向多元化，不再僅局限于發(fā)展生產(chǎn)、行政服務(wù)或是村民自我管理某一單一職能，而是多種功能的復(fù)雜融合。由此可見，我國農(nóng)村基層治理發(fā)展已經(jīng)趨向多層級(jí)復(fù)合型治理，各地在進(jìn)行基層治理探索時(shí)應(yīng)充分考慮到當(dāng)前治理的目標(biāo)和治理單元的多重屬性。

注釋

①秦暉：《傳統(tǒng)十論》，北京：東方出版社，2014年，第8頁。

②徐勇、趙德?。骸墩一刈灾危簩?duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。

③鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。

④胡平江、劉思：《便于自治：探索村民自治基本單元的組織基礎(chǔ)》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。

⑤史亞峰：《規(guī)模與利益：中國農(nóng)村村民自治基本單元的空間基礎(chǔ)》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第6期。

⑥鄭銓史：《自然村設(shè)置村委會(huì)切莫一哄而上》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2014年第3期。

⑦陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭鳴》2014年第12期。

⑧劉金海：《村民自治實(shí)踐創(chuàng)新30年：有效治理的視角》，《政治學(xué)研究》2018年第6期。

⑨鄧大才、張利明：《多單位治理:基層治理單元的演化與創(chuàng)設(shè)邏輯》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第5期。

⑩鄭曉茹：《農(nóng)村社區(qū)基本治理單元復(fù)合化與利益?zhèn)€體組織化的多重邏輯理路》，《江淮論壇》2018年第5期；余浩然、林楊：《近三十年中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)及多元治理格局研究》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。