趙增績 車紅華

一、引言

當前我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，“供給側結構性改革”“中國制造2025”“新舊動能轉(zhuǎn)換”等重大戰(zhàn)略部署不斷實施，亟需健全知識型、創(chuàng)新型、技能型的人才體系來支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展對技能型人才的需求。

培養(yǎng)不同類型人才有不同主體和模式，毋庸置疑，當前產(chǎn)教融合背景下職業(yè)教育是培養(yǎng)技能型人才的主要陣地。產(chǎn)教融合是教育系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)依托各自的資源和優(yōu)勢，以互信和合約為基礎，以服務經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和滿足需求為出發(fā)點，以協(xié)同育人為核心，以合作共贏為動力，以校企合作為主線，以項目合作、技術轉(zhuǎn)移以及共同開發(fā)為載體，以文化共融為支撐的產(chǎn)業(yè)、教育內(nèi)部及之間各要素的優(yōu)化組合和高度融合、各參與主體相互融合的一種經(jīng)濟教育活動方式。過去職業(yè)教育更多是把學校作為第一主體，學校設置專業(yè)、課程、教學目標等課堂教學資源，結果造成技能型人才供需“兩張皮”。而產(chǎn)教融合模式實現(xiàn)人才培養(yǎng)“產(chǎn)業(yè)鏈-創(chuàng)新鏈-教育鏈-人才鏈”的“四鏈貫通”，由人才“供給-需求”單向鏈條，轉(zhuǎn)向“供給-需求-供給”閉環(huán)反饋，能有效消除技能型人才供求“兩張皮”矛盾。

目前產(chǎn)教融合背景下職業(yè)教育培養(yǎng)技能型人才模式日見成效，但產(chǎn)教對接不完全的情況仍較為普遍，表現(xiàn)為企業(yè)主體角色作用薄弱甚至缺失、學校主體角色作用存在短板、政府財政激勵機制缺乏效率等問題。為此，本文基于當前經(jīng)濟形勢下技能型人才的供需現(xiàn)狀和當前財政政策支持現(xiàn)狀，分析了技能型人才培養(yǎng)面臨的困境，并研究財政政策支持對于技能型人才培養(yǎng)的現(xiàn)實意義，進而有針對性地提出支持技能型人才培養(yǎng)的財政政策建議，為實施重大戰(zhàn)略搭建人才支撐體系提供政策參考。

二、我國技能型人才的供求分析

《山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設總體方案》指出，健全充滿活力的人才支撐體系——建設知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者大軍，培養(yǎng)造就一大批具有國際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團隊。這表明技能型人才是區(qū)別于知識型、創(chuàng)新型人才的人才類型，或稱為“技能型勞動者”，一般是指取得職業(yè)資格、技能證書的從業(yè)人員，技能型人才可以通過某種國家技能考核獲得對應“低（初）、中、高級技能人才”等級證書。2019年2月，國務院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，明確提出從2019年開始，在職業(yè)院校、應用型本科高校啟動“1+X證書制度試點”（學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書）工作。這表明政策制度層面明確了職業(yè)院校+應用型本科作為技能型人才培養(yǎng)主體。

從近年來我國勞動力市場需求來看，技能勞動者的求人倍率（崗位數(shù)與求職人數(shù)之比）一直在1.5∶1以上，高級技工的求人倍率甚至達到2∶1以上。國家規(guī)劃從2019-2021年底，技能勞動者占就業(yè)人員總量的比例達到25%以上。據(jù)此推算出其總數(shù)量約為1.94億，增加數(shù)量約在3000萬人，也就是說3年內(nèi)每年需要培養(yǎng)出約1000萬技能型人才。

從技能型人才供給側分析，目前全國共有1.23萬所職業(yè)院校，年招生總規(guī)模近1000萬人，在校生近3000萬人。職業(yè)院校開設的近千個專業(yè)、 近10萬個專業(yè)點，基本覆蓋了國民經(jīng)濟建設的各個行業(yè)、產(chǎn)業(yè)領域的主要崗位和工種。職業(yè)教育是為制造業(yè)等實體經(jīng)濟培養(yǎng)輸送技能人才的主渠道和主陣地。近10年中，職業(yè)院校共培養(yǎng)了近8000萬技術技能人才，每年培訓各類技能人員1.5億人次以上，成為產(chǎn)業(yè)大軍的主要來源。據(jù)統(tǒng)計，在加工制造、高速鐵路、城市軌道交通、現(xiàn)代物流、電子信息等行業(yè)中，新增從業(yè)人員有70%以上來自職業(yè)院校。對制造行業(yè)企業(yè)的抽樣調(diào)查顯示，那些進入制造業(yè)企業(yè)的職業(yè)院校畢業(yè)生主要在技術員和操作工人崗位任職，約占技術員崗位的70%，約占操作崗位的75%。根據(jù)以上資料分析，從總量上看供求基本均衡。然而實際情況是人找不到崗，崗招不到人，主要原因是結構失衡、供需失衡，拖累產(chǎn)業(yè)躍遷步伐。

與總量供需矛盾相比，某些新業(yè)態(tài)新動能領域技能型人才供需矛盾更加突出。以大健康產(chǎn)業(yè)為例，從人才需求形成看，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《國民營養(yǎng)計劃（2017-2030）》等國家政策相繼發(fā)布，《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實施規(guī)劃》中有12個地級市明確布局生命健康（醫(yī)養(yǎng)健康）產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃深入實施“健康山東”戰(zhàn)略，促進醫(yī)療、養(yǎng)老、養(yǎng)生、體育等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展，打造全方位、全周期健康服務產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)建國家醫(yī)養(yǎng)結合示范省。到2022年，醫(yī)養(yǎng)健康產(chǎn)業(yè)增加值力爭達到11500億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的11.5%。2020年山東省批準新舊動能轉(zhuǎn)換重大項目首批共500個，居第一位的高端裝備項目80個，占比16%；醫(yī)養(yǎng)健康項目68個居第二位，占比13.6%。這就導致健康管理師人才缺口巨大。據(jù)人力資源專家分析，截至2012年，美國已有31萬專業(yè)健康管理師，預計至2020年，美國健康管理師數(shù)量將增至73萬多人。我國健康管理服務比率低至1/15萬，即我國15萬人中才配有1名健康管理人員。未來5至10 年，大約需要 3千萬健康服務產(chǎn)業(yè)人才，而專業(yè)健康管理師的需求將超過 800 萬人。目前專業(yè)健康管理師不足 15 萬，人才供給嚴重不足。

除此之外需要注意的是，技能型人才某個階段所獲得的技能是一個變量，隨著信息技術發(fā)展，人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、虛擬現(xiàn)實、量子科技等智能新技術的集群性突破，深刻改變了整個社會的生產(chǎn)方式和生活方式，帶來了技能型人才需求結構和類型的變化，過去“一招鮮吃遍天”、學會一項技能可以用一輩子的情形難以存在，無論何種職業(yè)崗位，必須即時更新掌握智能化技能并與本職崗位職業(yè)技能相融合，才能真正培養(yǎng)出技能型人才，從這個角度出發(fā)，1.94億存量技能型人才同樣產(chǎn)生新技能培養(yǎng)需求。

三、當前技能型人才培養(yǎng)面臨的困境分析

（一）企業(yè)主體角色作用薄弱甚至缺失

企業(yè)缺乏有效激勵。目前產(chǎn)教融合中學?！耙活^熱”還是普遍現(xiàn)象，企業(yè)往往是被動應付。在這種淺層次的單一合作模式中，企業(yè)普遍認為自身的利益難以得到體現(xiàn)，責任重而風險大，付出多而收益少。缺乏利益分享機制，導致大多數(shù)企業(yè)與職業(yè)院校合作培養(yǎng)技能型人才興趣不濃、關注不夠、內(nèi)驅(qū)力小，是產(chǎn)教深度融合的直接阻力。

校企目標導向差異。企業(yè)參與產(chǎn)教融合的原發(fā)動力不足、拓展意向不足的原因之一，在于產(chǎn)業(yè)與教育存在較大差異，學校與企業(yè)是兩種目標導向不同的組織，完全意義上的產(chǎn)教融合十分困難。企業(yè)的主要目標是為社會提供更多的產(chǎn)品和服務而取得最大的利潤，因此在投資或者是參與職業(yè)教育的過程中，不可避免地會考慮產(chǎn)出比的問題，利潤太低，就沒有可操作的意義，這是現(xiàn)實問題。一個典型實際例證是在浙江溫州地區(qū)，訂單班如今正逐漸淡出高職院校。究其原因主要有：規(guī)模大的企業(yè)，人才種類齊全，引進人才又有優(yōu)勢，內(nèi)部形成了成熟的員工培訓體系，缺乏參與高職教育人才培養(yǎng)的意識和責任感；規(guī)模小的企業(yè)，人才缺乏，雖然認識到人才培養(yǎng)對自身發(fā)展的重要性，但由于缺乏長遠發(fā)展規(guī)劃和財力物力不足，相關崗位對人才的臨時性需求大于長遠性需求，導致缺乏參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)的耐心和能力，學院也缺乏與這類企業(yè)協(xié)作的動力，企業(yè)參與技能人才培養(yǎng)的形式大于內(nèi)容，企業(yè)主體地位缺失，處于被動育人地位。

政府主導過度。舉辦教育事業(yè)是政府公共職能，資源配置主導權在政府手中，部分地方政府取代企業(yè)成了產(chǎn)教融合的直接參與者，企業(yè)則被動配合，難以實現(xiàn)利益訴求。

（二）學校主體角色作用存在短板

學校存在專業(yè)設置不能及時調(diào)整、教學資源缺乏適配性和超前性等問題，表現(xiàn)為：一是服務區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意識不強。專業(yè)鏈不能對接產(chǎn)業(yè)鏈，培養(yǎng)鏈不能對接需求鏈，課程體系不能同步于職業(yè)崗位的要求，導致培養(yǎng)出的技能人才素質(zhì)不能較好地適配企業(yè)需求。二是服務企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的能力不足。職業(yè)教育資源鏈不能對接企業(yè)培訓鏈，技術開發(fā)鏈不能對接成果轉(zhuǎn)化鏈，專業(yè)教師的科研能力、實踐能力和推廣能力不足，在技術攻關、產(chǎn)品升級、生產(chǎn)指導、員工培訓等方面不能為企業(yè)提供無縫對接的服務。

（三）財政支持技能型人才培養(yǎng)存在的不足

職業(yè)教育財政激勵機制與企業(yè)需求匹配度不足。我國職業(yè)教育財政目前實施生均撥款制度，“誰主辦、誰投入、誰負責”，職業(yè)院校財政撥款與教師學生數(shù)掛鉤，導致學校以學生規(guī)模為首要目標，對就業(yè)重視不足，與勞動力市場、企業(yè)以及行業(yè)需求聯(lián)系不足，以致技能人才的有效需求和供給都不足。此外，當職業(yè)院校對勞動力市場需求衡量不足時，單純加大財政投入規(guī)模并不能解決技能型人才有效供給缺失的問題。

財政支持政策與校企雙方利益對接不充分。目前我國建立的產(chǎn)教融合聯(lián)盟均為松散聯(lián)合體，權責利不對等，成本分擔和利益分配機制缺失，企業(yè)更偏好短期利益，對這種見效慢的人才培養(yǎng)模式缺乏主動投入意識。相反，作為利益相關者的學校，有財政經(jīng)費保障，直接利益風險低，但企業(yè)和學徒具有風險損失特征，缺乏穩(wěn)定的財政措施保障其利益。

財政資金使用缺乏效率。首先，支持技能型人才培養(yǎng)的財政資金存在經(jīng)費管理不善問題，財政經(jīng)費在使用過程中，很多職業(yè)院校未嚴格按照規(guī)定用途使用，缺乏約束；其次，經(jīng)費如何花的，支出的成效如何體現(xiàn)，許多資金只重視執(zhí)行不重視結果，缺乏績效。

四、財政支持技能型人才培養(yǎng)的作用機制分析

以技能型人才教育的產(chǎn)品屬性來看，其屬于一種準公共產(chǎn)品。一方面，職業(yè)教育的消費是具有一定競爭性的，隨著學生增加職業(yè)教育的成本也會增加，例如職業(yè)學院的教學基礎設施會因?qū)W生需求和學校規(guī)模而調(diào)整；另一方面，職業(yè)教育的消費是具有部分排他性的，進入職業(yè)院校有一定門檻，比如學生需要按規(guī)定繳納一定學費，學生自身要通過考試或具有一定的能力素質(zhì)等，對于不滿足條件的其他人將被排除在外。

技能型人才培養(yǎng)的這種準公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了它的投入或資源配置規(guī)則是采取市場和政府共同分擔的方式，僅靠市場對職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式的作用力度是遠遠不夠的，還需要由政府來助力解決當前職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式所面臨的困境，通過一系列財政支出和稅收優(yōu)惠政策來聚合職業(yè)院校和企業(yè)之間的目標導向，調(diào)動校企參與的積極性、協(xié)調(diào)性，糾正職業(yè)院校職能定位等。具體來說，財政支持技能型人才培養(yǎng)中的作用機制主要包括以下兩個方面。

1.為技能型人才培養(yǎng)營造良好的發(fā)展環(huán)境

財政在引導學校、行業(yè)、企業(yè)參與的積極性方面具有較強的導向作用。財政在職業(yè)教育的投入，不僅是為職業(yè)教育發(fā)展提供了所需資金， 更重要的在于向社會傳達了一種“政府偏好”，即表明了政策將向培養(yǎng)技能型人才相關領域進行傾斜， 這對于引導社會資本積極參與技能型人才培養(yǎng)發(fā)展無疑具有導向作用。

2.調(diào)動參與主體積極性

技能型人才培養(yǎng)投入大、見效慢的特點，使得許多企業(yè)主觀上不愿參與職業(yè)教育，不僅影響了企業(yè)參與技能型人才培養(yǎng)的積極性，還進一步影響了技能型人才的培養(yǎng)質(zhì)量。政府通過財稅政策組合，給予進入職業(yè)教育的企業(yè)以產(chǎn)教補貼，并提供可以供企業(yè)持續(xù)參與的政策環(huán)境，校企合力培養(yǎng)的技能型人才素質(zhì)提高了，企業(yè)可享受到高素質(zhì)勞動力帶來的持續(xù)效益，形成良性循環(huán)，調(diào)動參與主體積極性，為技能型人才的培養(yǎng)營造良好的發(fā)展環(huán)境。

五、支持技能型人才培養(yǎng)的財政政策建議

支持職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)技能型人才，需要財稅政策精準施策，充分發(fā)揮激勵效應。職業(yè)教育產(chǎn)教融合培養(yǎng)適配的技能型人才是一項長期策略，需要包括財稅政策激勵在內(nèi)的土地、融資等組合式激勵政策體系支持。為此，基于前述對技能人才培養(yǎng)面臨困境和當前相關財稅政策存在不足的分析，本文提出以下支持技能型人才培養(yǎng)的相關財政政策建議。

（一）建立多元化經(jīng)費投入機制

一是產(chǎn)教融合培養(yǎng)技能型人才的資金可以來自私企、個人繳款，各級政府提供公共財政資助，構建結果導向的財政撥款機制。尤其校企合作初始階段需對產(chǎn)教融合企業(yè)予以財政激勵，使企業(yè)效益可持續(xù)。二是完善職業(yè)技能型人才培養(yǎng)的標準體系、業(yè)績體系、評價機制、畢業(yè)生信息數(shù)據(jù)庫等配套制度，為結果導向財政撥款機制提供支持。

（二）調(diào)動行業(yè)支持作用

一是培養(yǎng)適配經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的技能型人才，離不開行業(yè)支持。可以由政府支持行業(yè)設立產(chǎn)教融合基金，用于職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)聯(lián)合研發(fā)技術和設計課程，建設行業(yè)人才培養(yǎng)基地，供職業(yè)學員之間的交流學習實訓等。二是行業(yè)對產(chǎn)教融合項目及其實施情況進行檢查、評估，相應結果可作為財政撥款或?qū)ｍ椯Y金資助獎勵依據(jù)。

（三）提高稅收優(yōu)惠政策支持力度

一是對進入產(chǎn)教融合型企業(yè)認證目錄的企業(yè)，利用銀行貸款進行投資的，給予財政貼息支持，或者免征減征銀行貸款利息增值稅。二是對新動能企業(yè)用于職工技能提升培訓的支出，準予在企業(yè)所得稅全額扣除。對企業(yè)投資設備可以抵扣應納稅所得額或者抵免所得稅應納稅額。將參與技能型人才培養(yǎng)的企業(yè)納入企業(yè)所得稅研發(fā)費用加計扣除范圍。三是提高取得技能資格證書個人所得稅專項附加扣除標準，并按照不同級別確定扣除標準。

（四）加強績效監(jiān)督，提高資金使用效率

一是提高產(chǎn)教融合職業(yè)院校的財務公開透明度，發(fā)揮產(chǎn)教融合參與企業(yè)和社會的廣泛監(jiān)督作用， 加強各部門間的信息交流， 形成有效的監(jiān)督合力。二是健全資金績效評價制度，對于財政撥款資金、各渠道社會資本以及學費收入全部列入預算管理，對教育經(jīng)費的使用進行全過程監(jiān)督管理， 減少無效支出，確保資金滿足技能型人才培養(yǎng)所需。