李一花 閻保華 賈聰聰

一、引言與文獻(xiàn)綜述

自黨的十九大報(bào)告提出打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，中央密集出臺(tái)多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防控措施，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解工作取得初步成效，但對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控中的一個(gè)重要方面—債務(wù)績(jī)效尚沒(méi)有得到足夠的重視。正如劉尚希（2014）指出，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)應(yīng)從債務(wù)自身轉(zhuǎn)移到債務(wù)資金使用的績(jī)效上來(lái)?？娦×趾褪焚蝗悖?016）也認(rèn)為，地方政府債務(wù)擴(kuò)張只是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表象，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的真正內(nèi)核是資金配置效率。地方債務(wù)治理模式需從傳統(tǒng)“數(shù)量型治理”轉(zhuǎn)至惠及長(zhǎng)遠(yuǎn)的“績(jī)效型治理”，著重關(guān)注債務(wù)融資的質(zhì)量與效率（郭玉清和毛捷，2019）。宓燕（2006）較早關(guān)注了我國(guó)地方政府債務(wù)績(jī)效問(wèn)題，從債務(wù)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和福利效應(yīng)出發(fā)，構(gòu)建了包含經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、科技發(fā)展以及居民生活質(zhì)量的債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法賦予指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。考燕鳴等（2009）基于“4E”理念和投入產(chǎn)出理論，將債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系劃分為投入類、過(guò)程類、結(jié)果類和外部效應(yīng)類四類指標(biāo)。洪源等（2015）以地方政府融資平臺(tái)債務(wù)為研究對(duì)象，設(shè)計(jì)了涵蓋“投入-過(guò)程-產(chǎn)出-影響”的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。張吉軍等（2018）以湖北省為例，按照評(píng)價(jià)流程設(shè)計(jì)了包含“輸入-對(duì)象-處理-輸出”四階段的指標(biāo)體系，并運(yùn)用層次分析法進(jìn)行賦權(quán)。除了上述研究外，部分學(xué)者將平衡計(jì)分卡的思想引入到債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中（賈康和孫潔，2010；金榮學(xué)和張說(shuō)，2013）。李小雙等（2016）結(jié)合債務(wù)績(jī)效特點(diǎn)，在調(diào)整平衡計(jì)分卡思路基礎(chǔ)上，對(duì)債務(wù)預(yù)算、資金籌集、使用與償還四個(gè)階段進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

從債務(wù)績(jī)效與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究來(lái)看，吳粵等（2017）運(yùn)用 DEA 模型和 KMV 模型測(cè)算債務(wù)效率與風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)方法研究了債務(wù)效率與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)系。仲凡（2017）基于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效的相關(guān)性進(jìn)行分析，針對(duì)不同的債務(wù)績(jī)效-風(fēng)險(xiǎn)組合提出相應(yīng)的改革思路。王澤彩和徐軍偉（2020）從財(cái)政與金融協(xié)同、公共績(jī)效與市場(chǎng)績(jī)效協(xié)同的視角研究地方政府債券的績(jī)效管理問(wèn)題，指出債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系的建立，需要考慮資金流、信息流和政策流的時(shí)空異質(zhì)性和非正式制度約束。

綜合上述文獻(xiàn)，本文發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)多是針對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)績(jī)效的單獨(dú)研究，研究債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的文獻(xiàn)較少，且主要停留在定性分析以及效率與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系層面。本文的研究與以往研究有所不同：一是本文基于績(jī)效視角研究債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)制，擺脫單一債務(wù)效率的局限性。通過(guò)構(gòu)建全面反映債務(wù)特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并綜合測(cè)度債務(wù)績(jī)效指數(shù)，對(duì)債務(wù)績(jī)效與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究。二是深入分析債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)理，細(xì)致梳理債務(wù)效率、效果和公平對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體影響。三是實(shí)證研究方面，將債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總體效應(yīng)與縱向財(cái)政關(guān)系結(jié)合起來(lái)，從而對(duì)債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的異質(zhì)性進(jìn)行考察，這對(duì)客觀認(rèn)識(shí)債務(wù)績(jī)效的作用及其與基礎(chǔ)性制度改革協(xié)同具有重要意義。

本文的以下內(nèi)容安排是：第二部分是地方政府債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制分析，第三部分是地方政府債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建與水平測(cè)度，第四部分是地方政府債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究，第五部分是結(jié)論與政策建議。

二、地方政府債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)制

按照經(jīng)典的績(jī)效“3E”理念，債務(wù)績(jī)效是債務(wù)運(yùn)行過(guò)程和運(yùn)行結(jié)果所體現(xiàn)的效率性、效果性與公平性的統(tǒng)稱。

在效率性方面，包括資金配置效率和管理效率兩方面。較高的配置效率意味著能夠根據(jù)項(xiàng)目需求籌集到相應(yīng)資金，然后按照使用要求投放到各個(gè)領(lǐng)域，最后確保項(xiàng)目可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)建成投產(chǎn)、開(kāi)發(fā)使用。由于債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)性和公益性的投資項(xiàng)目，在維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。債務(wù)配置效率的提高能夠增加經(jīng)濟(jì)活躍程度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府藉此可汲取更多的稅收收入來(lái)提高財(cái)政實(shí)力，保證債務(wù)的到期償還，進(jìn)而降低償債風(fēng)險(xiǎn)。在債務(wù)資金配置效率與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系上，表現(xiàn)為：配置效率↑→項(xiàng)目供需匹配度↑→經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)↑→財(cái)政實(shí)力↑→償債能力↑→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)↓。在債務(wù)管理效率方面，較高的管理效率意味著地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及資金分配、工作進(jìn)展等信息得到及時(shí)披露，實(shí)時(shí)監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)行并能夠有效處理出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題。信息披露的及時(shí)全面有助于投資者詳細(xì)了解政府財(cái)政狀況，減少信息不對(duì)稱，增強(qiáng)居民債務(wù)投資信心，并作出正確的投資決策。同時(shí)，信息披露的及時(shí)全面有助于加大債務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，減少地方政府的機(jī)會(huì)主義。對(duì)于地方政府而言，公開(kāi)披露債務(wù)信息一方面是其“債務(wù)自信”的一種體現(xiàn)，在一定程度上反映本地債務(wù)運(yùn)行狀況；另一方面，地方政府公開(kāi)債務(wù)信息是尊重公眾投資者知情權(quán)的一種表現(xiàn)，可以提升政府形象和信譽(yù)，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任感、提高債務(wù)投資意愿。對(duì)于整體運(yùn)行機(jī)制而言，信息披露報(bào)告中除涉及地方政府的財(cái)政收支狀況以外，有關(guān)政府債務(wù)的貸款擔(dān)保、存款保險(xiǎn)等承諾信息也會(huì)得以呈現(xiàn)。不僅可以讓債務(wù)利益相關(guān)主體了解債務(wù)運(yùn)行狀況，也給債務(wù)運(yùn)行過(guò)程中所涉及的其他機(jī)構(gòu)帶來(lái)信息保障，使得準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)信息得到有效傳達(dá)，有利于增強(qiáng)財(cái)政體系和金融體系的穩(wěn)定性。從政府審計(jì)管理來(lái)看，一方面，政府審計(jì)治理力度的加大可以提高政府財(cái)務(wù)信息真實(shí)性、有效監(jiān)督債務(wù)資金運(yùn)行、防止債務(wù)資金違規(guī)違法使用；另一方面，審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督共同作用于債務(wù)管理過(guò)程，對(duì)規(guī)范政府舉債行為、降低融資風(fēng)險(xiǎn)起到約束作用。在債務(wù)資金管理效率與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系方面，二者表現(xiàn)為：管理效率↑→舉債行為規(guī)范透明度↑→投資信心↑→再融資能力↑→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)↓。

在效果性方面，由于債務(wù)資金不僅投向市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，也投向教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。債務(wù)運(yùn)行效果不僅反映在激活經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)層面，還會(huì)帶來(lái)提升公眾福利，滿足公眾需求的社會(huì)效果。好的經(jīng)濟(jì)效果帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)總量上升以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，確保了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，有利于地方政府汲取能力和償債能力上升，從而為化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了保障。所以，債務(wù)資金的經(jīng)濟(jì)效果是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量角度詮釋債務(wù)績(jī)效對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響作用。具體傳導(dǎo)路徑可以表示為：經(jīng)濟(jì)效果↑→經(jīng)濟(jì)規(guī)模與質(zhì)量↑→人均收入水平↑→財(cái)政實(shí)力↑→償債能力↑→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)↓。從債務(wù)的社會(huì)效果來(lái)看，如果債務(wù)投資的民生項(xiàng)目能夠提供優(yōu)質(zhì)教育資源，改善醫(yī)療服務(wù)條件，完善社會(huì)保障體系，更好滿足民生需求，提升公眾幸福感，自然會(huì)增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府的信任感和提高公眾債務(wù)投資意愿，從而提高債務(wù)融資能力、降低地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)的社會(huì)效果與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系表現(xiàn)為：社會(huì)效果↑→居民需求滿足↑→公眾幸福感↑→投資意愿↑→融資能力↑→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)↓。

在公平性方面，居民福利水平的提高通常伴隨公眾滿意度的提升，居民獲得感增強(qiáng)，公眾債務(wù)投資意愿增強(qiáng)，從而方便地方再融資，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)公平性與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系表現(xiàn)為：公平性↑→公眾滿意度↑→居民獲得感↑→投資意愿↑→融資能力↑→債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)↓。

圖1：債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑

綜合來(lái)看，從績(jī)效內(nèi)涵出發(fā)，債務(wù)績(jī)效對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響機(jī)制，可以歸納為兩大傳導(dǎo)路徑（如圖1所示）：一方面，績(jī)效水平的提高有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展質(zhì)量提升，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，從而提高償債能力，降低償債風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，債務(wù)績(jī)效水平的提高有利于增加政府信譽(yù)，增強(qiáng)投資者的投資意愿，從而提高融資能力，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。前者是從整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，側(cè)重于宏觀層面，通過(guò)財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，降低償債風(fēng)險(xiǎn)。后者是從利益相關(guān)主體反饋的角度，側(cè)重于微觀層面，通過(guò)增加社會(huì)投資意愿降低融資風(fēng)險(xiǎn)。償債能力和融資能力提升意味著地方政府的承債壓力得到有效緩解，從而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建與績(jī)效測(cè)度

（一）地方政府債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建

本文按照經(jīng)典的績(jī)效“3E”原則，即效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、公平性（Equity）構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效指標(biāo)體系。

首先，效率指標(biāo)涉及到資金的配置和管理兩個(gè)方面。在資金配置過(guò)程中，債務(wù)舉借能否根據(jù)項(xiàng)目需求籌集到對(duì)應(yīng)資金（規(guī)模效率）、債務(wù)投入能否按照使用要求分配資金（結(jié)構(gòu)效率）以及債務(wù)運(yùn)用能否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目建設(shè)并投產(chǎn)使用（運(yùn)作效率），均體現(xiàn)了資金的配置效率。在資金管理過(guò)程中，債務(wù)運(yùn)行能否實(shí)時(shí)披露資金使用信息、督促項(xiàng)目工作進(jìn)度、處理資金運(yùn)作問(wèn)題以及反饋社會(huì)公眾意見(jiàn)均反映了資金的管理效率。

其次，效果指標(biāo)關(guān)注活動(dòng)結(jié)果相對(duì)于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及其所產(chǎn)生的影響。根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）規(guī)定，績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施效果是績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容，主要包括經(jīng)濟(jì)效果與社會(huì)效果兩方面內(nèi)容。與之對(duì)應(yīng)，本文將債務(wù)效果性指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果兩類，分別用來(lái)衡量債務(wù)產(chǎn)出在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障社會(huì)民生兩方面的實(shí)施效果。

最后，公平指標(biāo)旨在反映資源配置活動(dòng)對(duì)社會(huì)公眾影響的相對(duì)公平程度。按照《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），需從服務(wù)對(duì)象滿意度層面衡量項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的精神，本文采用公眾滿意度來(lái)衡量債務(wù)的公平性。地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（二）債務(wù)績(jī)效指標(biāo)權(quán)重與績(jī)效水平測(cè)度

債務(wù)績(jī)效指標(biāo)權(quán)重的確定是績(jī)效水平測(cè)度的關(guān)鍵。目前這方面多用主觀賦權(quán)進(jìn)行處理，但主觀賦權(quán)不可避免有一定的偏差。本文在參考財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》基礎(chǔ)上，運(yùn)用改進(jìn)CRITIC（Criteria Importance Through Intercriteria Correlation）方法賦予績(jī)效指標(biāo)權(quán)重，綜合考慮評(píng)價(jià)指標(biāo)間的差異性和沖突性進(jìn)行客觀賦權(quán)。其中，差異性是指同一指標(biāo)在不同樣本之間取值的差異大??；沖突性主要表現(xiàn)為指標(biāo)間的相關(guān)性，認(rèn)為兩指標(biāo)間的相關(guān)性越強(qiáng)，沖突性就會(huì)越小。本文對(duì)績(jī)效指標(biāo)權(quán)重的客觀賦權(quán)方法是超越主觀賦權(quán)方法的嘗試。

常規(guī)的CRITIC方法采用標(biāo)準(zhǔn)差σj來(lái)度量指標(biāo)j的差異性，并將指標(biāo)j的沖突性量化為為指標(biāo)j與指標(biāo)i的相關(guān)系數(shù)。近年來(lái)研究者考慮到量綱不同與極值影響，認(rèn)為指標(biāo)間絕對(duì)值相同的正相關(guān)與負(fù)相關(guān)，其沖突性也應(yīng)相同，于是針對(duì)CRITIC方法做出了兩點(diǎn)改進(jìn)：一是采用標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)取代標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)度量差異性，二是對(duì)相關(guān)系數(shù)取絕對(duì)值。CRITIC方法的具體計(jì)算步驟如下：

首先進(jìn)行指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理，xij是指省份i的指標(biāo)j取值。

根據(jù)改進(jìn)的CRITIC方法計(jì)算的2016年地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重如表2 所示。

由于部分省份數(shù)據(jù)獲取困難，本文以2010-2016年的25個(gè)?。ㄊ校闃颖具M(jìn)行指標(biāo)賦權(quán)和績(jī)效測(cè)度。25個(gè)?。ㄊ校┑膫鶆?wù)績(jī)效指數(shù)如表3所示。

表2 2016年地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

表3 2010-2016年25個(gè)?。ㄊ校┑胤秸畟鶆?wù)績(jī)效指數(shù)

從債務(wù)績(jī)效指數(shù)來(lái)看，北京、上海、浙江等東部省（市）績(jī)效水平較高，而廣西、云南、貴州等中西部地區(qū)的債務(wù)績(jī)效水平較低；同時(shí)，還可以發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的債務(wù)績(jī)效水平呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，且這種變化并不總是趨好。

四、地方政府債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究

（一）基礎(chǔ)回歸

1.模型形式與變量說(shuō)明

具體模型設(shè)定如下:

其中，被解釋變量Lgdr代表地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，核心解釋變量Lgpf代表地方政府債務(wù)績(jī)效，Z代表其他影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制變量集合，主要從經(jīng)濟(jì)和財(cái)政層面選取，經(jīng)濟(jì)層面選取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（Growth）和城鎮(zhèn)化率（Urban），財(cái)政層面選取縱向財(cái)政缺口（Vfi）、財(cái)政收入（Revenue）、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)（Compete）和預(yù)算軟約束（Sbc），μi代表個(gè)體固定效應(yīng)，εit代表隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

各變量的含義如下：

被解釋變量為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)如表4所示。

表4 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)

核心解釋變量地方政府債務(wù)績(jī)效，使用前文得到的各地區(qū)債務(wù)績(jī)效指數(shù)指標(biāo)。

控制變量方面：經(jīng)濟(jì)層面，選擇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率是名義GDP增長(zhǎng)率扣除通貨膨脹率得到。城鎮(zhèn)化率采用城鎮(zhèn)建成區(qū)面積與該地區(qū)總面積之比反映。財(cái)政層面，選擇縱向財(cái)政缺口、財(cái)政收入、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和預(yù)算軟約束指標(biāo)。其中，縱向財(cái)政缺口借鑒Eyraud 和 Lusinyan（2013）的做法，將縱向財(cái)政缺口定義為[1-自有財(cái)政收入/自有財(cái)政支出]，即[1-（收入分權(quán)/支出分權(quán)）*（1-全國(guó)財(cái)政赤字率）]；財(cái)政收入用一般公共預(yù)算收入與GDP的比重表示；財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)采用土地出讓收入占GDP比重衡量；預(yù)算軟約束為轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占GDP的比例。上述數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站和Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)如表5所示。

表5 描述性統(tǒng)計(jì)

2.實(shí)證結(jié)果分析

表6是基礎(chǔ)回歸結(jié)果，其中列（1）、列（2）、列（3）分別是以債務(wù)率、償債率和新增債務(wù)率作為被解釋變量的固定效應(yīng)模型回歸結(jié)果，列（4）、列（5）、列（6）是所對(duì)應(yīng)的隨機(jī)效應(yīng)模型回歸結(jié)果。經(jīng)過(guò)Hausman檢驗(yàn)后，在10%顯著性水平下拒絕原假設(shè)，故應(yīng)選擇固定效應(yīng)模型進(jìn)行分析。本文以列（1）、列（2）和列（3）的回歸結(jié)果進(jìn)行分析。首先，在核心解釋變量方面，債務(wù)績(jī)效在三個(gè)模型中的回歸系數(shù)均顯著為負(fù)，說(shuō)明債務(wù)績(jī)效水平對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯著的抑制作用。具體來(lái)看，債務(wù)績(jī)效水平提高1個(gè)單位，承債風(fēng)險(xiǎn)降低2.101個(gè)單位，償債風(fēng)險(xiǎn)降低2.56個(gè)單位，融資風(fēng)險(xiǎn)降低0.282個(gè)單位?？梢?jiàn)，無(wú)論采用債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的哪一個(gè)衡量指標(biāo)，債務(wù)績(jī)效均對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有抑制作用，但程度略有不同。提高債務(wù)績(jī)效對(duì)承債風(fēng)險(xiǎn)和償債風(fēng)險(xiǎn)的作用效果更大。這與舉債首先影響到負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力，繼而影響到公眾的投資信心有關(guān)。

表6 基礎(chǔ)回歸結(jié)果

在控制變量方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響顯著為負(fù)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越有利于償債和融資、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化率對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的回歸系數(shù)為正，但不顯著。縱向財(cái)政缺口對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響顯著為正，說(shuō)明縱向財(cái)政缺口越大，自有財(cái)政收入滿足財(cái)政支出的能力越低，地方政府舉債融資沖動(dòng)和債務(wù)累積風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)加大。財(cái)政收入對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響顯著為負(fù)且抑制作用較強(qiáng)，說(shuō)明財(cái)政收入對(duì)于緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮積極作用，財(cái)政收入越高、財(cái)政能力越強(qiáng)，債務(wù)成本會(huì)更低，越有利于降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響顯著為負(fù)，說(shuō)明壓低工業(yè)用地價(jià)格、抬高商業(yè)用地價(jià)格的行為會(huì)導(dǎo)致土地出讓收入擴(kuò)張，增強(qiáng)財(cái)政能力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算軟約束對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響系數(shù)為正，但不顯著。

為進(jìn)一步細(xì)分地方政府債務(wù)績(jī)效對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，本文將債務(wù)績(jī)效的效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）和公平（Equity）分別作為核心解釋變量進(jìn)行回歸分析。實(shí)證結(jié)果如表7所示。

由表7 可以看出，將債務(wù)效率、效果和公平放入回歸方程后，債務(wù)效率和效果的回歸系數(shù)為負(fù)，公平的回歸系數(shù)為正。就債務(wù)效率和效果來(lái)看，債務(wù)效率降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用顯著，而債務(wù)效果不顯著。債務(wù)效率提高1個(gè)單位，承債風(fēng)險(xiǎn)下降1.385個(gè)單位，償債風(fēng)險(xiǎn)下降1.221個(gè)單位，融資風(fēng)險(xiǎn)下降0.269個(gè)單位。這與上述基礎(chǔ)回歸模型中債務(wù)績(jī)效的作用基本一致。這也意味著，按需舉債、合理分配債務(wù)資金、加快項(xiàng)目的投產(chǎn)使用率和信息披露監(jiān)督，均有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的降低。由于債務(wù)效率主要涉及債務(wù)的舉借和使用過(guò)程，提高債務(wù)效率也就意味著在債務(wù)的源頭進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，這與當(dāng)前績(jī)效管理關(guān)口前移的導(dǎo)向相一致。就債務(wù)公平來(lái)看，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有正向影響，但三個(gè)模型中有兩個(gè)都不顯著。綜合而言，債務(wù)效果和公平對(duì)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用不夠明顯，這可能與我國(guó)債務(wù)信息的透明度不高有關(guān)。至于其他控制變量，回歸結(jié)果與基準(zhǔn)回歸結(jié)果基本一致，不再贅述。

表7 債務(wù)績(jī)效的細(xì)分回歸結(jié)果

（二）門檻模型回歸

1. 模型設(shè)定

財(cái)政分權(quán)體制是債務(wù)產(chǎn)生的重要制度背景，在不同的財(cái)政分權(quán)體制下，面對(duì)不同的縱向財(cái)政缺口，地方政府是否會(huì)產(chǎn)生決策差異進(jìn)而導(dǎo)致債務(wù)績(jī)效對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響作用發(fā)生變化，值得做出進(jìn)一步的研究。本文利用門檻回歸模型，以縱向財(cái)政缺口（Vfi）作為門檻變量，以探究不同財(cái)政分權(quán)環(huán)境下債務(wù)績(jī)效對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。具體模型設(shè)定如下：

在上述方程中，I（）為門檻的指標(biāo)函數(shù)，縱向財(cái)政缺口Vfi為門檻變量，γ為門檻值。

其他變量設(shè)定和上述模型相同。

表8是門檻的存在性檢驗(yàn)及門檻估計(jì)值，研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)債務(wù)率、償債率和新增債務(wù)率，三個(gè)門檻模型均在1%的顯著性水平下通過(guò)單一門檻的存在性檢驗(yàn)，門檻估計(jì)值分別為0.6270、0.6270和0.5243，說(shuō)明縱向財(cái)政缺口在低于門檻值和高于門檻值時(shí)，債務(wù)績(jī)效對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)產(chǎn)生不同影響。

表8 門檻存在性檢驗(yàn)及估計(jì)值

2. 實(shí)證結(jié)果分析

根據(jù)縱向財(cái)政缺口的門檻估計(jì)值進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表9所示。結(jié)果顯示，地方政府債務(wù)績(jī)效對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響隨縱向財(cái)政缺口的大小會(huì)呈現(xiàn)顯著的區(qū)間效應(yīng)。對(duì)于債務(wù)率，當(dāng)縱向財(cái)政缺口低于0.6270時(shí)，債務(wù)績(jī)效每提高1個(gè)單位，承債風(fēng)險(xiǎn)降低1.963個(gè)單位；當(dāng)縱向財(cái)政缺口高于0.6270時(shí)，債務(wù)績(jī)效提高1個(gè)單位，承債風(fēng)險(xiǎn)上升2.013個(gè)單位。對(duì)于償債率，當(dāng)縱向財(cái)政缺口低于0.6270時(shí)，債務(wù)績(jī)效提高1個(gè)單位，償債風(fēng)險(xiǎn)降低2.413個(gè)單位；當(dāng)縱向財(cái)政缺口高于0.6270時(shí)，債務(wù)績(jī)效提高1個(gè)單位，償債風(fēng)險(xiǎn)上升1.824個(gè)單位。對(duì)于新增債務(wù)率，當(dāng)縱向財(cái)政缺口低于0.5243時(shí)，債務(wù)績(jī)效提高1個(gè)單位，融資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)降低0.310個(gè)單位；當(dāng)縱向財(cái)政缺口高于0.5243時(shí)，債務(wù)績(jī)效提高1個(gè)單位，融資風(fēng)險(xiǎn)上升0.003個(gè)單位，但不顯著。整體來(lái)看，在縱向財(cái)政缺口較小情況下，債務(wù)績(jī)效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用非常顯著，但隨著縱向財(cái)政缺口的加大，債務(wù)績(jī)效提高無(wú)法有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，當(dāng)縱向財(cái)政缺口較小時(shí)，地方政府自有財(cái)政收入滿足自有支出的能力較強(qiáng)，地方政府的獨(dú)立性和責(zé)任意識(shí)激勵(lì)地方債務(wù)績(jī)效水平提高和降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)縱向財(cái)政缺口較大時(shí)，地方政府對(duì)上級(jí)政府的依賴更強(qiáng)，對(duì)提高債務(wù)績(jī)效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)下降，因而，舉債擴(kuò)張和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題突出，必然加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，考慮財(cái)政縱向失衡后，債務(wù)績(jī)效對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響呈現(xiàn)地區(qū)異質(zhì)性。這意味著僅通過(guò)提高債務(wù)績(jī)效并不能控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須結(jié)合所處的財(cái)政體制環(huán)境進(jìn)行具體分析。至于其他控制變量的回歸結(jié)果，與前文分析基本一致，此處不再贅述。

表9 門檻模型回歸結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

本文以地方政府債務(wù)績(jī)效對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響為研究主題，在構(gòu)建債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和深入分析債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在機(jī)理基礎(chǔ)上，以2010-2016年25個(gè)省（市）數(shù)據(jù)為樣本，運(yùn)用固定效應(yīng)模型和門檻回歸模型，對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)證研究。主要結(jié)論如下：

首先，從基礎(chǔ)回歸來(lái)看，債務(wù)績(jī)效對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的回歸系數(shù)均顯著為負(fù)，說(shuō)明改善債務(wù)績(jī)效水平能降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步細(xì)分債務(wù)績(jī)效回歸發(fā)現(xiàn)，債務(wù)效率和效果對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)回歸系數(shù)為負(fù)，公平回歸系數(shù)為正但顯著性不強(qiáng)。對(duì)比債務(wù)績(jī)效的三個(gè)維度，債務(wù)效率降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用尤其明顯。

其次，考慮縱向財(cái)政失衡進(jìn)行門檻回歸發(fā)現(xiàn)，縱向財(cái)政缺口較小時(shí)，債務(wù)績(jī)效提高能夠降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；縱向財(cái)政缺口較大時(shí)，債務(wù)績(jī)效不能達(dá)到降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的效果。這意味著，縱向財(cái)政關(guān)系的差異會(huì)引發(fā)地方政府的策略性行為。當(dāng)縱向財(cái)政缺口過(guò)大時(shí)，地方政府的獨(dú)立性和責(zé)任意識(shí)的喪失，會(huì)引發(fā)舉債沖動(dòng)和道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，在縱向財(cái)政缺口較大時(shí)，僅僅通過(guò)提高債務(wù)績(jī)效并不能控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？v向財(cái)政關(guān)系作為基礎(chǔ)性制度理應(yīng)受到優(yōu)先重視。

（二）政策建議

根據(jù)上述實(shí)證結(jié)論，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議：

1.加強(qiáng)債務(wù)績(jī)效管理，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防控作用

地方政府債務(wù)運(yùn)行是借-用-還相統(tǒng)一的過(guò)程，債務(wù)資金使用作為中間環(huán)節(jié)，既能反映舉借目的又能決定償還能力，使用績(jī)效對(duì)于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨的十九大報(bào)告明確提出全面實(shí)施績(jī)效管理，明確規(guī)定預(yù)算績(jī)效管理的范圍延伸至政府債務(wù)項(xiàng)目等使用財(cái)政性資金的所有領(lǐng)域。加強(qiáng)政府債務(wù)的績(jī)效管理，應(yīng)全面關(guān)注效率、效果和公平。在效率方面，需要提升債務(wù)舉借規(guī)模與融資需求的一致性，有需才借債，使債務(wù)資金投向符合使用要求，嚴(yán)格投資項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)完成，以及加強(qiáng)債務(wù)信息公開(kāi)透明和債務(wù)審計(jì)監(jiān)管等。在效果方面，需要提高債務(wù)資金對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推動(dòng)作用，以及社會(huì)民生的改善成效。在公平方面，改善債務(wù)資金使用方向，注重債務(wù)經(jīng)濟(jì)效益水平的同時(shí)，加強(qiáng)公眾滿意度對(duì)防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積極作用。另外，由于債務(wù)舉借和使用管理處于債務(wù)運(yùn)行周期的上游環(huán)節(jié)，重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)資金的配置效率和管理效率有利于從源頭防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這不僅與當(dāng)前績(jī)效管理關(guān)口前移的要求一致，更能有效推進(jìn)債務(wù)治理規(guī)范化、透明化與制度化進(jìn)程。

2.調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，降低縱向財(cái)政缺口

縮小縱向財(cái)政缺口意味著需要進(jìn)一步調(diào)整政府間關(guān)系。推進(jìn)央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革是近幾年財(cái)政體制改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵，達(dá)成共識(shí)的意見(jiàn)是盡快將適于全國(guó)統(tǒng)籌的醫(yī)療、養(yǎng)老等事權(quán)與支出責(zé)任上收中央，同時(shí)適度下放財(cái)權(quán)，盡快開(kāi)征房地產(chǎn)稅和完善消費(fèi)稅，健全地方稅體系。與事權(quán)和財(cái)權(quán)財(cái)力劃分改革相配套，應(yīng)進(jìn)一步完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)綜合地方公共服務(wù)需求、財(cái)力基礎(chǔ)水平等因素進(jìn)行科學(xué)核定。通過(guò)事權(quán)、財(cái)權(quán)財(cái)力和轉(zhuǎn)移支付制度的改革完善，縮小縱向財(cái)政缺口，減少地方政府對(duì)舉債融資的依賴，硬化地方政府的預(yù)算約束，引導(dǎo)地方政府合理舉債和提高債務(wù)績(jī)效水平，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.改善官員政績(jī)考核機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)、國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)、中辦發(fā)〔2018〕 46號(hào)等文件已明確將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入官員政績(jī)考核范圍，對(duì)于過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債和惡意逃廢債務(wù)等行為，嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。這對(duì)減弱地方官員在任職期間急于追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而過(guò)度依賴債務(wù)融資，忽視債務(wù)績(jī)效和增大風(fēng)險(xiǎn)是釜底抽薪之策。在新形勢(shì)下，全面貫徹新發(fā)展理念，地方政府應(yīng)從專注政府投資轉(zhuǎn)向激勵(lì)引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入。強(qiáng)化債務(wù)資金的使用管理，加快落實(shí)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，編制長(zhǎng)期資本改進(jìn)計(jì)劃，提升資本預(yù)算的有效性，從源頭治理政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革，將各類債務(wù)融資和形成的相應(yīng)資產(chǎn)編入政府資產(chǎn)負(fù)債表，強(qiáng)化債務(wù)投入的風(fēng)險(xiǎn)和收益管理，增強(qiáng)債務(wù)投入的可持續(xù)性，形成有利于提高社會(huì)全要素生產(chǎn)率和潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的債務(wù)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)模式，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)力的持續(xù)增長(zhǎng)。