余文全

【內(nèi)容提要】共同開發(fā)是中國積極提倡并推動(dòng)的為解決南海部分島礁、海域的領(lǐng)土所有權(quán)、管轄權(quán)爭(zhēng)議而選擇的臨時(shí)措施。其中，中菲在禮樂灘的共同開發(fā)合作最引人注目。本文在回顧了中菲并不順利的共同開發(fā)歷程后發(fā)現(xiàn)，共同開發(fā)爭(zhēng)議區(qū)域的油氣資源，是一個(gè)兼具經(jīng)濟(jì)、政治屬性而非純商業(yè)屬性的合作行為。劃定作業(yè)區(qū)域、管理共同開發(fā)、協(xié)商利益分配是共同開發(fā)面臨的三個(gè)基本難題，而與之直接相關(guān)的議題分別是：領(lǐng)土所有權(quán)、管轄權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益。在共同開發(fā)中，雖然經(jīng)濟(jì)利益賦予了中菲合作的物質(zhì)基礎(chǔ)，但領(lǐng)土所有權(quán)、管轄權(quán)矛盾卻從根本上制約著共同開發(fā)的推進(jìn)。三個(gè)基本難題相互獨(dú)立卻統(tǒng)一于共同開發(fā)之中，共同構(gòu)成了共同開發(fā)的行為邏輯。每個(gè)難題所對(duì)應(yīng)的議題都有其特定屬性，對(duì)共同開發(fā)過程形成或制約或促進(jìn)的不同作用。

中國積極推動(dòng)的共同開發(fā)，是緩解南海聲索國激烈爭(zhēng)奪資源以及為最終解決領(lǐng)土爭(zhēng)端創(chuàng)造條件的務(wù)實(shí)舉措。但是，共同開發(fā)提出三十多年以來，并未在中國與其他南海聲索國之間取得廣泛的實(shí)質(zhì)進(jìn)展。比如，越南幾乎沒有表現(xiàn)出與中國共同開發(fā)的意愿，而馬來西亞顯示出了一定的合作意愿，但實(shí)際合作相當(dāng)有限。不過，菲律賓與之不同，不僅態(tài)度積極，而且努力采取行動(dòng)。由此，在南海爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)整體情況不理想的背景下，盡管中菲共同開發(fā)進(jìn)程并不順利，但仍然備受關(guān)注。探討中菲共同開發(fā)，不僅有助于厘清中菲共同開發(fā)的行為邏輯及困難，而且為理解中越、中馬等聲索國未在共同開發(fā)上取得突破，提供了有效的分析“棱鏡”。

中菲已有兩次并不成功的共同開發(fā)經(jīng)歷。既有研究對(duì)此的解釋一般有：菲律賓國內(nèi)法律的限制；①祁懷高：《當(dāng)前中菲南海共同開發(fā)的制約瓶頸與應(yīng)對(duì)思考》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第 3 期，第 1—9 頁。菲律賓國內(nèi)反對(duì)派力量強(qiáng)大；②李忠林：《菲律賓杜特爾特政府的南海政策及前景》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第6 期，第57—65 頁。美國的干擾；③李金明：《中菲南海油氣資源“共同開發(fā)”的可行性研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第5 期，第72 頁。菲律賓對(duì)中國的信任度不高。④潔來：《中菲成立南海油氣合作委員會(huì)“共同開發(fā)”仍存四大障礙》，多維網(wǎng)，2019年8月31日，http://news.dwnews.com/global/news/2019-08-30/60147372.html。這些分析都將關(guān)注點(diǎn)聚焦在與共同開發(fā)密切相關(guān)的外部因素上，而非“共同開發(fā)”這一行為本身。中菲共同開發(fā)難以取得突破，不僅有上述客觀的外部因素，而且有“共同開發(fā)”在實(shí)施過程中本身存在的難題。這種難題比外部因素對(duì)共同開發(fā)產(chǎn)生的作用更大，但往往容易被忽視。一般而言，爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)面臨三個(gè)基本難題。第一，在哪兒開發(fā)？第二，如何開發(fā)？第三，成本怎樣擔(dān)利潤如何分？這三個(gè)基本難題對(duì)應(yīng)的具體議題分別是：劃定爭(zhēng)議區(qū)域、管理共同開發(fā)、協(xié)商利益分配。每項(xiàng)議題在共同開發(fā)過程中都存在不同的困難。具體而言，爭(zhēng)議區(qū)域領(lǐng)土所有權(quán)的確定性與不確定性造成共同開發(fā)的前提陷入兩難境地；爭(zhēng)議區(qū)域管轄權(quán)的排他性與共存性導(dǎo)致共同開發(fā)的管理矛盾重重；利益共享是共同開發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)，但不是推動(dòng)共同開發(fā)的決定性因素。

一、中菲南海共同開發(fā)的歷程：“蜻蜓點(diǎn)水”式合作

共同開發(fā)（Joint Development）是兩個(gè)及以上的國家在主張重疊的區(qū)域，為聯(lián)合勘探或開發(fā)油氣資源而達(dá)成的臨時(shí)性政府間安排。這為領(lǐng)土爭(zhēng)端國在徹底解決領(lǐng)土爭(zhēng)議前進(jìn)行劃界問題談判，創(chuàng)造了友好對(duì)話的氛圍。①祁懷高等：《南海共同開發(fā)六國學(xué)者共同研究報(bào)告》，第3 頁，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/files/9f/21/992faf20465fae26c23ccce1ecc6/182e8776-45a6-4117-9906-b9797198a881.pdf。2017年7月，在中菲外長(zhǎng)談及南海共同開發(fā)時(shí)，菲律賓外長(zhǎng)艾倫·彼得·卡耶塔諾（Alan Peter Cayetano）表示，早在1986年，鄧小平和時(shí)任菲律賓副總統(tǒng)薩爾瓦多·勞雷爾（Salvafdor H.Laurel）就已對(duì)中菲南海共同開發(fā)作出了決定。但31年過去了，中菲仍未取得突破性進(jìn)展，也未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。②袁夢(mèng)晨、王羽：《中菲兩國外長(zhǎng)談南?！肮餐_發(fā)”》，新華網(wǎng)，2017年7月25日，http://www.xinhuanet.com/2017-07/25/c_1121379270.htm。從鄧小平提出“主權(quán)屬我，擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”至今，中菲已經(jīng)有兩次不成功的共同開發(fā)經(jīng)歷，目前正在努力推動(dòng)第三次合作。

（一）半途而廢的勘探前研究合作

2004年9月，中國海洋石油總公司（簡(jiǎn)稱“中海油”，CNOOC）與菲律賓國家石油公司（PNOC）在北京簽署《聯(lián)合海洋勘探諒解備忘錄》。時(shí)任菲律賓總統(tǒng)格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約（Gloria Macapagal Arroyo）出席簽字儀式。她表示，此項(xiàng)協(xié)議旨在研究中菲都宣稱擁有主權(quán)的南海地區(qū)的石油潛力，是純粹的收集、處理、分析地震數(shù)據(jù)工作，是勘探前的研究，不是鉆探或開發(fā)。2005年3月，越南油氣總公司加入合作，中、菲、越簽署《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》。三方表示，協(xié)議表達(dá)了三方共同研究南海潛在石油資源的意愿，是勘探前的準(zhǔn)備工作?！度絽f(xié)議》合作期三年。2008年3月，菲方表示《三方協(xié)議》不符合菲律賓憲法，侵犯了菲國家主權(quán)，不再續(xù)簽第二期合同。③李金明：《中菲南海油氣資源“共同開發(fā)”的可行性研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第5 期，第72—74 頁。中菲第一次合作破產(chǎn)。

（二）不了了之的試探性合作

2011年中菲禮樂灘對(duì)峙后，菲律賓單方面開發(fā)禮樂灘受阻，遂尋求與中國合作。2012年5月，菲律賓菲利克斯礦業(yè)公司（Philex Mining Corporation）董事長(zhǎng)彭澤仁來華，尋求與“中海油”在禮樂灘聯(lián)合開發(fā)油氣。有媒體問彭澤仁，在禮樂灘地區(qū)，中國侵犯了菲律賓“領(lǐng)土”，菲利克斯公司是否還愿意與中國企業(yè)合作。彭澤仁表示，菲利克斯公司應(yīng)當(dāng)同中國企業(yè)對(duì)話，這是一種解決問題的方案。④周旭：《菲公司尋求同中企合作，共同開發(fā)禮樂灘資源》，環(huán)球網(wǎng)，2012年5月8日，http://mil.huanqiu.com/observation/2012-05/2698776.html?agt=15425。5月7日，菲利克斯董事長(zhǎng)邦義禮南（Pangilinan）向貝尼尼奧·阿基諾三世（Benigno Aquino III）提交一份報(bào)告，介紹了中菲關(guān)于南海油氣合作的會(huì)談情況，稱中方積極看待菲方提出的建議。阿基諾指出，禮樂灘是菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，協(xié)議必須符合菲律賓法律。后來，菲律賓政府要求在合作協(xié)議中加入“開墾條款”，即中方承認(rèn)菲方為開發(fā)區(qū)域的所有者，中國拒絕接受，中菲第二次合作再次擱淺。

（三）小心翼翼的聯(lián)合勘探合作

2016年羅德里戈·杜特爾特（Rodrigo Duterte）執(zhí)政后，中菲關(guān)系得以改善，兩國共同開發(fā)南海油氣再次提上日程。2017年1月，中菲建立南海問題雙邊磋商機(jī)制（BCM），重申以和平方式解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議。①千帆：《中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制啟動(dòng)》，中國青年網(wǎng)，2017年5月20日，http://news.youth.cn/jsxw/201705/t20170520_9823113.htm。2018年2月，中菲召開BCM第二次會(huì)議。針對(duì)涉及主權(quán)爭(zhēng)議的海域，兩國探討了聯(lián)合勘探油氣與開發(fā)合作。同年10月，BCM 第三次會(huì)議在北京舉行。在不影響兩國各自關(guān)于主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)立場(chǎng)的前提下，雙方探討了海上油氣聯(lián)合勘探與開發(fā)合作。11月20日，習(xí)近平主席對(duì)菲律賓進(jìn)行國事訪問，中菲簽署《關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》。

2019年8月，杜特爾特訪華。根據(jù)之前簽署的文件，中菲成立“油氣合作政府間聯(lián)合指導(dǎo)委員會(huì)”和“企業(yè)間工作組”，以推動(dòng)共同開發(fā)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。菲律賓駐華大使喬斯·羅馬納（Jose Romana）表示，“工作組”由參與合作的兩國公司高管組成，“委員會(huì)”由兩國外交部、能源部門的官員組成。根據(jù)合作協(xié)議，菲中油氣分配方案為60 : 40，即菲方占六成，中方占四成。羅馬納強(qiáng)調(diào)，合作目標(biāo)是達(dá)成一個(gè)商業(yè)協(xié)議，②“China,PH to Form Committees for Joint Gas Exploration Talks,”ABS-CBN News,Aug 30,2019,https://news.abs-cbn.com/business/08/30/19/china-ph-to-form-committees-for-joint-gas-exploration-talks.利益分享方案有利于菲律賓，但這只是顯示出中國政府愿意“靈活”，不意味著中國默許菲律賓在南海的權(quán)利，因?yàn)槁?lián)合勘探必須符合兩國的法律。③《菲中成立“委員會(huì)”和“工作組”推動(dòng)油氣共同開發(fā)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展》，菲律賓世界日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2019年8月30日，https://worldnews.net.ph/post/105436。

二、共同開發(fā)的兩難前提：爭(zhēng)議區(qū)域所有權(quán)的確定性與不確定性

啟動(dòng)共同開發(fā)的前提是確定作業(yè)區(qū)域，但在爭(zhēng)議區(qū)域，當(dāng)事國對(duì)此卻很難達(dá)成一致。確定作業(yè)區(qū)域必先劃定爭(zhēng)議區(qū)域。這意味著當(dāng)事國對(duì)主張重疊的海域，在其主權(quán)歸屬未得到解決前，要先承認(rèn)的確存在主權(quán)歸屬爭(zhēng)議，也就是爭(zhēng)議海域的領(lǐng)土所有權(quán)是不確定的。在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事國往往將本國主張的海域視為非爭(zhēng)議區(qū)，即便聲索的海域存在重疊，也堅(jiān)持本國才是聲索區(qū)域的主權(quán)擁有者。

（一）共同開發(fā)的前提：劃定爭(zhēng)議區(qū)域

為解決南海主權(quán)和管轄權(quán)爭(zhēng)議，中國提出在爭(zhēng)議海域共同開發(fā)的倡議。在考察共同開發(fā)前，先了解其具體含義。根據(jù)鄧小平在1986、1988年先后對(duì)菲律賓副總統(tǒng)勞雷爾和總統(tǒng)阿基諾（Aquino）闡述的共同開發(fā)主張，可以明確其基本含義：第一，主權(quán)屬我；第二，擱置爭(zhēng)議，是在不具備徹底解決領(lǐng)土爭(zhēng)議的條件下，暫時(shí)不談主權(quán)歸屬，而不是放棄主權(quán)要求；第三，在有爭(zhēng)議的區(qū)域共同開發(fā)，其目的是通過合作增進(jìn)相互了解，為最終合理解決主權(quán)的歸屬問題創(chuàng)造條件。①《擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)》，外交部網(wǎng)站，2000年11月7日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_ 674904/wjs_674919/2159_674923/t8958.shtml。

可以看出，中菲在爭(zhēng)議海域共同開發(fā)油氣，實(shí)際上是為兩國最終解決爭(zhēng)議海域的主權(quán)歸屬創(chuàng)造條件。似乎共同開發(fā)與主權(quán)歸屬，不僅敏感度不同，而且還能相互獨(dú)立。實(shí)際上，二者只是表面上敏感程度不同、相互獨(dú)立。2012年中菲嘗試在禮樂灘合作，菲律賓加入“開墾協(xié)議”最終致使合作失敗?？雌饋硎恰伴_墾協(xié)議”這一偶然因素導(dǎo)致中菲共同開發(fā)破產(chǎn)，實(shí)際上反映了共同開發(fā)過程中隱含的深層合作困難。領(lǐng)土爭(zhēng)端國要想通過共同開發(fā)爭(zhēng)議區(qū)域的資源，緩解處理爭(zhēng)端的對(duì)抗性，并為最終解決主權(quán)歸屬創(chuàng)造條件，承認(rèn)聲索區(qū)域存在爭(zhēng)議是不可避免的前提。中國對(duì)此釋放了極大善意，但菲律賓堅(jiān)持認(rèn)為，本來存在爭(zhēng)議的區(qū)域卻屬于菲律賓無爭(zhēng)議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。②雷筱璐：《仲裁案后中菲海上油氣合作主要障礙的國際法分析》，《亞太安全與海洋研究》2018年第5 期，第99 頁。這就造成中菲不能明確劃定共同開發(fā)的區(qū)域。由此為共同開發(fā)帶來一個(gè)難以逾越的障礙：不清楚在哪兒共同開發(fā)。

包括中菲在內(nèi)的其他南海聲索國，在共同開發(fā)上存在一種傾向：雖然聲索區(qū)域大量重疊，但都不認(rèn)為自己的聲索區(qū)域?qū)儆跔?zhēng)議區(qū)域，共同開發(fā)只能在他國的聲索區(qū)域而不能在本國的聲索區(qū)域進(jìn)行。③許浩：《南海油氣資源“共同開發(fā)”的現(xiàn)實(shí)困境與博弈破解》，《東南亞研究》2014年第4 期，第21 頁。而且，南海周邊國家在實(shí)際侵占中國南海島礁基礎(chǔ)上進(jìn)行資源開發(fā)，試圖造成實(shí)際占有、管理的假象，④李毅：《領(lǐng)土主權(quán)取得的“歷史性鞏固”理論評(píng)析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第12 期，第11 頁。加劇了聲索國不愿承認(rèn)主張重疊的海域?yàn)闋?zhēng)議區(qū)域的傾向。就像阿基諾在中菲禮樂灘對(duì)峙后所叫囂的那樣：菲律賓對(duì)勒道灘（禮樂灘）擁有無可爭(zhēng)辯的“主權(quán)”，這個(gè)地區(qū)就像馬尼拉的勒道大街一樣，是菲律賓的。①李金明：《菲律賓將南海爭(zhēng)議提交國際仲裁——一場(chǎng)大國代理人的戰(zhàn)爭(zhēng)》，《新東方》2014年第1期，第20 頁。即便是積極改善中菲關(guān)系的杜特爾特，在涉及對(duì)爭(zhēng)議區(qū)域的表態(tài)時(shí)，也是閃爍其詞。當(dāng)杜特爾特政府被問及中菲共同開發(fā)的區(qū)塊在哪里，其發(fā)言人羅克（Roque）表示，有兩個(gè)區(qū)塊可供選擇，SC57 在“九段線”外，SC72 位于面積為88 萬公頃的禮樂灘，在“九段線”內(nèi)，（但）兩個(gè)區(qū)塊都在菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。②Enrico de la Cruz,“Philippines Earmarks Two Sites for Possible Joint Oil Exploration with China,”Reuters,March 2,2018,https:/ / uk.reuters.com/ article/ philippines-china-southchinasea-energy/ phil? ippines-earmarks-two-sites-for-possible-joint-oil-exploration-with -china-idUKL4N1QK4CW.

承認(rèn)爭(zhēng)議海域存在爭(zhēng)議是爭(zhēng)端國實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)的前提。這首先需要爭(zhēng)端國就選擇共同開發(fā)區(qū)塊達(dá)成一致。但中菲在區(qū)塊選擇上沒有形成共識(shí)。SC57 相對(duì)容易推進(jìn)開發(fā)，但該區(qū)塊在“九段線”外，不是爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)。SC72 完全在“九段線”內(nèi)，屬于爭(zhēng)議區(qū)。但中菲對(duì)“共同開發(fā)”的理解又不一樣。中國提倡的共同開發(fā)（Joint Development），包括確認(rèn)爭(zhēng)議海域和開發(fā)資源；菲律賓認(rèn)為共同開發(fā)（Joint Exploration）是通過聯(lián)合勘探而非開發(fā)以加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，沒有確認(rèn)爭(zhēng)議區(qū)域的明顯意愿。③康霖、羅傳鈺：《中菲南海油氣資源共同開發(fā)：挑戰(zhàn)與努力方向》，《國際問題研究》2018年第5期，第120 頁。由此，位于爭(zhēng)議區(qū)域的SC72 區(qū)塊，菲律賓強(qiáng)調(diào)的是勘探而非開發(fā)，無爭(zhēng)議的SC57 才可以共同開發(fā)。但是，要真正實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)，爭(zhēng)端國必須首先承認(rèn)，某一海域存在劃界爭(zhēng)議或某一島礁存在主權(quán)歸屬爭(zhēng)議。④丁潔瓊、張麗娜：《南海油氣資源共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇探究》，《中國海商法研究》2015年第2期，第49—50 頁。

（二）中菲劃定爭(zhēng)議區(qū)域的兩難

推動(dòng)爭(zhēng)議海域共同開發(fā)必須首先劃定爭(zhēng)議區(qū)域，爭(zhēng)端國并非不明白這一點(diǎn)。爭(zhēng)端國之所以很難在這一點(diǎn)上達(dá)成共識(shí)，主要有兩方面原因。以中菲為例，一是兩國權(quán)利主張的依據(jù)不同，造成爭(zhēng)議海域的法律性質(zhì)模糊；二是都擔(dān)心在確認(rèn)爭(zhēng)議區(qū)域過程中，將本該屬于自己獨(dú)享的部分劃為了共享區(qū)域。

第一，爭(zhēng)議區(qū)域法律性質(zhì)模糊。

南海其他爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)的成功案例有一個(gè)特點(diǎn)：爭(zhēng)議海域的法律性質(zhì)明確。例如，馬來西亞和泰國在泰國灣海域存在爭(zhēng)議，但兩國成功進(jìn)行了共同開發(fā)。這是因?yàn)閮蓢暮Ｉ蠣?zhēng)議明確集中在大陸架劃界上，爭(zhēng)議區(qū)域相對(duì)容易確定。反觀中菲，情況就復(fù)雜得多。首先，中國援引歷史性權(quán)利（historic rights）對(duì)整個(gè)“九段線”范圍內(nèi)的海域、海床、底土提出主權(quán)和管轄權(quán)主張。但是，中國沒有明確指出享有權(quán)利的具體范圍。而且，“九段線”的法律性質(zhì)到底是什么，是“歷史性水域”“海上疆域線”，還是“島嶼歸屬線”？目前沒有明確的解釋。①李金明：《中國南海疆域研究》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2014年，第221—238 頁。其次，菲律賓等國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，在南海主張200 海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)利。菲律賓認(rèn)為，中國援引的歷史性權(quán)利與《公約》相違背，中國在“九段線”內(nèi)的權(quán)利主張也超過了《公約》允許的范圍，因此，歷史性權(quán)利和“九段線”不具有法律效力。②王軍敏：《從歷史性所有權(quán)爭(zhēng)端解決制度看仲裁庭對(duì)中菲南海爭(zhēng)端的管轄權(quán)》，《法治研究》2018年第3 期，第130—132 頁。如此，雖然南海各爭(zhēng)端方的權(quán)利主張區(qū)域大量重疊交錯(cuò)，但都不愿意承認(rèn)主張重疊的區(qū)域是爭(zhēng)議區(qū)域。在這種情況下，爭(zhēng)議區(qū)域的劃定非常困難，而選擇共同開發(fā)區(qū)塊、實(shí)際推動(dòng)共同開發(fā)自然也非常困難。③張麗娜：《南海爭(zhēng)議海域油氣資源共同開發(fā)的困境與出路》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4 期，第14 頁。

第二，領(lǐng)土所有權(quán)的確定性與爭(zhēng)議區(qū)域領(lǐng)土所有權(quán)的不確定性。

任何領(lǐng)土和海洋爭(zhēng)端，都集中在誰擁有某片有爭(zhēng)議的地物及其周圍海域這一關(guān)鍵問題上，南海爭(zhēng)端也不例外。④Zou KeYuan,“South China Sea Studies in China: Achievements,Constraints and Prospects,”Singapore Year Book of International Law,Vol.11,2007,p.87.在南海問題上，一般還可以把爭(zhēng)端進(jìn)一步分為兩個(gè)獨(dú)立問題：誰擁有相關(guān)水域的地物（所有權(quán)），誰有權(quán)為某種目的而使用該水域（管轄權(quán)）。⑤Richard Turcsányi,“The Long Term Perspective of the South China Sea Dispute,”Institute of Asian Studies Policy Paper,2013,p.1.在領(lǐng)土爭(zhēng)端中，領(lǐng)土所有權(quán)（territorial ownership）比管轄權(quán)具有更深刻的矛盾，因?yàn)楣茌牂?quán)建立在所有權(quán)基礎(chǔ)上。中菲共同開發(fā)難以取得實(shí)質(zhì)成效，與領(lǐng)土所有權(quán)矛盾尖銳密不可分。菲律賓一直把南海爭(zhēng)議海域當(dāng)作自己的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，是屬于菲律賓的“領(lǐng)土”。例如，菲律賓前外長(zhǎng)艾伯特·德爾·羅薩里奧（Albert del Rosario）在與中國前駐菲大使王英凡談?wù)摱Y樂灘共同開發(fā)事宜時(shí)表示，菲律賓愿意邀請(qǐng)中國投資者到禮樂灘投資，但前提是中國必須遵守菲律賓法律。羅薩里奧進(jìn)一步指出，因?yàn)槎Y樂灘是菲律賓不可缺少的一部分，不能被共同開發(fā)。①李金明：《中菲南海油氣資源“共同開發(fā)”的可行性研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第5 期，第77 頁。

所有權(quán)通常意味著確定性和排他性。在領(lǐng)土爭(zhēng)端中這一點(diǎn)體現(xiàn)得尤為明顯。領(lǐng)土所有權(quán)賦予了某個(gè)國家為某一地物的明確擁有者。但在爭(zhēng)議海域的共同開發(fā)實(shí)踐中，爭(zhēng)端國開展共同開發(fā)，意味著領(lǐng)土歸屬爭(zhēng)議在徹底解決前，雙方共同擁有爭(zhēng)議區(qū)域的資源、共同享有爭(zhēng)議區(qū)域的權(quán)利，比如勘探和開采。②Jay Batongbacal,“Philippine-China Joint Development Talks Still at an Impasse,Despite Green Light,”April 13,2018,the Asia Maritime Transparency Initiative,https: // amti.csis.org /philippine-chinajoint-development-impasse/.這就讓爭(zhēng)議區(qū)域的領(lǐng)土所有權(quán)具有不確定性和模糊性。也就是說，“共同擁有”本身就與所有權(quán)的確定性、排他性相悖。當(dāng)前中菲正在努力推動(dòng)共同開發(fā)，但仍然沒有明確開發(fā)的具體區(qū)域。中菲將這一任務(wù)交由共同開發(fā)指導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)商，并且，兩國政府的外交、能源部門高級(jí)官員擔(dān)任聯(lián)合主席。有觀點(diǎn)認(rèn)為，共同開發(fā)的具體位置能在不久的將來劃定。③康霖、曹群：《中菲達(dá)成南海油氣資源共同開發(fā)新共識(shí)》，《世界知識(shí)》2019年第2 期，第31 頁。

本文不討論中菲何時(shí)能在劃定開發(fā)區(qū)域上達(dá)成共識(shí)，而是指出在爭(zhēng)議區(qū)域明確開發(fā)位置，其困難不僅有“法律性質(zhì)模糊”這一點(diǎn)，而且有所有權(quán)的屬性難題。劃定爭(zhēng)議區(qū)域涉及的深層議題是，爭(zhēng)端方就爭(zhēng)議區(qū)域的歸屬要作出明確判斷，什么地方歸你什么地方歸我，必須弄清楚。所有權(quán)的這種排他性讓共同開發(fā)陷入兩難：爭(zhēng)端國開展共同開發(fā)是為了最終解決爭(zhēng)議區(qū)域的所有權(quán)問題，但實(shí)際啟動(dòng)共同開發(fā)的前提卻是，爭(zhēng)議區(qū)域的所有權(quán)需要提前明確。這就像一個(gè)“死結(jié)”。比如，菲律賓總想著在無爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)，而在有爭(zhēng)議區(qū)域進(jìn)行有限的聯(lián)合勘探。為什么這樣？因?yàn)榉坡少e不想在爭(zhēng)議區(qū)域把認(rèn)為屬于自己的那部分“割讓”出去而使其變?yōu)椤肮矃^(qū)域”。

由此可知，如果爭(zhēng)端國試圖利用共同開發(fā)爭(zhēng)議區(qū)域的資源，為解決爭(zhēng)議區(qū)域的最終歸屬創(chuàng)造條件，其成效是有限的。這里的成效有限，不是指共同開發(fā)這一行為本身不足取，而是指共同開發(fā)間接涉及領(lǐng)土主權(quán)歸屬議題，不宜將共同開發(fā)視為純粹的經(jīng)濟(jì)行為。因?yàn)楣餐_發(fā)爭(zhēng)議區(qū)域的資源，是經(jīng)濟(jì)屬性明顯但暗含政治屬性的復(fù)合議題。而且，實(shí)際開發(fā)常常因其暗含的政治屬性而受阻。

目前，中菲關(guān)系處于提升期，雙方正在努力推動(dòng)共同開發(fā)。在喜見中菲南海合作勢(shì)頭良好的同時(shí)，我們也應(yīng)該對(duì)此保持冷靜，不宜對(duì)共同開發(fā)的前景抱以過高期待，更不宜在未厘清制約共同開發(fā)的因素前，就盲目評(píng)價(jià)共同開發(fā)對(duì)解決領(lǐng)土爭(zhēng)端的積極作用。從中菲南海問題雙邊磋商和發(fā)布的聲明文件可以看到，中菲在推動(dòng)共同開發(fā)時(shí)，有意避開了共同開發(fā)涉及的政治議題。例如，在《中菲關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》的“有關(guān)立場(chǎng)”中，雙方這樣表述：本諒解備忘錄以及雙方或雙方企業(yè)，根據(jù)該備忘錄進(jìn)行的所有討論、談判和活動(dòng)都不影響雙方各自法律立場(chǎng)。①《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關(guān)于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，外交部網(wǎng)站，2018年11月27日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/zcfg/t1616639.htm。在已舉行的中菲南海問題雙邊磋商機(jī)制會(huì)議上，中菲都對(duì)油氣聯(lián)合勘探和開發(fā)合作作出如下限定：有關(guān)合作以不影響兩國各自關(guān)于主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)立場(chǎng)為前提。這些限制性的聲明，試圖將涉及共同開發(fā)的爭(zhēng)議區(qū)域的主權(quán)歸屬、管轄權(quán)等政治議題“排除”，以減少影響共同開發(fā)的“干擾因素”。

當(dāng)然，在趁中菲關(guān)系提升時(shí)順勢(shì)推動(dòng)共同開發(fā)的初期，為減少阻力，有意避開共同開發(fā)內(nèi)含的政治議題是可取的。不過，在具體商討共同開發(fā)的細(xì)節(jié)中，像劃定爭(zhēng)議區(qū)域、明確共同開發(fā)區(qū)塊等議題，就不能不談。因?yàn)檫@些議題是中菲南海共同開發(fā)繞不開的關(guān)卡。只有通關(guān)了，共同開發(fā)才會(huì)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，共同開發(fā)對(duì)解決領(lǐng)土爭(zhēng)議的促進(jìn)作用才可能真正發(fā)揮出來。

三、共同開發(fā)的管理困境：爭(zhēng)議區(qū)域管轄權(quán)的排他與共存

“在哪兒開發(fā)”是中菲共同開發(fā)必須面對(duì)的第一道難關(guān)，而“如何開發(fā)”即共同開發(fā)的管理問題，是中菲不得不面對(duì)的第二道難關(guān)。開發(fā)管理一般涉及開發(fā)主體、開發(fā)模式、資源管理等具體議題，而這每一項(xiàng)都與中菲各自的國內(nèi)管轄權(quán)息息相關(guān)。換言之，共同開發(fā)的管理問題是“表”，管轄權(quán)是“里”。

（一）共同開發(fā)中的管理模式與管轄權(quán)

關(guān)于爭(zhēng)議海域油氣共同開發(fā)的管理模式，不同學(xué)者看法并不一致。有的學(xué)者認(rèn)為有三種模式：聯(lián)合經(jīng)營、代理制、超國家管理。②安應(yīng)民：《論南海爭(zhēng)議區(qū)域油氣資源共同開發(fā)的模式選擇》，《當(dāng)代亞太》2011年第6 期，第133—134 頁。也有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)開發(fā)主體在共同開發(fā)中發(fā)揮的主導(dǎo)作用，可以把開發(fā)模式劃分為共同機(jī)構(gòu)主導(dǎo)模式、石油公司主導(dǎo)模式。③何海榕：《馬泰與馬越共同開發(fā)案的比較研究》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第 12 期，第89—90 頁。本文無意對(duì)共同開發(fā)模式進(jìn)行分類，而是強(qiáng)調(diào)，不論依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)模式都有一個(gè)共同點(diǎn)：開發(fā)主體基于授權(quán)，代理行使締約國的權(quán)利，開發(fā)主體受到授權(quán)國政府的監(jiān)督、管理。其實(shí)，共同開發(fā)模式的關(guān)鍵，不在于開發(fā)主體是誰或者選擇何種具體管理模式，而在于當(dāng)事國政府能授予開發(fā)主體何種權(quán)利。實(shí)際上，開發(fā)主體（石油公司、機(jī)構(gòu)等）既是負(fù)責(zé)開發(fā)工作的管理者，又是被授權(quán)國政府監(jiān)督、管理的被管理者。開發(fā)主體在共同開發(fā)工作中的權(quán)限源于當(dāng)事國的授予，但當(dāng)事國向開發(fā)主體到底授予何種權(quán)限，又受制于其國內(nèi)法律的規(guī)定。

中菲在共同開發(fā)中就明顯受到這一點(diǎn)的影響。根據(jù)菲律賓國內(nèi)法律規(guī)定，開發(fā)主體作為國家資源勘探、開發(fā)的代理人，不能獲得等于或大于其委托人的任何權(quán)利。即使開發(fā)主體是100%的外資實(shí)體，并且有權(quán)做出有關(guān)經(jīng)營和管理的所有決定，但該開發(fā)主體最終仍然要受到菲律賓政府的完全控制和監(jiān)督，即菲律賓對(duì)共同開發(fā)享有專屬管轄權(quán)（Exclusive Jurisdiction）。①Jay Batongbacal,“Philippine-China Joint Development Talks Still at an Impasse,Despite Green Light,”the Asia Maritime Transparency Initiative,April 13,2018,https://amti.csis.org/philippine-chinajoint-development-impasse/.顯然，如果中菲企業(yè)在爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)，那么中國對(duì)此是不能接受的。在中國政府頒布的《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》中，第一章第二條明確寫道：中華人民共和國的內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架以及其他屬于中華人民共和國海洋資源管轄海域的石油資源，都屬于中華人民共和國國家所有。在前款海域內(nèi)，為開采石油而設(shè)置的建筑物、構(gòu)筑物、作業(yè)船舶，以及相應(yīng)的陸岸油（氣）集輸終端和基地，都受中華人民共和國管轄。第一章第三條這樣規(guī)定：合作開采海洋石油資源的一切活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)遵守中華人民共和國的法律、法令和國家的有關(guān)規(guī)定；參與實(shí)施石油作業(yè)的企業(yè)和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)受中國法律的約束，接受中國政府有關(guān)主管部門的檢查、監(jiān)督。②《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國對(duì)外合作開采海洋石油資源條例〉的決定》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011年10月10日，http://www.gov.cn/flfg/2011-10/10/content_1965948.htm。從中菲關(guān)于油氣開采的法律規(guī)定可知，兩國都以維護(hù)本國的主權(quán)為前提，都欲對(duì)開采活動(dòng)實(shí)施專屬管轄。

（二）共同開發(fā)的管理困境：管轄權(quán)的排他與共存

實(shí)際上，海洋管轄權(quán)是國際法賦予主權(quán)國家的一項(xiàng)基本權(quán)利，國家享有對(duì)其所轄海域內(nèi)的一切人（享有豁免權(quán)者除外）、物、事件行使管理和處置的權(quán)力。國家對(duì)海洋管轄權(quán)的行使體現(xiàn)在海洋立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)等方面。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，沿海國對(duì)自然資源的勘探、開發(fā)享有專屬管轄權(quán)。①高智華：《論實(shí)施國家海洋管轄權(quán)的若干國際法問題》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第3 期，第94—95 頁。

縱觀中菲第一次、第二次不成功的合作經(jīng)歷，管轄權(quán)矛盾十分突出。2008年，菲律賓議會(huì)認(rèn)為《三方協(xié)議》違反了菲律賓1987年《憲法》關(guān)于開發(fā)、利用自然資源的條款，最終導(dǎo)致合作終止。2012年，菲律賓要求中菲在禮樂灘合作時(shí)，中國必須遵守菲律賓法律，承認(rèn)禮樂灘為菲律賓所有，中國拒絕此要求，第二次合作再次宣告失敗。2018年，菲律賓最高法院大法官安東尼奧·加彪（Antonio Carpio）表示，他不反對(duì)中菲共同勘探西菲律賓海，只要聯(lián)合勘探符合菲律賓憲法。不過，菲律賓《憲法》第12 條第二節(jié)規(guī)定，國家政府全權(quán)控制及管理自然資源的勘探、開發(fā)及利用，但允許菲律賓公民或菲律賓人與擁有至少60%股權(quán)的公司簽訂共同生產(chǎn)、合資或生產(chǎn)共享協(xié)議。②《加彪不反對(duì)菲中共同勘探南海》，菲信網(wǎng)，2018年8月3日，http://www.feixinph.com/local/6354.html。加彪的言外之意是，雖然他不再強(qiáng)力反對(duì)中菲共同勘探，但中菲共同開發(fā)要受到菲律賓憲法的嚴(yán)格限制。

雖然當(dāng)前中菲在共同開發(fā)上呈現(xiàn)良好勢(shì)頭，但管轄權(quán)矛盾并未減弱。只是中菲在小心避開管轄權(quán)矛盾。比如，在多次中菲外長(zhǎng)會(huì)議上，兩國反復(fù)強(qiáng)調(diào)：共同開發(fā)不影響也不涉及各自的法律體系。由于認(rèn)識(shí)到伴隨而來的政治和法律風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)共同開發(fā)協(xié)議都使用標(biāo)準(zhǔn)條款，稱此類臨時(shí)的實(shí)際行動(dòng)不會(huì)損害或影響締約方的主張或立場(chǎng)。③Lucio Blanco Pitlo III,“Joint Development in the‘West Philippine Sea’Analysis,”Eurasia Review,21 March 2018,https://www.eurasiareview.com/21032018-joint-development-in-the-west-philippine-seaanalysis/.

但是，中菲在爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)必須要面對(duì)管轄權(quán)難題，因?yàn)檫@涉及共同開發(fā)的管理問題。具體來說，開發(fā)主體的選擇、開發(fā)主體的權(quán)利、國家與開發(fā)主體的關(guān)系、自然資源的開發(fā)利用等具體議題，都牽涉到中菲各自的國內(nèi)法律體系。而中菲相關(guān)的國內(nèi)法律，又直接關(guān)系到兩國怎樣對(duì)共同開發(fā)進(jìn)行管理。簡(jiǎn)言之，中菲向開發(fā)主體（如石油公司）授予何種權(quán)利，是管理共同開發(fā)的關(guān)鍵。但從中菲關(guān)于合作開發(fā)油氣的相關(guān)法律看，雙方在授權(quán)問題上要達(dá)成一致并不容易。例如，菲律賓法律規(guī)定，菲政府全權(quán)控制、管理自然資源的勘探、開發(fā)和利用，對(duì)開發(fā)主體實(shí)施全面控制和監(jiān)督；相應(yīng)地，中國法律規(guī)定，合作開采油氣資源的一切活動(dòng)，應(yīng)遵守中國的法律、法令、法規(guī)，開發(fā)主體應(yīng)受到中國法律約束，接受中國政府的檢查、監(jiān)督。僅從海洋立法管轄上看，中菲雙方的法律都體現(xiàn)出本國應(yīng)行使專屬管轄權(quán)。這意味著，中菲在對(duì)爭(zhēng)議區(qū)域的管轄上本質(zhì)是相互排斥的，但兩國在管理油氣開發(fā)活動(dòng)時(shí)，又需要雙方的管轄權(quán)形成交集、實(shí)現(xiàn)共存。

現(xiàn)實(shí)中，管轄權(quán)矛盾先于共同開發(fā)而存在。不過，共同開發(fā)卻不能脫離管轄權(quán)問題而單獨(dú)進(jìn)行。如果是在非爭(zhēng)議海域共同開發(fā)，那么管轄權(quán)只屬于資源所有國，此時(shí)的開發(fā)主體只需遵守授權(quán)國的法律規(guī)定即可。但在爭(zhēng)議區(qū)域，管轄權(quán)是重疊、沖突的，開發(fā)主體到底該適用誰的法律、受誰的管轄，并不清楚。雖然涉及爭(zhēng)議的每一方都聲稱自己擁有管轄權(quán)，但這實(shí)際上是加劇了管轄權(quán)矛盾而非使管轄權(quán)更清楚。如此一來，在“如何開發(fā)”這一基本問題上，共同開發(fā)缺乏可操作的管理?xiàng)l件。

（三）管理共同開發(fā)中的管轄權(quán)矛盾難以協(xié)調(diào)

爭(zhēng)議海域的共同開發(fā)難以推進(jìn)，一個(gè)關(guān)鍵原因是，當(dāng)事國之間管轄權(quán)矛盾大。管轄權(quán)屬于政治議題，與帶有明顯經(jīng)濟(jì)屬性的共同開發(fā)似乎是分開的。事實(shí)上，在涉及當(dāng)事國管理共同開發(fā)過程中，管轄權(quán)問題會(huì)自然而然地滲透進(jìn)來并制約開發(fā)行為。這種制約作用的存在有兩方面原因：管轄權(quán)的排他性、協(xié)商共同開發(fā)的管理問題是事后調(diào)適。

第一，管轄權(quán)具有排他性。

管轄權(quán)在法學(xué)界沒有統(tǒng)一的定義，但學(xué)界對(duì)管轄權(quán)的功能卻有一致的認(rèn)識(shí)。在主權(quán)國家時(shí)代，管轄權(quán)是國家主權(quán)的中心要素，它反映了國家主權(quán)平等和不干涉內(nèi)部管轄事務(wù)的原則。在國際關(guān)系中，管轄權(quán)象征著國家主權(quán)，決定著國家主權(quán)的權(quán)力邊界與范圍。①宋杰：《我國刑事管轄權(quán)規(guī)定的反思與重構(gòu)——從國際關(guān)系中管轄權(quán)的功能出發(fā)》，《法商研究》2015年第4 期，第150 頁。由于管轄權(quán)劃定了國家權(quán)力行使的界限，因此，管轄權(quán)意味著主權(quán)國家行使權(quán)力的范圍、對(duì)象都是清楚、確定的。如果在同一區(qū)域，存在不同國家都欲行使管轄權(quán)的現(xiàn)象，就會(huì)造成每個(gè)當(dāng)事國的權(quán)力邊界都模糊不清。于是，國家間的管轄權(quán)矛盾就產(chǎn)生了。

例如，中菲都對(duì)禮樂灘提出主權(quán)聲索，雙方都堅(jiān)持本國有權(quán)管轄禮樂灘。這不只是停留在口頭上的主權(quán)宣示，而是兩國都會(huì)從國內(nèi)立法、執(zhí)法等層面去行使管轄權(quán)。在這種情形下，共同開發(fā)就面臨著嚴(yán)重的管理矛盾。諸如開發(fā)主體、資源利用、合作方式等問題，都受到各自國內(nèi)法律體系的約束，而雙方為實(shí)現(xiàn)有效管轄，都各自在立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域確立了以維護(hù)本國主權(quán)、利益為目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和界限。如此，共同開發(fā)在啟動(dòng)之前，就已受到各當(dāng)事國管轄權(quán)排他性、利己性的限制。

第二，協(xié)商共同開發(fā)的管理矛盾是事后調(diào)適。

管理共同開發(fā)的矛盾先于共同開發(fā)而存在，此時(shí)，當(dāng)事國遇到的管理矛盾只是已存在的管轄權(quán)沖突的表征。國家在行使立法管轄權(quán)、執(zhí)法管轄權(quán)的時(shí)候，優(yōu)先考慮的是維護(hù)本國的主權(quán)、利益，不同國家（比如中菲）管轄權(quán)的行使不會(huì)自然適配對(duì)方，管轄權(quán)不會(huì)出現(xiàn)天然和諧的局面。所以，當(dāng)事國一開啟共同開發(fā)的“閥門”，管轄權(quán)矛盾就會(huì)乘虛而入。如果當(dāng)事國要繼續(xù)推動(dòng)共同開發(fā)，就不得不針對(duì)已存在的管轄權(quán)沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，這種協(xié)調(diào)是小心謹(jǐn)慎且幅度很小的。由于管轄權(quán)是政治敏感議題，各當(dāng)事國決策者都會(huì)因顧忌國內(nèi)、國際等壓力而束手束腳。當(dāng)事國原本試圖以共同開發(fā)為手段，逐步推動(dòng)爭(zhēng)議區(qū)域管轄權(quán)矛盾的解決，但現(xiàn)實(shí)卻是，共同開發(fā)受到爭(zhēng)端國管轄權(quán)矛盾的嚴(yán)重束縛，本身就難以“大展拳腳”，更不用說以此推動(dòng)解決爭(zhēng)議區(qū)域的管轄權(quán)矛盾。

在國際上，共同開發(fā)油氣資源是一項(xiàng)商業(yè)行為，實(shí)質(zhì)上是授權(quán)國與某一開發(fā)主體進(jìn)行的交易，此時(shí)的共同開發(fā)管理問題容易處理。但是，爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)不能簡(jiǎn)單地當(dāng)作純商業(yè)行為，它是政治、經(jīng)濟(jì)等交織的復(fù)合議題。如果把非爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)具備的經(jīng)濟(jì)屬性“復(fù)制”到爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)中，認(rèn)為以此就能推動(dòng)爭(zhēng)議區(qū)域政治議題如管轄權(quán)矛盾的解決，就忽略了共同開發(fā)在不同情境中具有不同屬性的實(shí)情。非爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)只需“在商言商”，而在爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)，卻需要“在商先言政”。中菲爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)亦是如此。如果爭(zhēng)議區(qū)域劃定后，制約共同開發(fā)的管轄權(quán)問題應(yīng)在實(shí)際開發(fā)之前就予以協(xié)商，而不是等共同開發(fā)受阻后再去試著協(xié)調(diào)管轄權(quán)矛盾。

四、共同開發(fā)的脆弱基礎(chǔ)：共享利益的非決定作用

利益共享是聲索國在爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)油氣的物質(zhì)基礎(chǔ)。油氣作為戰(zhàn)略性資源，對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、國防鞏固等都極為重要。然而，聲索國讓爭(zhēng)議海域的油氣發(fā)揮其戰(zhàn)略價(jià)值并非易事。聲索國對(duì)待爭(zhēng)議區(qū)域的油氣有以下幾種策略：不開發(fā)、單方面開發(fā)、與其他聲索國共同開發(fā)。①Emily Meierding,“Joint Development in the South China Sea: Exploring the Prospects of Oil and Gas Cooperation between Rivals,”Energy Research & Social Science,Vol.2,2017,p.66.“不開發(fā)”，如果不是受到資金、技術(shù)的限制而做出的無奈之舉，就是該國決策者太超脫。“單方面開發(fā)”，雖然一國可能獲得更大的開采量，但很容易招致其他聲索國的反對(duì)，風(fēng)險(xiǎn)極高。很顯然，對(duì)一個(gè)國家來說，前兩種方式都不是最有利的。相較之下，“共同開發(fā)”是聲索國之間分享資源，各方可分得的“蛋糕”總量比單獨(dú)開發(fā)要小，可經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致的開采模式，各方權(quán)責(zé)分明、利益分配有章可循，開采過程面臨的政治、軍事風(fēng)險(xiǎn)小。不過，利益共享僅僅是共同開發(fā)的必要條件，具備這一點(diǎn)，并不意味著當(dāng)事國可以克服其他制約因素而成功實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)。

（一）中菲具有共同開發(fā)的物質(zhì)利益基礎(chǔ)

如果不涉及領(lǐng)土爭(zhēng)端，油氣開發(fā)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，屬于純商業(yè)范疇。締約各方按照協(xié)議，承擔(dān)相應(yīng)成本，分享約定比例的利潤。如果涉及領(lǐng)土爭(zhēng)端，雖然油氣開發(fā)內(nèi)含著政治屬性，但其經(jīng)濟(jì)屬性的一面仍然存在。聲索國之間通過簽訂合作協(xié)議，可以開展風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利潤共享的合作。2019年8月杜特爾特訪華，他表示最感興趣的議題是菲中在西菲律賓海聯(lián)合勘探石油。按照中方提議，中菲聯(lián)合開發(fā)的股權(quán)分配方案是40 : 60，中方企業(yè)占40%，菲方企業(yè)占60%。杜特爾特認(rèn)為，這個(gè)分配方案沒有問題?？偨y(tǒng)發(fā)言人薩爾瓦多·班尼洛（Salvador Panelo）表示，中菲聯(lián)合開發(fā)油氣，可以作為解決兩國領(lǐng)土爭(zhēng)端的談判籌碼，而且，兩國都可以受益，達(dá)到雙贏局面。②《府：油氣協(xié)議可作談判籌碼》，菲律賓世界日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2019年8月12日，https://worldnews.net.ph/post/104422。

目前，中菲在共同開發(fā)上取得一定進(jìn)展。一些分析者從物質(zhì)利益層面，對(duì)中菲油氣開發(fā)合作乃至解決領(lǐng)土爭(zhēng)議持樂觀看法。

首先，菲律賓油氣資源短缺，需要尋找新的來源。菲律賓是“東盟”內(nèi)石油進(jìn)口率最高的國家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，菲律賓一天的原油消耗量是43.4 萬桶，而菲律賓國內(nèi)只能生產(chǎn)其6%，剩余的全部依賴進(jìn)口。③許利平：《中菲油氣合作為南海樹立新典范》，環(huán)球網(wǎng)，2019年8月31日，https://www.toutiao.com/a6731110138335199751。到2030年，菲律賓高達(dá)30%的電力需求，只能由一個(gè)單一的石油平臺(tái)供應(yīng)。①Chris Schnabel,“Malampaya Kicks off Gas Production from New Platform,”Rappler,October 5,2015,https://www.rappler.com/business/industries/173-power-and-energy/108205-malampaya-new-offshoreplatform.這些問題迫使菲律賓要么尋找其他替代能源，要么與中國達(dá)成協(xié)議。②Jay Batongbacal,“Philippine-China Joint Development Talks Still at an Impasse,Despite Green Light,”the Asia Maritime Transparency Initiative,April 13,2018,https://amti.csis.org/philippine-chinajoint-development-impasse/.對(duì)菲律賓而言，從財(cái)政或資源環(huán)境看，彌補(bǔ)國內(nèi)電力短缺的替代能源很少，而進(jìn)口液化天然氣、建燃煤電廠或核電廠又成本太高，財(cái)政難以承擔(dān)。所以，當(dāng)中菲兩國的能源公司聯(lián)合采油時(shí)，雖然菲律賓無法獲得像執(zhí)行仲裁裁決那樣100%的收益，但從商業(yè)角度來看，50%總比0%強(qiáng)。如果菲律賓拒絕與中國接觸，并推遲勘探南中國海的碳?xì)浠衔镔Y源潛力，它就什么都得不到。③Carlos Santamaria,“Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea: Is Political Will Enough?”Asian Politics & Policy,Vol.10,No.2,2018,p.338.

其次，中國具備采油所需的資金、技術(shù)條件。海上采油是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高技術(shù)、高投入的產(chǎn)業(yè)。例如，勘探一個(gè)中小型油田，僅前期勘探費(fèi)用一般就高達(dá)數(shù)千萬或上億元。④李國強(qiáng)：《南海油氣資源勘探開發(fā)的政策調(diào)適》，《國際問題研究》2014年第 6 期，第109 頁。在南海開采油氣，菲律賓沒有雄厚的財(cái)力支撐，而中國卻有能力進(jìn)行大筆投資。在技術(shù)層面，隨著2012年中國“蛟龍?zhí)枴鄙詈］d人潛水器下潛深度達(dá)7029 米，標(biāo)志著中國具備了在全球99.8%以上的深海作業(yè)的能力。因此，中國在資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的基礎(chǔ)上與菲律賓共同開發(fā)南海，而且讓利菲律賓，意在為未來南海領(lǐng)土爭(zhēng)端解決鋪墊一種超越主權(quán)的方案，這將不同于現(xiàn)有的領(lǐng)土爭(zhēng)端解決模式。⑤陸蓮：《南海開發(fā)菲律賓占六中國占四 習(xí)近平通過讓利獲得什么》，多維網(wǎng)，2019年8月31日，http://news.dwnews.com/global/news/2019-08-30/60147383.html。

（二）利益共享是共同開發(fā)的基礎(chǔ)卻非決定性因素

憧憬中菲共同開發(fā)的光明前途并無不可，但分析邏輯不能太跳躍。中菲只要在共同開發(fā)中具備了利益共享的物質(zhì)基礎(chǔ)，就真能推動(dòng)中菲實(shí)現(xiàn)共同開發(fā)，甚至為解決領(lǐng)土爭(zhēng)端開創(chuàng)新模式嗎？事實(shí)上，利益共享只是中菲乃至任何國家之間進(jìn)行合作的基礎(chǔ)，沒有利益，國家當(dāng)然缺乏合作動(dòng)機(jī)。但是，有利可圖只是國際合作的必要條件而非充分條件，因?yàn)槔婊A(chǔ)與合作行為往往受到其他因素的干預(yù)。中菲爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)就受到爭(zhēng)議區(qū)域的所有權(quán)和管轄權(quán)矛盾的制約。換句話說，中菲爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)行為，經(jīng)濟(jì)利益只是共同開發(fā)的合作起點(diǎn)。盡管這種物質(zhì)利益是合作基礎(chǔ)，卻非推動(dòng)共同開發(fā)的決定性因素。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中菲共同開發(fā)可以借鑒功能主義思想，先從低敏感議題領(lǐng)域如海洋環(huán)境考察、油氣儲(chǔ)量探測(cè)、油污預(yù)防和處理等展開合作，循序漸進(jìn)，再轉(zhuǎn)向高敏感議題如海洋劃界合作。如此，中菲可通過共同開發(fā)解決南海資源管轄爭(zhēng)端。①祁懷高：《歐洲煤鋼聯(lián)營經(jīng)驗(yàn)對(duì)南海共同開發(fā)的啟示》，《太平洋學(xué)報(bào)》2017年第10 期，第70—71 頁。

從直覺上判斷，中菲共同開發(fā)具有利益共享的物質(zhì)基礎(chǔ)，好像只要這一基礎(chǔ)存在，由低敏感議題到高敏感議題順勢(shì)而為，就能取得突破。但是，中菲共同開發(fā)是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)交疊的復(fù)合議題，不是單一的經(jīng)濟(jì)議題，用經(jīng)濟(jì)利益去考察共同開發(fā)的可行性，混淆了非爭(zhēng)議和爭(zhēng)議區(qū)域兩種情境下共同開發(fā)的區(qū)別。而且，低敏感議題領(lǐng)域的合作，雖然有助于密切中菲海上聯(lián)系，但這種合作并不涉及劃定爭(zhēng)議區(qū)域、明確管轄權(quán)等實(shí)質(zhì)難題，即便合作再多，也不會(huì)觸及核心問題，反而會(huì)讓真正對(duì)共同開發(fā)起決定性作用的因素因敏感而被擱置。久而久之，可能隨著其他與共同開發(fā)無關(guān)的海上合作的增多，呈現(xiàn)出中菲兩國南海合作的“虛假繁榮”，讓人誤以為這種合作狀態(tài)已經(jīng)具備解決爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)難題的條件。盡管功能主義合作對(duì)中菲關(guān)系有利，可對(duì)解決爭(zhēng)議區(qū)域共同開發(fā)存在的難題而言，只能算是打“擦邊球”，其作用相當(dāng)有限。

低敏感議題領(lǐng)域的成功合作很難“外溢”到高敏感議題領(lǐng)域。不同議題之間不僅有領(lǐng)域之別，更有特定的屬性之分。像劃定爭(zhēng)議區(qū)域、明確管轄權(quán)這些高敏感議題，具有明顯的排他性。而海洋環(huán)境保護(hù)、測(cè)氣儲(chǔ)量探測(cè)等低敏感議題具有共存性，加深這類議題的合作，雖然便于中菲提升關(guān)系，但這種合作只限于共存性的議題領(lǐng)域，難以將合作功效外溢到排他性議題領(lǐng)域。不同議題的屬性界限分明，而且，往往是高敏感的排他性議題對(duì)低敏感的共存性議題影響更大，而不是相反。不過，中菲擴(kuò)大其他低敏感議題領(lǐng)域的合作，以及利用共同開發(fā)的利益基礎(chǔ)推動(dòng)合作，這些努力本身就有價(jià)值。因?yàn)檫@既可以增加兩國的海上聯(lián)系，為處理南海爭(zhēng)端創(chuàng)造更多協(xié)商、溝通的機(jī)會(huì)，又有助于降低兩國處理資源矛盾時(shí)的對(duì)抗性。

五、結(jié) 論

通過分析中菲三次南海共同開發(fā)經(jīng)歷可知，爭(zhēng)議區(qū)域的共同開發(fā)存在基本的行為邏輯和制約因素。首先，在哪兒開發(fā)。這是共同開發(fā)的前提。只有明確了共同開發(fā)的具體位置，作業(yè)和管理才能實(shí)際運(yùn)行。但是，劃定作業(yè)區(qū)域卻困難重重。在主張重疊的區(qū)域，中菲都堅(jiān)持認(rèn)為該區(qū)域?qū)儆谧约?，也就是本國擁有該區(qū)域的領(lǐng)土所有權(quán)。一旦需要在主張重疊的區(qū)域劃分出爭(zhēng)議區(qū)域以便確定共同開發(fā)的作業(yè)位置，雙方難免產(chǎn)生將本屬于自己的領(lǐng)土“割讓”出去共享的損失感。由此，中菲都把劃定爭(zhēng)議區(qū)域視為高度敏感的政治議題而選擇回避，導(dǎo)致關(guān)于共同開發(fā)的作業(yè)區(qū)域的具體談判、協(xié)商停滯不前。

其次，怎樣開發(fā)。這包括選擇開發(fā)主體、確定合作模式、協(xié)商資源利用等一系列具體議題。表面上看這是共同開發(fā)的管理問題，實(shí)際上直接關(guān)系到兩國的管轄權(quán)。例如，海洋立法、執(zhí)法管轄權(quán)等。由于中菲各自關(guān)于海洋管轄的立法、執(zhí)法、司法等內(nèi)容，都以優(yōu)先服務(wù)于本國的主權(quán)、主權(quán)利益等為目的，因此，雙方在海洋管轄上不會(huì)形成自然和諧的局面。而且，管轄權(quán)矛盾先于共同開發(fā)而存在，所以，雙方遇到的管理共同開發(fā)的矛盾，其實(shí)是管轄權(quán)沖突的延續(xù)。雖然管理問題可以在一定程度上進(jìn)行協(xié)商，但這對(duì)緩解深層的管轄權(quán)沖突的作用很有限。因?yàn)橹蟹聘髯缘姆审w系、執(zhí)法章程等內(nèi)容，不會(huì)因協(xié)調(diào)共同開發(fā)中的管理矛盾而得以大幅度調(diào)整。

最后，利益共享。這是中菲在南海爭(zhēng)議區(qū)域推動(dòng)共同開發(fā)的物質(zhì)基礎(chǔ)。正因?yàn)楣餐_發(fā)具有經(jīng)濟(jì)屬性，產(chǎn)生的利益可以按照商業(yè)原則進(jìn)行分配，所以不少分析者對(duì)當(dāng)前中菲共同開發(fā)持樂觀看法，并認(rèn)為共同開發(fā)可以為中菲領(lǐng)土爭(zhēng)端的解決開辟新思路。誠然，共同開發(fā)的商業(yè)性質(zhì)的確為中菲合作賦予了物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，中菲在爭(zhēng)議海域進(jìn)行的共同開發(fā)，是經(jīng)濟(jì)與政治交織的復(fù)合議題，不是單純的經(jīng)濟(jì)議題，不能與非爭(zhēng)議海域的共同開發(fā)相混淆。雖然利益共享為中菲共同開發(fā)注入了物質(zhì)利益動(dòng)力，但這并不足以推動(dòng)中菲越過領(lǐng)土所有權(quán)、管轄權(quán)給共同開發(fā)制造的障礙。