伊士國(guó)

(河北大學(xué) 國(guó)家治理法治化研究中心，河北 保定 071002)

提要： 國(guó)家監(jiān)察體制改革是重大的政治體制改革，是構(gòu)建“不能腐”制度籠子的頂層設(shè)計(jì)，必須要做到于憲有據(jù)。盡管我們通過修憲已經(jīng)初步解決了國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法依據(jù)問題，但由于國(guó)家監(jiān)察體制改革仍處于試點(diǎn)階段，改革中的一些重大問題依然需要從憲法的高度準(zhǔn)確界定，特別是監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察權(quán)的憲法定性問題、監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位問題、監(jiān)察委員會(huì)的憲法約束問題等須依憲規(guī)范，以保障、引領(lǐng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的順利進(jìn)行。

一、問題的提出

國(guó)家監(jiān)察體制改革是我國(guó)政權(quán)體制的自我革新和重大革命，其目的主要在于有效整合現(xiàn)有的各種反腐力量和反腐組織，建立起一個(gè)獨(dú)立權(quán)威高效的反腐機(jī)構(gòu)，集中行使反腐權(quán)力，形成全面覆蓋各級(jí)黨組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、基層群眾自治性組織及其所有行使公權(quán)力人員的國(guó)家監(jiān)察體系，構(gòu)建“不能腐”的制度牢籠，克服我國(guó)傳統(tǒng)反腐機(jī)制長(zhǎng)期存在的“反腐力量分散、監(jiān)察對(duì)象不全面”等弊端，從體制上機(jī)制上根治我國(guó)的腐敗問題。但國(guó)家監(jiān)察體制改革涉及大量憲法問題，需要我們從憲法的高度審視這一改革的合憲性、合法性問題，并對(duì)其中涉及的憲法問題予以一一回應(yīng)。對(duì)此，法學(xué)界產(chǎn)生了種種爭(zhēng)議，其中核心的爭(zhēng)議在于國(guó)家監(jiān)察體制改革是否必須有憲法依據(jù)？一方的觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革必須要有憲法依據(jù)，必須要先修憲，依憲設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，依憲制定監(jiān)察法等①。主要理由有：“監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)政治改革，直接關(guān)系憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系，同時(shí)也涉及地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)整個(gè)憲法體制產(chǎn)生重大影響。從憲法體制的構(gòu)造與功能看，應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)人大的作用，使監(jiān)察體制改革在憲法框架與程序內(nèi)進(jìn)行。如前所述，在創(chuàng)設(shè)新的國(guó)家機(jī)關(guān)時(shí)，無論是全國(guó)人大還是常委會(huì)都無權(quán)用‘授權(quán)’方式賦予其合法性?！雹诹硪环降挠^點(diǎn)則相反，認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察體制改革不一定需要修改憲法。主要理由有：“第一，憲法并沒有禁止設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)或者類似監(jiān)察委員會(huì)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)”；“第二，全國(guó)人大有權(quán)制定國(guó)家機(jī)構(gòu)方面的基本法律”；“第三，憲法第三章‘國(guó)家機(jī)構(gòu)’中雖然沒有監(jiān)察委員會(huì)這一國(guó)家機(jī)構(gòu)，但上述憲法第62條的規(guī)定本身就在‘國(guó)家機(jī)構(gòu)’這一章中”；“第四，應(yīng)當(dāng)注意的是，憲法第62條有關(guān)全國(guó)人大可以制定國(guó)家機(jī)構(gòu)方面基本法律的規(guī)定，并不意味著全國(guó)人大只有對(duì)憲法明確規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)才能立法”③。對(duì)此，筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察體制改革無疑屬于重大政治體制改革，屬于對(duì)我國(guó)政權(quán)組織形式的重大變革，將使各級(jí)人大下的“一府兩院”體制變革為“一府一委兩院”體制，必須要有憲法依據(jù)，必須要先修憲，依憲設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，依憲制定國(guó)家監(jiān)察法。這既是“重大改革于法有據(jù)”的直接體現(xiàn)，也是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的必然要求。那種認(rèn)為不需要修憲就可以設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的觀點(diǎn)無疑是站不住腳的。2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議修憲時(shí)，我們依憲設(shè)立了監(jiān)察委員會(huì)，依憲制定了監(jiān)察法，既是對(duì)上述爭(zhēng)論的最終回應(yīng)，也解決了監(jiān)察委員會(huì)的合憲性問題，為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了憲法依據(jù)和根本法保障。但是，國(guó)家監(jiān)察體制改革中的一些問題，依然需要我們從憲法的高度準(zhǔn)確界定，特別是監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察權(quán)的憲法定性問題、監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位問題、監(jiān)察委員會(huì)的憲法約束問題等，以實(shí)現(xiàn)重大政治體制改革于憲有據(jù)，同時(shí)為國(guó)家監(jiān)察體制的后續(xù)深入改革提供憲法依據(jù)和根本法保障。對(duì)此，秦前紅教授曾指出：“可以發(fā)現(xiàn)，與此前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察權(quán)有別的是，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)因改革而具有的憲法機(jī)關(guān)的地位，國(guó)家監(jiān)察權(quán)亦由此成為一項(xiàng)憲定權(quán)力。如此一來，有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)定位和監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的討論，在相當(dāng)程度上便成了一個(gè)憲法學(xué)問題?！盵1]

二、監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察權(quán)的憲法定性

國(guó)家監(jiān)察體制改革無疑屬于十八屆四中全會(huì)所界定的“重大改革”，必須要于法有據(jù)、于憲有據(jù)。特別是作為國(guó)家監(jiān)察體制改革產(chǎn)物的監(jiān)察委員會(huì)，必須要依憲設(shè)立，依憲授權(quán)，依憲明確其性質(zhì)和地位，這是現(xiàn)代民主法治的基本要求和應(yīng)有之義。因而，在我國(guó)現(xiàn)行憲法并無監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)條款，且無法通過憲法解釋予以解決監(jiān)察委員會(huì)憲法依據(jù)的情況下，修憲就成為我們的必然選擇。為此，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)我國(guó)現(xiàn)行憲法進(jìn)行了第五次部分修改，將監(jiān)察委員會(huì)載入了憲法，使監(jiān)察委員會(huì)成為憲法機(jī)關(guān)，并對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生、性質(zhì)、地位、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。這似乎明確了我國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的憲法定性及其地位，但細(xì)究之下，可以發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察權(quán)的定性不明，導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位并不明了，甚至爭(zhēng)議很大，這就需要我們從憲法理論上進(jìn)一步予以明確。

(一)監(jiān)察委員會(huì)的憲法定性

從我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定來看，我國(guó)憲法將監(jiān)察委員會(huì)定位為了國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)我們而言是一個(gè)新生事物，其根本不同于原先的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行憲法對(duì)其并沒有明確界定，全國(guó)人大常委會(huì)也沒有及時(shí)通過憲法解釋的途徑對(duì)此予以明確，這就導(dǎo)致理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的憲法定性產(chǎn)生了種種爭(zhēng)議④。而人們之所以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”的憲法定性爭(zhēng)議較大，原因主要在于，監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果，是國(guó)家各種反腐力量、反腐機(jī)構(gòu)、反腐資源有效整合、有機(jī)統(tǒng)一的產(chǎn)物，既包括了作為行政機(jī)關(guān)的原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，也包括了作為司法機(jī)關(guān)的檢察院的反貪、反瀆以及職務(wù)犯罪偵查等部門，且由于其與同級(jí)黨委的紀(jì)委部門合署辦公，“兩塊牌子、一套人馬”，實(shí)際上也包括了作為黨的機(jī)關(guān)的同級(jí)黨委的紀(jì)委部門，這樣就使得監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上成為一個(gè)集黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)于一體的混合機(jī)關(guān)或復(fù)合機(jī)關(guān)。且國(guó)內(nèi)外也沒有與我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)類似的機(jī)構(gòu)，像我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“監(jiān)察院”雖然名義上與之很相似，但實(shí)際上其性質(zhì)只是“準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”，與我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)差別也很大，這就導(dǎo)致我們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)難以準(zhǔn)確定性，也無法借鑒域內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和做法。此外，我們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)難以定性的原因還在于，受傳統(tǒng)政治學(xué)和憲法學(xué)理論影響，我們一般基于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的三權(quán)劃分，將國(guó)家機(jī)關(guān)相應(yīng)劃分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三類，但如上所述，監(jiān)察委員會(huì)顯然不屬于一般意義上的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，難以對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確定性。

那么，如果將監(jiān)察委員會(huì)定性為國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)是否準(zhǔn)確？對(duì)此，我們認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，我國(guó)的人大及其常委會(huì)、檢察院、法院、審計(jì)機(jī)關(guān)等也承擔(dān)著反腐敗的職能，從寬泛意義上講，上述機(jī)關(guān)也是國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，因而，將監(jiān)察委員會(huì)定性為國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)似乎不太準(zhǔn)確。雖然反腐敗是監(jiān)察委員會(huì)的主要職能，但不能據(jù)此將其定性為國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，就像公訴是檢察院的主要職能之一，但我們不能據(jù)此將檢察院定性為公訴機(jī)關(guān)，而是將檢察院定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。另外，像香港的廉政公署也是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，但其卻被定性為行政機(jī)關(guān)。

另外，如果將監(jiān)察委員會(huì)定性為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)確呢？根據(jù)《監(jiān)察法》第3條，理論界與實(shí)務(wù)界有人將監(jiān)察委員會(huì)定性為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。例如，全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任童衛(wèi)東在接受媒體采訪時(shí)，指出“監(jiān)察委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)”⑤。那么，何謂行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)呢？中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》在對(duì)《監(jiān)察法》第3條釋義指出，根據(jù)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的部署，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公。由于紀(jì)委被定位為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，為了與之相配套，監(jiān)察委員會(huì)被定位為國(guó)家監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)⑥?？芍?，行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)實(shí)際上只是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)的定位，并不是對(duì)其自身的定性。而且，將監(jiān)察委員會(huì)定性為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)也不符合憲法上的習(xí)慣表述和規(guī)范用語(yǔ)，也不像立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)這樣的憲法定性簡(jiǎn)潔明了和具有特定的內(nèi)涵。

此外，如果將監(jiān)察委員會(huì)定性為國(guó)家政治機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)確呢？據(jù)新華社報(bào)道，官方將監(jiān)察委員會(huì)定性為政治機(jī)關(guān)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，盡管監(jiān)察委員會(huì)具有很強(qiáng)的政治屬性，但是據(jù)此將監(jiān)察委員會(huì)定性為政治機(jī)關(guān)似乎也不準(zhǔn)確，原因在于政治機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確概括監(jiān)察委員會(huì)的自身屬性，也準(zhǔn)確概括不了監(jiān)察委員會(huì)的主要職能所在。且在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都要講政治，都具有很強(qiáng)的政治屬性，從寬泛意義上講，我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都可以定性為政治機(jī)關(guān)，它們之間的政治屬性只有強(qiáng)弱之分，并無本質(zhì)之分，我們不能因某一機(jī)關(guān)政治屬性強(qiáng)就將其定性為政治機(jī)關(guān)，這是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，也是不科學(xué)的。且政治機(jī)關(guān)作為監(jiān)察委員會(huì)的政治定性尚可，而作為監(jiān)察委員會(huì)的憲法定性則不太準(zhǔn)確，因?yàn)楦鲊?guó)憲法和法律均無政治機(jī)關(guān)的表述，也無法從憲法和法律的角度對(duì)政治機(jī)關(guān)進(jìn)行準(zhǔn)確定性。

綜上，我們究竟應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)定性為何呢？筆者認(rèn)為，將監(jiān)察委員會(huì)定性為一種新型國(guó)家機(jī)關(guān)或第五種國(guó)家機(jī)關(guān)即監(jiān)察機(jī)關(guān)是比較準(zhǔn)確的。理由主要在于：其一，將監(jiān)察委員會(huì)定性為監(jiān)察機(jī)關(guān)更為符合我國(guó)憲法原意。從我國(guó)憲法條文字面意思上看，監(jiān)察委員會(huì)就是我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，其與我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)一樣，都是我國(guó)的一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)。王晨副委員長(zhǎng)在關(guān)于《中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)》的說明中也明確指出，本次修改憲法的重要內(nèi)容和目的之一就是將監(jiān)察委員會(huì)載入憲法，為新成立的監(jiān)察委員會(huì)提供憲法依據(jù)，使其成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)。其二，將監(jiān)察委員會(huì)定性為監(jiān)察機(jī)關(guān)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新的產(chǎn)物。如上所述，由于監(jiān)察委員會(huì)的混合機(jī)關(guān)特征，將其定性為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)均不準(zhǔn)確，但囿于傳統(tǒng)政治學(xué)與憲法學(xué)理論的限制，人們又習(xí)慣于從立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的思路來對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行定性，自然難以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行準(zhǔn)確定性。實(shí)際上，我們的國(guó)家監(jiān)察體制改革本身在世界上就獨(dú)樹一幟，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置更是“前無古人”，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新的產(chǎn)物，因而，我們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的定性就不能囿于傳統(tǒng)政治學(xué)和憲法學(xué)理論的限制，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新，將其定性為監(jiān)察機(jī)關(guān)，使其成為一種新型的國(guó)家機(jī)關(guān)或第五種國(guó)家機(jī)關(guān)，不同于傳統(tǒng)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。實(shí)際上，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置本身就具有鮮明的中國(guó)特色，如我國(guó)的人大及其常委會(huì)既不同于西方資本主義國(guó)家的議會(huì)，也不完全同于其他社會(huì)主義國(guó)家的蘇維埃等。而人大常委會(huì)作為我國(guó)縣級(jí)以上人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，被稱為“議會(huì)中的議會(huì)”，更是具有鮮明的中國(guó)特色。因而，我們對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置，在符合國(guó)家機(jī)構(gòu)建設(shè)基本原理的情況下，完全可以根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的要求，不斷進(jìn)行創(chuàng)新，不必拘泥于既有定勢(shì)。

(二)監(jiān)察權(quán)的憲法定性

由于憲法是“整體權(quán)力來自被統(tǒng)治者的政府憲章”[2]，我們不僅要依憲設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，還要依憲賦予其監(jiān)察權(quán)。但是，如上所述，由于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位不明，導(dǎo)致人們對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)也定位不明，產(chǎn)生了種種爭(zhēng)議。

應(yīng)該說，目前存在的爭(zhēng)議均有一定的合理之處，導(dǎo)致他們產(chǎn)生分歧的主要原因就是因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上是一個(gè)集黨的機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)于一體的混合機(jī)關(guān)或復(fù)合機(jī)關(guān)，而與之相伴隨，監(jiān)察權(quán)實(shí)際上也由不同性質(zhì)的權(quán)力所組成，既有原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政權(quán)屬性，也有檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)屬性，還涉及紀(jì)委的黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)，因而，人們自然難以對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確界定。由于前面我們已經(jīng)將監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，與之相伴隨，基于相同理由，我們應(yīng)將監(jiān)察權(quán)性質(zhì)定位為一種新型的國(guó)家權(quán)力，其不是一般意義上的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)[3]，而是第五種國(guó)家權(quán)力即國(guó)家監(jiān)察權(quán)，其根本不同于原有的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)，其與國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)處于平行的地位?？梢哉f，只有這樣，我們才能從憲法的高度對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確的定性。

此外，監(jiān)察權(quán)不是一種綜合性權(quán)力，而是一種復(fù)合性權(quán)力，其既具有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行政權(quán)的屬性，也具有檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)的屬性，還具有黨紀(jì)部門黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)的屬性，是不同權(quán)力屬性的有機(jī)整合、提煉、提升，絕不是上述幾種不同權(quán)力的簡(jiǎn)單相加，而是上述幾種權(quán)力有機(jī)整合之后的一種嶄新權(quán)力形態(tài)，具有獨(dú)特的權(quán)力屬性。那么，我們應(yīng)如何正確理解或認(rèn)識(shí)監(jiān)察權(quán)的復(fù)合性權(quán)力特性呢？對(duì)此，筆者認(rèn)為，可以考慮用“權(quán)能分治”來予以解釋。當(dāng)然這里的“權(quán)能分治”不同于孫中山先生提出的“權(quán)能分治”⑦。我們這里的“權(quán)能分治”是指監(jiān)察權(quán)是一種完整權(quán)力，是統(tǒng)一的、不可分割的，由監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一行使，但監(jiān)察委員會(huì)的職能卻是分開的，分為三種即黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)履行黨紀(jì)監(jiān)督職能時(shí)，此時(shí)其行使的監(jiān)察權(quán)便具有黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)屬性；當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)履行行政監(jiān)督職能時(shí)，此時(shí)其行使的監(jiān)察權(quán)便具有行政監(jiān)察權(quán)屬性；當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)履行法律監(jiān)督職能時(shí)，此時(shí)其行使的監(jiān)察權(quán)便具有檢察權(quán)屬性。這樣，就把監(jiān)察權(quán)的“權(quán)”“能”有效分開了，便于我們理解監(jiān)察權(quán)的復(fù)合性特征，也便于監(jiān)察委員會(huì)更好地行使監(jiān)察權(quán)、履行監(jiān)察職能。

三、監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位

國(guó)家監(jiān)察體制改革是我國(guó)的重大政治體制改革，隨著監(jiān)察委員會(huì)載入我國(guó)憲法，我國(guó)的政權(quán)組織形式發(fā)生了重大變革，即從人大之下的“一府兩院”變革為了人大之下的“一府一委兩院”。但由于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其監(jiān)察權(quán)定性不明，也直接影響了監(jiān)察委員會(huì)憲法地位的界定。此外，由于監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位是相較于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的憲法地位而言的，我們要正確理解和界定監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，就需要正確認(rèn)識(shí)與處理其與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，既包括縱向上與同級(jí)人大及其常委會(huì)之間的憲法關(guān)系，也包括橫向上與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系。具體說來：

第一，監(jiān)察委員會(huì)與人大及其常委會(huì)之間的憲法關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)與人大及其常委會(huì)的憲法關(guān)系包括三層含義：一是人大及其常委會(huì)法律地位高于監(jiān)察委員會(huì)。盡管監(jiān)察委員會(huì)地位超脫、職權(quán)廣泛，但其必須在人大及其常委會(huì)之下，這是由人大及其常委會(huì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和地位所決定的。二是監(jiān)察委員會(huì)由人大選舉產(chǎn)生，由人大依法授權(quán)。三是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，受同級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。這里面有兩個(gè)問題需要明確，一是地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)既要對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，還要對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，兩者是否會(huì)存在沖突？答案是否定的，原因在于兩者不是一個(gè)層面的“負(fù)責(zé)”與“監(jiān)督”。由監(jiān)察委員會(huì)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所決定，上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間的這種“負(fù)責(zé)”和“監(jiān)督”是領(lǐng)導(dǎo)層面的，是領(lǐng)導(dǎo)體制內(nèi)部的“負(fù)責(zé)”和“監(jiān)督”，根本不同于監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)的“負(fù)責(zé)”及同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的“監(jiān)督”，兩者不屬于同一個(gè)層面，并不沖突。二是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，與人大及其常委會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)是否相矛盾？因?yàn)檫@容易給人們一種錯(cuò)覺，使人們誤認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)也可以對(duì)人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)察，認(rèn)為其與人大及其常委會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)相矛盾，也與我國(guó)民主集中制原則嚴(yán)重不符。對(duì)此，我們需要明確的是，監(jiān)察委員會(huì)只是“對(duì)人監(jiān)察”，即只能對(duì)人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，而不能對(duì)人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)察。

第二，監(jiān)察委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，不再是國(guó)家行政機(jī)關(guān)下屬的原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系發(fā)生了顛覆性的轉(zhuǎn)變，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)處于平行的地位。此外，監(jiān)察委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系還體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是行政機(jī)關(guān)不得干涉監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。二是監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，與行政執(zhí)法部門互相配合、互相制約。從法理上講，我國(guó)現(xiàn)行憲法第127條第二款中規(guī)定的“執(zhí)法部門”顯然不是寬泛意義上的執(zhí)法部門，而應(yīng)是行政執(zhí)法部門或者主要是行政執(zhí)法部門，包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)以及質(zhì)檢部門、安全監(jiān)管部門等，它們?cè)诒O(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，如果與監(jiān)察委員會(huì)存在分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，自然就存在互相配合的法定義務(wù)。而互相制約條款的設(shè)計(jì)則意味著監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力不是無限的，要受到包括執(zhí)法部門在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的制約。這就是說，盡管監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，行政執(zhí)法部門有義務(wù)配合，但必須依法進(jìn)行，否則，行政執(zhí)法部門便有權(quán)予以不配合，以相互制約，避免監(jiān)察權(quán)力的濫用以及冤假錯(cuò)案的發(fā)生。最后，需要說明的是，上述互相制約關(guān)系并不意味著監(jiān)察委員會(huì)與行政執(zhí)法部門之間就是一般的互相制約關(guān)系，這里有一個(gè)基本前提，即只有在監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，才與行政執(zhí)法部門存在互相制約關(guān)系，且這里的互相制約，主要是一種程序設(shè)計(jì)上的制約，并不是監(jiān)察委員會(huì)與行政執(zhí)法部門之間就存在互相制約關(guān)系。

第三，監(jiān)察委員會(huì)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是在監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)存在相互配合的關(guān)系。這是由中國(guó)人大制度下不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工合作關(guān)系所決定的，是民主集中制原則的體現(xiàn)。根據(jù)憲法和監(jiān)察法的相關(guān)條款，監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)存在互相配合的關(guān)系，以履行不同國(guó)家機(jī)關(guān)的不同職能，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成合力。另外，這種互相配合關(guān)系還表現(xiàn)在多方面，如檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)向監(jiān)察機(jī)關(guān)移交有關(guān)人員職務(wù)違法或犯罪問題線索等。二是在監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)存在互相制約的關(guān)系。為了避免監(jiān)察委員會(huì)濫用權(quán)力，制造冤假錯(cuò)案，成為新的腐敗源，我國(guó)現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，要與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)互相制約。應(yīng)該說，這是非常必要的，也是相當(dāng)難得的，因?yàn)槲覈?guó)憲法一般強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分工合作，較少?gòu)?qiáng)調(diào)不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的互相制約，過去我國(guó)憲法只是規(guī)定公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在刑事訴訟中存在互相制約的關(guān)系，其目的就是為了避免“公、檢、法”濫用權(quán)力。而此處我國(guó)憲法和監(jiān)察法中新增加了上述“互相制約”條款，顯然也是為了避免監(jiān)察委員會(huì)濫用權(quán)力，通過檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約，對(duì)其所辦理的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行“把關(guān)”。最后，同樣需要說明的是，上述互相制約關(guān)系并不意味著監(jiān)察委員會(huì)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間就是一般的互相制約關(guān)系，這里有一個(gè)基本前提，即只有在監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，才與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)存在互相制約關(guān)系，且這里的互相制約，主要是一種程序設(shè)計(jì)上的制約，并不是監(jiān)察委員會(huì)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)之間就存在互相制約關(guān)系。另外，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)審判機(jī)關(guān)公務(wù)員、檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員依法進(jìn)行監(jiān)察，也不意味著監(jiān)察委員會(huì)可以監(jiān)督制約審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)只是“對(duì)人監(jiān)察”，而不是“對(duì)機(jī)關(guān)監(jiān)察”。且根據(jù)我國(guó)《憲法》相關(guān)條款，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，只受執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、人大及其常委會(huì)監(jiān)督，不受監(jiān)察委員會(huì)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。

四、監(jiān)察委員會(huì)的憲法約束

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵4]盡管監(jiān)察委員因反腐而生，但如其權(quán)力不受監(jiān)督和制約，也必然導(dǎo)致濫用和腐敗，成為新的腐敗產(chǎn)生源，特別是面對(duì)監(jiān)察委員會(huì)超脫的地位、廣泛的職權(quán)，人們不禁會(huì)問“誰(shuí)來監(jiān)督與制約監(jiān)察委員會(huì)？”這應(yīng)該是伴隨國(guó)家監(jiān)察體制改革始終的共性問題。實(shí)際上，自國(guó)家監(jiān)察體制改革開始“試點(diǎn)”時(shí)，理論界與實(shí)務(wù)界便意識(shí)到監(jiān)察委員會(huì)不是法外機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)不是法外之權(quán)，必須要對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督制約，以避免國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的不能如期實(shí)現(xiàn)。正如有學(xué)者指出：“缺乏有效監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，監(jiān)察權(quán)也不例外?！雹酁榇耍覀?cè)谝缿椩O(shè)立監(jiān)察委員會(huì)并對(duì)其賦權(quán)的同時(shí)，也設(shè)計(jì)了監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約機(jī)制，主要包括以下方面：

第一，監(jiān)察委員會(huì)要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)現(xiàn)行憲法明確規(guī)定了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，包括監(jiān)察委員會(huì)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)都必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是監(jiān)察委員會(huì)依法行使監(jiān)察權(quán)的根本保證所在。對(duì)于各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)來說，其必須要接受同級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)，也就意味著要接受同級(jí)黨委的直接監(jiān)督制約，特別是監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委的紀(jì)委部門合署辦公，“兩塊牌子、一套人馬”，由同級(jí)黨委紀(jì)委書記兼任監(jiān)察委員會(huì)主任(中央層面除外，由中紀(jì)委副書記兼任國(guó)家監(jiān)察委主任)，其更是要向同級(jí)黨委全面負(fù)責(zé)，接受同級(jí)黨委的有效監(jiān)督，這是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)第一位的監(jiān)督，也是最有效的監(jiān)督，因?yàn)椤包h的領(lǐng)導(dǎo)本身就包含教育、管理和監(jiān)督”[5]。但是，由于監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委紀(jì)委部門合署辦公，因而，同級(jí)黨委對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督屬于同體監(jiān)督，難免具有同體監(jiān)督的弊端，會(huì)在一定程度上影響監(jiān)督效果，必須要借助于其他監(jiān)督力量，發(fā)揮不同監(jiān)督力量的應(yīng)有作用，形成合力，保證監(jiān)督效果。

第二，監(jiān)察委員會(huì)要接受同級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。由于人大監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，具有地位高、權(quán)威性強(qiáng)的特點(diǎn)，在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督體系中具有極其重要的地位[6]，因而，同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督是非常有力的，主要包括以下方面：一是同級(jí)人大及其常委會(huì)可以通過依法行使任免權(quán)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，同級(jí)人大依法選舉、罷免監(jiān)察委員會(huì)主任，同級(jí)人大常委會(huì)依法選舉、罷免監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，因而，當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員濫用職權(quán)或有其他違法亂紀(jì)行為時(shí)，同級(jí)人大及其常委會(huì)可以依法行使任免權(quán)，將監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任、委員予以罷免，以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。二是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。這里的問題是，監(jiān)察委員會(huì)要不要向人大報(bào)告工作？對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法并沒有明確規(guī)定。在這種情況下，“這里可能有兩種思路，一種是基于監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性，采取只負(fù)責(zé)，不報(bào)告工作，以減少權(quán)力機(jī)關(guān)或者人大代表對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的約束；另一種是基于監(jiān)察委員會(huì)的民主正當(dāng)性與受人大監(jiān)督的必要性，主張監(jiān)察委員會(huì)與‘一府兩院’一樣，向人大報(bào)告工作”⑨。盡管實(shí)踐已經(jīng)表明監(jiān)察委員會(huì)不向同級(jí)人大報(bào)告工作，其主要理由是基于監(jiān)察委員會(huì)工作保密的需要，但我們?nèi)灾鲝埍O(jiān)察委員會(huì)應(yīng)向同級(jí)人大報(bào)告工作，這是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督制約的重要環(huán)節(jié)，也是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大負(fù)責(zé)的應(yīng)有之義，且監(jiān)察委員會(huì)的工作絕不會(huì)同中央軍事委員會(huì)一樣具有高度保密性，向人大報(bào)告工作具有現(xiàn)實(shí)可行性。三是同級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督。盡管我們尚未對(duì)監(jiān)督法進(jìn)行修改，但學(xué)界普遍認(rèn)為，基于我國(guó)現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，同級(jí)人大常委會(huì)除了聽取監(jiān)察委員會(huì)專項(xiàng)工作報(bào)告外，還可以運(yùn)用監(jiān)督法規(guī)定的其他監(jiān)督形式，如執(zhí)法檢查、組織特定問題調(diào)查委員會(huì)等開展監(jiān)督，以保證監(jiān)察委員依法履行職責(zé)。

但是，必須指出的是，由于監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委紀(jì)檢部門合署辦公，且“兩塊牌子、一套人馬”，高度一體，這樣當(dāng)同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，就會(huì)不可避免地監(jiān)督到黨的機(jī)構(gòu)頭上，就會(huì)引起人大能不能監(jiān)督黨的機(jī)構(gòu)爭(zhēng)論，也容易導(dǎo)致人大“不敢”監(jiān)督或“不愿”監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)[7]。另外，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，在某種程度上也影響了人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督⑩。因而，在今后的工作中，必須要妥善處理好這些問題，否則，就會(huì)影響同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督工作的有效開展。

第三，監(jiān)察委員會(huì)要受到同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的制約。如前所述，監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，要與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相制約。這里的問題是，上述條款規(guī)定或制度設(shè)計(jì)能否在實(shí)踐中真正得以落實(shí)，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。主要原因在于，不同國(guó)家機(jī)關(guān)在實(shí)踐中要能夠做到互相制約，不僅僅取決于憲法法律的相關(guān)規(guī)定，更重要的取決于不同國(guó)家機(jī)關(guān)處于一個(gè)大致平等的法律地位和政治地位，否則，如果某一國(guó)家機(jī)關(guān)法律地位或政治地位高于其他國(guó)家機(jī)關(guān)，不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的“互相制約”關(guān)系在實(shí)踐中就不會(huì)真正形成。而由于監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委紀(jì)委部門合署辦公，由紀(jì)委書記兼任監(jiān)察委員會(huì)主任(中央層面除外，由中紀(jì)委副書記兼任國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任)，導(dǎo)致監(jiān)察委員會(huì)容易處于中心地位，很難與同級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門形成互相制約的關(guān)系[8]。因而，這一點(diǎn)需要我們今后特別加以重視，并采取有效措施予以解決或避免。最后，需要說明的是，之所以提出這個(gè)問題，也是對(duì)過去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和刑事訴訟法規(guī)定，“公、檢、法”在辦理刑事案件過程中存在互相制約關(guān)系。但是由于在過去的實(shí)踐中，一般由政法委書記兼任公安局長(zhǎng)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的政治地位明顯高于人民法院和人民檢察院，使得公安機(jī)關(guān)往往處于中心地位，在某種程度上“公、檢、法”三家辦案實(shí)際上變成了公安機(jī)關(guān)一家辦案，而公安機(jī)關(guān)在缺少有效監(jiān)督制約的情況下，冤假錯(cuò)案就不可避免。我國(guó)過去一段時(shí)間，冤假錯(cuò)案頻出，與此恐怕不無關(guān)系?；蛟S正是看到這一弊端，根據(jù)黨中央部署，2012年之后，一般不再由政法委書記兼任公安局長(zhǎng)，以平衡公安機(jī)關(guān)與人民法院、人民檢察院之間的關(guān)系[9]。

第四，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的監(jiān)督制約。為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，我們不僅建立了監(jiān)察委員會(huì)外部監(jiān)督制約機(jī)制，還建立了監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，其主要包括兩個(gè)方面：一是上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督制約。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和監(jiān)察法的相關(guān)條款，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，本身就是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以通過聽取匯報(bào)、批準(zhǔn)留置、指定管轄、提級(jí)管轄等方式對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作進(jìn)行有效的監(jiān)督制約。二是在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員的監(jiān)督，我們?cè)诒O(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)置了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專司自我監(jiān)督職責(zé)，防止出現(xiàn)“燈下黑”。而且，在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還有利于彌補(bǔ)外部監(jiān)督的不足。由于監(jiān)察工作具有較強(qiáng)的保密性和技術(shù)性，外部監(jiān)督主體在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，往往會(huì)存在信息不對(duì)稱或缺乏專業(yè)知識(shí)的難題，而在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“內(nèi)行監(jiān)督內(nèi)行”，便會(huì)解決上述難題，與外部監(jiān)督形成合力，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效[10]。三是建立內(nèi)部監(jiān)督制約制度。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員監(jiān)督的制度化，我國(guó)監(jiān)察法還建立了一系列內(nèi)部監(jiān)督制約制度，如對(duì)打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的報(bào)告和登記備案制度，監(jiān)察人員的回避制度，監(jiān)察人員脫密期管理制度，監(jiān)察人員辭職、退休后從業(yè)限制制度，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員不當(dāng)行為的申訴和責(zé)任追究制度等[11]，有利于從根本上防范監(jiān)察權(quán)的濫用。此外，對(duì)于特別重要的留置措施，我國(guó)監(jiān)察法第43條建立了集體決策制度，即監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。

當(dāng)然，毋庸諱言的是，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部的自我監(jiān)督也存在著“自己監(jiān)督自己”之嫌，監(jiān)督制約的效果也容易因“自己監(jiān)督自己”得不到保證，這也是日后我們加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督工作需要改進(jìn)的重點(diǎn)所在。目前，學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)是，應(yīng)將監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪案件交由檢察院來偵查、監(jiān)督，主要理由在于：一是監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察人員的監(jiān)督盡管有其優(yōu)勢(shì)所在，但畢竟屬于“同體監(jiān)督”，難免存在自我監(jiān)督的嫌疑和弊端，而檢察院對(duì)監(jiān)察人員的監(jiān)督則屬于“異體監(jiān)督”，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，這樣可以有效解決監(jiān)察委員會(huì)自我監(jiān)督的弊端，防止出現(xiàn)“燈下黑”[12]；二是可以發(fā)揮檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有作用，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的外部監(jiān)督。因?yàn)闄z察院既具有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查、監(jiān)督的能力和經(jīng)驗(yàn)，也具有相關(guān)職權(quán)，如其依然保留一部分偵查權(quán)，可以對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹?，也可以?duì)公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹?，還可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送的、需要補(bǔ)充核實(shí)的案件自行補(bǔ)充偵查[13]。因而，如果我們修改相關(guān)法律，授權(quán)檢察院對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查、監(jiān)督，具有現(xiàn)實(shí)可行性，也容易與我國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定相銜接，不會(huì)造成現(xiàn)有憲法法律資源的浪費(fèi)。

注 釋：

①參見韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期；秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計(jì)中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期；童之偉：《憲法學(xué)研究須重溫的常識(shí)和規(guī)范——從監(jiān)察體制改革中的一種提法說起》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第2期。

②參見韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期；秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計(jì)中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期；童之偉：《憲法學(xué)研究須重溫的常識(shí)和規(guī)范——從監(jiān)察體制改革中的一種提法說起》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第2期。

③參見劉松山：《另一種觀點(diǎn)：監(jiān)察法(草案)在憲法上總體是站得住的》《制定監(jiān)察法，建議慎重研究修憲與否的利與弊》，分別刊載于《中國(guó)法律評(píng)論》2017年11月17日和12月1日的微信公眾號(hào)。

④有論者將其法律性質(zhì)定位為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或是政治機(jī)關(guān)；亦有論者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)乃是被憲法授予國(guó)家監(jiān)察權(quán)的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)。而改革者則認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上就是“反腐敗工作機(jī)構(gòu)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”。參見秦前紅：《我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國(guó)家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，載《中外法學(xué)》2018年第3期。

⑤《法工委：監(jiān)察委不是司法機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)》，https：//www.sohu.com/a/224341746_260616，訪問日期：2020年7月18日。

⑥監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。參見中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第61-63頁(yè)。

⑦孫中山先生把國(guó)家的政治權(quán)力分為“政權(quán)”(或者“民權(quán)”)和“治權(quán)”兩部分，“政權(quán)”即“權(quán)”分為四部分，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)，由人民所保留；“治權(quán)”即“能”分成五個(gè)部分，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，分別由立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院五個(gè)機(jī)關(guān)來行使。因而，“權(quán)能分治”實(shí)際上即“權(quán)能分開”。

⑧具體觀點(diǎn)和理由，請(qǐng)參見童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

⑨具體觀點(diǎn)和理由，請(qǐng)參見韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

⑩盡管監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大及其常委會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員的監(jiān)察屬于“對(duì)人監(jiān)察”，而不屬于“對(duì)機(jī)關(guān)監(jiān)察”，但人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督工作很多是由這些公務(wù)員承擔(dān)的，這就會(huì)在某種程度上影響人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。