呂 芳

(中國政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

提要： 女性職業(yè)晉升的障礙存在著“玻璃天花板”與“迷宮”的爭論，而現(xiàn)實中的“迷宮”由哪些障礙構(gòu)成其實與一國國情有關(guān)。中國的女干部占干部總數(shù)的1/3，但是隨著行政級別的提高，女干部的比例卻不斷降低。這一層層障礙導(dǎo)致女干部的縱向分布呈陡峭的“金字塔”形狀。那些到達(dá)公共管理高層的女干部究竟克服了哪些困難？從個人因素、組織因素和制度因素三個角度入手，通過對230名地廳級以上女干部的數(shù)據(jù)庫進行統(tǒng)計學(xué)分析發(fā)現(xiàn)：(1)中國的女性領(lǐng)導(dǎo)干部的成長過程須穿越層層“迷宮”；(2)中國式的“迷宮”具有不同特點，職業(yè)晉升的不同發(fā)展階段存在著不同障礙；(3)在行政級別較低時需要防止“粘地板”效應(yīng)，在行政級別較高時需要躲過行政部門性別隔離的“玻璃墻”，在到達(dá)行政級別的高層時需要避免配額政策的執(zhí)行偏差。

一、問題提出

自20世紀(jì)40年起，代表性官僚制就成為公共行政學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。尤其是近幾年來，官僚在行政領(lǐng)域的代表性，官僚代表性對警察、教育、公共衛(wèi)生等政策執(zhí)行的效果、配對服務(wù)的影響等等，已經(jīng)成為各國公共行政學(xué)研究的熱點問題。其中，代表性官僚制中的性別問題不僅是對公共行政學(xué)的充實與完善，而且也是對性別研究的拓展與深化。代表性官僚制的一個重要研究內(nèi)容是女性在公共管理領(lǐng)域所遭遇的縱向和橫向隔離。

女干部是女性中的一個特殊群體，也是黨的干部隊伍中的重要力量，其特點與成長路徑是干部研究的重要內(nèi)容。在北歐社會已經(jīng)進入“她”時代的情況下，多數(shù)國家女性官員的數(shù)量與女性總數(shù)仍然不成比例，她們的成長路徑也有別于男性官員。中國女干部的縱向分布呈現(xiàn)為一個極其陡峭的“金字塔”形狀。2007年中共中央組織部的一組數(shù)據(jù)顯示，女干部有1500多萬人，占全部干部比例的 38%(這里的女干部數(shù)據(jù)包括事業(yè)單位的公職人員)[1]。而中共中央組織部的另一組數(shù)據(jù)則顯示，2009年，全國省部級及以上干部中，女性占11%；地廳級干部中，女性占13.7%；縣處級干部中，女性占16.6%。而正職女干部在同級正職干部中的比例分別為省部級以上7.3%、地廳級10.4%、縣處級14.8%[2]。這些數(shù)據(jù)表明，女干部人數(shù)占干部總數(shù)的1/3強，但是縣處級只占到近1/6，地廳級只占到近1/7，省部級以上級別則不到1/10，能夠到達(dá)“金字塔”尖的女干部實屬鳳毛麟角。本文的研究問題是，那些到達(dá)公共管理高層的女干部究竟需要穿越哪些障礙？她們穿越障礙的路徑和規(guī)律是什么？

二、研究進展與理論框架

(一)研究進展：從“玻璃天花板”到“迷宮”理論

1.“玻璃天花板”理論

自20世紀(jì)70年代起，“玻璃天花板”就成為西方學(xué)界和實務(wù)界的熱點問題。1986年，美國記者卡羅爾和蒂莫西發(fā)表調(diào)查報告《玻璃天花板：女性為什么無法打破阻礙她們到達(dá)職業(yè)高層的看不見的障礙》[3]，“玻璃天花板”一詞開始廣為流傳。并非所有的性別或種族不平等都可以用“玻璃天花板”來形容，“玻璃天花板”是指“無法看見、無法突破的障礙，少數(shù)族群和女性都無法登上企業(yè)的階梯上層——不論他們的資質(zhì)或成就如何”[4]。因此，它描述的是無形地阻礙少數(shù)族群和女性進入公司最高層的壁壘。大衛(wèi)·科特提出判斷“玻璃天花板”的四個標(biāo)準(zhǔn)：一是“玻璃天花板”不平等中表現(xiàn)出來的性別或種族差異無法用雇員的其他與職業(yè)有關(guān)的特征來解釋；二是“玻璃天花板”不平等中表現(xiàn)出來的性別或種族差異在等級制度的高層比低層更嚴(yán)重；三是“玻璃天花板”不平等中的性別或種族差異在人們晉升時表現(xiàn)出來，而不僅是不同性別或種族目前在高層職位中所占的比例；四是“玻璃天花板”不平等中表現(xiàn)出來的性別或種族差異在職業(yè)生涯的發(fā)展過程中不斷增加，對職業(yè)生涯的發(fā)展軌跡進行觀察就可檢驗性別差異是否隨著工作經(jīng)驗的增加而擴大[5]。一些研究調(diào)查了女性在工作場所遇到的障礙：女性在職業(yè)生涯中缺乏可以模仿的榜樣，因而缺乏有價值的指導(dǎo)；男性結(jié)成非正式的俱樂部網(wǎng)絡(luò)；男性與決策者的關(guān)系導(dǎo)致男性在職業(yè)晉升中占據(jù)有利地位。這三個因素影響著“玻璃天花板”的持續(xù)存在[6]。

“玻璃天花板”的隱喻只是反映女性和少數(shù)族群晉升結(jié)果的不平等，并沒有反映女性和少數(shù)族群在工作場所遭受歧視的過程。此后，學(xué)界提出了各種各樣的隱喻來強調(diào)女性職業(yè)晉升中所遭遇的障礙，如“粘地板”“防火墻”“玻璃墻”和“玻璃峭壁”等。這些不同的隱喻其實代表著性別或族群平等的各種障礙：(1)“粘地板”理論(sticky-floor)指的是一個群體初入職場時面臨的嚴(yán)苛的工作條件。如果在進入職場之初，女性和男性的晉升途徑就出現(xiàn)差異，那么就可以說存在著性別的“粘地板”效應(yīng)[7]。(2)“防火墻”(firewall)理論認(rèn)為“工作的整個組織結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)、梁、墻，甚至空氣都是作為障礙存在的。晉升的障礙不僅在上面，而且是在周圍”[8]。與“玻璃天花板”理論關(guān)注晉升結(jié)果相比，“防火墻”理論更關(guān)注工作過程中的障礙。(3)“玻璃墻”理論是指由于雇傭上的藩籬引起的職業(yè)中的性別隔離[9]。這一隔離限制女性進入某些工作或機構(gòu)，或?qū)е屡跃窒抻谀承┕ぷ骰驒C構(gòu)。性別隔離既包括工作領(lǐng)域的隔離，也包括崗位的隔離。(4)“玻璃峭壁”(glass cliff)理論是指女性領(lǐng)導(dǎo)者在沖破“玻璃天花板”并且獲得領(lǐng)導(dǎo)職位之后，更容易被安排在一些充滿危險和不確定的職位上[10]。如果說“玻璃天花板”強調(diào)晉升到最高職位上的女性數(shù)量，“玻璃峭壁”則強調(diào)已經(jīng)攀登到更高職位的女性領(lǐng)導(dǎo)仍然面對著岌岌可危的職場生存質(zhì)量與環(huán)境。

2.“迷宮”理論

在眾多理論中，較具代表性的是愛麗絲·伊格利和琳達(dá)·卡雷利提出的“迷宮”理論。愛麗絲·伊格利和琳達(dá)·卡雷利在《穿越迷宮：指引女性領(lǐng)導(dǎo)者登上事業(yè)之巔》中提出“玻璃天花板還在嗎”這一問題[11]。伊利格等把不同的三個時代中美國女性職業(yè)晉升經(jīng)歷的障礙分別命名為“水泥墻”“玻璃天花板”和“迷宮”。第一階段的“水泥墻”，喻指公開的、絕對無法跨越的障礙，其基礎(chǔ)是“男主外、女主內(nèi)”的勞動分工模式；第二階段的“玻璃天花板”，不再將女性徹底排除在領(lǐng)導(dǎo)職位之外，而只是阻礙女性登上高層領(lǐng)導(dǎo)職位；而第三階段的“迷宮”象征著女性在獲取高層領(lǐng)導(dǎo)職位的“迂回曲折道路”?！懊詫m”的隱喻引導(dǎo)人們?nèi)嫠伎加绊懪园l(fā)展的社會文化和權(quán)力結(jié)構(gòu)因素，而不再拘泥于個人偏見的影響。傳統(tǒng)文化認(rèn)同的家庭責(zé)任、組織內(nèi)部的慣例與做法、社會對女性擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的偏見等等都成為女性晉升過程必須穿越的“迷宮”。女性必須穿越這一層層的障礙，才能獲得和男性一樣的成就。

(二)理論框架

從“玻璃天花板”“防火墻”“玻璃墻”到“迷宮”，理論的轉(zhuǎn)換既折射出女性職場發(fā)展的宏觀時代環(huán)境的變化，也反映出女性職場發(fā)展障礙的復(fù)雜性與多元性。研究者們關(guān)注的是女性在職場晉升時遭遇到的不同類別的障礙。而“迷宮”理論之所以有強烈的解釋力，在于“迷宮”中迂回曲折的層層障礙可以囊括前面所述的多種障礙。然而，在中國公共行政領(lǐng)域的女性職業(yè)晉升過程中究竟會遇到哪些障礙？這些障礙具有什么特點？這些仍然是尚待研究的問題。通過文獻(xiàn)梳理，可以從個體因素、組織因素、公共政策因素三個層面來歸納。

1.個體因素

從個體層面看，人力資本的投入、支出以及社會資本等構(gòu)成了影響晉升的主要因素。布勞-鄧肯模型提出個人地位流動的微觀影響因素，包括先賦性因素與后致性因素，先賦性因素主要是指父親的職業(yè)和教育程度，而后致性因素主要指本人的教育程度和初職、現(xiàn)職[12]。然而，后致性因素在不同的社會中存在著差別。資本主義社會影響個人流動的后致性因素主要是專業(yè)因素，而社會主義社會影響個人流動的主要是政治因素。魏昂德利用彼德·布勞1986年在中國所做的“天津千戶調(diào)查”的數(shù)據(jù)，提出教育程度與政治忠誠在中國的職業(yè)流動中扮演的角色。在共產(chǎn)主義制度下，中國共產(chǎn)黨黨員的身份是衡量一個人政治忠誠不可缺少的條件。因此，人們可能通過教育獲得聲望較高的專業(yè)技術(shù)精英職位，而要成為政治精英，必須通過政治忠誠的審查[13]。林南和邊燕杰的研究比較了影響男女社會地位獲得的差異，男性更多受先賦性因素的影響，如父親的職業(yè)地位與就業(yè)單位部門，而女性更多受后致性因素如教育程度的影響[14]。李娜的研究則得出不同的結(jié)論，她比較中國改革開放的中期和后期干部精英地位獲得的影響因素。越到市場化改革的后期，先賦性因素對女性精英地位獲得的影響越顯著。父母的干部身份對女兒的地位獲得產(chǎn)生積極影響，父親為專業(yè)技術(shù)人員對女性地位的獲得具有促進作用，專業(yè)技術(shù)人員的女兒成為干部精英的發(fā)生比是農(nóng)民女兒的7.8倍。而黨員身份等自致因素對于女性精英地位的影響則有所下降[15]。

影響女性個人地位流動的后致性因素集中在教育、資歷、調(diào)動、工作時間、生育孩子等[16]，而“生育懲罰”無疑是其中重要的影響因素。因為“生育懲罰”往往會影響女性地位流動的其他后致性因素——教育程度、資歷、工作時間等。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，組建家庭可能妨礙女性攻讀研究生學(xué)位或成為教職人員，有孩子的女性與男性或者沒有孩子的女性相比較，獲得終身教職的概率也會大幅降低。在那些本欲雄心勃勃成為教授、中途卻改變主意的博士后中，女性占40%，而男性只占20%。獲得博士學(xué)位5年內(nèi)就生育孩子的女性極少有機會獲得終身教職[17]?！吧龖土P”的關(guān)鍵問題在于生育影響了女性可以奉獻(xiàn)給工作的時間，而女性生育的最佳時期和建立成功事業(yè)的關(guān)鍵時期相重合，這種情況提高了女性中斷或影響其職業(yè)發(fā)展的概率。

2.組織因素

組織理論強調(diào)一套有形或無形的限制性規(guī)則，正是這些規(guī)則保持了組織的穩(wěn)定性[18]。而管理層所理解的組織穩(wěn)定性成為女性和少數(shù)族裔職業(yè)晉升的障礙。組織中的文化偏見認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)力是男性的典型特征，而不具有傳統(tǒng)的主流男性管理風(fēng)格的女性在工作場所的業(yè)績通常無法得到認(rèn)可。這種組織文化造成了工作領(lǐng)域性別隔離的“玻璃墻”。在公共部門中，被反復(fù)驗證、幾成定論的是政府部門類型與性別隔離密切相關(guān)。20世紀(jì)六七十年代洛伊的經(jīng)典研究把公共政策分為四個領(lǐng)域：監(jiān)管、分配、再分配和構(gòu)成領(lǐng)域[19]。不同的政策類型在官僚體制中呈現(xiàn)出完全不同的結(jié)構(gòu)、程序和關(guān)系。這些結(jié)構(gòu)、程序和關(guān)系會影響部門中的人事制度，例如，在美國州和地方政府中，女性更多地在社會福利、住房和衛(wèi)生健康等再分配政策領(lǐng)域工作，而男性更多地在街道、高速公路、消防和治安等分配政策領(lǐng)域工作[20]。安妮·紐曼通過對佛羅里達(dá)州政府的研究提出，大多數(shù)女性工作于再分配部門和監(jiān)管部門，而分配部門對女性入職和晉升時的歧視最為嚴(yán)重[21]。威爾·米勒等人用兩個指標(biāo)分析1985—1993年間美國地方政府的行政管理人員和專業(yè)人員的性別隔離，一個指標(biāo)是某一職能領(lǐng)域的行政管理人員全為男性，另一個指標(biāo)是某一職能領(lǐng)域的行政管理人員中女性達(dá)到30%的基準(zhǔn)線。整體而言，行政管理人員的性別隔離問題比專業(yè)人員更為嚴(yán)重。而在行政管理人員內(nèi)部，分配、管制、再分配三個領(lǐng)域的性別隔離程度差異很大[9]。

3.公共政策因素

1995年在北京召開的聯(lián)合國第四次婦女問題國際會議通過《北京行動綱領(lǐng)》明確了社會性別主流化。性別主流化的前提是公共政策和項目對于不同性別會產(chǎn)生不同影響，導(dǎo)致兩性權(quán)力關(guān)系的不平等并使之持續(xù)下去。作為一種實踐，社會性別主流化要求各國將社會性別平等作為一項政策指引，將社會性別觀念納入各個政策領(lǐng)域，組織、改進、評估政策過程[22]。工作和就業(yè)中持續(xù)存在的性別差異引起了性別研究者和政策制定者的極大關(guān)注。這種關(guān)注包括對實現(xiàn)兩性平等的主要政策戰(zhàn)略的批判性審查[23]。性別主流化可以歸入“制度創(chuàng)新”的范疇，引導(dǎo)大家對性別關(guān)系的政策影響進行全面審視。性別主流化區(qū)別于簡單的“機會平等”原則。機會平等更多屬于人力資源的措施，關(guān)注兩性在勞動力市場上的雇傭平等。然而，性別主流化要求在整個政策過程中有意識地、系統(tǒng)地整合進女性視角，這就要求我們關(guān)注內(nèi)嵌于政治、社會的系統(tǒng)性的問題，審視公共政策中是否存在性別盲視的問題。

個體因素聚焦于個體的人力資本的投入、支出以及社會資本，可以解釋相同部門或系統(tǒng)中的不同女性地位流動的差異，但是，無法解釋為什么具有相似個體特征的女性在不同國家和文化體系、不同部門中的晉升差異。組織因素可以解釋跨國跨文化中同類部門女性發(fā)展的部分相似性，但是，無法解釋同一國家或文化體系內(nèi)部同類部門不同女性職業(yè)晉升中的差異。因此，需要把個體因素和組織因素結(jié)合起來考慮。同時，在一國范圍內(nèi)，公共政策一般會針對公共部門中的性別平等制定相關(guān)糾偏政策，而這些政策會顯著影響女性的職業(yè)發(fā)展。因此，探究公共部門女性晉升的障礙，需要結(jié)合個體因素、組織因素和公共政策因素進行綜合考量。

與此同時，人是在時間流逝中度過自己的生命，需要在不同的時間段里扮演不同的角色。女性在一定的時間段里結(jié)婚、生育、撫養(yǎng)子女，又要在一定時間段里接受教育、工作、晉升、退休。同時，中國的干部晉升制度又規(guī)定了各行政級別的晉升年齡限制，同一行政級別上、不同年齡段的女干部面臨著不同的激勵政策。因此，當(dāng)我們引入時間因素、行政級別，就會發(fā)現(xiàn)女干部在不同的職業(yè)發(fā)展階段遇到的發(fā)展障礙存在差異。本文試圖通過對一個女干部數(shù)據(jù)庫的分析與處理，從個體因素、組織因素及公共政策因素三個角度探討女干部如何穿越公共部門的“迷宮”。研究發(fā)現(xiàn)，中國式的“迷宮”具有特殊性：在女干部晉升的不同發(fā)展階段存在性質(zhì)不同的障礙。女性只有在每一個階段越過這些障礙，方能步入公共管理和決策的高層。

三、數(shù)據(jù)描述

本文數(shù)據(jù)來源于中國官員信息數(shù)據(jù)庫，這個數(shù)據(jù)庫完整收集了政府網(wǎng)站上公開的以下四部分官員的信息：(1)全國地級市和直轄市區(qū)縣的黨委書記、市(區(qū)、縣)長；(2)所有省委常委；(3)所有省委書記、省長；(4)第15～18屆所有其他非軍職中央委員、中央候補委員[24]。數(shù)據(jù)庫中共有廳級以上男干部3827人，女干部230人。我們按照性別篩選出女干部的數(shù)據(jù)，整合成為一個包含230名女干部相關(guān)信息的小型數(shù)據(jù)庫。這些女干部的行政級別最低為正廳級(其中有兩名女干部高職低配，處在正廳級的職位上，但行政級別是副廳)，在2000—2015年間，59.13%的女干部(136人)到達(dá)了副部級。與中國公共部門中其他的女性相比，她們是公共管理中晉升到最高層的女性群體。

這些女干部的出生年代、教育程度、地區(qū)分布、民族結(jié)構(gòu)、最終行政級別等基本情況如表1所示。從出生年代來看，數(shù)據(jù)庫中的女干部主要出生于20世紀(jì)50年代和60年代，兩者共占73.04%；從教育程度來看，這些女干部的教育經(jīng)歷主要集中于本科和研究生，兩者共占77.39%；從分布地區(qū)來看，華北和華東地區(qū)是女干部最主要的來源地，這兩個地區(qū)的女干部共占53.48%；從民族結(jié)構(gòu)來看，85.22%女干部為漢族，蒙古族和回族各占3.04%；從最終行政級別來看，97.82%為正廳級及以上級別的女干部，其中，61.3%晉升到副部及以上的行政級別。

表1 數(shù)據(jù)庫中女干部的基本情況

四、地廳級以上女性領(lǐng)導(dǎo)干部的特點

將本數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)與《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》①的數(shù)據(jù)相比較，可以揭示地廳級以上女性領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升特點。《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》比較全面地展示了各個行政級別的女干部的情況，而本數(shù)據(jù)庫的女干部則是地廳級以上的高層女干部。

(一)提前的晉升時間

本數(shù)據(jù)庫中的女干部初任副處級的年齡比總體數(shù)據(jù)提前了近10年，表明廳級以上女干部提前10年進入“快車道”。通過數(shù)據(jù)處理可以得到本數(shù)據(jù)庫中的女干部初任某一行政級別時的平均年齡。所有女干部曾經(jīng)的任職級別從低到高依次為副處、正處、副廳、正廳、副部、正部和副國。女干部初任每一級別的職位時的平均年齡依次為副處29.38歲(女干部初任時的年齡范圍為20～45歲)、正處33.21歲(22～45)、副廳36.67歲(24～48)、正廳43.28歲(25～53)、副部49.20歲(35～59)、正部54.65歲(45～61)、副國級61.56歲(56～67)(見表2)。本數(shù)據(jù)庫中有近60%的女干部的行政級別都曾達(dá)到副部級。

表2 晉升平均年齡和晉升所花時間的比較 年

《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》中，由低一級行政級別晉升到上述行政級別所花的時間及晉升時的平均年齡依次為副科7.2年，35.3歲；正科6.4年，39.6歲；副處5.8年，39.4歲；正處6.5年，43.9歲；副廳6.6年，45.3歲，正廳8.5年，51.0歲[25]。比較本數(shù)據(jù)庫中的女干部與《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》中的女干部晉升到各行政級別的平均年齡。兩個數(shù)據(jù)庫的年齡差分別為副處級相差10.02歲，正處級相差10.69歲，副廳級相差8.63歲，正廳級相差7.72歲(見表2)。這表明，本數(shù)據(jù)庫中女干部初任某一級別職位的平均年齡較低。這是一個重要的發(fā)現(xiàn)。換言之，當(dāng)其他的女性還在為晉升副處級而奮斗時，本數(shù)據(jù)庫中的女干部一般已經(jīng)晉升到副廳級，并且在為晉升正廳級做準(zhǔn)備，當(dāng)其他女干部晉升到正處級時，數(shù)據(jù)庫中的女干部一般已經(jīng)晉升到了正廳級。

提前近10歲晉升同一行政級別的優(yōu)勢使本數(shù)據(jù)庫中的女干部在更高層級的選拔競爭中始終保持年齡優(yōu)勢。因此，她們進入晉升“快車道”后的晉升速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他女干部。她們由副處晉升到正處所花的平均時間為3.83年，由正處晉升到副廳所花的平均時間為3.46年，由副廳晉升到正廳所花的平均時間為6.61年，由正廳晉升到副部所花的平均時間為5.92年，由副部晉升到正部所花的平均時間為5.45年，由正部晉升到副國級所花的平均時間為6.91年(見表2)。而按照《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》的數(shù)據(jù)，由低一級行政級別晉升到上述行政級別所花的時間依次為副科7.2年、正科6.4年、副處5.8年、正處6.5年、副廳6.6年、正廳8.5年。在有數(shù)據(jù)可以比較的相同級別上，本數(shù)據(jù)庫中的女干部晉升到更高一級行政級別的時間都比較短：正處少2.67年，副廳少3.14年，正廳少1.89年。正是一開始就處在“快車道”上，因此，本數(shù)據(jù)庫中的女干部在其后的每一個級別的晉升中所花時間都明顯少于其他女干部。

(二)特殊的晉升通道

在本數(shù)據(jù)庫中，女干部的部門領(lǐng)域分布以副廳級為界可以分為前后兩個階段(見圖1)。對于副廳級及以下行政級別的女干部而言，學(xué)校、群團組織是快速晉升的主要通道。學(xué)校、群團組織這兩個來源占初任副處職位的女干部的37.29%，初任正處的女干部的40.91%，初任副廳的女干部的41.15%。換言之，本數(shù)據(jù)庫中40%左右的女干部是在學(xué)校、群團組織兩個領(lǐng)域晉升到副處、正處和副廳的行政級別。而初任正廳職務(wù)來自這兩個領(lǐng)域的比例就迅速下降到27.91%，副部級為7.14%，部級為14.71%。可見，學(xué)校、群團組織為40%左右的副廳級及以下行政級別的女干部提供了快速晉升的空間。

圖1 四套班子和學(xué)校、群團組織的比較

在學(xué)校、群團組織這兩個領(lǐng)域內(nèi)部，在學(xué)校初任副處級職位的占12.43%，正處級占9.66 %，副廳占7.18%，正廳占5.12%，副部占2.14%。在群團系統(tǒng)初任副處級職位的占24.85%，正處級占31.25%，副廳占33.97%，正廳占22.79%，副部占5%，正部占14.71%。這表明，近1/4至1/3的女干部在群團組織獲得了副廳及以下行政級別的歷練。

不過，不管是哪一級行政級別，黨委、政府、人大、政協(xié)“四套班子”都是培養(yǎng)女性領(lǐng)導(dǎo)干部的最重要基地，而且隨著行政級別的提高，初任某級別的職務(wù)時來自這些部門的女干部比例越來越高。在副廳級及以下行政級別中，初任某一職務(wù)來自“四套班子”的女干部比例依次為副處為53.11%，正處為50.00%，副廳為 53.11%，這說明有半數(shù)以上的女干部直接從“四套班子”中獲得晉升。而到正廳級及以上的權(quán)力高層，黨委、政府、人大和政協(xié)越來越成為女干部初任某一級別職務(wù)時的重要來源領(lǐng)域。初任正廳職位時來自黨委、政府、人大、政協(xié)的女干部的比重已經(jīng)占到67.44%，副部級為90.71%，正部級為85.29%，副國級為100%。這表明盡管在較低行政級別上，女干部可能來自各個領(lǐng)域，但隨著行政級別的不斷上升，女干部越來越集中于人大、政協(xié)、黨委和政府這些組織系統(tǒng)。

由此，可以為地廳級以上的高層女性領(lǐng)導(dǎo)干部畫個群像：相當(dāng)比例(41.15%)的女干部在學(xué)校、群團組織晉升至副廳級，而后，部分轉(zhuǎn)入黨委、政府、人大、政協(xié)“四套班子”，在這些領(lǐng)域初任正廳、副部、正部。觀照現(xiàn)實，高層女干部的職業(yè)發(fā)展經(jīng)歷確有許多共性，相當(dāng)比例在職業(yè)生涯的早期都經(jīng)過教育科研系統(tǒng)、群團組織的歷練。例如，劉延?xùn)|、孫春蘭、沈躍躍、李海峰的履歷中都有群團組織的工作經(jīng)驗。而民主黨派的女性高官一般都有在教育科研系統(tǒng)的工作經(jīng)驗，而且符合學(xué)歷高、職稱高等特征，例如嚴(yán)雋琪曾任上海交通大學(xué)博士生導(dǎo)師，林文漪曾任清華大學(xué)博士生導(dǎo)師等等。

(三)狹窄的“金字塔”尖

與男干部相比，本數(shù)據(jù)庫中的女干部總占比為5.67%。其中，副廳及以下為1.94%，正廳為4.56%，副部為7.99%，正部為4.90%，副國為8.82%(見表3)?？梢?，僅有極少數(shù)女干部能夠到達(dá)狹窄的“金字塔”尖。與女干部的整體數(shù)據(jù)相比，僅以公開數(shù)據(jù)為例，2013年，中國女公務(wù)員達(dá)168萬人，占公務(wù)員總數(shù)的24.1%，比2010年提高0.9個百分點。新錄用的女公務(wù)員所占比例更高，2014年中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)新錄用的女公務(wù)員占當(dāng)年錄用人數(shù)的比例為49.8%，地方錄用的女公務(wù)員占比為44.7%[26]。這表明女干部的多數(shù)沉淀在基層，男女在公共管理的高層中結(jié)構(gòu)比例嚴(yán)重失衡，男女晉升的性別鴻溝非常顯著。

表3 本數(shù)據(jù)庫中不同級別干部分布情況

提前的晉升時間、特殊的晉升通道、狹窄的“金字塔”尖是高層女干部職業(yè)晉升的突出特點。其他女干部恰恰就因為不具備這些特點而在職業(yè)晉升中層層落敗。因此，是否具備這些特點意味著女干部能否穿越“迷宮”中的層層障礙。

五、中國式“迷宮”中的層層障礙

“迷宮”中的障礙分布于女干部晉升的不同階段，表現(xiàn)為不同的形式，并且互相影響。這些障礙在較低行政級別時，表現(xiàn)為個體層面人力資本的投入與支出的影響，尤其是“生育懲罰”(包括懷孕、哺乳和撫養(yǎng)孩子)引起的“粘地板”效應(yīng)；在較高行政級別時，體現(xiàn)在組織層面部門性別隔離的“玻璃墻”；而在行政級別的高層時，表現(xiàn)為社會性別主流化政策的執(zhí)行偏差。同時，每個階段的影響因素具有疊加效應(yīng)。能否越過前一階段的障礙影響著后續(xù)其他階段能否順利晉升。

(一)“生育懲罰”造成的“粘地板”效應(yīng)

本數(shù)據(jù)庫中，女干部初任副處的年齡處于20～45歲之間，平均年齡為29.38歲。而《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》中女干部初任副處的平均年齡為39.4。兩個數(shù)據(jù)庫中女干部初任副處的年齡相差10年左右。而這10年的差距正好是女性生育、撫養(yǎng)子女的關(guān)鍵時期?？梢?，在行政級別較低時，教育等人力資本的投入和以“生育懲罰”等形式表現(xiàn)出來的人力資本的支出是影響女干部職業(yè)晉升的重要個體因素。本數(shù)據(jù)庫的女干部一般都避免了“粘地板”效應(yīng)。

婚姻和生育顯著增加女性的家庭勞動時間，縮短她們的工作時間和閑暇時間，而婚姻和生育對男性的影響卻微乎其微。2018年，智聯(lián)招聘采用抽樣調(diào)查方式在全國31個省份對不同行業(yè)、不同年齡層次的就業(yè)者進行了問卷調(diào)查，女性投入家庭的時間比男性高15%，而投入工作的時間比男性少9%[27]。2018年，中國女性每天干家務(wù)的時間為2小時6分鐘，而男性家務(wù)勞動的時間僅為45分鐘[28]。女性一般需要在生育以及其后的5年左右時間內(nèi)承擔(dān)撫養(yǎng)任務(wù)，此后，兒童進入學(xué)校，女性對家庭的撫養(yǎng)任務(wù)又會減輕。

干部選拔制度是按照個體生命歷程的不同階段、不同需求、不同發(fā)展特點而制定的。在干部精力最充沛、能力最強、經(jīng)驗最豐富的時間，干部應(yīng)被分配到最重要的職位，承擔(dān)最重要的任務(wù)。我國的一些干部選拔政策規(guī)定了年齡限制。例如，2003年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》要求，省部級預(yù)備人才被規(guī)定在45歲到50歲之間，地廳級在40到45歲之間，而縣處級在35到40歲之間。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條件等制度都規(guī)定了工作經(jīng)歷、年齡限制等。干部提拔之前需要有在基層掛職鍛煉、接受培訓(xùn)等經(jīng)歷。依據(jù)2010年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，中國女性的平均生育年齡為29.13歲[29]。因此，29～34歲期間正是女性對家庭承擔(dān)生育和撫育任務(wù)的關(guān)鍵時期。女性到異地輪崗工作、到特定機構(gòu)培訓(xùn)等都面臨著一系列實際困難。因此，這一時期最易出現(xiàn)生育與職業(yè)發(fā)展的沖突。沉重的家庭任務(wù)會減少女性獲得職場升遷的機會。

(二)中國特色的“旋轉(zhuǎn)門”

在行政級別較高時，性別隔離的“玻璃墻”成為女干部晉升的重要障礙。在西方國家，政府部門的女性更多分布在再分配政策領(lǐng)域，而分配領(lǐng)域和監(jiān)管領(lǐng)域的女性則不成比例。原因在于，再分配領(lǐng)域的功能在于分配財富、資源與權(quán)利，機構(gòu)使命與女性特征更為契合。據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計，到2019年，在統(tǒng)計的103個國家中，20.7%的政府部門的部長為女性。女部長最可能主管以下五類事務(wù)部門：社會事務(wù)部，家庭、兒童、青年、老年、殘疾人等事務(wù)部，環(huán)境、自然資源或能源等事務(wù)部，人力資源、勞動、職業(yè)培訓(xùn)等事務(wù)部，貿(mào)易或工業(yè)部[30]。

在中國，影響女性晉升的組織因素呈現(xiàn)出迥然不同的特點。中國女干部的晉升中存在著“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，然而，這種“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象區(qū)別于西方國家的“旋轉(zhuǎn)門”。主要為：第一道“旋轉(zhuǎn)門”表現(xiàn)為女干部從學(xué)界或者群團組織流向政界，主要發(fā)生在副廳晉升至正廳之間。如圖1所示，41.15%的女干部在學(xué)校、群團組織獲得初任副廳級職位的機會，而后部分在“四套班子”內(nèi)獲得更高職位的晉升。第二道“旋轉(zhuǎn)門”表現(xiàn)為女干部從政府、黨委流轉(zhuǎn)到人大、政協(xié)，一般發(fā)生在正廳晉升至副部之間。在本數(shù)據(jù)庫中，在人大、政協(xié)獲得副處、正處、副廳、正廳初任的寥寥無幾，僅有一人在人大獲得副處級初任，另有一人在政協(xié)獲得正廳級初任。而到初任副部、正部及副國級時，來自人大、政協(xié)的比例開始上升，分別為11.02%、34.48%、55.55%。

即使“四套班子”不同部門之間，晉升的概率也存在差異。第一，在“四套班子”內(nèi)部，初任副處、正處、副廳、正廳級的女干部中，來自政府的所占比例最高，副處占64.89%，正處占70.45%，副廳占68.47%，正廳占74.48%；然而，獲得初任副部級職務(wù)的，來自黨委的所占比例最高，占到48.82%，來自政府的僅占40.16%。第二，即使在政府部門內(nèi)部，女干部也更多分布在教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等再分配領(lǐng)域，而較少分布在交通運輸、工業(yè)經(jīng)濟等一次分配領(lǐng)域。因為2001年中共中央組織部曾下發(fā)《關(guān)于進一步做好培養(yǎng)選拔女干部、發(fā)展女黨員工作的意見》(下稱《意見》)，規(guī)定女領(lǐng)導(dǎo)干部主政的工作領(lǐng)域“其中教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、計劃生育、民政、司法、勞動和社會保障等部門領(lǐng)導(dǎo)班子要首先選配”女干部。

(三)社會性別主流化政策的執(zhí)行偏差

公共管理高層成為女性晉升難以突破的“玻璃天花板”，不過，我國出臺了一些符合社會性別主流化的政策，如規(guī)定女干部的配額和比例。1995年，中共中央組織部做出規(guī)定，到2000年，省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少有1名女領(lǐng)導(dǎo)干部，地(市)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，爭取配備2名女干部；中央和國家機關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)班子要盡可能多地配備女干部；擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職的女干部數(shù)量要有所增加。前述《意見》也要求，“省、市、縣三級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部隊伍中的女干部，應(yīng)分別不少于10%、15%、20%”。這些貫穿于公共政策中的社會性別主流化使高層的領(lǐng)導(dǎo)班子配備女干部成為一個“硬指標(biāo)”。為實現(xiàn)干部選拔中的性別配額，一些符合條件的女干部得以突破“玻璃天花板”，進入高層黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。

然而，政策執(zhí)行的偏差也比比皆是。例如，要求至少配備一名女領(lǐng)導(dǎo)干部往往演化成“只配備一名女領(lǐng)導(dǎo)干部”，有些地方選拔女干部變成完成一個指標(biāo)、一種比例；部門“首先選配女干部”演化成女干部“只適合配備”在這些部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。這容易造成對女性的刻板印象，即女性的能力決定她們更適合在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、計劃生育、民政、司法、勞動和社會保障等再分配領(lǐng)域工作，而不適合在分配領(lǐng)域如工業(yè)交通、經(jīng)濟財政等部門工作。造成的后果是，女干部集中在再分配部門，而在選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職時，往往要看其是否有在重要工作部門如工業(yè)經(jīng)濟、財經(jīng)政法等的工作經(jīng)歷，而女干部往往因為缺乏這些經(jīng)歷處于弱勢。

換個視角，正是因為女干部任職的配額政策，她們才可以沖破“玻璃天花板”。然而，因為配額政策的執(zhí)行偏差，能夠晉升到高層的女干部只是鳳毛麟角，而且主要分布于教科文衛(wèi)等部門，缺乏工業(yè)經(jīng)濟、財經(jīng)政法等主戰(zhàn)線的工作經(jīng)歷，這導(dǎo)致她們成為高層領(lǐng)導(dǎo)后仍然處于相對邊緣的地位。

結(jié) 論

回到“玻璃天花板”還是“迷宮”的理論爭論上，我們發(fā)現(xiàn)，中國女干部在晉升之路上確實必須穿越蜿蜒崎嶇的層層“迷宮”，方能到達(dá)“金字塔”的頂端。中國式“迷宮”具有以下幾個特點：一是職業(yè)晉升的不同階段存在著的不同障礙(見圖2)：在較低行政級別時，女干部需要在個體層面增加人力資本的投入，減少人力資本的支出，尤其是要躲避和應(yīng)對“生育懲罰”，防止“粘地板”效應(yīng)，在合適的時間點上進入晉升快車道；在較高行政級別時，性別隔離的“玻璃墻”主要不是存在于不同的政策領(lǐng)域之間，而是存在于學(xué)校、群團組織與政府之間，女干部的晉升存在著一種特殊的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，即從學(xué)校、群團組織向政府、黨委等流動，或從政府、黨委向政協(xié)、人大流動；當(dāng)行

圖2 女干部職業(yè)晉升不同階段的主要影響因素

政級別到了正廳級及以上，女干部則需要突破性別配額政策的執(zhí)行偏差，方有可能打破高層的“玻璃天花板”。二是女干部的晉升存在路徑依賴，特定階段如果沒有突破發(fā)展障礙，那么對以后的職業(yè)發(fā)展存在影響。例如，行政級別較低時如果沒有避免“粘地板”效應(yīng)，超過一定年齡就無法進入后備干部人選，在后期的晉升中就會處于劣勢。三是性別隔離的影響并非只有消極意義。如果規(guī)定了晉升行政職務(wù)的年齡限制，那么，特定階段內(nèi)的性別隔離反而可以保障女性在優(yōu)勢領(lǐng)域內(nèi)的順利晉升。

因此，社會性別主流化的政策設(shè)計應(yīng)根據(jù)職業(yè)生涯的發(fā)展階段而更有針對性和適用性。我們需要檢視，政府部門晉升的正式和非正式要求是什么？這些要求有沒有把女性放在一個不利的位置？什么樣的規(guī)定會限制她們的晉升？針對“迷宮”中的層層障礙，今后的相關(guān)制度可以做出相應(yīng)調(diào)整，包括針對基層的“粘地板”效應(yīng)，女干部須提升個體的人力資本。減少人力資本的支出，政府須制定一系列具有社會性別視角的社會保障政策，如承認(rèn)女性的時間權(quán)利、推行育兒假、發(fā)展托幼、養(yǎng)老機構(gòu)等等，防止女性沉淀在職業(yè)底層。此外，建議女干部的配額可以從縣處級延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在女性最初的事業(yè)發(fā)展階段提前任用；在提拔條件上對女性放寬年限，并且可用副職年限代替正職年限。針對工作部門的性別隔離的“玻璃墻”，建議建立廣泛的干部交流制度，既要促進學(xué)界、商界、群團組織和政府之間的交流，也要促進黨委、人大、政府、政協(xié)等之間的交流，即使在政府部門內(nèi)部，也要促進女干部到財經(jīng)政法、工業(yè)經(jīng)濟等主要崗位鍛煉，從而積累更多的主戰(zhàn)場的經(jīng)驗，同時也要打破現(xiàn)存的權(quán)力資源分配格局。針對性別盲視的公共政策，則建議提高黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的配額比例，同時也須糾正對配額制度等政策的執(zhí)行偏差。

注 釋：

① 《第三期中國婦女社會地位調(diào)查》是全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局繼1990年、2000年第一、第二期中國婦女社會地位調(diào)查后組織的又一次全國規(guī)模的調(diào)查，以2010年12月1日為標(biāo)準(zhǔn)時點，內(nèi)容包括健康、教育、經(jīng)濟、社會保障、政治、婚姻家庭、生活方式、法律權(quán)益和認(rèn)知、性別觀念和態(tài)度九個方面。