劉成成，邱 雨

(1.華中師范大學 馬克思主義學院，武漢 430079；2.武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430079)

中國獨特的黨政體制決定了作為立法機關和權力機關的人民代表大會和西方國家議會存在顯著差別，這集中表現(xiàn)在中國人大代表和西方議會議員的黨派結構上。西方議會中往往存在相互競爭且力量相對均衡的兩大或幾大政黨，如美國國會中的民主黨和共和黨。這些國家的兩黨往往以執(zhí)政黨和反對黨的面貌出現(xiàn)，其黨員代表有各自的黨派立場，代表不同的群體利益。并堅持不同的政策主張，如美國民主黨通常代表中產(chǎn)階級及偏底層的民眾利益，而共和黨則更偏向于中上層民眾利益。盡管這種社會分層具有模糊性和相對性，但西方議會中的議員存在以黨派屬性為歸依的利益偏向性則是毫無疑問的。在中國，根據(jù)“黨建國家”的歷史邏輯，中國共產(chǎn)黨是中華人民共和國的領導核心，是當代中國政治體制的中軸[1]3。中國共產(chǎn)黨在中國的政治系統(tǒng)中具有政治話語主導權和制度實踐上的領導權。中國共產(chǎn)黨對人民代表大會的領導突出表現(xiàn)在人民代表大會內部的黨派構成上，半數(shù)以上的人大代表具有中共黨員身份，而在地方人大中，中共黨員所占的比例則穩(wěn)居70%以上。這種黨派結構特征正好與“黨的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志的”制度意圖相契合，所以與西方相比，中國人大代表的黨派屬性則相對簡明純粹。由此，在原則上我們可以說，人大代表所代表的是“黨和人民的利益”。但就地方人大代表而言，這一抽象而原則的表達何以解釋不同代表在提案與建議上存在的差別、分歧乃至矛盾？事實上，關于地方人大代表的利益表達問題，學術界存在著激烈爭議。本文試圖簡要展示這種爭議，并具體考察當前中國地方人大代表的利益表達結構。

一、關于地方人大代表利益表達的學術爭議

地方人大代表究竟代表和表達誰的利益？無論在法律解釋、合法性規(guī)范分析還是經(jīng)驗實證研究上，都存在著分歧。

(一)對地方人大代表利益表達的法律解釋分歧

1992年公布并實施的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱“代表法”)第二條第三款規(guī)定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”。根據(jù)此處的表述，地方人大代表應當代表“人民”的利益。代表法第四條所規(guī)定的“代表應履行的義務”中的第五項是：“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務”?；谶@些法律表述，對地方人大代表究竟應當代表誰的利益有兩種解釋：其一，代表廣義的“人民”的利益，因為有“代表人民的利益和意志”的明確表述；其二，既可代表轄區(qū)整體利益，也可代表選區(qū)局部利益，因為法律表述的是，地方人大代表“聯(lián)系”“聽取”和“反映”，并未說明直接代表被選舉的選區(qū)或選舉單位人民的地方利益。因此，我們可以認為，地方人大代表既可以代表所屬轄區(qū)人民的整體利益(即轄區(qū)整體利益)，也可代表“被選舉的選區(qū)”或“選舉單位人民的地方利益”(即選區(qū)局部利益)[2]。當然，如果我們將法律表述中的“聯(lián)系”“聽取”“反映”理解為“代表……的利益”，那么我們也可以認為，國家法律傾向于要求地方人大代表代表原選舉單位和人民的局部利益。正是因為法律規(guī)定留下了一定的解釋空間，才使學術界在地方人大代表履職時的利益代表問題上存在分歧。

(二)對地方人大代表利益表達的規(guī)范性解釋的爭議

從政治合法性和政治道義的規(guī)范要求來看，中國地方人大代表究竟應該代表誰的利益？學者們看法不一，尤其是當人大代表的身份沖突導致了所代表區(qū)域的整體利益與局部利益的沖突時更是引起學者們的關注與爭議[3]，這種爭議主要反映在如下方面：其一，利益兼顧論。即認為地方人大代表應當兼顧所代表區(qū)域的整體和局部利益。如鄒平學(1994)認為，地方人大代表有權在轄區(qū)整體利益和選區(qū)局部利益之間做出選擇而“不受強制”，“他們均有兩種合法的選擇”，但還是應當在反映相關真實信息情況實現(xiàn)不同利益的兼顧[4]。其二，選區(qū)局部利益論。如郝永偉(2009)堅持，地方人大代表首先應當代表選區(qū)局部利益，否則就會造成“整體利益掩蓋局部利益”而使后者受損[2]。奧斯卡·阿爾門(2008)認為，中國地方人大代表被地域性地劃分，這使他們形成了一種地方歸屬感和地方共同利益意識，因而他們代表地方局部利益也是理所當然的，這種利益歸屬感從同一地方的人大代表常常共同參與提交議案和建議可以得到證明[5]。

(三)對地方人大代表利益表達的實證研究結論的差異

更多的學者則對地方人大代表的實際履責行為進行實證分析并得出不同的結論，最典型的實證結論如下：其一，代表選區(qū)局部利益。很多學者的實證研究得出的是這種結論，如墨寧(Manion，2014)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣級人大代表所做的研究發(fā)現(xiàn)，基層地方人大代表為其“一方百姓代言”，并發(fā)現(xiàn)這種代言謀利具有層級差異性，即越往上級，代表為群眾謀利的積極程度越低[6]。桑玉成和邱家軍(2010)則通過對省級人大代表的研究發(fā)現(xiàn)，他們傾向于為本選區(qū)和選民謀利[7]。李翔宇(2015)通過對2009-2011年G省省級人大大會建議和詢問的統(tǒng)計分析與深度訪談得出了相同結論[8]。學者加茂具樹(2013)通過對揚州市人大代表提案的實證分析得出了類似的結論：地方人大代表傾向于代表選區(qū)局部利益。即使這種利益“與黨委的利益相沖突”(比如，市人大代表提案要求對某經(jīng)濟區(qū)放權與市委的控權意圖相違背)，而且揚州市人大代表在提案時對于選區(qū)局部利益和轄區(qū)整體利益的取舍上更傾向于前者。在2001年—2005年連續(xù)幾屆的提案中，選區(qū)提案要遠遠多于轄區(qū)提案，前者占到90%以上，相對于轄區(qū)整體利益和黨委利益，地方人大代表更傾向于代表選區(qū)局部利益[9]。其二，代表個別利益和私利(包括強勢利益集團、個人和政府利益)。如何俊志(2004)根據(jù)訪談發(fā)現(xiàn)，一些利益趨同的群體利用代表提議案權和建議權謀取自身利益[10]130-140；徐振光(2009)認為，社會轉型期“利益分化”和利益群體的形成影響了人大代表的“利益表達”，他們在強勢利益群體影響下有時成為其利益代言人[11]；龍?zhí)?2010)通過實際調研也發(fā)現(xiàn)，人大代表利用其公職身份謀取私人和小團體利益的問題，此時所代表的利益在性質上已是一種私利，這種代表行為成為一種腐敗乃至違法行為(如有的人大代表因接受過賄選，其反映的利益通常是為了賄賂者的利益)[12]；唐皇鳳和梁玉柱(2017)基于對遼寧和衡陽賄選案的案例研究發(fā)現(xiàn)，候選人產(chǎn)生過程中的提名機制和醞釀協(xié)商機制、候選人產(chǎn)生中確定性和競爭性并存的張力、選舉組織機構和選舉監(jiān)督機構的組織困境，以及政治生活中的潛規(guī)則、不良的政治生態(tài)、異化的政商關系、官本位的政治文化、脆弱的市民社會等因素造成了人大代表賄選的蔓延和持續(xù)[13]；李翔宇(2015)的研究發(fā)現(xiàn)，地方人大代表在代表選區(qū)局部利益的行為中是有選擇性的，他們往往選擇“與當?shù)毓賳T的政績思路比較吻合的地方公共利益”，這體現(xiàn)了人大代表和政府官員的利益共謀[8]；王雄(2017)的研究發(fā)現(xiàn)，在利益回應方面，市級人大代表偏好回應利益集團，經(jīng)濟落后地區(qū)的人大代表偏好回應選區(qū)利益，都市中心區(qū)的代表偏好回應利益集團[14]。

從學術界目前對中國地方人大代表利益表達問題的研究來看，無論是在法律解釋、政治合法性的規(guī)范分析、還是經(jīng)驗實證研究上，都提出了各種不同甚至沖突的觀點，這些觀點從各自的分析角度和實證資料看來，都具有各自的合理性，但不足以反映向市場化改革縱深發(fā)展的中國社會本身的復雜性。當今的地方人大代表已不再單一地代表某一特定群體或地方的利益，其代表的利益本身就具有多重性，下面將對地方人大代表所代表的利益結構進行歸納，并提出地方人大代表“多元利益多重代表”的觀點。

二、地方人大代表的利益表達結構

根據(jù)利益表達的合法性要求，地方人大代表需要表達的是人民的共同利益，但人民利益不是同質化的單一選擇，人民內部有地域、行業(yè)、界別之分，也有不同層級之別，反映與維護各自的共同利益都是正當之舉。當然，在這些正當利益表達之外，也出現(xiàn)了不正當?shù)摹八嚼磉_”和逃避責任的“不表達”，這一切共同構成中國地方人大現(xiàn)實利益表達結構，這一結構主要由如下幾類構成。

(一)轄區(qū)整體利益表達

即地方人大代表表達的是所屬人大的行政區(qū)劃級別內的人民群眾的利益，如省級人大代表對應的轄區(qū)整體利益是該省的人民群眾的利益，市級人大代表對應的轄區(qū)整體利益則是該市的人民群眾的利益。大量的實證研究(如加茂具樹，2013；墨寧，2014)并沒有表明地方人大代表代表轄區(qū)人民的整體利益，堅持轄區(qū)整個利益代表觀念的學者一般是從應然的合法要求來論證的。如省人大代表就理應代表該省人民的利益，市人大代表就該代表該市人民的利益，如果各行其是則會造成“利益割據(jù)”，進而損害該轄區(qū)人民的整體利益。要求地方人大代表表達該轄區(qū)的整體利益體現(xiàn)了更高的公共性要求，有助于實現(xiàn)不同利益的整合[2]。而且轄區(qū)整體利益是一種真實并可以判斷的利益形式，如涉及有關促進旅游業(yè)的發(fā)展、城市防洪工程、城市交通管理、工人醫(yī)療保障服務、下崗工人職業(yè)培訓等內容的提案就屬于轄區(qū)整體利益，當然，這類提案更多地屬于跨選區(qū)提案，需要提供人大代表聯(lián)合提案的程序便利。

(二)地方局部利益表達

該利益表達指向的是地方人大代表被選舉的原選舉單位或選區(qū)的利益，當前的選舉機制決定了地方人大代表的選區(qū)身份和選區(qū)責任感，既然地方人大代表由選區(qū)選舉產(chǎn)生，他們首先代表選區(qū)利益理所當然。憲法和代表法也要求地方人大代表加強與原選舉單位和人民的聯(lián)系，反映其要求。代表法第五條規(guī)定：“代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表”，既然原選舉區(qū)選民和原選舉單位有權監(jiān)督和罷免地方人大代表，地方人大代表當然要對選區(qū)人民及其利益負責。另外，地方人民代表大會會前活動與會議期間組織討論與審議活動所采取的代表團制度使地方人大代表形成了地方歸屬感，在討論與議事時也傾向于關注和維護他們所了解的選區(qū)利益，多數(shù)實證研究也顯示出地方人大代表的這種利益傾向性。此外，反映地方利益也是現(xiàn)代民主的要義，現(xiàn)代民主不是壓制，而恰恰是表達并維護具有差別性和多樣化的地方利益。

(三)執(zhí)政黨利益表達

中國是社會主義國家，中國的國家性質決定了作為中國唯一合法執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨始終代表人民的利益，這與代表資產(chǎn)階級利益的西方資本主義國家的政黨有本質區(qū)別。所以，按照通常的解釋，中國共產(chǎn)黨是沒有自身利益的，也不需要其他社會力量滿足其一己私利，但如果從廣義上將利益理解為一個人或一個組織的種種愿望與需要的實現(xiàn)，那么中國共產(chǎn)黨還是存在利益的。它不是對自身的物質與享樂的追求，而是作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨具有掌握和鞏固政治領導權并獲得民眾政治認同的需求，這已成為中國的一項基本政治原則，并決定中國特有政治形態(tài)和黨國體制，在該體制中，黨委居于權力核心，人大的地位角色較之黨委則顯得“人微言輕”[15]。地方人大代表的利益表達尊重黨的意志是一項政治要求，當然，在涉及民生的具體事務上，也存在某些代表提案與黨委意圖相左的情況，如揚州市人大代表曾經(jīng)提交的有關稅收財政使用權下放的提案就與揚州市黨委傾向于控制預算使用權的要求相沖突(加茂具樹，2013，第41號提案)。但在涉及國家政權和權力結構等基本政治問題時，地方人大代表的利益表達存在政治邊界，尊重執(zhí)政黨作為整體的執(zhí)政權威并維護其執(zhí)政基礎是人大代表利益表達的政治前提。

(四)利益集團或利益群體的利益表達

利益的擴張性和排他性使擁有共同利益的人們容易聯(lián)合起來，形成利益集團或利益群體。地方人大作為收集政治決策信息和做出政治決策的重要場所自然成為利益集團或利益群體爭取和利用的對象。各種利益集團和利益群體試圖使地方人大代表成為自己利益的代言人，其采取的方式與手段既有合法的(如將本群體人員輸送到人大代表的位置上)，也有非法的(如金錢賄賂、暴力威脅)。正如有學者指出的，私營企業(yè)家利用當前我國代表制的體制縫隙，進行不同形式的關系運作，當選縣級人大代表，以獲得有利于企業(yè)發(fā)展的政治資本。這些私營企業(yè)家代表與選民之間呈現(xiàn)出一種代表性斷裂的狀態(tài)，他們的提案和意見與真實利益表達隔離，會議和閉會期間的履職流于走過場[16]。此外，地方人大代表往往也會受其代表以外的身份影響而為利益集團或利益群體代言。例如，某地方人大代表的代表外身份是居委會主任或公司董事長，他可以利用長期基層任職時積累的“聲望”和“人脈關系”有效地影響區(qū)內的其他人大代表，從而為其所在的居委會和公司謀利[17]。還有一些地方人大代表基于自己的特定關懷和判斷而為某類利益集團或利益群體代言，如為婦女群體、下崗職工群體或某些弱勢群體代言。 在地方人大代表為利益集團或利益群體的代言行為中，有的是在合法的制度框架之內，有的則游離在合法邊界之外。

(五)個別利益或個人私利表達

代表就其本意是指當被代表者不出場時由代表者代為表達被代表者的真實意愿，如果一個人只是表達自己的利益和意愿，則不存在代表關系。地方人大代表履行代表職責時只能成為其他利益主體的代言人，但由于代表也有自身的利益，在兼職身份背景下(如同時也是政府高官、企業(yè)經(jīng)理、小區(qū)業(yè)主等)，他們在參與提案、建議、立法等活動時難免摻雜自身的利益考慮或在為其他利益主體代言的背后隱含自己的謀利意圖，甚至還會利用自己作為政策信息收集者和反映者的信息優(yōu)勢而與他人進行交易(如適時投資)。另外，地方人大代表也可能將代表身份轉化為特權和資源而充分利用。地方人大代表的公職身份可以使其結交各種政商與社會人士，以便日后“好打交道”，積累社會資本，擴展關系網(wǎng)[18]67。除了以上正當和不當?shù)睦娲砗屠姹磉_之外，還存在著逃避職責的“不代表”“不表達”現(xiàn)象。他們也參與會議，無論何種決議或報告一律舉手支持，按照集體行動的邏輯，只是附和領導與主流的聲音，從不獨立表達民眾的利益與呼聲，因而也無追責風險。這類代表以消極不作為的方式不履行代表職責，從而影響地方人民代表大會的議事決策質量。

三、地方多元利益下的多重代表

地方人民代表大會是地方民眾通過其代表進行利益表達的地方民主機構，以上所列舉的主要利益表達形式共同構成中國地方人大代表利益表達的復合結構。從相關研究的學者們的觀點分歧與爭議來看，他們往往強調某種利益表達的合理性和可行性，但在利益多元化的現(xiàn)代中國社會，地方人大代表所代表的利益具有多重性特點，這種多重性不僅體現(xiàn)在不同的代表所代表的利益不同，而且體現(xiàn)在即使是同一個代表，其代表的利益也具有多重性，地方人大通過的地方性法規(guī)和相關決策與決定往往是多種利益博弈后集合或重疊的產(chǎn)物。

(一)多元利益的社會現(xiàn)實

如果說改革開放之前，中國是一個利益均等化社會[19]，那么改革開放之后，中國則逐漸成為利益多元化的社會。計劃經(jīng)濟的市場化轉型、“單位制”的解體、多元經(jīng)濟要素的成長、全球化的推進等一系列重大社會變化催生了不同的利益主體，形成了多元的利益格局，中國進入了社會分層的發(fā)展階段，不同階層對應不同的群體利益[20]。因而地方人大代表所面對的利益主體和利益關系多種多樣，憲法和代表法所規(guī)定的要求地方人大代表所要代表的“人民”以及“原選區(qū)單位和人民”不是抽象的存在，而是多種具體的利益主體。大體來說，地方人大代表所面對和考慮的利益主體至少包括如下幾類：

第一，作為權力來源者和授權者的人民群眾。根據(jù)現(xiàn)代代議民主制的基本觀念，國家權力來源于人民群眾，人民群眾行使國家權力的方式是通過獨立選舉產(chǎn)生自己的代表而由代表行使國家權力?，F(xiàn)代國家權力受制于人民群眾并反映人民群眾的利益需要，這一觀念對于實行代議制民主的中國同樣適用。但人民群眾并非是不可分的、同質化的單一整體，它劃分為不同的群體并具有不同的屬性，如按地域劃分，包括轄區(qū)的人民群眾、選區(qū)的人民群眾、更小地域范圍如社區(qū)和小區(qū)的人民群眾等；按所處的社會階層劃分，包括上層、中層、底層的人民群眾；按產(chǎn)業(yè)職業(yè)類型劃分，包括農、林、牧、漁、建筑、工業(yè)、流通、服務業(yè)等各行各業(yè)人民群眾；按經(jīng)濟成分劃分，包括國有經(jīng)濟、集體經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟等領域的人民群眾；按民族劃分，包括不同民族的人民群眾。不同的劃分標準對應著不同的人群，多種劃分標準之下，利益主體網(wǎng)狀交叉，復雜多樣。多元利益主體都具有表達的權利，其中的某些利益主體還會基于共同利益或利益共識結成利益集團或利益群體，以便增強利益博弈能力。

第二，作為權力中樞的執(zhí)政黨或黨委。在中國政權體系中，共產(chǎn)黨處于核心地位，地方人大被置于該體系之中，其代表的利益表達不能偏離執(zhí)政黨的意志。事實上，執(zhí)政黨一再強調：要將“黨的主張經(jīng)過法定程序變?yōu)閲乙庵尽保@里的“法定程序”即是通過人大和人大代表的正式表達。為了確保地方人大所表達的意志與執(zhí)政黨的意志相合，地方人大受到同級和上級黨委的領導，并通過地方人代會內部的人事組織安排來實現(xiàn)這種領導。如在很多地方人大常委會中，黨委書記常常兼任人大常委會主任，并且多數(shù)地方人大代表具有黨員身份，受到黨規(guī)黨紀的約束。地方人大代表在提案、審議、表決、質詢等履職活動中，尊重和維護黨的意志和政治利益也是廣泛接受的政治原則。

第三，作為利益主體的人大代表自身。從代表的性質和代表的法定職責來說，地方人大代表只能反映被代表者的利益，包括人民群眾、利益集團和黨的利益。但必須承認，地方人大代表自身也是利益主體，也有表達和要求的權利，只是作為代表者的身份和職責要求，他必須代表其他主體的利益。那么，在利益表達時，是不是代表必須排斥自己利益或者按照不利于自身利益的方式表達其他民眾的利益？地方人大代表在法定范圍內，在表達其他主體利益的同時，也包含對自身合法利益的考慮，這既是合理的，也是難以避免的。

(二)代表利益的多重性

面對多種利益主體和利益關系，地方人大代表并非簡單地傾向于代表某一類利益主體，其代表的利益常常具有多重性。如某一個議案表面上偏向于選區(qū)利益，但實際上可能是黨的利益、選區(qū)利益、轄區(qū)利益以及人大代表個人利益博弈后的結果，反映的是多種利益的融合。

加茂具樹對揚州市人大代表提案的分析結果表明了代表利益的多重性特征，以文章中的33號提案為例，該提案要求市政府采取措施減少一個郊區(qū)的水泥廠造成的環(huán)境污染，顯然它反映了選區(qū)的利益，但如果再考察提案者的身份，就會發(fā)現(xiàn)利益代表的多重性。10名提案者的身份分別是：1、郊區(qū)財政局局長；2、沙聯(lián)村黨委秘書；3、郊區(qū)政府建設委員會副主任以及房地產(chǎn)經(jīng)理；4、私企經(jīng)理；5、西湖鎮(zhèn)黨委秘書以及郊區(qū)人大常委會主任；6、郊區(qū)教育局局長；7、智庫成員；8、政府建設委員會主任；9、私企經(jīng)理；10、私企副經(jīng)理[9]。從這些提案者的身份可以看出，此項提案既有利于選區(qū)人民，也有利于提案者的政績、生意、健康等切身利益，甚至也體現(xiàn)了當?shù)攸h委的利益，因為解決環(huán)境問題有助于維護社會穩(wěn)定，增加其合法性。由此看來，該議案同時代表了包括選區(qū)民眾、黨委和提案的地方人大代表等多方利益。這種利益代表的多重性特征廣泛地存在于地方人大代表的履職活動中。

代表利益的多重性由種種因素所致，包括利益的固有特性、不同利益主體之間的博弈、兼職體制下的代表多重身份等，正如有學者指出的，中國人大代表是多重身份的“角色集”[21]，如政治身份就對代表的履職行為有混合影響[22]。利益所具有的擴張性和排他性促使不同利益主體之間的競爭和博弈。就地方人大代表所處的利益環(huán)境來說，轄區(qū)民眾、選區(qū)民眾、黨委、利益集團和利益群體都會進行利益博弈，并通過各種渠道輸送給地方人大代表。在這些利益主體中，黨委占據(jù)主導地位，民眾的聲音往往受到重視，利益集團具有較強的凝聚力和活動能量，不同利益主體的較量最終促使地方人大代表在利益表達中實現(xiàn)利益綜合。而代表兼職體制之下的代表多重身份也有助于多種利益的整合。

地方人大代表所代表利益的多重性是現(xiàn)代社會多元利益博弈的結果，反映了分工精細化和市場化的社會中利益的多樣性和利益關系的復雜性。憲法和代表法規(guī)定地方人大代表應當代表人民利益，但實際上，不同利益主體的利益都是人民利益的體現(xiàn)，多元利益下的多重代表正是現(xiàn)代民主的要求，它既有利于不同利益的協(xié)調與整合，也有助于社會秩序的穩(wěn)定。