李紹昆

（山東警察學院 經(jīng)濟犯罪偵查系，山東 濟南，250014）

當前，危害食品藥品安全領域的犯罪問題比較突出，社會影響惡劣、群眾反映強烈。危害食品藥品安全犯罪侵害的是不特定公眾的生命和身體健康，挑戰(zhàn)的是法律和基本道德底線，破壞的是社會誠信體系，牽動的是全體社會成員的神經(jīng)，摧毀的是人民對美好生活的向往，影響的是廣大群眾對黨和政府的信任，事關重大。習近平總書記多次就食品藥品安全工作作出重要指示，要求做到“四個最嚴”①2015年5月，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十三次集體學習時強調，要切實加強食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系。，確保人民群眾舌尖上的安全。這些都對公安機關加強食品安全犯罪的偵查打擊工作提出了更高的要求。為積極回應社會關切，切實解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，2019年初，公安部組建食品藥品犯罪偵查局，統(tǒng)一承擔打擊食品、藥品和知識產權等領域的犯罪職責。

全國食藥偵查隊伍建設一直在逐漸發(fā)展壯大。目前，相關偵辦機構的設置主要有以下幾種情況：一是省級公安機關建立專門食藥犯罪偵查機構，目前有14個省級公安機關建立了食藥犯罪偵查總隊（遼寧、河北、山西、云南是獨立的食藥偵查總隊，山東、河南、江西、內蒙古、黑龍江、貴州是食藥環(huán)犯罪偵查總隊，陜西、吉林是環(huán)食藥犯罪偵查總隊，北京是環(huán)食藥旅總隊，天津是生態(tài)環(huán)境和食品藥品安全保衛(wèi)總隊）；二是隸屬于治安部門設立專門的食藥總隊或支隊，如上海、江蘇、湖北、安徽、福建、廣東、青海、廣西、西藏；三是成立集打擊食藥犯罪與侵犯知識產權犯罪于一身的省級偵查總隊，如重慶市公安局打擊假冒偽劣食品犯罪偵查總隊；四是打擊食藥犯罪歸口治安部門，尚未設立專門的食藥支隊或處室，如，浙江、海南、甘肅、新疆等。

食藥偵查隊伍作為一個新的警種，在案件偵辦過程中面臨著一些新形勢、新問題、新情況，相關理論研究和經(jīng)驗做法的歸納提煉還相對不足。盡管國內學界在食品藥品安全領域的理論研究成果頗豐，但大多研究的是食品藥品安全問題的現(xiàn)狀、問題成因、行政監(jiān)管、應對等，對危害食品藥品安全犯罪的研究相對有限，在“中國知網(wǎng)”以“危害食品藥品安全犯罪”為主題進行搜索，相關的理論文章只有284篇，主要集中在對刑法規(guī)制的認識、思考與完善等方面。從公安機關偵辦危害食品藥品安全犯罪案件的角度進行理論研究的相對有限，以食品藥品安全犯罪偵查為主題的只有7篇，且內容相對寬泛；從公安機關偵查措施、證據(jù)規(guī)格、證據(jù)收集與固定等具體偵查辦案角度進行研究的更是鳳毛麟角。本文嘗試通過某省四個地市食藥環(huán)偵支隊的實地調研，了解在案件來源、偵查取證、移送審查起訴、審判等環(huán)節(jié)實際遇到的現(xiàn)實問題，以調查研究、文獻分析等方法，對食藥案件偵辦過程中遇到的難點問題進行分析總結，嘗試探求有針對性的解決途徑。

一、危害食藥安全犯罪案件偵辦難點

（一）案件來源環(huán)節(jié)

食藥犯罪不同于傳統(tǒng)刑事案件，由于其侵害的客體是不特定對象的身體健康，且由于不同受害人體質的差別，侵害后果短期內難以顯現(xiàn)，致使少有直接被害人報案；再加之犯罪手段的升級，涉網(wǎng)絡犯罪盛行，不進行現(xiàn)場交易，或者犯罪窩點選擇在城郊結合地帶相對偏僻的獨門獨院，隱蔽性強，難以被發(fā)現(xiàn)，這兩點嚴重限制了食藥犯罪偵查機關的案件來源。理論上講，危害食品藥品安全犯罪具有雙重違法性，既違反了食品安全行政管理法規(guī)，也違反了刑法的相關規(guī)定，而對于嚴重的行政違法案件涉嫌觸犯刑法的，移送公安機關應是重要的追訴途徑。調研發(fā)現(xiàn)，隨著相關規(guī)范性文件①此規(guī)范性文件指的是2016年頒布的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。的頒布和相關工作的推動，行刑銜接工作有了較大的進展。以某市為例，2018年全市偵辦的食藥刑事案件中，行政部門移交案件占比達到53%，較上一年有大幅度上升。但是，行刑銜接工作存在發(fā)展不均衡的問題，存在越到基層越不到位的情況，執(zhí)法思想不統(tǒng)一甚至同一地市市級支隊和縣級大隊對行刑銜接有截然不同的看法，個別地方存在一定形式主義等，這些都在一定程度上影響了打擊食藥犯罪的效果。

（二）偵查取證環(huán)節(jié)

1.數(shù)據(jù)導偵能力不足

調研中發(fā)現(xiàn)，食藥偵查部門自身數(shù)據(jù)情報資源不足，往往要依賴第三方企業(yè)和多警種的協(xié)作配合。例如，對占比越來越高的涉互聯(lián)網(wǎng)食藥違法犯罪，為查清涉案資金流、物流、信息流、人員流動信息，迫切需要大數(shù)據(jù)信息收集、清洗、分析、研判能力的提升，但是囿于自身數(shù)據(jù)導偵能力的局限，有的食藥偵查部門只能通過對接阿里巴巴集團治理部，借助其大數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢，實施線上線下協(xié)同打擊“互聯(lián)網(wǎng)+食藥違法犯罪”戰(zhàn)略，對涉互聯(lián)網(wǎng)食藥犯罪線索進行聯(lián)合研判，以最大限度提升打擊網(wǎng)絡違法犯罪效能。在涉及資金查控方面，也往往需要借助多警種協(xié)作機制尋求經(jīng)偵部門的配合。

食藥偵查部門對具有自身業(yè)務特色的數(shù)據(jù)利用尚不充分，與食藥偵查相關的職能部門涉及市場監(jiān)督、農業(yè)畜牧、商務等，在行刑銜接工作機制下，可以通過信息共享、線索通報等工作，達到收集行政違法等行業(yè)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)的目的，這對于構建犯罪預警機制和認定嫌疑人的主觀明知等方面具有現(xiàn)實意義，而目前這項工作的開展較為有限。此外，在調研中還發(fā)現(xiàn)，隊伍的年齡結構和知識結構也限制了數(shù)據(jù)偵查思維和相關數(shù)據(jù)導偵、信息分析軟件的應用。

2.偵查手段受到限制

根據(jù)刑訴法的相關規(guī)定，嚴重危害社會的犯罪案件，才能采用技術偵查手段②參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百五十條。。但是食藥案件最初線索往往涉案金額較小，給人一種社會危害性和人身危險性較小的假象，只有經(jīng)過深度經(jīng)營、深挖線索之后，才會發(fā)現(xiàn)案件涉及領域較廣、鏈條較長、受害群眾較多、社會危害較大。而偵查手段受限，不利于進一步收集犯罪證據(jù)和徹底查清犯罪事實，不利于對食藥案件的打擊[1]。

3.檢驗鑒定機構選擇、技術、標準掣肘

食品藥品涉案物品的檢驗鑒定為認定犯罪性質提供了依據(jù)，對于查清犯罪事實提供了證據(jù)，是印證其他證據(jù)、形成完善證據(jù)體系的重要一環(huán)，在食藥案件辦理中具有至關重要的地位。但是，由于食品、藥品種類繁多、特性各異，使得食品藥品涉案物品的檢驗鑒定相對較難。調研中發(fā)現(xiàn)主要存在以下五個方面的問題。

一是對于假藥劣藥的認定。按照相關規(guī)定，偵查機關“可以委托省級以上藥品監(jiān)督管理部門設置或者確定的藥品檢驗機構檢驗”③參見《關于辦理生產、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條。。但在實踐中，各地多無明文規(guī)定哪些是合規(guī)的藥品檢驗鑒定機構，一旦檢測機構無此類單位證明文件，或者公安機關與檢法溝通不暢，就會致使案件因為沒有權威認定而拖而不決。

二是檢驗物品種屬復雜。比如，涉嫌銷售假“敏魚肚”的食品犯罪案件、新資源食品蛹蟲草冒充冬蟲夏草等案件，食品藥品監(jiān)督局、質量監(jiān)督局對檢驗工作往往相互推諉，因為目前在檢驗鑒定實務中存在一定的悖論：食品類檢驗機構不接受藥品（檢驗目的）檢驗，藥品類檢驗機構不接受食品（樣品形式）的檢驗,送檢物品無標準也不接受檢驗。這就導致在實踐中，對于沒有明確檢驗標準和分類標準的物品，難以確定鑒定機構。

三是受檢驗標準缺失以及現(xiàn)有知識等客觀條件限制，“有毒、有害”物質的查證極其困難。這就致使有些行為從感觀和常識推定明知是違法犯罪行為，卻因無法證明而無法追訴懲處。以某地假鹽案為例，受制于食鹽尚無有毒有害的檢測規(guī)范與方式，執(zhí)法機關無法檢驗是否“摻有有毒、有害的非食品原料”，最后只能以違反國家有關鹽業(yè)管理規(guī)定涉嫌非法經(jīng)營查處。

四是檢測技術相對滯后。目前，對于非法使用添加劑和濫用食品添加劑的行為，還缺少科學、有效、快捷的檢測手段，尤其是對于化學合成物和其他國家公告文件禁止使用的有毒有害的非食品原料目錄之外的未知物，檢測能力更加薄弱。檢驗技術和方法發(fā)展的相對滯后，造成物證鑒定周期長、認定困難，弱化了打擊食品犯罪的實際成效。

五是按照職責分工，食品藥品犯罪偵查局還承擔打擊生態(tài)環(huán)境領域的犯罪職責。但是，由于能對污染環(huán)境損害進行評估的機構數(shù)量少，檢測能力跟不上實際辦案需求，鑒定周期長，危險廢物鑒定費以及環(huán)境損壞修復評估費價格過高，導致偵查辦案效率和打擊犯罪的效能受到極大限制。

（三）移送審查起訴階段

1.司法機關對管轄權的認識分歧

食藥犯罪網(wǎng)絡化、跨區(qū)域的特征越來越明顯，但是在一些具體案件中，由于管轄權的司法解釋的粗疏，使得公檢法部門出現(xiàn)認識上的差異。如在食品類侵犯知識產權類案件中，對于《關于辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》第一條規(guī)定的“權利人受到實際侵害的犯罪結果發(fā)生地”如何理解，權利人主營業(yè)地或登記地是否屬于該種情形，各地司法機關存在不同認識，至今未在某省范圍內達成共識，嚴重影響了對相關犯罪的打擊效率。

2.司法機關對證據(jù)規(guī)格的要求理解不同

在食藥類案件中，特別是行政監(jiān)管部門移送的案件線索，由于其偵查意識不強等原因，普遍存在案件證據(jù)規(guī)格不高的問題。調研中還發(fā)現(xiàn)，在公安機關自己偵辦的案件中，也有一些由于與檢察機關對證據(jù)規(guī)格和執(zhí)法思想認識不一致，導致案件偵辦陷入困境。

一是證據(jù)標準難以把握。比如，對于“足以造成嚴重食品中毒事故或者其他食源性疾病的”認識，雖然有相關司法解釋做出了具體規(guī)定。但在司法實踐中，食品添加劑超范圍超劑量濫用普遍存在，農藥、獸藥、抗生素藥品在蔬菜水果種植、牲畜養(yǎng)殖中普遍存在，而很多產品缺乏安全標準，即使有國家或者地方限量標準的，超過多少能夠達到刑法規(guī)制要求的危險程度，也缺少統(tǒng)一標準。以“農藥殘留、重金屬、污染物質等嚴重超出標準限量”為例，究竟超出多少就能認定為“嚴重超出標準限量”，公檢法仍難以達成共識。

二是對危害后果的認識不統(tǒng)一。對于國家明令禁止加入食品的物質，有的檢察院認為如果以“生產、銷售有毒有害食品罪”立案查處，還需要有鑒定機構出具食用違禁物質造成人身危害性的鑒定意見，而這一點目前在實務中很難做到。比如，以各類肉及肉制品加工廢棄物等非食品原料生產、加工的“地溝油”，若要以“有毒有害食品罪”追訴，需有檢驗報告或者鑒定意見證明其對人體的危害程度，但放眼國內，由于對人體構成危害的物質成分的種類、范圍、含量缺乏明確統(tǒng)一的界定標準，檢驗鑒定機構往往難以提供此類結論。再如，打擊私宰豬犯罪中，如果不是人畜共患的病毒病菌，即使在查扣的豬肉中檢出，農業(yè)部門就難以作出認定，從而導致公安機關無法依法追責。此外，對于打工者或者提供技術支持等幫助行為是否構成共犯，雖有相關司法解釋①《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第十四條規(guī)定，明知他人生產、銷售不符合食品安全標準的食品，有毒、有害食品，提供運輸、貯存、保管等便利條件的，提供生產技術的以共犯論處。，但是檢察機關往往以情節(jié)顯著輕微，危害不大為由，不予追究刑事責任。

三是證據(jù)規(guī)格要求過高。在某些地市“工業(yè)鹽”案件中，檢察機關要求偵查機關出具造成嚴重食品中毒事故或者其他食源性疾病的危害后果的證明。在涉水產養(yǎng)殖非法用藥案件中，檢察機關要求排除魚苗、用水來源等非養(yǎng)殖環(huán)節(jié)非法用藥的可能，這些要求提高了偵查機關的證明取證責任，加大了案件偵辦難度，在一定程度上輕縱了犯罪行為。再如，目前高發(fā)的食藥領域涉網(wǎng)絡犯罪，公安機關目前能取到的證據(jù)主要是犯罪嫌疑人的供述和網(wǎng)上交易記錄，而檢察機關大多數(shù)情況下要求必須找到購買方逐一取證落實，這無疑提高了偵查機關的取證難度。

（四）審判環(huán)節(jié)

1.對危害食藥安全行為存在法律適用的爭論

以非食品原料制售行為的規(guī)制為例，“三鹿奶粉案”中張玉軍和“河南瘦肉精案”中劉襄，被“以危險方法危害公共安全罪”追訴，雖能反映行為的社會危害本質，但在客觀行為上并不完全契合。在2013年的相關司法解釋中將同一行為的適用罪名調整為非法經(jīng)營罪，雖反映了嚴重擾亂市場秩序的行為，但是又無法反映其行為嚴重的社會危害后果。因此，對危害食藥安全行為的具體適用罪名至今仍存在理論上的爭論[2]。

2.對危害食藥安全行為存在量刑過輕的現(xiàn)象

在調研中發(fā)現(xiàn),食藥案件刑事判決存在量刑較輕的現(xiàn)象。比如，某市近三年涉食藥案件已判決案件中，僅有12.8%被判處有期徒刑，5.8%被單處罰金，3.5%被免于刑事處罰，77.7%被判處緩刑。查閱相關資料，發(fā)現(xiàn)類似情況在全國較為普遍，如廣州市兩級法院2012年至2015年6月共審結一審生效食品、藥品犯罪案件465件，處理被告人616人，其中判處3年以上有期徒刑的只有3.7%[3]。安徽合肥市等8家檢察院的數(shù)據(jù)顯示自2010年1月至2014年3月底，已被法院作出判決的各類涉及危害食藥安全犯罪案件223件486人，被判處有期徒刑一年以下和拘役的98人，被適用緩刑的有189人，占比達到59.1%[4]。大量緩刑輕刑的判決影響了打擊效果，與社會公眾的樸素期望及危害食品安全犯罪的社會危害性相比嚴重不符，在社會上甚至造成刑事打擊不如行政處罰力度大的誤解，對犯罪分子不足以形成有力的威懾，對食藥這一重大民生領域整體安全形勢的維護產生了不利影響。

二、應對策略

（一）加強隊伍建設

食藥犯罪有其專業(yè)的特殊性，對偵查人員要求較高，不僅僅要懂法律、懂偵查，還要熟悉食品工業(yè)、化學、藥學等專業(yè)知識，在數(shù)據(jù)導偵的環(huán)境下還要熟悉信息化技術，否則會極大地限制偵查思路，影響偵查方向的展開和偵查技術的運用。按照公安部食藥局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前全國專業(yè)食藥偵查隊伍有9 700余人[5]，遠遠不能滿足實際工作的需要。以華東某沿海經(jīng)濟大省為例，食藥環(huán)偵隊伍有1 000人左右，已在所有縣區(qū)建立大隊，從全國來看是食藥環(huán)偵力量最強的，但是具體到各地市縣、區(qū)的工作時，偵查力量仍捉襟見肘。此外，食藥隊伍偵查人員大多是從治安、經(jīng)偵等部門抽調來的，有的食藥偵查部門是和治安大隊合署辦公，偵查人員的年齡結構、專業(yè)結構也都存在欠缺。對此，可以通過定向招錄食品、醫(yī)藥、計算機信息專業(yè)人才，補充新鮮血液，也可以通過加強專業(yè)化培訓，使偵查人員掌握基本的鑒別違法食品藥品的知識和技能，及時了解掌握新型危害食品藥品安全犯罪類型和手段，提高隊伍的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)化水平，提高偵查辦案能力。

（二）加強信息工作

針對案件線索來源有限的問題，可以通過加強公安基礎工作，積極主動多渠道獲取案件線索，加強信息導偵數(shù)據(jù)偵查的能力。應貼合自身業(yè)務特點，在加強警企合作，在吸收借助阿里巴巴、京東等平臺數(shù)據(jù)資源的基礎上，構筑富有警種特色的基礎數(shù)據(jù)庫，將涉及食品藥品安全的重點行業(yè)、企業(yè)的注冊登記信息、行政違法處罰信息、刑事犯罪信息、快檢數(shù)據(jù)、辦結案件鑒定意見、檢測報告、專家意見、行政部門認定意見等數(shù)據(jù)信息收集入庫，構建類罪模型。這樣不僅有助于提高預警防范能力，也有助于對犯罪嫌疑人主觀明知的認定、對違法行為人從業(yè)禁止處罰的落實執(zhí)行，提高打擊效能。通過陣地控制，加強對重點行業(yè)和重點企業(yè)的管控。借助群眾，廣泛收集危害食品安全犯罪線索，加強對相關犯罪情報信息的整理、分析和研判，及時掌握犯罪動向。建立食藥偵查與食品安全行政執(zhí)法機關之間的信息共享機制，建立定期通報制度和信息共享平臺，真正做到信息互通、成果共享和工作聯(lián)動。

（三）加強與檢察機關的溝通，明確完善證據(jù)標準體系

1.提升檢測技術，完善檢測標準

在偵辦食藥案件時，公安機關進行檢驗鑒定的目的是為認定犯罪提供依據(jù)，為證明犯罪事實提供證據(jù)，為印證其他證據(jù)構建完整的證據(jù)鏈條提供依據(jù)。但是，受到檢材的檢驗標準、技術、方法，以及現(xiàn)有知識等客觀條件的限制，公安機關與檢察機關對“有毒、有害”物質的認定、檢測、查證極其困難，弱化了打擊成效。這就需要相關監(jiān)管部門不斷完善食品藥品的檢測標準，為相關涉案物品的檢測鑒定提供明確的法律依據(jù)。同時，相關技術部門要不斷探索提高檢測技術和方法，探尋科學、有效、快捷的檢測手段，從而實現(xiàn)證據(jù)事實與待證事實的有效快速對接。

2.通過會議紀要明確法律適用和證據(jù)規(guī)格

對于食品類侵犯知識產權類案件中案件管轄權的爭議問題，公安部相關意見明確，在主要犯罪地公安機關不持異議的前提下，可由權利人主營業(yè)地或登記地公安機關依法偵辦其侵權案件①2008年公安部經(jīng)偵局關于假冒“瀘州老窖”商標案件管轄問題的意見（公經(jīng)知產〔2008〕204號）。。2015年，浙江、北京等地公檢法相關會議紀要中就明確了權利人主營業(yè)地或登記地屬于《關于辦理侵犯知識產權刑事案件適用法律若干問題的意見》第一條中規(guī)定的權利人受到實際侵害的犯罪結果發(fā)生地。山東煙臺也通過市公檢法會議紀要的形式明確辦理涉張裕品牌的制假侵權案件也適用這一規(guī)則。通過這些方式，公檢法機關有效解決了相關案件管轄爭議問題，有力保障了權利人的合法權益，維護了市場秩序。

在涉網(wǎng)絡食藥犯罪交易金額的認定方面，2015年浙江等地公檢法相關會議紀要中就明確“結合收集的物證、書證、證人證言、犯罪嫌疑人供述和鑒定意見等以形成認定犯罪事實證據(jù)鏈的可不對購買者逐個調查取證”。這樣就可以有效降低公安機關的取證責任，避免偵查機關由于購買者涉及不特定區(qū)域和不特定人群、取證難度大而陷入無法認定犯罪的困境。

由此可見，公檢法機關可以通過積極溝通，以會議紀要等形式來完善法律適用標準和證據(jù)標準體系，統(tǒng)一執(zhí)法思想，形成執(zhí)法合力，減少公檢法和行政監(jiān)管部門之間因認識分歧而影響執(zhí)法效果。

（四）嚴密法網(wǎng)，完善監(jiān)管和寬嚴相濟的刑事政策有機結合

縱觀危害食藥安全案件的刑事判決結果，在量刑中存在兩個極端，一方面是對具有加重結果情節(jié)的判處刑罰較重，甚至存在“量刑反制”的現(xiàn)象，以量刑來影響定罪，如以危險方法危害公共安全罪判處的“三鹿奶粉”案件中的張玉軍、“河南瘦肉精”案中的劉襄，為嚴懲危害食品安全的犯罪分子而忽視了犯罪行為本身的特征；另一方面是對基本犯罪判處的刑罰較輕，大量適用緩刑。從刑事政策看，我國對有毒有害食品犯罪的懲罰是持高壓態(tài)度②2011年5月27日，最高人民法院《關于進一步加大力度，依法嚴懲危害食品安全及相關職務犯罪的通知》中明確指出：“對于致人死亡或者有其他特別嚴重情節(jié)，罪當判處死刑的，要堅決依法判處死刑”。。但是在司法實務中，對食藥犯罪的懲治存在嚴厲而不嚴密的情況。刑法的基本原則之一是罪刑均衡，即量刑要依據(jù)犯罪行為的社會危害性以及人身危險性。社會危害性主要是看犯罪行為的客觀危害以及犯罪人的主觀惡性。對客觀危害后果的認定，往往囿于過高的證據(jù)規(guī)格的限制。比如，涉網(wǎng)絡食藥交易金額的界定要求對每一個買家進行取證，非法刷單扣除金額的認定，侵犯知識產權產品實際市場銷售價格的認定等，認定上的困難影響了對危害后果的認定。行為人的人身危險是指犯罪人再次犯罪的可能性，食藥犯罪行為人為重操舊業(yè)而抗拒如實供述的情況往往得不到有力的懲戒。所以，一方面要嚴密法網(wǎng)，不斷完善證據(jù)標準體系，在輕刑的適用特別是緩刑的適用上，一定要充分考慮行為人的行為社會危害性、自首或悔罪表現(xiàn)等人身危險性情節(jié)，確保其不再危害社會的才可適用緩刑，不能一味輕判；另一方面要充分認識到，造成食藥安全問題突出的主要原因是有關行政部門監(jiān)管不力，以及社會管理失范。對待有毒有害食品犯罪，應該首先考慮的是加強行政監(jiān)管，刑法只是規(guī)制危害食藥行為的最后防線，一味依賴重典嚴懲并不能從根本上解決危害食品藥品安全的問題。只有完善的監(jiān)管和寬嚴相濟的刑事政策有機結合，才是有效維護食藥安全的出路。