張淑瑛

（1.廣西社會主義學(xué)院 理論教研部，廣西 南寧 530007；2.中南財經(jīng)政法大學(xué) 東盟刑事法研究中心，湖北 武漢 430073）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在深刻總結(jié)黨和國家在改革中取得的重大成效與寶貴經(jīng)驗基礎(chǔ)上，不斷持續(xù)深入地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并取得了明顯成效。黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行了科學(xué)全面的闡述，并從目標(biāo)、要求、路徑等多層面詮釋了權(quán)力監(jiān)督與制約體系的基本要求，是新時代國家監(jiān)察體系改革的重要遵循。黨的十九屆四中全會指出，要“加強對法律實施的監(jiān)督”“保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使”[1]。黨的十九屆四中全會對國家監(jiān)督體系和法律實施監(jiān)督權(quán)關(guān)系的科學(xué)闡發(fā)是研究“國家監(jiān)察權(quán)權(quán)力監(jiān)督”問題的重要導(dǎo)向，是對人民群眾關(guān)切問題的理性回應(yīng)。尤其是我國監(jiān)察機構(gòu)改革后，紀(jì)檢監(jiān)察干部違法腐敗問題時有發(fā)生，對監(jiān)察權(quán)這種高度擴張而監(jiān)督制約不完善的擔(dān)憂已從數(shù)據(jù)上有所反映。以中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)來看，2018年以來，陜西省各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共受理反映紀(jì)檢監(jiān)察干部問題線索1507件，共立案查辦紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法案件166件，對179人作出黨紀(jì)政務(wù)處分[2]；2018年遼寧省嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法紀(jì)檢監(jiān)察干部，立案90件，處分57人[3]；2019年1月至8月，北京市累計查處違紀(jì)違法紀(jì)檢干部70人[4]。從通報的典型案件來看，不少紀(jì)檢干部存在受賄貪污職權(quán)濫用等問題。這意味著，監(jiān)察機關(guān)也并非腐敗的“絕緣體”、天然的“保險箱”，其同樣面臨著腐敗違法風(fēng)險。新組建的監(jiān)察委員會整合了我國原有的監(jiān)察手段和權(quán)力，實現(xiàn)了權(quán)力的適度擴張。監(jiān)察權(quán)力的良性擴張，是我國經(jīng)過長期反腐敗實踐探索后，人們業(yè)已達(dá)成的基本共識，也符合監(jiān)察對象全覆蓋的改革目的。但同時，承擔(dān)反腐敗工作的專門機構(gòu)自身也面臨著權(quán)力異化問題，當(dāng)其沾染上腐敗泥漬時，人民又會對這種共識產(chǎn)生不確定甚至動搖。因此，監(jiān)察機關(guān)作為監(jiān)督者本身應(yīng)該被誰監(jiān)督，如何防止監(jiān)督者自身成為權(quán)力脫韁的野馬，是在全面深化改革中不能回避的現(xiàn)實問題。只有系統(tǒng)、慎重研究并探索完善監(jiān)察委員會權(quán)力監(jiān)督之相關(guān)問題，才能在全社會形成支持改革、擁護(hù)改革的良好氛圍[5]，才能確保在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中監(jiān)察體制改革系統(tǒng)完整不走形。

一、監(jiān)察委員會權(quán)力監(jiān)督之法理分析

權(quán)力，無論是政治上的強制力量，還是職權(quán)上的支配力量，都是一種具有雙向發(fā)展可能性的“雙刃劍”。權(quán)力天然的二重性使其在行使過程中會產(chǎn)生截然不同的正負(fù)效應(yīng)，正效應(yīng)意味著職權(quán)行使的效果符合公眾利益，而負(fù)效應(yīng)則是指權(quán)力濫用而導(dǎo)致民主與法治被破壞。任何權(quán)力不受監(jiān)督和制約都容易導(dǎo)致濫用和腐敗，監(jiān)察權(quán)亦如此。

（一）國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性

明確國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性既是監(jiān)察制度設(shè)計科學(xué)的前提，也是對其權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。對于監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性，學(xué)界一直有爭議。有學(xué)者認(rèn)為，從根本上說，政府職能主要限于立法、司法、執(zhí)法三種，所有權(quán)力的性質(zhì)都從屬于“三權(quán)”之內(nèi)，因此，監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是“三權(quán)”中某一權(quán)力的延伸[6]。也有學(xué)者認(rèn)為，改革后的監(jiān)察權(quán)是原有行政監(jiān)察的全面升級[7]。而更多的學(xué)者傾向于承認(rèn)監(jiān)察權(quán)在憲法制度框架內(nèi)的獨立屬性，即確認(rèn)國家監(jiān)察權(quán)的獨立性。本文傾向于第三種觀點，理由如下。

首先，從權(quán)力分化視角來看，我國實行的是與西方完全不同的政權(quán)體制架構(gòu)[8]，將具有中國制度特色的國家監(jiān)察權(quán)置于西方“三權(quán)分立”的理論體系來討論沒有過多的現(xiàn)實意義。盡管中西方在文本上同樣有“立法權(quán)”“司法權(quán)”“行政執(zhí)法權(quán)”之表述，但從實際蘊含的政治基礎(chǔ)和法理意義上看，西方的“三權(quán)”與我國人民代表大會制度下的立法、司法、執(zhí)法等權(quán)力不甚相同。中國現(xiàn)行的“議行合一”的制度，源于巴黎公社時期的創(chuàng)設(shè)，具有鮮明的社會主義特色，并在長期的改革與探索中，形成了符合中國國情的政治制度。分析我國監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性，應(yīng)當(dāng)基于本國具體國情的視野和方法重新審視研究。同時，將改革后的國家監(jiān)察權(quán)簡單地視同于行政監(jiān)察的全面升級也有失妥當(dāng)。雖然從立法上看，行政監(jiān)察權(quán)在行使中同樣具有加強監(jiān)察工作、促進(jìn)廉政建設(shè)、提高行政效能之目的；在實際中，改革后的監(jiān)察委員會職權(quán)也與原有的行政監(jiān)察權(quán)部分重合，但由于原有的行政監(jiān)察權(quán)作為行政權(quán)的下屬權(quán)力而存在，如果簡單地認(rèn)為監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)是原有行政監(jiān)察權(quán)的升級，那么對監(jiān)察權(quán)的權(quán)屬定位也難免囿于行政權(quán)范圍之下。從監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和方向上看，當(dāng)前的監(jiān)察機關(guān)職權(quán)范圍顯然不是原有行政監(jiān)察權(quán)和檢察權(quán)的簡單疊加或升級。因此，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)視為一個相對獨立的國家權(quán)力，而非原有體制下某一權(quán)力的延伸或升級。我國國家監(jiān)察權(quán)之獨立屬性保證，是中國特色社會主義在不斷自我改革與完善之制度體現(xiàn)，是我國在長期反腐實踐探索中的經(jīng)驗總結(jié)，也符合近代以來權(quán)力分化的民主趨勢。

其次，從權(quán)屬關(guān)系上看，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)權(quán)力并行已不存在法源障礙。2018年3月11日通過的憲法修正案將原有的第三條第三款之規(guī)定作出調(diào)整，即在“行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)”三大機關(guān)之外增加了一個“監(jiān)察機關(guān)”，并明確其“由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”；新增的第一百二十三條相應(yīng)確定了各級監(jiān)察委員會作為國家的監(jiān)察機關(guān)的法律地位[9]。從修正后的憲法體制來看，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)均來自人大授予。這是我國原有憲法體制的重要變革，是對位于一級權(quán)力的人民民主主權(quán)之下的二級權(quán)力的重新劃配，其實質(zhì)上改變了我國原有的“一府兩院”（人民政府、人民檢察院、人民法院）權(quán)力架構(gòu)模式，形成了監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)并列的全新的國家權(quán)力格局[10]，也意味著在政治、法律、社會等領(lǐng)域會隨之產(chǎn)生一系列新興問題并亟待研究解決。

（二）監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的權(quán)力特點

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察權(quán)作為一種獨立的權(quán)能出現(xiàn)，成為新權(quán)力系屬的重要內(nèi)容，必然對原有的司法模式造成沖擊。從當(dāng)下對監(jiān)察權(quán)的功能預(yù)期來看，若監(jiān)察權(quán)定位得當(dāng)，則有助于整合反腐敗資源，解決過去我國在反腐敗領(lǐng)域“散”“弱”“泛”及“多頭管理”等弊端，在堅持程序正義基礎(chǔ)之上提高職務(wù)犯罪案件辦理的效率；反之，則有可能導(dǎo)致因監(jiān)察權(quán)過分膨脹而損害司法體系的內(nèi)部平衡，有悖于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中權(quán)力監(jiān)督與制約的改革初衷。

目前，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)主要有兩個明顯特點：一是監(jiān)察權(quán)具有法律與政治的雙重屬性。監(jiān)察體制改革既是中國共產(chǎn)黨在轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式上落實“依憲執(zhí)政”“依法執(zhí)政”的重要舉措，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中完善權(quán)力監(jiān)督體系的法治手段；二是從權(quán)力行使上看，監(jiān)察權(quán)的行使具有一定的秘密性?！瓣柟馐亲詈玫姆锤瘎?。監(jiān)察機關(guān)權(quán)力運行的公開化、透明化是其權(quán)力接受監(jiān)督的根本依托；但不能否認(rèn)的是，由于監(jiān)察職能的特殊性，在監(jiān)察權(quán)行使的過程中，不排除監(jiān)察機關(guān)會以案件復(fù)雜涉及國家秘密為由，排斥其他外在監(jiān)督而導(dǎo)致權(quán)力被濫用的可能?；诒O(jiān)察權(quán)上述特征，監(jiān)察權(quán)的行使必須服從權(quán)力運行的根本原則，即在程序?qū)用嫔享氉袷貦?quán)屬法定，在實體層面上受到監(jiān)督與制約。嚴(yán)防“燈下黑”，念好“緊箍咒”。

二、特約（邀）監(jiān)察員制度在當(dāng)代中國的發(fā)展與完善

作為外部監(jiān)督體系的重要組成，特約（邀）監(jiān)察員制度是通過組織或聘用公民或特定群體，參與監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與問責(zé)機制。基于特約監(jiān)察員制度來探討對監(jiān)察委員的權(quán)力再監(jiān)督具有合法性與合理性基礎(chǔ)。從合法性上看，憲法早已賦予人民監(jiān)督國家機關(guān)的權(quán)力。憲法第二十七條規(guī)定，“一切國家機關(guān)和國家工作人員”必須“傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”。特約監(jiān)察員制度的存在，既體現(xiàn)了人民民主主權(quán)原則，實現(xiàn)了對強大監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督；又為民眾與監(jiān)察機關(guān)搭建溝通橋梁，在監(jiān)察權(quán)的公開性與獨立性之間尋求平衡。從合理性上看，特約（邀）監(jiān)察員制度在我國具有豐富的實踐經(jīng)驗。我國的特約監(jiān)察員制度始于1989年創(chuàng)設(shè)的特邀監(jiān)察員制度，是原監(jiān)察部在改革開放初期探索如何構(gòu)建中國特色監(jiān)督系統(tǒng)的產(chǎn)物。特邀監(jiān)察員制度成立的初始目的一方面是思考如何發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在國家反腐敗工作中的重要作用，另一方面也希望解決監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察合法性問題，即“監(jiān)督者誰來監(jiān)督”問題。通過梳理相關(guān)制度沿革可以發(fā)現(xiàn)，特約（邀）監(jiān)察員制度伴隨著我國多黨合作事業(yè)的不斷重視得以逐步完善和發(fā)展，同時又推動著我國監(jiān)察制度正向前進(jìn)，并為新時代研究監(jiān)察權(quán)監(jiān)督與制約問題提供了經(jīng)驗與視角。

（一）特約（邀）監(jiān)察員制度的創(chuàng)設(shè)源于改革開放初期民主監(jiān)督在反腐敗領(lǐng)域的嘗試

黨的十一屆三中全會以后，我國經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，但權(quán)力腐敗也開始凸顯。面對這種情況，鄧小平在反思總結(jié)“文革”期間民主被破壞，監(jiān)督流于形式原因后指出，監(jiān)督不能單純地歸之于群眾式運動，不能脫離法制道路，權(quán)力監(jiān)督必須要走制度化、法律化的道路。依據(jù)此原則，監(jiān)察部在設(shè)立之初，就堅持建立行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機制，在保證行政監(jiān)察機關(guān)職能充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上堅持走群眾路線，并依靠包括民主黨派及專家學(xué)者在內(nèi)的社會各方面參與監(jiān)督。1989年5月，經(jīng)過充分醞釀并經(jīng)中央同意，監(jiān)察部制定出臺了《關(guān)于聘請?zhí)匮O(jiān)察員的幾點意見》，正式確立了特邀監(jiān)察員制度。1989年12月30日，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》中再次指出，要“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員”，該意見的出臺明確了民主黨派作為國家參政黨的政治地位，也提出了參政黨履行監(jiān)督的原則和內(nèi)容。不久，監(jiān)察部便從八個民主黨派和全國工商聯(lián)聘請了21位專家學(xué)者擔(dān)任監(jiān)察部第一批特約監(jiān)察員[11]，特邀監(jiān)察員制度由此在全國各地逐步推行。

（二）特約（邀）監(jiān)察員制度的探索推動著我國監(jiān)察制度的發(fā)展與完善

1990年12月9日，經(jīng)國務(wù)院第七十二次常務(wù)會通過，《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》發(fā)布實施，這是我國第一部確認(rèn)特邀監(jiān)察員工作的行政法規(guī)；其中第六條和第十二條分別規(guī)定了“行政監(jiān)察”與“群眾監(jiān)督”相結(jié)合的工作原則及聘請兼職監(jiān)察員的前提條件。隨后，為進(jìn)一步細(xì)化特邀監(jiān)察員制度，監(jiān)察部制定了《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》等一系列實施辦法，對特邀監(jiān)察員的條件、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、管理辦法、履職保障進(jìn)行了更為明確合理的調(diào)整。在這一時期，特邀監(jiān)察員制度得到了較快發(fā)展。

為進(jìn)一步鞏固擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)揚社會主義民主，2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》頒布，其中第十一條指出，可“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計員和教育督導(dǎo)員”，民主黨派、無黨派人士還可參加“政府監(jiān)察部門組織的重大案件的調(diào)查”。2006年7月，中共中央在《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》第十三條中再次強調(diào)，要在“黨外人士中開展聘請?zhí)丶s人員工作”，并充分發(fā)揮他們“在民主監(jiān)督中的作用”。2013年，中央紀(jì)委監(jiān)察部根據(jù)反腐敗斗爭新情況，在總結(jié)20多年特邀監(jiān)察員制度的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，印發(fā)了《監(jiān)察機關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》，對特邀監(jiān)察員的基本條件、職責(zé)、選聘、任期、換屆、管理和紀(jì)律要求等進(jìn)行了新的調(diào)整，使特邀監(jiān)察員逐步適應(yīng)監(jiān)察機關(guān)改革新趨勢。2015年中共中央頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例（試行）》），將民主黨派成員“擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門的特約人員參加相關(guān)監(jiān)督檢查工作”明確為民主黨派民主監(jiān)督的十種形式之一?！督y(tǒng)戰(zhàn)工作條例（試行）》作為我國統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域的第一部黨內(nèi)法規(guī)，在總結(jié)過去民主監(jiān)督實踐與理論的基礎(chǔ)上，從立法層面確認(rèn)了民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的范圍和形式，肯定了通過黨外人士擔(dān)任特約監(jiān)察員行使民主監(jiān)督的實效。經(jīng)過不斷的實踐探索與完善，特約（邀）監(jiān)察員制度的法制化水平在這一時期得到不斷提高，全國各級特約監(jiān)察員成為活躍在反腐倡廉工作一線的重要力量，是權(quán)力監(jiān)督與制約體系中不可或缺的重要內(nèi)容。

（三）特約監(jiān)察員制度的改革與創(chuàng)新為新時代監(jiān)察委員會權(quán)力監(jiān)督提供新視角

2017年10月18日，習(xí)近平在黨的十九大報告中關(guān)于將“國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國推開”的重要指示[12]，標(biāo)志著國家監(jiān)察體制改革正式全面啟動。2018年3月20日，國家監(jiān)察法頒布實施，隨后，國家監(jiān)察委員會在北京掛牌成立，省、市、縣三級監(jiān)察委員會也隨之全部成立并與同級紀(jì)委合署辦公，自此，反腐敗資源得到更為集中有效的整合。

為防止監(jiān)察權(quán)過度擴張所產(chǎn)生的負(fù)面風(fēng)險，必須要對監(jiān)察權(quán)予以監(jiān)督。2018年8月，國家監(jiān)察委員會在總結(jié)特約監(jiān)察員制度既往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》（以下簡稱《特約監(jiān)察員工作辦法》）?！短丶s監(jiān)察員工作辦法》是新時代特約監(jiān)察員的工作指南，為監(jiān)察委員會權(quán)力監(jiān)督提供了新視角。2020年1月13日，15位國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員應(yīng)邀列席了黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會，與兩年前相比，國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員增加了2個名額。這表明特約監(jiān)察員制度在改革創(chuàng)新中不斷得以完善，也彰顯了紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)不斷強化自身建設(shè)，并自覺接受外部監(jiān)督的決心。

三、特約監(jiān)察員制度存在的現(xiàn)實問題

特約（邀）監(jiān)察員是一項具有中國特色的權(quán)力監(jiān)督制度，在三十多年的實踐探索中得以不斷完善發(fā)展，為我國的反腐倡廉工作作出的貢獻(xiàn)毋庸置疑。但從實施過程來看，特約監(jiān)察員制度在選任程序、任職資格、工作機制等方面亟須進(jìn)一步完善。

從選任程序上看，根據(jù)《特約監(jiān)察員工作辦法》第二條規(guī)定，特約監(jiān)察員由國家監(jiān)察委員會根據(jù)工作需要，“按照一定程序優(yōu)選聘請”。這也就意味著特約監(jiān)察員的選任實際由監(jiān)察委員會內(nèi)部考察確定。在這里，我們可以將特約監(jiān)察員視為類似于一些學(xué)者所說的“委托式政治問責(zé)”[13]。而政治問責(zé)的存在基礎(chǔ)，就是權(quán)力所有者與權(quán)力使用者之間的分離，即保障監(jiān)督者的獨立性。如果監(jiān)督者僅由被監(jiān)督者決定，不利于形成“具有閉合性和循環(huán)性的權(quán)力監(jiān)督體系而建立的防范國家監(jiān)察機關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督與問責(zé)機制”[14]，這在一定程度上影響了其外部監(jiān)督的效力。從任職資格上看，《特約監(jiān)察員工作辦法》在聘請?zhí)丶s監(jiān)察員上遵從優(yōu)選原則，避免了人民陪審員制度精英性不強的短板，但在監(jiān)察能力與專業(yè)性保障上仍顯不足。從工作機制上看，特約監(jiān)察員聯(lián)系制度、考核制度、獎勵制度尚未健全。黨外特約監(jiān)察員的舉薦通常由其所在黨派、統(tǒng)戰(zhàn)部門開展，但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，特約監(jiān)察員聘任后，不少舉薦單位與受聘監(jiān)察員、監(jiān)察機關(guān)間的聯(lián)系協(xié)調(diào)互動不多，舉薦單位無法及時了解特約監(jiān)察員的履職能力和履職情況，有些黨派甚至不知道被舉薦人是否已被聘用。從實際情況來看，由于特約監(jiān)察員是兼職工作，大多數(shù)特約監(jiān)察員平時忙于本職工作且對監(jiān)察委員會工作不甚了解，導(dǎo)致在履職過程中出現(xiàn)開展活動少、定期會議少、監(jiān)督效果追蹤不夠等問題，使得制度設(shè)立目標(biāo)未能充分實現(xiàn)。

四、特約監(jiān)察員制度視閾下監(jiān)察委員會權(quán)力監(jiān)督完善路徑

（一）推進(jìn)特約監(jiān)察員制度與黨外民主監(jiān)督的協(xié)調(diào)與銜接

特約監(jiān)察員制度既是國家監(jiān)察體制改革的重要舉措，又蘊含有中國特色政黨制度的豐富內(nèi)涵，是民主監(jiān)督的重要形式。監(jiān)察法的頒布和《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例〈試行〉》《特約監(jiān)察員工作辦法》的制定為特約監(jiān)察員制度與民主監(jiān)督職能銜接提供了文本規(guī)范，也為國家監(jiān)察體制改革與中國多黨合作制度銜接提供了可能。民主監(jiān)督作為人民政協(xié)和民主黨派的主要職能之一，是推動我國社會主義民主政治建設(shè)的重要途徑，因此二者從本質(zhì)上來說是民主與法治的深層次互動。

特約監(jiān)察員制度由特邀監(jiān)察員制度發(fā)展而來，而特邀監(jiān)察員制度在成立之初就是為了能夠充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士在反腐倡廉工作中的民主監(jiān)督作用，實現(xiàn)通報信息、互相溝通的效果，這是二者銜接的淵源依據(jù)?！督y(tǒng)戰(zhàn)工作條例（試行）》第十四條第十款之規(guī)定與《特約監(jiān)察員工作辦法》第二條關(guān)于特約監(jiān)察員選任要求則是實現(xiàn)二者銜接的重要法律依據(jù)。但只有實現(xiàn)特約監(jiān)察員制度與民主監(jiān)督在實施過程中的具體相洽，才能確保特約監(jiān)察員制度行而有效、民主監(jiān)督實至名歸。具體來說，可以從以下幾個方面考慮。

首先，從認(rèn)識上應(yīng)確立二者的系統(tǒng)性思維。要將兩者置于提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視野下考量，既防止以“法律工具論”的狹隘思想破壞國家監(jiān)察體制的獨立特性，又要防止民主監(jiān)督“不具約束力”的偏頗思想使特約監(jiān)察員制度游離于反腐敗工作外，妨礙民主與法治價值目標(biāo)之共同實現(xiàn)。民主監(jiān)督與特約監(jiān)察員都同處于權(quán)力監(jiān)督與制約體系之內(nèi)，在特約監(jiān)察人員選聘、管理，職責(zé)、能力的確定上，要確立系統(tǒng)性思維，實現(xiàn)工作的配合與統(tǒng)一。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與黨委、政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)等部門密切聯(lián)系，強化服務(wù)意識，主動為特約監(jiān)督員參與監(jiān)察委員會外部監(jiān)督創(chuàng)造條件；各級黨委應(yīng)當(dāng)充分支持民主黨派和無黨派人士以特約監(jiān)察員的形式開展民主監(jiān)督；而擔(dān)任特約監(jiān)察員的民主黨派、無黨派人士則要加強自身專業(yè)素質(zhì)與能力，不斷提高民主監(jiān)督水平。

其次，從程序上細(xì)化特約監(jiān)察員制度與民主監(jiān)督的實施銜接。由于民主監(jiān)督實踐工作的復(fù)雜性，《統(tǒng)戰(zhàn)工作條例〈試行〉》并沒有對民主監(jiān)督的具體程序作出明確規(guī)定，而《特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員的相關(guān)規(guī)定也顯得較為粗糙，實操性不強；但無論是對于特約監(jiān)察員制度抑或民主監(jiān)督而言，完備的程序細(xì)則又顯得尤為重要。監(jiān)督什么、如何監(jiān)督、如何實現(xiàn)部門間協(xié)作配合等一系列問題都有必要在程序上進(jìn)行明確。忌諱莫深或語焉不詳都不利于特約監(jiān)察員工作的開展和民主監(jiān)督實效性的提升?？紤]到實際情況，建議由地方黨委牽頭，由包括黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門、監(jiān)察委、民主黨派機關(guān)、工商聯(lián)在內(nèi)的各部門共同研究制定出臺規(guī)范特約監(jiān)察員工作的實施細(xì)則或辦法，并督促檢查統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)工作小組成員單位貫徹實施。這主要是考慮盡管特約監(jiān)察員制度已在基本法、黨內(nèi)法規(guī)及部委規(guī)章作出規(guī)定，但由于涉及內(nèi)容多為指導(dǎo)性條款，不具有強制性要求[15]，導(dǎo)致出現(xiàn)“部門不重視、領(lǐng)導(dǎo)不了解、工作不規(guī)范”等現(xiàn)實問題，影響了制度作用的真正發(fā)揮。在內(nèi)容的制定上，要在總結(jié)參政議政、民主監(jiān)督、特約監(jiān)察員制度的經(jīng)驗做法上，進(jìn)一步完善工作體制機制。如健全特約監(jiān)察員考評管理制度，確定考評的單位、考評的指標(biāo)，并將考評結(jié)果及時反饋給組織部門、特約監(jiān)察員所在單位及黨派。通過建立健全特約監(jiān)察人員激勵機制，提升優(yōu)秀特約監(jiān)察員的社會榮譽感和群眾影響力，并將監(jiān)察能力與水平作為黨外代表人士政治安排的重要依據(jù)。

最后，要實現(xiàn)民主監(jiān)督與特約監(jiān)察員制度的優(yōu)勢互補，形成監(jiān)督合力。民主監(jiān)督是中國特色社會主義監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是經(jīng)過長期實踐證明行之有效的反腐敗舉措。我國的參政黨民主監(jiān)督是在多黨合作制度框架內(nèi)，具有典型社會主義民主特色的政黨監(jiān)督，較高的監(jiān)督層級、較大的社會影響力、相對超脫的政治地位和廣泛的社會聯(lián)系使得民主監(jiān)督具有其他外部監(jiān)督所不具有的優(yōu)勢。在實踐中，民主監(jiān)督通常寓于參政議政中，這意味著特約監(jiān)察員在對監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)時，既可以與調(diào)研相結(jié)合，并依據(jù)調(diào)查結(jié)果向監(jiān)察部門提出意見和建議；同時也可依職責(zé)及時向監(jiān)察機關(guān)反映社情民意，暢通監(jiān)察渠道，搭建監(jiān)督平臺。而這恰恰正是包括我國在內(nèi)的世界各個國家和地區(qū)在反腐敗工作中富有成效之經(jīng)驗。

（二）正確處理好監(jiān)察委員會獨立性與特約監(jiān)察員外部監(jiān)督的關(guān)系

確保監(jiān)察權(quán)的獨立是各國監(jiān)察制度在沿襲發(fā)展中總結(jié)出來的普遍性規(guī)律，也是我國監(jiān)察體制改革中堅持的主線原則。為此，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點。

首先，監(jiān)督不等同于干涉。監(jiān)察委員會獨立行使監(jiān)察權(quán)，是國家監(jiān)督權(quán)得以權(quán)威高效運行的基礎(chǔ)與前提。因此憲法第一百二十七條第一款與監(jiān)察法第四條明確了監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。而在這里必須強調(diào)的是，憲法和法律中所設(shè)定監(jiān)察機關(guān)的“獨立性”是指在合法、合理行使監(jiān)察權(quán)時不受“非法”干涉，但這并非意味將依法對監(jiān)察權(quán)力運行的監(jiān)督和公民監(jiān)督權(quán)之行使視為對監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察工作的“干涉”。另外，憲法所規(guī)定的是監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，而非監(jiān)察人員或監(jiān)察個體依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，簡言之，監(jiān)察權(quán)的獨立性是組織化權(quán)力的獨立性[16]。在實行議會監(jiān)督專員的歐洲國家，監(jiān)督專員在職權(quán)上更接近于行政監(jiān)察部門，但在權(quán)力行使中，卻更傾向于“代理人”角色，個體性較強。而我國的監(jiān)察委員會作為行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機關(guān)，則是以組織非個人為單位行使獨立監(jiān)察權(quán)?；诖?，特約監(jiān)察員在行使再監(jiān)督權(quán)時，一方面要尊重和支持國家監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，堅持法治原則，嚴(yán)格遵守法定程序，不干涉監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察權(quán)的具體運行，堅決杜絕再監(jiān)督的人為性、隨意性和私利性，確保其能在監(jiān)察過程中公平、準(zhǔn)確行使職權(quán)。另一方面，基于特約監(jiān)察員再監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性，同樣要給予特約監(jiān)察員相對獨立的政治地位。這意味著在特約監(jiān)察員選聘、評價、管理、考核中，應(yīng)建立綜合完善特約監(jiān)察員評價體系，而不應(yīng)由被監(jiān)督機關(guān)單方為主導(dǎo)。

其次，積極發(fā)揮特約監(jiān)督員在監(jiān)察機關(guān)與社會監(jiān)督之間的橋梁紐帶作用。在這里，歐洲國家的監(jiān)察專員制度值得我們借鑒和思考。歐洲監(jiān)察專員自其產(chǎn)生之日起，就明顯扮演著雙重角色[17]。一方面，監(jiān)察專員自視為共同體行政程序的“參與者”，而在對抗不當(dāng)行政行為和保障公民權(quán)利時，又履行一種預(yù)防性措施，緩解了政府與公民之間的張力，在公權(quán)力行使和公民權(quán)利監(jiān)督權(quán)享有間搭建了一條暢通的渠道。于我國，特約監(jiān)察員的人民民主性在上文論述中已有體現(xiàn)。因此，在特約監(jiān)察員對監(jiān)察機關(guān)行使再監(jiān)督權(quán)時，也應(yīng)該充分發(fā)揮在社會監(jiān)督的輿論引導(dǎo)和橋梁紐帶作用。一方面，監(jiān)察機關(guān)可以通過特約監(jiān)察員及時了解公眾的需求；特約監(jiān)察員也可以及時向監(jiān)察部門反饋公眾對反腐敗工作的評價。另一方面，特約監(jiān)察員可以在不違背保密原則的情況下，讓民眾了解監(jiān)察工作信息，向民主宣傳反腐工作；同時加強與社會監(jiān)督的良性互動與聯(lián)系，確保監(jiān)察工作的透明和公正。