鄭湘萍，何炎龍

（1.深圳大學 社會科學學院，廣東 深圳 518060；2.深圳市總工會，廣東 深圳 518000）

黨的十九大報告提出建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，為我國生態(tài)補償機制建設(shè)的改革指明了方向。生態(tài)補償機制主要是指以內(nèi)化外部成本為原則，對各利益主體在活動中產(chǎn)生的環(huán)境利益及經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，作出相應調(diào)控的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度安排，它能最大化地完善與保持生態(tài)系統(tǒng)功能，積極促進人與自然和諧相處。長期以來，我國生態(tài)補償機制建設(shè)由政府全面主導，易導致生態(tài)補償實踐缺乏激勵、資金籌集來源單一等問題。亟須在生態(tài)補償機制建設(shè)中引入市場化機制，發(fā)揮市場對生態(tài)資源配置的決定性作用，確立生態(tài)補償各個參與者的供需關(guān)系，使供需雙方彼此博弈達到平衡，從而通過利益交換來提高資源配置效率。生態(tài)補償機制建設(shè)應以政府為能動主導，積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，借助市場化的生態(tài)體系，“建立或調(diào)整生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的價格，形成有效的激勵機制，提高補償效率，促進補償公平，吸引更多的社會資本參與生態(tài)建設(shè)，促進生態(tài)資產(chǎn)的價值實現(xiàn)”[1]。

一、我國生態(tài)補償機制市場化建設(shè)面臨的問題

我國生態(tài)補償市場化機制建設(shè)起步較晚，在實踐過程中，出現(xiàn)了主體權(quán)責不清、補償資金獲得渠道較窄、各方利益調(diào)整不明確以及配套法律制度保障缺乏等問題。

（一）生態(tài)補償主體權(quán)責不清晰

實施生態(tài)補償?shù)闹匾瓌t是“誰受益、誰補償”，即受益者付費，保護者得到合理補償[2]。目前我國生態(tài)補償制度建設(shè)中，一個突出問題是參與生態(tài)補償?shù)母骼嬷黧w之間權(quán)責不明確，生態(tài)保護者沒有得到適當補償，應履行補償義務(wù)的生態(tài)受益者意識不強，甚至刻意逃避補償責任，“搭便車”現(xiàn)象非常普遍。有一些地區(qū)的補償資金投入和使用沒有密切關(guān)聯(lián)保護責任，受償主體雖然獲取了補償資金，但生態(tài)補償實際成效不理想。一些公司獲得生態(tài)補償資金的同時，甚至還作出破壞環(huán)境的惡劣行為。

同時，在現(xiàn)有生態(tài)補償體制中，多部門管理現(xiàn)象較為嚴重，突出表現(xiàn)為管理職責交叉和脫節(jié)。一些地方政府的生態(tài)補償實踐中出現(xiàn)多個補償主體的情況。多頭管理使部門之間矛盾突出，各個主體之間責任不明、相互推諉現(xiàn)象時有發(fā)生，容易出現(xiàn)爭取資金時都在強調(diào)自身權(quán)利，而進行補償時都在推脫自身責任的情況。生態(tài)補償主體責任不明、分工不清，容易造成監(jiān)督難度大、資金使用分散、和效率低下等后果。

（二）多元化補償資金渠道構(gòu)建缺失

我國生態(tài)補償機制運行不暢的另一個重要原因是各級政府財政支持乏力，同時缺失多元化的補償資金渠道。這直接造成生態(tài)補償資金來源渠道相對單一、補償范圍較小、補償標準偏低、補償力度不夠等問題。

我國尚未建立起包括資本市場資金、企業(yè)與個人資金等在內(nèi)的多元化補償資金來源。一些生態(tài)建設(shè)項目未能充分利用資本市場融資功能，即以項目建成后的長期生態(tài)服務(wù)為保證獲得融資，以彌補短期內(nèi)的建設(shè)資金不足。同時還可以構(gòu)建生態(tài)補償基金，吸收有關(guān)組織和企業(yè)的個人投資、社會團體或私人捐贈等，填補生態(tài)補償建設(shè)資金。而且，我國還沒有制定獨立的生態(tài)補償稅收制度，這也在一定程度上限制了資金來源。我國現(xiàn)存的體現(xiàn)生態(tài)補償原則的收費項目，主要包括水資源費、排污費、砂石資源費、森林植被恢復費、草原植被恢復費、礦產(chǎn)資源補償費等。而歐美國家多采用綠色環(huán)保稅收、生態(tài)稅收等多種特定稅收來籌集資金。生態(tài)補償稅收制度的實施，一方面能增加補償資金來源，另一方面能保證資金來源的連續(xù)性，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)與修復提供長期的融資支持。

（三）各方利益調(diào)整不明確

生態(tài)補償政策的實施往往伴隨著一方受益、另一方受損現(xiàn)象，這樣就會存在各方利益分割的問題。出于自身利益最大化考慮，利益各方會相互博弈。如何更好地進行利益調(diào)整，是目前生態(tài)補償機制制度改革面臨的一大嚴峻挑戰(zhàn)。以跨區(qū)域流域為例，上游和下游經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差距，對生態(tài)保護的期望也不一樣。上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)化較弱，經(jīng)濟增長速度慢，期望實現(xiàn)快速發(fā)展，但因政府財力負擔重，其生態(tài)保護的壓力更大，發(fā)展與保護環(huán)境之間的矛盾較為突出。而下游地區(qū)通常經(jīng)濟發(fā)達，對被上游影響的生態(tài)環(huán)境有更高要求。上下游不同地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平不同，期望和訴求無法達成一致。上下游綜合管理、共同保護、區(qū)域聯(lián)動的格局尚未形成，需要建立起一個有效協(xié)調(diào)機制去調(diào)整相關(guān)利益方之間的關(guān)系，最終實現(xiàn)“利益共享，責任共擔”。

從長遠發(fā)展的角度來看，源頭和上游地區(qū)應該與下游地區(qū)共享整個流域的經(jīng)濟發(fā)展成果。但事實是，下游地區(qū)更多地享受了這一成果，這是上游以巨大犧牲為代價換來的優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境資源服務(wù)。在責任分擔方面，下游應積極承擔起相應的責任。若下游地區(qū)消極承擔相關(guān)責任的情況沒有得到有效改善，會加一步加大上下游地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展差距，同時也會進一步挫傷上游保護環(huán)境的積極性，最終影響生態(tài)環(huán)境保護長效機制的建立。

（四）缺乏配套法律制度保障

我國現(xiàn)有生態(tài)補償法律體系主要包括環(huán)境基本法和各地方法律，專門的環(huán)境基本法規(guī)定了生態(tài)補償思想和原則，各部門、各地方政府單獨制定相應法律法規(guī)，缺乏一部統(tǒng)一的生態(tài)補償專門法。例如，作為綜合性基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在大的方面明確了保護資源與環(huán)境的基本原則和基本制度，但難以真正起到生態(tài)補償綱領(lǐng)性法規(guī)的作用。國家層面關(guān)于生態(tài)補償立法涉及國務(wù)院、財政部、林業(yè)部門、水利部門等，其中部門單行法占的比重較大，難免存在部門利益化等問題。同時，環(huán)境保護法與資源利用法在立法目的上也存在差異：環(huán)境保護法側(cè)重對環(huán)境的保護，強調(diào)限制在開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境過程中產(chǎn)生的副作用；資源利用法側(cè)重環(huán)境資源的權(quán)屬，強調(diào)對生態(tài)環(huán)境資源的規(guī)范利用。這兩者的出發(fā)點不同導致現(xiàn)階段難以形成統(tǒng)一的環(huán)境法律體系。

此外，現(xiàn)有生態(tài)補償法律法規(guī)的制定更多體現(xiàn)了中央政府的意志，生態(tài)補償相關(guān)利益方未能充分參與，如補償對象及補償標準的確定中，沒有充分考慮到農(nóng)牧民、企業(yè)團體等。同時受市場影響，地方生態(tài)補償標準與市場實際脫節(jié)，補償標準定得過低。

二、我國生態(tài)補償機制市場化建設(shè)不完善的原因分析

生態(tài)補償市場化機制的建設(shè)需要構(gòu)建穩(wěn)固的基礎(chǔ)，確立清晰健全的運行模式，同時還應加強和完善市場建設(shè)，這些方面的缺失是造成我國生態(tài)補償機制市場化建設(shè)不完善的主要原因。

（一）生態(tài)補償市場化機制的構(gòu)建前提不穩(wěn)固

第一，產(chǎn)權(quán)不清晰。生態(tài)補償涉及誰來補償、補償給誰、補償什么以及補償標準等問題。解決這些問題的關(guān)鍵在于提前界定好產(chǎn)權(quán)，否則就會阻礙生態(tài)補償市場化機制的建立和發(fā)展。目前國家層面還沒有明確參與生態(tài)補償各主體的管理權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、所有權(quán)。這條明晰產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實路徑的缺失，導致無法進一步規(guī)范各主體在生態(tài)補償市場中應承擔什么義務(wù)，享有什么權(quán)利。生態(tài)補償市場缺乏合理交易標的，也就無法進一步市場化。

第二，補償方式單一。通過市場機制拓寬資金籌措渠道，豐富生態(tài)補償參與主體，進而完善生態(tài)補償手段，這些是生態(tài)補償市場化機制建設(shè)的必然要求?，F(xiàn)有補償方式主要依賴中央財政的轉(zhuǎn)移支付，缺乏綜合財政資金、社會資金、行業(yè)橫向資金為一體的綜合補償方式。同時應拓寬財政資金的籌措渠道，增加海洋、水資源、草原、森林、礦山等資源稅費在財政補償資金中的比例。由此改變現(xiàn)行財政與補償對象一對一的局面，向財政轉(zhuǎn)移支付、合理監(jiān)管、資源占用稅費、資源受益收費等方向發(fā)展，豐富生態(tài)補償?shù)姆绞?，增加生態(tài)補償?shù)膮⑴c主體，為生態(tài)補償市場化機制建設(shè)打好現(xiàn)實基礎(chǔ)。

第三，未能確定合理的定價體系。在“使用者付費”這一原則下，利用經(jīng)濟手段，加強對資源的管理是生態(tài)補償?shù)某Ｓ檬侄?，但在征收資源稅時經(jīng)常會出現(xiàn)因多個征收主體、各地區(qū)差異等而導致收費標準不一的情況。以水資源費的征收為例。水資源費的征收主體涉及各個取水單位或個人，并且征收標準的制定需要各級行政單位同水行政部門、財政部門協(xié)商，達成一致后向本級人民政府批準，最后向國務(wù)院相關(guān)價格主管部門、水行政主管部門以及財政部門備案。這一過程涉及全國不同的用水地區(qū)，不同的主管政府，每個主體的情況都不相同，難以確立一個通用標準，同時申請時間較長容易導致收費標準實施后存在滯后性。

2006年4月我國《取水許可和水資源費征收管理條例》正式實施后，各地政府積極進行水資源費改革，進一步擴大征收范圍，相應提高征收標準，不斷加大征收力度。此條例在2017年進行了修訂，以改變實踐中存在的水資源費標準分類不規(guī)范、征收標準特別是地下水征收標準總體偏低、水資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平相近地區(qū)征收標準差異過大等問題。

（二）政府投融資功能未得到有效發(fā)揮

政府投融資是指政府為了實現(xiàn)財政和產(chǎn)業(yè)政策的目標，以國家信用為背書，集中各種閑散資金，尤其是民間閑散資金，交給政府有關(guān)機構(gòu)運營管理，在以不盈利的前提下，根據(jù)社會和經(jīng)濟發(fā)展計劃，面向企業(yè)或事業(yè)單位提供直接或間接貸款，幫助它們發(fā)展事業(yè)和生產(chǎn)的資金活動[3]。對于生態(tài)補償來說，政府要充分發(fā)揮投融資功能，既要合理擴大生態(tài)補償資金的構(gòu)成，即政府籌集足夠的資金用于生態(tài)補償，充分調(diào)動各方面資金以進行生態(tài)補償，也要進一步創(chuàng)新經(jīng)營方式，注重資金投入對生態(tài)補償?shù)膶嶋H效用。

由于融資主體單一、創(chuàng)新性經(jīng)營方式的缺乏等原因，政府在生態(tài)補償領(lǐng)域的投融資功能未得到有效發(fā)揮。在我國現(xiàn)行的生態(tài)補償制度中，政府財政資金占了生態(tài)補償費用的一大部分，比如來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金、地方政府設(shè)立的生態(tài)專項基金等，而來自環(huán)境保護受益地區(qū)的政府、企業(yè)和個人補償資金僅占了很小一部分。沒有成功地激勵企業(yè)和個人參與到生態(tài)補償中，其參與保護環(huán)境的積極性不高。并且缺乏針對生態(tài)補償?shù)墓嫘跃栀涃Y金。今后，政策性銀行的融資、土地批租收益等都可以適當納入生態(tài)補償融資渠道。

另外，生態(tài)補償項目的經(jīng)營方式缺乏創(chuàng)新。我國現(xiàn)行生態(tài)補償項目的經(jīng)營基本上都是政府建設(shè)、經(jīng)營、管理和維護的。這種做法，一方面使政府受限于資金瓶頸，另一方面也使社會無法充分認識到生態(tài)產(chǎn)品的資產(chǎn)價值。政府應研究相關(guān)政策，推動項目融資進入大型生態(tài)補償建設(shè)的融資渠道中，制定合理規(guī)則保證相對穩(wěn)定收益的同時，分擔投資風險，為民間資本進入大型基礎(chǔ)設(shè)施融資開辟一條新路線，激勵民間資本更加積極地參與生態(tài)補償建設(shè)。

（三）缺乏市場交易平臺

生態(tài)產(chǎn)品無疑具有公共產(chǎn)品的特性。作為公共產(chǎn)權(quán)，在界定、轉(zhuǎn)讓、獲取和保護等方面所需要的交易成本較大，需要培育市場交易平臺，引入產(chǎn)權(quán)交易。

產(chǎn)權(quán)交易更注重市場在資源配置的作用，強調(diào)生態(tài)資源資產(chǎn)化。在確保所有者權(quán)益的前提下，通過確立生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)，對其實行資產(chǎn)化管理，追求生態(tài)產(chǎn)品的增值性和可流轉(zhuǎn)性，通過生態(tài)資源的收益來維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，促進并維持這一良性循環(huán)在生態(tài)產(chǎn)業(yè)中穩(wěn)定運行，實現(xiàn)現(xiàn)代化的生態(tài)治理。目前，我國生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)尚處在初步探索階段，排污權(quán)和水權(quán)交易市場正在培育之中。

三、推進我國生態(tài)補償機制市場化建設(shè)的對策

為進一步促進我國生態(tài)補償機制建設(shè)的市場化發(fā)展，可以采取政府積極發(fā)揮能動主導作用，推進宏觀政策的完善和配套法律建設(shè)，以及加大市場建設(shè)與監(jiān)管力度等具體對策。

（一）明確政府能動主導角色

2015年9月21日出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》強調(diào)：“堅持正確改革方向，健全市場機制，積極履行政府職能作用，充分調(diào)動企業(yè)的能動性，與此同時，也要發(fā)揮企業(yè)的自我約束作用?！边@明確了政府與市場在生態(tài)補償改革中的關(guān)系，即政府能動主導、市場充分發(fā)揮資源調(diào)配功能，為未來的實踐指明了方向。

不管是現(xiàn)在還是未來，政府應始終主導生態(tài)補償市場化機制的建設(shè)和完善，但這種主導不是絕對主導，而是能動主導。一方面，政府花費大量的財政資金購買生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)，為生態(tài)補償參與主體提供直接的經(jīng)濟補償；另一方面，政府也應積極制定相關(guān)政策，推動生態(tài)補償市場化機制的建設(shè)和完善，承擔建設(shè)以及維護市場的必要成本。總結(jié)過去生態(tài)補償實踐的經(jīng)驗和教訓，可以從以下方面繼續(xù)深化政府的主導地位。

第一，提高政府補償資金標準，推動生態(tài)補償長遠、高效發(fā)展。作為重要生態(tài)補償主體，政府更需要明確其重點補償?shù)膶ο?，明確在不同階段不同流域、不同主體功能區(qū)和不同工程項目中開展的重點生態(tài)補償活動，同時應通過設(shè)計合理的機制與激勵協(xié)調(diào)機制，調(diào)動全社會的生態(tài)補償積極性。

第二，推進資源環(huán)境領(lǐng)域立法工作，明確政府生態(tài)補償?shù)亩ㄎ?。政府補償作為國家宏觀調(diào)控的一部分，其在實施的過程中具有一些不規(guī)范的行為，突出表現(xiàn)在政府補償與市場補償之間的界限模糊不清。我國環(huán)境資源法律法規(guī)缺乏對生態(tài)補償參與主體和客體的明確界定，造成各利益相關(guān)者之間權(quán)責不清晰，應通過立法工作來明確不同的生態(tài)補償參與者所處的位置。

市場作為一種普遍的社會性力量，是生態(tài)補償機制有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。政府是主要購買者，市場競爭機制仍能發(fā)揮顯著作用。對于政府而言，可通過有效的市場手段與經(jīng)濟激勵政策的共同配合來保證生態(tài)效益，市場的價格杠桿和競爭機制能夠使生態(tài)資源得到最優(yōu)配置[4]。在現(xiàn)階段，市場補償主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境稅的征收、市場交易模式的培育以及環(huán)境投融資工作的開展等方面。

（二）健全和落實相關(guān)宏觀政策及法律制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)：“全面踐行資源付費和誰污染、誰破壞、誰付費的原則，逐漸將資源稅普及到各領(lǐng)域”，“及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督”。目前在生態(tài)補償宏觀政策上應多關(guān)注排污費和生態(tài)稅收的建設(shè)，同時完善相關(guān)法律制度。

第一，健全和完善排污收費制度。排污收費制度規(guī)定了一定的污染排放總量標準，若企業(yè)或個人的污染排放總量超過這一標準，則須按照有關(guān)規(guī)定繳納一定的費用。這一制度的實施充分體現(xiàn)了“污染者付費”的原則，將保護環(huán)境的責任內(nèi)化在企業(yè)或個人對于經(jīng)濟利益的追求中。排污費的征收能夠鼓勵企業(yè)或個人合理利用生態(tài)環(huán)境資源，促進產(chǎn)業(yè)升級，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。排污收費制度自1978年首次實施以來，已逐漸成為比較成熟的環(huán)境管理手段，但也暴露出一些問題，需要繼續(xù)健全和完善。

一是合理規(guī)定排污費的征收數(shù)額。排污費的數(shù)額應該至少等于或大于排污企業(yè)或個人對周邊環(huán)境造成的損失，只有這樣才能為以后對周邊地區(qū)進行生態(tài)補償提供資金前提。因此，應定期測算各類污染物對特定地區(qū)的污染治理成本，并且考慮到企業(yè)或個人的承受能力，適當調(diào)整排污費數(shù)額。二是鼓勵排污企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)升級。一方面，加強企業(yè)內(nèi)部的管理能力，優(yōu)化生產(chǎn)過程，從各個環(huán)節(jié)盡量做到比以前更加節(jié)能減排；另一方面，積極引進新技術(shù)和設(shè)備，淘汰落后的生產(chǎn)技術(shù)和工藝，推動全行業(yè)的技術(shù)進步，從資源消耗型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高全社會的生態(tài)環(huán)境效益。三是加強對排污費的管理。排污費在征收后通常交由當?shù)丨h(huán)保部門管理，會同財政部門統(tǒng)籌安排使用。對這一專項資金應在保證專款專用的前提下發(fā)揮重點作用，聯(lián)合當?shù)刂攸c生態(tài)補償項目，進行重點補償，發(fā)揮更好的生態(tài)環(huán)境效益，同時應堅決避免超支、挪用等現(xiàn)象。

第二，實施有效的生態(tài)稅收政策。在我國目前的稅收體制中，與生態(tài)補償直接相關(guān)的主要有流轉(zhuǎn)稅、所得稅以及資源稅。在流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域，針對產(chǎn)生環(huán)境污染的產(chǎn)品或服務(wù)，生產(chǎn)該產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)，消費該產(chǎn)品或服務(wù)的消費者應繳納一定消費稅，同時針對保護環(huán)境的產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)或消費者可以得到一定的稅費減免；在所得稅領(lǐng)域，將與環(huán)境保護和生態(tài)補償相關(guān)的稅種劃歸為稅前扣除項目，以此鼓勵企業(yè)積極參與生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)；在資源稅領(lǐng)域，針對礦產(chǎn)、石化、森林和水資源等重點生態(tài)環(huán)境資源設(shè)立相關(guān)稅種，透過征收相關(guān)開發(fā)稅費來解決由此帶來的外部性問題[5]。這一稅收體制雖在過去取得了一定的生態(tài)保護成效，但也應與時俱進，做到以下幾點，推動我國生態(tài)補償市場化機制建設(shè)和完善。

一是擴大消費稅的影響范圍。例如，在征收范圍方面，更新征收產(chǎn)品名錄，將不符合現(xiàn)有節(jié)能減排要求的高能耗產(chǎn)品添加進征收范圍，同時將資源消耗行為加入消費稅的征收范圍，更立體地發(fā)揮消費稅促進環(huán)境保護的功能。在稅率方面，可以提高對燃油效率不高的汽車的消費稅率，推出針對新能源汽車的消費稅優(yōu)惠政策，從而在全社會形成一種使用和消費節(jié)能綠色產(chǎn)品或服務(wù)的風潮。二是合理減免增值稅。例如，對關(guān)鍵行業(yè)的、節(jié)能減排效果好的創(chuàng)新綠色節(jié)能產(chǎn)品或裝備，可以在一定期限內(nèi)減免其增值稅，強化社會成員保護生態(tài)環(huán)境資源的意識；對節(jié)能減排效果出色的產(chǎn)品或裝備，可以在一定期限內(nèi)按比例退還一開始征收的增值稅，以此來鼓勵企業(yè)進行技術(shù)改革和創(chuàng)新。三是適當擴大資源稅征收范圍?，F(xiàn)行的資源稅征收范圍覆蓋面太窄，造成很多社會成員根本不了解開采相關(guān)資源是需要繳納稅款的，因此也就疏忽了對相應資源的保護。應該將針對草原、森林、海洋、土地等資源的開采和使用加入資源稅等征收范圍中，這些資源不僅是重點開發(fā)的對象，更是人類生活的最基本資源，應該特別加強保護。對于那些非常稀缺、現(xiàn)有技術(shù)還不能再生同時在功能上又不能替代的資源，也應將其添加進資源稅的征收范圍，并且實施重稅。因為這些資源往往有著非常高昂的經(jīng)濟利益，同時在開采過程中對周邊生態(tài)系統(tǒng)的破壞也更明顯，應通過征收重稅來約束大肆開采的行為。四是制定并實施稅收優(yōu)惠政策。不僅在資源開發(fā)環(huán)節(jié)進行稅收管理，還要積極鼓勵社會全體成員積極回收利用資源或者研發(fā)相關(guān)代替資源。有些企業(yè)有過硬的技術(shù)研發(fā)能力，但由于成本限制無法實踐相關(guān)技術(shù)，通過這一稅收優(yōu)惠政策，能夠盡可能彌補回收利用資源或者開發(fā)替代資源的成本，從而激勵這些企業(yè)大膽嘗試新技術(shù)，在取得經(jīng)濟利益的同時也降低了企業(yè)自身的資源消耗，待技術(shù)成熟后還可以推廣出去，從而為全社會的生態(tài)資源保護事業(yè)作出貢獻。

第三，加強生態(tài)補償市場化機制建設(shè)的法律制度保障。生態(tài)補償法律制度可以通過強制性法律手段，來解決各參與主體之間出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境資源保護問題以及經(jīng)濟糾紛，使生態(tài)環(huán)境內(nèi)生的外部性問題以法律途徑內(nèi)部化，對于實現(xiàn)生態(tài)資源環(huán)境有效利用有著積極意義。在依法治國思想的指導下，我國生態(tài)資源環(huán)境相關(guān)法律建設(shè)在過去的幾十年間已逐漸形成體系，但仍存在著一些法律漏洞，尤其是缺乏針對生態(tài)補償市場化機制建設(shè)和完善的相關(guān)法律保障。這些重點法律法規(guī)的缺失容易引起整個生態(tài)資源環(huán)境體系的系統(tǒng)性風險，需要從以下幾個方面完善相關(guān)的法律制度保障。

一是盡快確立一個綱領(lǐng)性的生態(tài)補償法規(guī)，加以整合各種單行法與地方性法律法規(guī)或政策規(guī)定。各地人大應積極研究探索，加快進行生態(tài)補償立法調(diào)研，對生態(tài)補償?shù)难a償辦法、程序、資金的使用方向、管理辦法等進行研究，不斷完善生態(tài)環(huán)境補償法。二是將生態(tài)補償?shù)男问胶蜆藴蕪恼咦優(yōu)榉?。生態(tài)補償?shù)氖侄伟▏覟橹鞯呢斦С鲑徺I、生態(tài)補償保證金、生態(tài)專項資金等等，這些生態(tài)補償?shù)男问郊皩嵺`標準多數(shù)是以政策形式出現(xiàn)，在今后應該將成功的生態(tài)補償形式及標準制定成法律條文固定下來，為以后的生態(tài)補償發(fā)展奠定基礎(chǔ)。三是應從法律上加強對生態(tài)補償資金的管理和使用。生態(tài)補償資金數(shù)額巨大且存儲集中，很容易出現(xiàn)監(jiān)守自盜現(xiàn)象。一方面，應制定相關(guān)法律規(guī)范生態(tài)補償資金的使用流程，另一方面，針對挪用、濫用生態(tài)補償資金的行為應在法律上制定相應懲罰制度，確保生態(tài)補償保證金發(fā)揮應有的效用。

（三）加強市場建設(shè)與監(jiān)管力度

生態(tài)補償機制市場化建設(shè)不僅需要相關(guān)宏觀政策的完善，市場的建設(shè)與監(jiān)管也不可或缺。目前應重點推行“綠色GDP”的核算制度，完善政府在環(huán)保領(lǐng)域的投融資制度，以及培育市場交易平臺。

第一，設(shè)立綠色經(jīng)濟核算制度。國際上通常使用國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）來衡量一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況。但近幾十年以來，很多國家在單純追求國內(nèi)生產(chǎn)總值高增長率的同時忽略了經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境的破壞和影響。這種不可持續(xù)的發(fā)展并不是健康的發(fā)展模式?！熬G色GDP”概念應運而生。“綠色GDP”等于國內(nèi)生產(chǎn)總值減去經(jīng)濟發(fā)展過程中帶來的環(huán)境成本，即生產(chǎn)活動給生態(tài)系統(tǒng)造成損失的那部分成本。這一指標能夠反映一個國家或地區(qū)的發(fā)展以多少環(huán)境成本為代價，是否顧及子孫后代的環(huán)境權(quán)益以及自然界的可持續(xù)發(fā)展。

這一概念的提出，無疑為人們提供了一個審視過去生產(chǎn)和發(fā)展合理性的全新視角。當前，這一概念的真正落地仍面臨各方觀念、制度障礙以及技術(shù)層面的難題。為更準確地衡量我們國家真正的發(fā)展水平和狀況，應該積極去探索相關(guān)概念，并結(jié)合不同地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，逐步搭建起符合我國當今客觀發(fā)展情況的“綠色GDP”經(jīng)濟核算制度。這一經(jīng)濟核算指標應更客觀、具體地暴露經(jīng)濟發(fā)展過程中環(huán)境資源破壞問題，為建立科學、合理的生態(tài)補償制度提供可靠依據(jù)，更好地助力人們描繪經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)保護雙贏的理想與愿景。

第二，完善政府在環(huán)保領(lǐng)域的投融資制度。政府不能僅僅依靠財政資金來實施生態(tài)補償相關(guān)政策，還應“更大膽、合理地使用金融經(jīng)濟杠桿，豐富生態(tài)補償市場化機制的體系，吸引更多市場參與主體，增加社會的參與程度，使生態(tài)補償市場體系與時俱進，從而更有效地解決當前存在的各類生態(tài)環(huán)境資源問題”[6]，所以要重點推進拓寬融資渠道的工作，合理運用投融資政策改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

要達成這一目標，首先，應明確環(huán)境保護投融資的主體。只有提前確立了參與環(huán)境保護投融資各方的責任與義務(wù)，才能有效避免各種糾紛。各級政府尤其是縣鄉(xiāng)級應制定明確的融資政策和制度，劃分清楚權(quán)利和義務(wù)，將環(huán)境保護任務(wù)落到實處。其次，應合理設(shè)置投融資制度，建立公開透明的投融資平臺。生態(tài)補償項目往往涉及的資金數(shù)額巨大，且存在一定風險，對社會資金缺少吸引力。通過建立公開透明的投融資平臺，將政府的相關(guān)政策和制度清晰無誤地傳播出去，解決信息不對稱問題，引導和激勵更多社會主體參與到生態(tài)補償市場化建設(shè)中來，在發(fā)揮生態(tài)環(huán)境效益的同時推動我國環(huán)保事業(yè)的良性發(fā)展。再次，應重點推進融資渠道的多元化。政府應合理制定相關(guān)制度和規(guī)則，豐富金融手段，完善監(jiān)管機制，充分吸收社會資金，保證政府募集資金能夠滿足生態(tài)補償事業(yè)的正常發(fā)展。國債這一金融工具在過去資金募集工作中發(fā)揮了重要作用，今后可以在發(fā)行國債的基礎(chǔ)上考慮發(fā)行中長期生態(tài)補償建設(shè)債券，更好地利用政府信用募集更多資金。同時也可以推進生態(tài)補償建設(shè)項目在國內(nèi)資本市場上市，在股市中形成“生態(tài)補償板塊”。此外，應進一步提高金融開放程度，完善投融資制度的穩(wěn)定性和一致性，為外資進入我國生態(tài)補償項目創(chuàng)造良好條件，吸引更多優(yōu)質(zhì)資本參與到我國生態(tài)環(huán)境事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展中。

第三，培育市場交易平臺。生態(tài)資源交易平臺的搭建和發(fā)展是生態(tài)補償市場化機制建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一工作主要由政府牽頭，應關(guān)注重點領(lǐng)域，集中力量，提升交易平臺的成交效率，更好地發(fā)揮生態(tài)資源的價值。我國目前的生態(tài)補償機制市場化建設(shè)應特別關(guān)注排污權(quán)交易平臺的建設(shè)和培育。

在當前大氣、水、土壤等環(huán)境污染日趨嚴重情況下，建立排污權(quán)有償使用和交易制度，顯得十分迫切和重要。排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)各污染排放主體在遵守污染排放總量不超過允許排放總量的前提下，以貨幣交易、換取污染排放量余額，從而達到節(jié)能減排，保護生態(tài)環(huán)境的市場交易模式[7]。

在一個市場中，若企業(yè)污染排放總量小于規(guī)定值，則產(chǎn)生污染排放量余額，可以將其賣出獲得經(jīng)濟回報，這實質(zhì)是市場對于其環(huán)保行為的補償；若企業(yè)污染排放總量超過規(guī)定值，則不得不在市場中買入污染排放量余額，這實質(zhì)是市場對于其破壞環(huán)境行為的懲罰。這樣一種經(jīng)濟制度安排的意義在于，將節(jié)能減排內(nèi)化在企業(yè)追求經(jīng)濟利益的目標之中，讓節(jié)能減排不再成為企業(yè)的沉重負擔。保護環(huán)境，治理污染也就從政府的強制管理變成企業(yè)自覺的市場行為。在污染物排放總量確定的前提下，通過建立排污權(quán)交易平臺，使排污主體之間可以互相交易污染物排放余額，可以更有效率地實現(xiàn)污染物排放治理[8]。先行的排污權(quán)交易平臺主要由兩個部分組成：政府主導的一級交易市場以及各排污主體之間實行交易的二級市場。在一級市場中，政府通過拍賣、競標方式出售污染物排放余額，獲得資金用于支持當?shù)厣鷳B(tài)補償項目的發(fā)展；在二級市場中，各個排污主體可以買入或賣出自己節(jié)能減排所獲得的污染物排放余額或者從一級市場中拍得的污染物排放余額。

此外，政府承擔了建設(shè)和運營排污權(quán)交易平臺的全部成本，因此在以后的培育中應從制度上規(guī)范各種成本支出，參考成熟交易平臺的建設(shè)經(jīng)驗，引入成本核算體系，提高平臺交易效率。應明確二級市場參與對象和交易規(guī)則，政府可以設(shè)置一些預留的污染物排放余額放入二級市場，允許新企業(yè)直接參與二級市場獲得這些預留的污染物排放余額。同時，政府應改變思路，將更多環(huán)節(jié)交由市場決定，進一步做好監(jiān)管者角色，比如構(gòu)建交易價格信息平臺，不再規(guī)定具體交易價格，而是設(shè)計交易規(guī)則，讓市場的自我調(diào)節(jié)機制去平衡交易價格；做好每一筆交易的追蹤、審批、備案，防范市場因污染物突發(fā)事件導致市場失靈，明確市場交易規(guī)則，嚴厲處罰擾亂市場交易秩序的企業(yè)；鼓勵大型參與主體在追求經(jīng)濟效益最大化時多考慮排污權(quán)指標的配置。通過以上改進措施來培育和完善排污權(quán)交易平臺，提高市場交易效率，進一步推進我國生態(tài)補償機制市場化建設(shè)。

綜上所述，黨的十九大報告提出建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，為今后生態(tài)補償機制建設(shè)的改革指明了方向。目前我國生態(tài)補償機制市場化建設(shè)實踐面臨主體權(quán)責不清、補償資金獲得渠道較窄、各方利益調(diào)整不明確以及配套法律制度保障缺乏等問題。其主要原因包括生態(tài)補償市場化機制的構(gòu)建前提不穩(wěn)固，政府投融資功能未得到有效發(fā)揮，缺乏市場交易平臺。對此，可以從積極發(fā)揮政府能動主導作用，推進宏觀政策的完善和配套法律建設(shè)，以及加大市場建設(shè)與監(jiān)管力度等方面進行探索，進一步促進生態(tài)補償市場化機制建設(shè)的完善。