張 翔

(上海交通大學(xué)，上海 200030)

一、問題提出

圍繞著司法員額制、司法責(zé)任制、司法保障制、人財物統(tǒng)管四個基礎(chǔ)性改革的司法體制改革制度設(shè)計現(xiàn)今已經(jīng)基本進行完畢。但政法領(lǐng)域的全面深化改革需要在更高起點上進行謀劃推進，堅定不移地把改革推向深入。將重完善、抓配套、促落實、提質(zhì)效，鞏固擴大機構(gòu)改革成果作為推進的主要舉措。作為政法領(lǐng)域改革中的主要構(gòu)成部分，司法體制改革需要深入推進，著眼于破解責(zé)任落實難、監(jiān)督制約難和案多人少難題，建立權(quán)責(zé)一致的司法權(quán)運行機制，完善科學(xué)有力的監(jiān)督制約機制。[1]所以，司法體制改革的深度推進并不是制度設(shè)計成型之后就宣告結(jié)束，其持續(xù)性特征是檢驗制度設(shè)計是否有效的“試金石”，也是司法體制改革能否長期有效指導(dǎo)司法制度運行的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前，司法體制改革持續(xù)推進中也存在一些現(xiàn)實障礙，造成司法體制改革進程與司法制度運行相悖等問題。然而，學(xué)界與實務(wù)界現(xiàn)今仍較多關(guān)注于制度設(shè)計，鮮有注意到改革推進過程中因為現(xiàn)實障礙造成的難題。目前，司法員額制的員額構(gòu)成合理性問題、司法責(zé)任制的責(zé)任認知偏差問題、司法保障制的保障不充分問題以及人財物統(tǒng)管的協(xié)調(diào)混亂問題成為降低司法體制改革持續(xù)有效推進性的主要表現(xiàn)。如若不進行司法體制改革推進持續(xù)性問題的檢視，不對司法體制改革持續(xù)推進中的問題加以分析解決，那么司法體制改革的深度持續(xù)推進會受到影響。

二、司法體制改革持續(xù)推進的問題表現(xiàn)

(一)員額構(gòu)成合理性問題

《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》(簡稱“四五改革綱要”)指出，員額制的建立需要構(gòu)建分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的人員管理制度，為的是將優(yōu)秀人才留在司法工作一線。因此，員額制的設(shè)計目的最初是為了通過員額比例的控制，對法律專業(yè)優(yōu)異、實務(wù)經(jīng)驗豐富的司法工作人員進行擇優(yōu)選拔，優(yōu)化法官與檢察官的人員構(gòu)成。然而，現(xiàn)實推進中，員額構(gòu)成合理性問題日益凸顯影響了這一基本目的的實現(xiàn)。員額構(gòu)成合理性問題表現(xiàn)在以下兩個方面：首先，員額比例使用不合理造成的員額結(jié)構(gòu)僵化。員額制設(shè)計之初就考慮到了不能一次性將所有的員額比例使用完畢，因為員額制比例有限，需要為尚未入額以及相對年輕的司法工作人員留有員額空間以實現(xiàn)員額新老交替與員額晉升替補的良性員額進退機制。然而，現(xiàn)今司法機關(guān)因為對員額制的認識局限于能夠提升入額司法工作人員的工作待遇，為了待遇問題，將員額比例一次性用滿的現(xiàn)象較為普遍。并且已入額的人員短期內(nèi)并不會退出員額，這就導(dǎo)致了一定時期內(nèi)員額結(jié)構(gòu)毫無調(diào)整余地，出現(xiàn)了極大僵化的現(xiàn)象。

其次，部分入額人員的辦案業(yè)務(wù)問題。按照員額制要求，入額必須辦案。但實際操作中存在只享受入額待遇，卻不辦案的現(xiàn)象?，F(xiàn)實中，一些身負行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員因為想要提高待遇而入員額，但其中部分人員往往因行政事務(wù)繁雜而疏于辦案，從而缺乏辦案經(jīng)驗。在入額后，為了完成辦案任務(wù)，往往掛名辦案，自己并不真正辦案，導(dǎo)致其對發(fā)布帶有行政命令色彩的案件指示熟悉程度要遠遠高于自己親自參與檢察程序、審判程序?qū)Ψ墒聦崱⒊绦虻恼J定熟悉程度。對于一般案件，這類人員會采用掛名簽字，尋找非員額人員實際承辦這些案件應(yīng)對。另外，因為司法責(zé)任制下院、庭長辦案制的要求，這類人員也會參與辦案，但是所辦理的案件性質(zhì)相對簡單，易于批量辦理。以法院為例，省級法院的這類人員多會選擇再審審查、減刑假釋等程序性案件進行批量辦理，中基層法院以簡易程序、速裁程序、小額程序等案由進行批量辦理。

員額構(gòu)成不合理的兩種表現(xiàn)給員額制帶來三個問題：第一，影響未入額的人員積極性。對于非員額人員而言，因為員額構(gòu)成的僵化自己無法入額，工作積極性與入額積極性會因此降低，工作效率也會因此受影響。第二，增加入額的人員辦案壓力。對于員額人員而言，因為部分人員不辦案件或者只辦理簡單案件的做法，無疑加劇了案多人少的矛盾，對于其他員額司法工作人員而言，他們面對的案件不僅平均數(shù)量更多而且復(fù)雜案件比例更大，極大加重了這類員額司法工作人員的工作壓力和司法責(zé)任制的壓力?；诖?，一項研究顯示，Y省某基層法院法官愿意離職率連續(xù)兩年超過百分之85。[2]以微知著，這種現(xiàn)象背后所反映的是員額構(gòu)成違背最初員額制選拔法律專業(yè)人員解決專業(yè)法律問題的初衷。由此，所導(dǎo)致的第三個問題則是部分管理者為了避免積極性降低和工作壓力過大帶來的離職趨勢，甚至出現(xiàn)以下發(fā)文件或召開全院會議要求不準(zhǔn)離職的離譜形式予以應(yīng)對。綜上，司法員額制的構(gòu)成不合理問題是由于司法機關(guān)對司法員額制的認知局限于解決待遇而產(chǎn)生，導(dǎo)致司法員額制的推進運行偏離設(shè)計初衷。

(二)司法責(zé)任制認知偏差問題

司法責(zé)任制是司法體制改革中的核心一環(huán)，司法體制改革的關(guān)鍵點就在于是否掌握司法責(zé)任制“讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)”的核心要義。然而，司法責(zé)任制的推進中卻出現(xiàn)了偏離核心要義的現(xiàn)象，以至于進行了多輪改革后，司法責(zé)任制仍然無法真正督促裁判者正確負責(zé)，也無法真正發(fā)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任情形的現(xiàn)狀。其主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，以法院為例，司法責(zé)任制的首要、具體舉措是審判團隊扁平化改革，其將傳統(tǒng)院、庭長行政管理模式變成了以員額法官、法官助理、輔助人員為要素的多個審判團隊，法官聯(lián)席會議，審判委員會為構(gòu)成要件的司法責(zé)任制組織結(jié)構(gòu)。扁平化管理和傳統(tǒng)的庭室管理的區(qū)別在于，庭室管理的責(zé)任分配特點是層層施壓、層層分擔(dān)，扁平化改革則是要改變這種現(xiàn)象，真正落實“審理者裁判，裁判者負責(zé)”，使得權(quán)責(zé)明晰在法官團隊之處，避免行政管理干預(yù)司法審判與通過庭室層級的分擔(dān)逃避審判責(zé)任的現(xiàn)象。但是，由于行政管理思維的固化，部分人員害怕審理責(zé)任的直接承擔(dān)，依賴行政責(zé)任分擔(dān)的因素直接導(dǎo)致當(dāng)下扁平化改革的推進出現(xiàn)了困難?，F(xiàn)今以法官團隊為單元的管理模式難以繼續(xù)實施，庭室管理模式仍然是基本的組織模式。

其次，司法責(zé)任制需要以大數(shù)據(jù)為技術(shù)手段支撐，分析展現(xiàn)司法工作人員的工作思路和審理邏輯。然而，對于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用偏差的認識導(dǎo)致司法大數(shù)據(jù)建設(shè)出現(xiàn)方向性的偏離。以筆者2019年12月通過觀察與調(diào)查所了解的S市某智能工程運行機制的情況為例，該工程的設(shè)定目的是通過刑事證據(jù)目錄建立與識別的智能化操作，完善刑事審判的司法責(zé)任的內(nèi)涵與提高刑事司法效率。但是從性質(zhì)上它是一個以語音識別、證據(jù)目錄管理為主要功能的證據(jù)流程指引系統(tǒng)，因此，它的功能定位首先就不能滿足深度探索案件審判規(guī)律的要求。其次它的證據(jù)目錄與證據(jù)指引功能有弱化審判權(quán)、強化偵查權(quán)之嫌。第一，予以采納與采信的刑事證據(jù)根據(jù)《刑事訴訟法》的要求，需要符合合法性、真實性與相關(guān)性的標(biāo)準(zhǔn)，并不要求全面性。然而該系統(tǒng)的刑事證據(jù)審核與提交必須符合其設(shè)定的所有證據(jù)目錄才能正常進入下一流程，否則就予以警示或者不予通過。實際操作中，為了滿足全面性證據(jù)目錄的要求，就可能存在偵察機關(guān)對不同角度展現(xiàn)但并不全面反應(yīng)事實的證據(jù)進行策略性引導(dǎo)使之變成符合目錄全面性證據(jù)的情形，這不僅會影響證據(jù)的真實性，甚至?xí)纬赡夸浉袷椒弦蟮占绞椒欠ǖ淖C據(jù)；第二，這套系統(tǒng)的重要功能之一是證據(jù)目錄的建立，但是對證據(jù)本身的證明力識別如口供補強、最佳證據(jù)等刑事訴訟的證據(jù)規(guī)則識別體系并沒有建立，因此，它只是一個滿足開發(fā)方設(shè)定的證據(jù)目錄集合，對于證據(jù)的證明力識別判斷因缺乏對證據(jù)規(guī)則體系的深度學(xué)習(xí)，從而沒有實現(xiàn)；第三，這套系統(tǒng)的證據(jù)收集校驗遵循的是偵查權(quán)“有罪推定”的邏輯，所展現(xiàn)的證據(jù)基本沒有有利于被告人的證據(jù)。這種邏輯與刑事審判中“無罪推定”，尋找對被告人有利的證據(jù)邏輯相違背，其設(shè)計理念與刑事審判的理念存在根本性的沖突；第四，根據(jù)筆者調(diào)查，使用該系統(tǒng)的法官對該系統(tǒng)所提交的證據(jù)采納采信度非常高，其中最主要的因素是法官為避免司法問責(zé)而產(chǎn)生的絕對信任，這種信任導(dǎo)致了法官并不實質(zhì)聽取辯護人的意見進行實質(zhì)審查就采納與采信偵察機關(guān)所提交的符合證據(jù)目錄格式要求的證據(jù)，使得《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制意見》中“對當(dāng)事人提交的證據(jù)進行全面審核，提出審查意見”的要求變得難以實施，不僅對刑事辯護制度造成了沖擊，也對法院的司法中立性屬性產(chǎn)生了影響，進而導(dǎo)致使用該系統(tǒng)的案件出現(xiàn)審判權(quán)弱化、偵查權(quán)強化的傾象，也使得該工程實質(zhì)上變成了以圍繞偵查權(quán)為中心的司法大數(shù)據(jù)建設(shè)，而偏離了司法責(zé)任制中以審判權(quán)為中心的司法大數(shù)據(jù)建設(shè)基本要求。

(三)司法保障制的保障不充分問題

司法保障制的設(shè)計目的是為了確立司法工作人員的職務(wù)保障與經(jīng)濟保障。然而，當(dāng)前司法保障制卻存在職務(wù)權(quán)力與權(quán)利難以有效保障，司法機關(guān)待遇不平衡的保障不充分問題。首先，法官依法審判的豁免權(quán)未能落實。職務(wù)權(quán)力難以有效保障最明顯的表現(xiàn)是司法豁免制度的難以推行。以王成忠案為例，其審理的案件因維持一審法院的審判觀點，即遭到受賄罪調(diào)查，在受賄罪事實不清證據(jù)不足的情況下，檢察機關(guān)便在紀(jì)檢部門的授意下以民事枉法裁判罪予以定性并提起公訴。目前王成忠不服一審裁判結(jié)果上訴，處于二審未宣判狀態(tài)。[3]對于此案筆者認為，司法責(zé)任豁免機制內(nèi)容的模糊與寬泛是造成該案出現(xiàn)的制度前提，外界輿論、紀(jì)檢壓力的干預(yù)則是直接原因。紀(jì)檢與外界輿論在不熟悉司法責(zé)任豁免、司法職業(yè)保障的內(nèi)容與運行機制，并且再審程序沒有最終定論的情況下就不合理地干預(yù)此案，法院與檢察院在紀(jì)檢與外界壓力下沒有堅守司法責(zé)任豁免與職業(yè)保障的內(nèi)容原則，最終共同導(dǎo)致該案以錯案形式予以司法問責(zé)，將主審法官可能以民事枉法裁判罪論處。司法責(zé)任豁免制度是保障法官職務(wù)權(quán)力與權(quán)利不受侵害的屏障，但如果司法責(zé)任豁免機制因為內(nèi)容的模糊寬泛性與外界輿論、紀(jì)檢壓力的干預(yù)，再加上案件認識偏差而無法順利實施，所造成的司法問責(zé)不明性與隨意性會使得司法工作人員的職務(wù)保障甚至安全保障難以形成，最終造成司法工作久拖不決，層層逃避責(zé)任，司法效率降低的局面。

其次，不同部門員額待遇不平衡。司法機關(guān)之間的待遇平衡問題是司法保障制經(jīng)濟保障方面鮮有關(guān)注問題。檢察機關(guān)與審判機關(guān)的保障不平衡少有人深入關(guān)注。具體表現(xiàn)為，員額法官的工作量大，員額檢察官的工作量相對較少，人數(shù)與員額法官持平，但二者的工資待遇持平。以G省為例，筆者2020年4月在G省法檢兩院的法官檢察官管理部門進行調(diào)研，數(shù)據(jù)顯示，該省員額法官比例為36%，員額檢察官比例為35%，檢察官總數(shù)達到法官總數(shù)的80%。從法檢兩院的案件數(shù)量上看，員額法官與員額檢察官案件平均數(shù)量比例為30∶1。從工作強度上看，根據(jù)前期工作量測算的結(jié)論，員額檢察官與員額法官辦理案件的工作內(nèi)容雖然不同，但是辦理一個案件基本是都以翻閱案卷，組成合議庭，形成意見的相似形式，工作強度基本持平。雖然人數(shù)員額檢察官略少于員額法官，但是員額法官的總工作量與總工作強度高于員額檢察官。在這種情況下二者的待遇卻基本持平。這種現(xiàn)狀引發(fā)了司法機關(guān)之間待遇平等但不公平的現(xiàn)象。這種簡單平等但實質(zhì)不公平的現(xiàn)象反映出一方面司法工作量測算工作僅實現(xiàn)了以案定員的測算，沒有推進以案定補的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法檢兩院對定補的標(biāo)準(zhǔn)與認識存在差異；另一方面反映出人財物統(tǒng)管下對司法機關(guān)的管理同質(zhì)化，頂層設(shè)計不考慮司法機關(guān)之間工作內(nèi)容差異采用結(jié)構(gòu)與內(nèi)容相似的財政管理辦法來管理法院與檢察院，從而導(dǎo)致了法院、檢察院不同工卻同酬的現(xiàn)狀。因此，司法保障制度不充分問題是由于職務(wù)保障建設(shè)的現(xiàn)實阻力和經(jīng)濟保障建設(shè)的認知偏差導(dǎo)致，職務(wù)保障的難以確立與經(jīng)濟保障的不平衡影響了司法保障制的正常推進。

(四)人財物統(tǒng)管協(xié)調(diào)推進緩慢問題

人財物統(tǒng)管是司法機關(guān)外部去行政化，保障司法公正的司法體制改革的重要舉措。然而，涉及跨部門的管理模式，就會涉及相應(yīng)的協(xié)調(diào)問題。這是人財物統(tǒng)管制度確立之初就伴隨存在的難點，主要表現(xiàn)在制度協(xié)調(diào)混亂與人財物協(xié)調(diào)不暢兩個方面。首先在制度上，十八屆三中全會確立了“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”的改革方向，[4]進而，在《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架》中確立了“省統(tǒng)管”模式。然而在各地試點中，并非所有的試點省份都采用了“省統(tǒng)管”模式。仍以筆者調(diào)查的G省為例，G省使用的是“市統(tǒng)管”模式作為人財物統(tǒng)管的試點，即將司法機關(guān)的人財物統(tǒng)一于地級市統(tǒng)管。作為司法體制改革設(shè)計者的“兩高一委”，在屬意“省統(tǒng)管”模式為主要的人財物統(tǒng)管模式前提下，卻一直默許“市統(tǒng)管”模式的存在，一直沒有回應(yīng)“市統(tǒng)管”是否可作為人財物統(tǒng)管的模式。究其原因，是因為“市統(tǒng)管”模式相較于“省統(tǒng)管”模式而言更具靈活性與高效性，人事管理與財政預(yù)算編制壓力得以分散，并且實現(xiàn)了縣級去行政化的效果，因此在這種良好的人財物統(tǒng)管運行效果下，頂層設(shè)計一直默許“市統(tǒng)管”模式作為試點的部分。這種定調(diào)“省統(tǒng)管”模式、默許“市統(tǒng)管”模式的現(xiàn)狀導(dǎo)致各地對人財物統(tǒng)管的推行措施各行其是、管而不統(tǒng)的現(xiàn)象較為突出。

其次，“省統(tǒng)管”模式是人財物統(tǒng)管頂層設(shè)計認可的模式，但是這種模式存在嚴(yán)重的人員管理成本過高以及經(jīng)費管理難以協(xié)調(diào)的問題。第一，人員管理上，對于法官的任命，法官遴選委員會因為管理數(shù)量成倍的增長而難以做到真正的考核審查，從而導(dǎo)致遴選流于形式以及運行效率大幅度降低；第二，經(jīng)費保障上，由于統(tǒng)管于省級，省級財政的預(yù)算編制亦會成倍增長，導(dǎo)致一方面為減少財政壓力，“省統(tǒng)管”模式有的地方只統(tǒng)管司法工作人員的基本待遇，對于績效工資的管理則仍然下放，形成績效獎金仍受地方制衡的局面。另一方面，有的地方實行了基本待遇與績效工資的統(tǒng)管，但與財政壓力的矛盾日益突出，財政難以全面保障的現(xiàn)象時有發(fā)生。以筆者于2020年5月對Y省某基層法院的員額法官訪談為例，該省實行省級人財物統(tǒng)管后，由于各部門間經(jīng)費協(xié)調(diào)使用難度加大，財政壓力驟然增大，為減緩這種壓力，該法院出現(xiàn)了對員額法官、法官助理降薪，要求退還績效獎金的現(xiàn)象，說明財政協(xié)調(diào)的不暢已經(jīng)成為省級人財物統(tǒng)管有效推行出現(xiàn)問題的癥結(jié)所在，導(dǎo)致人財物統(tǒng)管改革推進難以真正發(fā)揮制度設(shè)計的作用。

三、司法體制改革持續(xù)推進問題原因分析

上述司法體制改革待續(xù)推進中出現(xiàn)的各種問題，具體可以歸結(jié)于三個原因，即頂層設(shè)計不明、漸進決策誤區(qū)以及執(zhí)行效果不佳。

(一)頂層設(shè)計不符合法制正當(dāng)型支配的特征

馬克思韋伯認為在支配社會學(xué)中，支配的類型分為卡里斯馬型、傳統(tǒng)正當(dāng)型與法制正當(dāng)型。在法制正當(dāng)型支配中，國家是唯一合法擁有命令權(quán)和強制手段的主體，是國民與各級官員唯一服從的對象。司法體制改革是黨的十八屆三中全會確立的改革任務(wù)，是國家對司法權(quán)實行合法強制性壟斷的體現(xiàn)，因此，司法體制改革作為國家意志的一部分，屬于法制正當(dāng)型支配的范疇。這種支配的典型功能表現(xiàn)為有明確的權(quán)限劃分以及官位層級[5]，即下層官員執(zhí)行國家命令權(quán)和強制手段的具體制度權(quán)限內(nèi)容由上層官員代表國家進行設(shè)計，并由上層官員進行監(jiān)督。然而，司法體制改革的頂層設(shè)計者并不足夠務(wù)實，頂層設(shè)計是司法體制改革的藍圖，若藍圖出現(xiàn)不精細、不具體、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，那么司法體制改革的整體行進就可能會偏離原有設(shè)定的軌道。

首先，頂層設(shè)計不夠科學(xué)。司法體制改革涉及多個司法機關(guān)，說明司法體制改革的頂層設(shè)計者的組成多元，這種多元性決定了司法體制改革的頂層設(shè)計必須要針對不同的機關(guān)有精確的措施、資源計算才能避免大而化之，多而雷同的局面。然而，法檢兩院與政法委都缺乏對改革的精確計算，以至于在最終設(shè)計中政法委沒有考慮司法工作性質(zhì)的差異，僅考慮公務(wù)員層面的相似性，對法檢兩院例如人財物統(tǒng)管等諸多改革制度采取了相似的頂層設(shè)計。

其次，司法體制改革的頂層設(shè)計內(nèi)容帶有明顯的概括性和探索性，這就決定了具體的改革措需要試點省份自行探索，并且相關(guān)探索能夠反映出頂層設(shè)計的具體制度缺乏確定性，從而各地進行改革試點出現(xiàn)不同具體制度措施時，頂層設(shè)計者難以回應(yīng)這些措施的比較，也難以確認哪種措施更為合理，以至于默許與頂層設(shè)計內(nèi)容相異的具體改革措施存在，形成目前下級措施異化上級制度的現(xiàn)狀。面對這種局面，頂層設(shè)計者至今沒有最終形成統(tǒng)一的針對法院與檢察院不同的司法體制改革并帶有確認型的制度文件，加劇了司法體制改革具體措施的上下不一性。

再者，司法體制改革涉及跨司法、行政部門的改革，下面層級的司法、行政部門之間的溝通協(xié)調(diào)有效與否一是依賴頂層設(shè)計是否構(gòu)筑了良好的跨部門協(xié)作方式，二是下面層級司法、行政人員自身的配合情況。然而，司法體制改革的頂層設(shè)計并沒有構(gòu)筑出這種跨部門的協(xié)作方式，只是將司法的管理事務(wù)精簡于部分行政機關(guān)，而精簡后如何管理、如何分配、如何部門間協(xié)作，頂層設(shè)計并沒有給出答案，以至于各地人財物統(tǒng)管試點的效果好壞完全取決于各地司法、行政部門之間的自行協(xié)作構(gòu)建良好與否。

最后，司法體制改革的頂層設(shè)計沒有全部明晰內(nèi)容權(quán)限的范圍，導(dǎo)致一些核心制度例如司法責(zé)任制責(zé)任的邊界、豁免的范圍等問題難以得到確認，從而存在權(quán)責(zé)不明的隱患。如何尋找沒有明晰的范圍事項，如何明晰權(quán)限范圍，不僅是當(dāng)下司法體制改革頂層設(shè)計的難題，也是將來司法行政部門加入司法體制改革之后頂層設(shè)計將面臨的主要難題。

(二)司法體制改革的漸進決策出現(xiàn)了經(jīng)驗規(guī)整認識誤區(qū)

林德布洛姆認為，漸進決策是既有政策的基礎(chǔ)上，采用漸進方式對現(xiàn)行政策加以修改，逐漸達到政策制定的目的，它是針對特定的社會場域中的政策進行的經(jīng)驗性規(guī)整。[6]但若出現(xiàn)方向誤區(qū)、不符合有限理性的經(jīng)驗性規(guī)整，那么漸進決策所帶來的政策逐漸修改只會越來越偏離政策制定的目的。司法體制改革作為“兩高一委”參與的重要決策，其制定政策的根本目的可以歸結(jié)為實現(xiàn)“更高效、更廉潔、更公平、更低成本”的獨立檢察環(huán)境和審判環(huán)境。自上世紀(jì)90年代末開始，這項決策的確立與修改體現(xiàn)了在司法場域中漸進決策的實施，以2014年開始的各地改革試點為標(biāo)志，這項改革的漸進決策更新速度得到了提高。漸進決策更新速率的提高意味著只有更精準(zhǔn)的經(jīng)驗性規(guī)整才能匹配多項決策的提出和決策更新頻率的增大。經(jīng)驗性規(guī)整需要有開放、敞開的理性認識才能形成相應(yīng)的規(guī)整建構(gòu)。但當(dāng)下司法體制改革的經(jīng)驗性規(guī)整出現(xiàn)了規(guī)整方向誤區(qū)以及規(guī)整不理性的現(xiàn)象，導(dǎo)致現(xiàn)今司法體制改革的漸進決策出現(xiàn)了逐漸背離制定目的的傾向。

首先，經(jīng)驗規(guī)整方向誤區(qū)主要表現(xiàn)在規(guī)避核心的改革制度，過度注重簡易改革措施。司法體制改革中的核心是司法責(zé)任制改革，它在司法體制改革中具有全局性、關(guān)鍵性的地位，不可否認，司法責(zé)任制的具體舉措是司法體制改革中最復(fù)雜、最難以進行經(jīng)驗性規(guī)整的漸進決策。但是，司法體制改革中也不乏經(jīng)驗規(guī)整簡單、易于進行漸進決策的措施，相比于經(jīng)驗規(guī)整難以構(gòu)建的司法責(zé)任制，改革試點更愿意從簡單的、易于出政績的改革措施出發(fā)進行經(jīng)驗規(guī)整形成漸進決策，這也導(dǎo)致了當(dāng)下司法體制改革的經(jīng)驗規(guī)整主要以構(gòu)建繁簡分流、認罪認罰從寬制度改革等司法體制改革中較為容易解決的制度為主，對于司法責(zé)任制的經(jīng)驗規(guī)整出現(xiàn)了不同程度規(guī)避現(xiàn)象，從而導(dǎo)致司法責(zé)任制改革難以形成符合司法規(guī)律的漸進決策。雖然易于經(jīng)驗規(guī)整的司法體制改革措施是司法體制改革的重要組成部分，但是這些措施并不是司法體制改革要解決的主要矛盾。如果只注重簡單問題卻忽視核心問題的經(jīng)驗規(guī)整，那么所造成的經(jīng)驗規(guī)整方向性的誤區(qū)會引導(dǎo)司法體制改革的漸進決策走向錯誤的領(lǐng)域。

其次，規(guī)整不理性現(xiàn)象表現(xiàn)在對具體的改革措施認識流于形式或形成偏離的經(jīng)驗規(guī)整。漸進決策作為過程性的決策，是對基礎(chǔ)性的價值、認知及制度運行結(jié)果的一種歸納。如果這種歸納因經(jīng)驗臆斷和認知偏差出現(xiàn)，則會導(dǎo)致經(jīng)驗規(guī)整不理性現(xiàn)象。具體而言，司法機關(guān)的運轉(zhuǎn)包含了帶有司法程序特點的運轉(zhuǎn)和普適性的國家機關(guān)運轉(zhuǎn)，司法體制改革的經(jīng)驗規(guī)整應(yīng)同時符合兩種運轉(zhuǎn)性質(zhì)才能正確形成漸進決策。然而，由于進行司法體制改革的管理者將司法體制改革的經(jīng)驗規(guī)整局限于普適性的國家機關(guān)運轉(zhuǎn)是普遍現(xiàn)象，從而導(dǎo)致對司法體制改革的諸多舉措的認識流于形式，這也解釋了為什么迄今為止很多司法機關(guān)的管理者對司法員額制、司法保障制的認知局限于公務(wù)員解決職級待遇、提高工資水平的層級。另外，針對有司法程序特點的認知同樣存在認知偏差，認為只要重視證據(jù)清單與程序流程的經(jīng)驗規(guī)整就是形成漸進決策的主要途徑，這就解釋了為什么司法大數(shù)據(jù)建設(shè)現(xiàn)狀差強人意，因為建設(shè)重視的是以偵查權(quán)為核心的證據(jù)指引與程序流程展現(xiàn)與預(yù)警，而忽視以審判權(quán)為核心的深度個案分析輔助、類案偏離分析、管理決策支撐的內(nèi)容構(gòu)建。

(三)制度執(zhí)行不暢影響司法體制改革推進的有效性

米特爾-霍恩模型認為，影響執(zhí)行效率的因素可分為政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、政策資源、組織間溝通協(xié)調(diào)、執(zhí)行機構(gòu)的特征、經(jīng)濟社會環(huán)境與執(zhí)行者處置回應(yīng)六個維度。[7]司法體制改革的執(zhí)行效率同樣受到這六個因素的直接影響。除了政策目標(biāo)有利于司法體制改革的執(zhí)行效率提高之外，其余五個因素或多或少都造成司法體制改革的執(zhí)行效率出現(xiàn)了降低的現(xiàn)狀。

首先，政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)對執(zhí)行活動起到了引領(lǐng)作用。十八屆三中全會明確指出，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益。要維護憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運行機制，完善人權(quán)司法保障制度。能夠看出，司法體制改革的標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)的設(shè)立符合司法制度運行的特點，如果其他影響因素能夠符合司法體制改革設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)，那么現(xiàn)今司法體制改革諸多的推進困境基本都能迎刃而解。但是現(xiàn)實是，其余五個維度并不能有效支撐司法體制改革執(zhí)行力的效果，導(dǎo)致司法體制改革推進執(zhí)行力效率的降低。在政策資源方面，由于司法體制改革沒有注重專門的改革人員培養(yǎng)，導(dǎo)致既懂司法運行規(guī)律又懂如何有效推行司法體制改革各項制度的人力資源存在匱乏現(xiàn)象；并且由于經(jīng)費資源有限，造成例如最高人民法院所推行的全國性信息化管理平臺等多項司法體制改革信息技術(shù)手段的推進出現(xiàn)了功能裂解、難以完全開發(fā)的現(xiàn)狀。在組織間溝通協(xié)調(diào)方面，縱向下級對上級所確認的司法體制改革制度模式有不同見解形成不同的司法體制改革執(zhí)行措施，導(dǎo)致一種具體制度有多種執(zhí)行方式的制度執(zhí)行混亂局面；橫向頂層設(shè)計不明導(dǎo)致部門間溝通協(xié)調(diào)不暢，從而司法體制改革跨部門協(xié)作的制度例如人財物統(tǒng)管的執(zhí)行推進受到消極影響。在執(zhí)行機構(gòu)特征方面，由于未考慮執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)模、機構(gòu)所掌握的資源程度，以及機構(gòu)的工作性質(zhì)差異，采取同質(zhì)處理的管理模式導(dǎo)致司法體制改革中例如司法保障制的推進存在設(shè)計不合理、推行不公平的現(xiàn)象時有發(fā)生。在經(jīng)濟社會與環(huán)境方面，由于中國幾千年文化所形成的血緣、地緣為代表的人情因素，使得制度的執(zhí)行出現(xiàn)了彈性因素[8]，即司法體制改革制度執(zhí)行的效果的好壞取決于執(zhí)行者之間的人情濃淡，因此，司法體制改革制度的執(zhí)行效果因為執(zhí)行者之間人情關(guān)系的淡漠而弱化在各地試點中層出不窮必然成為常見現(xiàn)象。最后，執(zhí)行者的處置與回應(yīng)方面，包含認知、認可與強度。同樣以G省為例，該省作為司法體制第一批改革試點省份，是因為司法體制改革的執(zhí)行者在認知上對司法體制改革有具體全面認識，認可程度高，并且回應(yīng)措施的設(shè)立科學(xué)合理，因此得到了中央政法委的肯定獲得了“六加一”的試點機會。然而該省并沒有像S市一樣成為黨中央決策部署的首批深度探索即司法體制綜合配套改革試點的省份。這是因為后來的司法體制改革執(zhí)行者對于司法體制改革的認識程度降低，對具體改革措施的認知并不全面，從而導(dǎo)致對回應(yīng)措施的態(tài)度變成了保守停滯，改革的執(zhí)行力受到了嚴(yán)重的影響，很多設(shè)立的制度內(nèi)容難以貫徹執(zhí)行，無法支撐司法體制綜合配套改革試點的深入探索。

四、司法體制改革有效持續(xù)推進的路徑

由上所述，針對三個影響司法體制改革持續(xù)推進的消極因素，需要宏觀層面的事項統(tǒng)一，中觀層面的方法論正確，微觀層面的有力執(zhí)行三方面共同推進，增強系統(tǒng)性，形成整體合力，才能有效解決前述問題。這也是司法體制改革進入深水區(qū)之后有效持續(xù)推進的主要途徑。

(一)宏觀層面的事項統(tǒng)一

宏觀層面首先應(yīng)實現(xiàn)司法體制改革價值導(dǎo)向的統(tǒng)一。司法體制改革的價值導(dǎo)向直接決定司法體制改革的工作方向與具體制度的理論依據(jù)。因此，樹立統(tǒng)一的司法體制改革價值導(dǎo)向顯得至關(guān)重要?！端奈甯母锞V要》明確指出，司法體制改革的核心價值與終極目標(biāo)是讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。因此，如何實現(xiàn)公平正義是完成價值導(dǎo)向統(tǒng)一的主要問題。對于公平正義這一核心價值如何體現(xiàn)，當(dāng)下存在不同認識。有的觀點認為其主要體是通過構(gòu)建司法保障體系，鼓勵司法工作人員的工作積極性，促進公平正義價值的實現(xiàn)；有的觀點認為其主要體現(xiàn)是推進糾紛的有效解決，提高司法糾紛解決效率，從而促進公平正義價值的形成；還有的觀點則認為其主要是為了穩(wěn)定社會大局，追求服判息訴、認罪認罰的效果，以實現(xiàn)公平正義。這些觀點都反映出當(dāng)下司法機關(guān)對公平正義價值認知的片面性。也因為不同認識的片面性，形成了司法體制改革工作方向與具體制度推行的偏差源頭。如何解決這種認識片面性，實現(xiàn)公平正義價值導(dǎo)向統(tǒng)一，應(yīng)把握兩個問題：一是無論是提升工作積極性還是提高司法糾紛解決效率亦或是穩(wěn)定社會大局，都是在實現(xiàn)公平正義價值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，為了完善公平正義價值內(nèi)涵，從其他司法體制改革價值中所吸納的合理部分。過度注重某一個部分的影響而忽略其他部分都會造成對公平正義價值理解的不統(tǒng)一。因此，實現(xiàn)公平價值導(dǎo)向的統(tǒng)一，必須要注意三者關(guān)注度的平衡性以及協(xié)同性，同時應(yīng)注意不能將其中任何一個認識以及它們的協(xié)同認識視為實現(xiàn)公平正義價值的主要表現(xiàn)。二是根據(jù)《四五改革綱要》的要求，為了拉近社會大眾與司法機關(guān)之間對公平正義認知的差異，解決司法工作人員在理解法律、認定證據(jù)、恪守價值與權(quán)衡利弊方面的不足，通過建立以審判權(quán)為中心的審判權(quán)力運行體系，降低司法機關(guān)評價與社會評價之間的差距。因此，實現(xiàn)公平正義價值導(dǎo)向的統(tǒng)一必須從宏觀上把握建立以審判權(quán)為中心的審判權(quán)力運行體系這一主要表現(xiàn)，在改革具體制度上緊緊圍繞這一表現(xiàn)而延伸與展開。

其次，重視司法體制改革制度的整體性和系統(tǒng)性是宏觀層面實現(xiàn)統(tǒng)一的重要表現(xiàn)。[9]整體性表現(xiàn)在中央層面需要形成統(tǒng)一、能夠持續(xù)推進司法體制改革的制度文件，內(nèi)容要求一是要包含對各部門、各機關(guān)分別進行探索的改革設(shè)計思路進行整合，尋找這些不同改革思路中的亮點與爭議，將這些改革思路提取出來與已有頂層設(shè)計的相關(guān)改革路徑進行對比與改良，形成更符合司法運作規(guī)律的司法體制改革運行方案。二是統(tǒng)一的制度文件必須解決體制性協(xié)調(diào)問題。由于各部門之間本身存在固有的部門利益，若將體制性協(xié)調(diào)問題最終下放到各部門自行探索難免造成因過度重視本部門利益而難以構(gòu)建體制性協(xié)調(diào)機制的問題。因此，必須由中央層面的制度文件確立部門間的體制協(xié)調(diào)。在其中，對于如何能夠協(xié)調(diào)改革措施最大化不觸及部門利益，以及觸及部門利益之后如何有效保障改革措施的有效推行，各部門之間的利益如何通過改革措施形成良性協(xié)調(diào)等問題，都需要統(tǒng)一的體制性協(xié)調(diào)機制予以應(yīng)對，才能避免司法體制改革的具體推行水平因各地協(xié)調(diào)機制設(shè)立的不統(tǒng)一而存在參差不齊的現(xiàn)象。而系統(tǒng)性表現(xiàn)在統(tǒng)一的制度文件要遵循司法體制改革價值導(dǎo)向，分清法院、檢察院的特點，形成符合法院系統(tǒng)與檢察院系統(tǒng)特點的制度。構(gòu)建以審判權(quán)為核心的審判運行體系是本輪司法體制改革價值導(dǎo)向的主要表現(xiàn)，這就決定了法院系統(tǒng)與檢察院系統(tǒng)都必須圍繞如何保障審判權(quán)這一問題形成符合各自特色，且能切實保障審判權(quán)運行的系統(tǒng)性制度。由于檢察院主要行使的是偵查權(quán)與監(jiān)督權(quán)，所以在對檢察院系統(tǒng)進行司法體制改革制度設(shè)計時，必須考慮偵查權(quán)、監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系與差異，形成圍繞保障審判權(quán)運行的司法體制改革制度。而法院本身行使的是審判權(quán)，其形成的是如何自身完善審判權(quán)運行的司法體制改革制度，這就決定了檢察院系統(tǒng)與法院系統(tǒng)的具體改革措施必須存在差異。因此，宏觀上必須在中央層面確立檢法機關(guān)的差異改革措施，形成統(tǒng)一的司法體制改革制度下分別的、系統(tǒng)性的檢法改革舉措，避免下級機關(guān)對檢法差異性理解的不統(tǒng)一與偏差所導(dǎo)致的如人財物統(tǒng)管同質(zhì)化等現(xiàn)象。

(二)中觀層面的方法論正確

中觀層面是在司法機關(guān)層面，需要形成正確的方法論。首先是要正確認識司法體制改革與司法體制綜合配套改革的關(guān)系。司法體制改革主要內(nèi)容包含司法員額制、司法責(zé)任制、人財物統(tǒng)管、司法保障制四項基礎(chǔ)性改革，以及跨行政區(qū)劃、巡回法庭設(shè)立、人權(quán)司法保障、司法公開構(gòu)筑等其他重要改革。而司法體制綜合配套改革不僅包含對四項基礎(chǔ)性改革及其他措施進行“精裝修”的舉措，例如統(tǒng)籌推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)、辦案組織的改革以及規(guī)范外界輿論促進司法人員職業(yè)保障體系形成等，也包含不在四項基礎(chǔ)性改革措施范圍內(nèi)的體制性改革舉措。在S市司法體制綜合配套改革的25個舉措中，就有完善法律服務(wù)行業(yè)監(jiān)管、健全司法執(zhí)行監(jiān)督等與四項基礎(chǔ)性改革措施相關(guān)性較小的內(nèi)容。因此，司法體制綜合配套改革對于司法體制改革而言，既有填補、充實原先基礎(chǔ)的作用，亦有開辟、創(chuàng)新不同體制改革措施的內(nèi)涵。其中，填補、充實的部分來自于司法體制改革，因為司法體制改革的四項改革措施具有基礎(chǔ)性意義，所以相對于填補、充實四項改革措施的部分在司法體制綜合配套改革中也具有基礎(chǔ)性意義。然而，創(chuàng)新、開辟新改革措施的部分相對于精化四項改革措施的部分而言，具有容易設(shè)定與政績效率高的特征，導(dǎo)致當(dāng)下司法機關(guān)較重視司法體制綜合改革中開辟、創(chuàng)新的部分，對填補、充實基礎(chǔ)的部分關(guān)注度降低。因此，司法機關(guān)必須要對司法體制綜合配套改革形成以解決司法體制改革中填補、充實的部分為核心，以此為基礎(chǔ)帶動開辟、創(chuàng)新部分進行延展的認識，否則作為司法體制改革進入深水區(qū)的表現(xiàn)，司法體制綜合配套改革容易因為改革措施難易程度不一而出現(xiàn)重視容易措施、滯后核心措施的認識誤區(qū)，進而導(dǎo)致方向性的偏差。

其次，司法機關(guān)必須要抓司法體制改革中的主要矛盾，由主要矛盾的解決帶動其他改革措施全面推進。司法責(zé)任制改革是司法體制改革中的“牛鼻子”，其主要內(nèi)容是“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”。因此，司法機關(guān)要將司法責(zé)任制改革作為主要矛盾，重點理解“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”這句話的含義。筆者認為這句話包含三個意義，即審判獨立、司法問責(zé)與審判專業(yè)性。審判獨立包含審判團隊扁平化建設(shè)、院庭長辦案常態(tài)機制、裁判文書簽署、法律適用統(tǒng)一、審委會改革以及規(guī)范審判管理與監(jiān)督六個方面；司法問責(zé)則包括行使審判而產(chǎn)生的辦案責(zé)任以及司法責(zé)任豁免的認定；審判專業(yè)性指的是獨立行使權(quán)限并相應(yīng)負責(zé)的職業(yè)能力，它貫穿于審判獨立與司法問責(zé)的全流程之中。不僅包括司法工作人員的職業(yè)專業(yè)程度，也包括相應(yīng)的司法大數(shù)據(jù)建設(shè)是否符合審判權(quán)為中心的完備程度與便利程度。毫無疑問，如何提高審判專業(yè)程度，正確理解審判獨立與司法問責(zé)，提高司法專業(yè)性是司法責(zé)任制的主要難點，也是司法體制改革的難點。也因此司法責(zé)任制的改革具有復(fù)雜性、疑難性與長期性。但司法機關(guān)不能因為司法責(zé)任制難點的難以把握就將改革重心進行轉(zhuǎn)移，將易出改革政績、改革措施相對簡單的舉措作為司法體制綜合配套改革與司法體制改革的主攻方向。司法責(zé)任制的正確建立能夠帶動權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的司法保障制構(gòu)建，亦能對完善司法員額制與人財物統(tǒng)管中標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則起到幫助作用，同時也為司法體制綜合配套改革的其他措施樹立推進路徑，如果只注重細枝末節(jié)的改革措施，則會出現(xiàn)司法體制改革中舉措可持續(xù)性的問題，從而導(dǎo)致司法體制改革整體推進的受限。

(三)微觀層面樹立科學(xué)認知

微觀層面涉及到執(zhí)行推進司法體制改革的具體人員，對于司法人員而言，樹立對司法體制改革科學(xué)的認知是影響其有效推進司法體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先要樹立科學(xué)的司法體制改革政績觀。政績觀的基本特征是政治性、科學(xué)性與實踐性。[10]

第一，政治性是司法人員在司法體制改革政績觀中最容易產(chǎn)生誤區(qū)的特性之一，很多推行司法體制改革的人員認為，推進司法體制改革是為完成上級部門和領(lǐng)導(dǎo)所布置的政治任務(wù)，就算上級部門和領(lǐng)導(dǎo)對司法體制改革的具體措施存在認識局限，也要將司法體制改革按照上級部門與領(lǐng)導(dǎo)的意愿進行推進。雖然司法體制改革是上級部門和領(lǐng)導(dǎo)所布置的政治任務(wù)，但是其推行所產(chǎn)生的政績并不以上級部門與領(lǐng)導(dǎo)的嘉獎為主要方面，真正的任務(wù)是要通過司法體制改革實現(xiàn)社會公平正義從而構(gòu)建人民滿意的司法環(huán)境，使得人民群眾從中受益。因此司法體制改革政績觀的政治性主要體現(xiàn)在為人民群眾的司法公平正義負責(zé)。只有這樣才能使得司法體制改革能夠正常推進。

第二，政績觀的科學(xué)性，一是體現(xiàn)在司法體制改革必須要從司法實際出發(fā)，經(jīng)過專業(yè)論證，根據(jù)司法現(xiàn)實情況的特征創(chuàng)造正確的改革措施以促進政績的形成。二是體現(xiàn)在必須遵循司法體制改革的客觀規(guī)律，不尊重司法體制改革的規(guī)律所做的改革措施帶來的政績必定無法推行長久。因此，對于司法人員而言，推進司法體制改革的過程必須具有專業(yè)性，符合以審判權(quán)為中心的改革方向，遵循司法體制改革的司法規(guī)律與改革規(guī)律，只有形成這種認知才能保證司法體制改革不走偏。

第三，實踐性則表現(xiàn)在，司法人員應(yīng)該推行的是從社會整體利益與人民利益出發(fā)，形成真實、可檢驗的改革措施，不能將形式主義、形象工程、急功近利所帶來的浮夸措施作為司法體制改革的政績。這種政績無法經(jīng)受司法實踐的檢驗。

其次，司法體制改革推進的效果受到司法人員意識是否到位的影響。樹立正確的推進意識是推進司法體制改革的重要舉措。司法人員除了要樹立上述宏觀、中觀的改革舉措應(yīng)對意識之外，還應(yīng)個人樹立培養(yǎng)、監(jiān)督與協(xié)同的意識。

第一，樹立培養(yǎng)司法體制改革推進人員的意識是解決司法體制改革執(zhí)行力有限的重要舉措，它涉及熟知專業(yè)性審判與司法體制改革運作的兼修人員培養(yǎng)與任用。而專業(yè)性審判包含不同部門法與不同審判流程的組成部分，因此針對不同專業(yè)領(lǐng)域的審判必須根據(jù)其特點構(gòu)建出符合專業(yè)審判領(lǐng)域的司法體制改革人員培養(yǎng)模式，避免出現(xiàn)審判團隊建設(shè)同質(zhì)化的現(xiàn)象。

第二，樹立常態(tài)執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督意識是有效避免司法體制改革推進出現(xiàn)方向性問題的重要途徑。內(nèi)部自我監(jiān)督往往難以形成正確的推進司法體制改革認識，究其原因，是因為行政化管理事項與專業(yè)司法事項存在高度混同，如果領(lǐng)導(dǎo)崗位的人員不注重二者的區(qū)別，將二者合并監(jiān)督則極易導(dǎo)致自我監(jiān)督與上級監(jiān)督在針對專業(yè)司法體制性問題時帶有濃重的行政管理色彩。因此，司法人員需分清司法事務(wù)與非司法事務(wù)并且減少非司法事務(wù)上的監(jiān)督，提倡對司法事務(wù)在司法責(zé)任制、保障制基礎(chǔ)下監(jiān)督，這是實現(xiàn)推進司法體制改革內(nèi)部監(jiān)督有效的主要途徑。

第三，樹立外部協(xié)同意識，這同樣是司法人員應(yīng)予以重視的部分。司法體制改革離不開外部輿論、專家意見等各種機制的支持、監(jiān)督、輔助，它們起到了從外部不同視角感知司法體制改革推進問題的作用。因此，要重視外部協(xié)同帶來的多視角價值，通過司法事務(wù)的專業(yè)性解決營造對司法體制改革推進的公眾信任與良性輿論，接納合理有效的外部改革意見。同時，還應(yīng)樹立外部協(xié)同適度節(jié)制的意識，避免外部因素過度干預(yù)司法體制改革的正常推行。