張葉

摘 要：宅基地“三權分置”是繼承包地“三權分置”之后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的又一次重大創(chuàng)新，目前已拓展至33個試點地區(qū)。2018 年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》明確提出農(nóng)村宅基地要實行所有權、資格權、使用權“三權分置”政策。農(nóng)村宅基地“三權分置”改革的啟動，對打開當前農(nóng)村宅基地的改革死結與推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都非常重要，關系農(nóng)民的福祉，是防止鄉(xiāng)村衰敗、增進村莊活力的關鍵。農(nóng)村宅基地“三權分置”改革的提出，可以有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利，使宅基地能夠得到更好利用，充分發(fā)揮其融資功能，為鄉(xiāng)村振興注入活力。宅基地“三權分置”政策把握中國經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢，順應農(nóng)村改革的實際要求和農(nóng)民的愿望，對提高農(nóng)民收入、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有積極的促進作用。但從推行現(xiàn)狀來看，大多省份還在改革探索階段，亟待學者們從理論上引領實踐、總結成果、發(fā)現(xiàn)問題，全面提升改革成效。本文從我國“三權分置”的基本要義及三權之間的關系出發(fā)，探究并提出了推進農(nóng)村宅基地“三權分置”制度改革的相關建議。

關鍵詞：宅基地;“三權分置”;法律問題;建議

一、引言

農(nóng)村宅基地“三權分置”是繼集體承包地“三權分置”之后，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的又一次重大創(chuàng)新，這一政策的落實是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)。農(nóng)村宅基地在人民公社化運動中變?yōu)榧w所有，經(jīng) 1982 年《憲法》得以正式確立。改革開放以來，宅基地制度雖然經(jīng)過多次的調(diào)整和完善，但總體上走過了一條不斷強化監(jiān)管的道路。近年來，各地宅基地制度改革探索加快，但總體上仍然十分謹慎，特別是在宅基地流轉(zhuǎn)等關鍵環(huán)節(jié)上仍然十分保守。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，城市占據(jù)了絕大多數(shù)的社會資源和生活資源，每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，人口大量遷移到城市，在農(nóng)村出現(xiàn)大量的閑置農(nóng)房、宅基地。目前在我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的進程中，宅基地仍然保障著農(nóng)民的基本居住權，過去的宅基地制度體系已經(jīng)不適應現(xiàn)實發(fā)展的需要，因此必須要嚴格規(guī)范對宅基地的管理，加強對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，完善相關的制度體系。農(nóng)村宅基地“三權分置”中的所有權、資格權、使用權分別承載著較為重要的政治、經(jīng)濟與社會功能，在很大程度上成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要推力，具有深刻的價值蘊含與實施作用。

研究發(fā)現(xiàn)，關于宅基地“三權分置”的研究已具備經(jīng)濟學、管理學、政治學、社會學的多學科研究視角，開展了法理探索、政策演繹、路徑探索的綜合研究，形成了關于宅基地產(chǎn)權配置、宅基地置換模式的體系化研究成果，建議未來結合實際深入調(diào)研，從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，關注農(nóng)戶利益，加強利益分配、宅基地退出補償、使用權抵押、農(nóng)地金融、農(nóng)戶福利變化測度等問題的研究。

關于宅基地“三權分置”的研究，已初步形成了綜合研究（法理探索、政策演繹、路徑探索）和專項研究（宅基地產(chǎn)權配置、宅基地置換模式等）的體系化研究成果，具備經(jīng)濟學、管理學、政治學、社會學的多學科研究視角，法理上的邏輯架構以及合理性研究得到了豐富的發(fā)展，為后續(xù)開展宅基地“三權分置”的實踐研究提供了充分的理論支撐，為實現(xiàn)宅基地“三權分置”的產(chǎn)權配置、宅基地置換、利益分配等研究領域進行了充分的討論。

二、宅基地“三權分置”法律內(nèi)涵

宅基地“三權分置”改革是在我國現(xiàn)行的宅基地制度框架下提出，不是對我國現(xiàn)行宅基地制度的全盤否定或者推到重來，而是對其進行創(chuàng)新和完善。理論創(chuàng)新不是憑空捏造或者冥思苦想就能實現(xiàn)，需要在結合現(xiàn)有制度和理論的基礎上進行相關分析和探索，總結已有的經(jīng)驗和成果。認清這種現(xiàn)實，對我們正確把握宅基地“三權分置”的內(nèi)涵至關重要。

1.宅基地集體所有權

關于宅基地“三權分置”的內(nèi)容和性質(zhì)，宅基地集體所有權爭議較小。集體所有權是基于農(nóng)村一定空間地域內(nèi)，由勞動群眾集體共有，且由法律規(guī)定的農(nóng)村集體組織為實現(xiàn)勞動群眾集體的利益，代表勞動群眾集體行使所有權的社會主義公有制權利。集體所有權是一種自物權，其權利主體是成員集體，即集體經(jīng)濟組織。

集體所有權是宅基地“三權分置”改革的基礎和邏輯起點，因此，必須落實集體所有權在宅基地權利體系中的根本性地位。因為在現(xiàn)實中，我國集體所有權被逐漸虛置且邊緣化，因此，意欲解決宅基地集體所有權主體虛置問題，必須貫徹以上要求。鑒于宅基地承載著農(nóng)民的社會保障功能，為了防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織私自處分，必須對其處分權加以限定，即有限處分權。在宅基地適度放活后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以獲得相應的宅基地拆遷補償款，同時也需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間的利益分享機制，使二者都可以獲得一定比例的補償。在宅基地“三權分置”改革中，集體所有權主體將被強化，其權能更加完善。

2.農(nóng)戶資格權

2018年“中央一號文件”新創(chuàng)設“農(nóng)戶資格權”這一權利種類，但在我國法律上卻沒有這樣的規(guī)定，這就給政策的落實和細化帶來困惑。應該說，這不是一個成熟的法學概念。

農(nóng)戶資格權是村民成員權的組成部分，兼具身份權和財產(chǎn)權屬性，是一種概括性的權利類型。從身份權屬性來說，農(nóng)民只有成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的一員，才能取得宅基地使用權的主體資格。因此，農(nóng)戶資格權同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份密不可分。從財產(chǎn)權屬性來說，農(nóng)民經(jīng)申請實際獲得宅基地使用權，其宅基地分配權也就歸于消滅。此時，農(nóng)民獲得去身份化的宅基地使用權，可以按照法律規(guī)定和自身意愿進行流轉(zhuǎn)，進而實現(xiàn)其宅基地收益權能。從這個意義上說，“農(nóng)戶資格權”實際上等同于“宅基地使用權”。農(nóng)戶資格權與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份有關，權利獲得具有先天開放性，宅基地使用權流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，成員身份滅失則喪失農(nóng)戶資格權，也就相應的喪失宅基地分配權。

3.宅基地使用權

“三權分置”背景下的宅基地使用權與“兩權分離”背景下的宅基地使用權是兩種不同的權利，表現(xiàn)在：一方面在堅持農(nóng)戶資格權不變的前提下，農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的身份獲得宅基地使用權;另一方面農(nóng)民與除農(nóng)民外的社會主體基于合同讓渡一定期限的宅基地使用權，此時社會主體獲得宅基地使用權，一旦這種權利的使用經(jīng)營期限屆滿，農(nóng)民就恢復完整的宅基地使用權。

宅基地使用權具有財產(chǎn)價值屬性，通過市場化運作可以促進農(nóng)民宅基地財產(chǎn)價值的實現(xiàn)。關于宅基地使用權的性質(zhì)則需要根據(jù)以下兩種具體情況加以判斷。

社會主體享有債權性宅基地使用權，即社會主體與農(nóng)民簽訂宅基地使用權租賃合同，租賃合同訂立后，社會主體就占有并使用宅基地。此時，該權利為宅基地租賃權，性質(zhì)上就是一種債權。農(nóng)民和社會主體的權利義務關系則受《合同法》調(diào)整，具體租賃期限由社會主體同農(nóng)民商定，但租賃期限不得超過20年。社會主體享有物權性宅基地使用權，即社會主體占有并使用農(nóng)民從宅基地使用權中分離出的另外一種權利，該權利性質(zhì)為物權。雖然現(xiàn)有政策性文件仍稱作該權利為“宅基地使用權”，但不同于《物權法》上的宅基地使用權，這種權利實為次級宅基地使用權。次級宅基地使用權主體系不特定的社會主體，且有特定的使用期限，具體期限由社會主體和農(nóng)民商定。

三、宅基地“三權分置”改革建議

長期以來，我國農(nóng)村土地一直承擔著社會保障功能，但是我們必須適應現(xiàn)實發(fā)展的需要不斷推進宅基地制度改革，才能更好地保障農(nóng)民的生存權和財產(chǎn)權。

1.建立健全宅基地登記制度

我國現(xiàn)階段沒有宅基地農(nóng)戶資格權和使用權登記制度，也沒有明確宅基地登記的效力。有學者建議，在我國宅基地管理中需要參照集體經(jīng)營性建設用地使用權登記生效制度，建立宅基地登記生效制度。宅基地“三權分置”需要以清晰的權利界定為前提，因而需要建設性創(chuàng)新宅基地確權登記制度和生效登記制度。因為二者分屬不同的權利類型，需要對二者設置不同的登記規(guī)則。就宅基地農(nóng)戶資格權而言，需要確定其權利主體、客體和性質(zhì)，以更好保障農(nóng)民的居住權。就宅基地使用權而言，需要明確權利主體、使用面積和權利期限等內(nèi)容，以保障社會主體的合法權益。

同時，需要明確宅基地使用權以登記為生效要件，這對保護農(nóng)民住房財產(chǎn)權和建立農(nóng)村產(chǎn)權市場具有重要的現(xiàn)實意義。

2.實行宅基地有償使用制度

農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份可以獲得一塊無償且無期限的宅基地，合法合理，但不能因為歷史和現(xiàn)實的各種原因，而多占、超占宅基地。各地應該結合自身實際，出臺人均宅基地占有面積標準，再根據(jù)各戶實際人口分配宅基地，針對多占、超占宅基地的農(nóng)戶，應督促其限期恢復原狀，期限內(nèi)未恢復原狀的農(nóng)戶，實行宅基地有償使用制度。

設置宅基地有償使用制度需要注意以下幾點：一是需要區(qū)別不同情形對不同主體設置不同的收費標準。二是收費標準的確定，需要綜合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、宅基地區(qū)位和使用成本及集體經(jīng)營性建設用地價格等因素，最終由村民會議或者村民代表大會決定。三是宅基地使用費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，具體用途由村民會議或村民代表大會民主決定。

3.建立宅基地有償退出制度

積極探索宅基地農(nóng)戶資格權有償退出制度。對于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作且有住房的農(nóng)戶，可以在其自愿的前提下放棄宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以對其進行補償。宅基地有償退出中，要充分尊重農(nóng)民自主性，禁止以讓農(nóng)民退出宅基地作為進城落戶的條件。設立宅基地農(nóng)戶資格權有償退出制度需要注意以下幾點：一是要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地退出中的監(jiān)督職能。二是要準確核定宅基地面積，并制定符合本地實際的宅基地退出補償標準。三是要做好社會保障、貨幣補償和就業(yè)安置等方面工作。

4.建立健全宅基地收益分享機制

宅基地“三權分置”改革既要盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房的財產(chǎn)價值，又要落實宅基地集體所有權，以解決集體所有權虛置的問題，這就需要建立健全收益分享機制。宅基地收益分享機制是按一定比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行分配，其中農(nóng)民應該占有大部分，這樣才能更好地保護農(nóng)民的利益，促進宅基地“三權分置”改革順利進行。同時，建立健全宅基地收益分享機制要明確農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的角色定位并協(xié)調(diào)二者之間的利益關系，從而維護宅基地收益分配的公平性。

5.健全宅基地“三權分置”風險保障措施

宅基地“三權分置”為農(nóng)民實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等提供了可能，但同時也存在潛在的風險，因此，需要建立健全相關的風險保障制度，以應對風險的發(fā)生。首先，設立專門機構指導宅基地有序流轉(zhuǎn)、抵押，同時應建立健全農(nóng)民住房保障制度。其次，建立宅基地有序流轉(zhuǎn)、抵押監(jiān)管機制，嚴控宅基地流轉(zhuǎn)期限和管制用途。最后，要建立相關的保險制度，強化風險防范能力，降低風險發(fā)生頻率。

四、小結

在本質(zhì)上，“三權分置”是“兩權分離”的繼承和發(fā)展，我國城鄉(xiāng)土地制度 40 多年的改革和探索，無論是農(nóng)民承包地實行“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”的雙層經(jīng)營體制，還是城鎮(zhèn)國有土地實行“國家所有、使用權出讓”的土地有償使用制度，本質(zhì)上都是沿著“兩權分離”的方向，尋找在土地公有制的框架下賦權于民的中國道路，形成了了以土地公有制為基礎的國家基本制度。我國改革開放 40 多年來取得的巨大成就，與選擇的土地基本制度和正確道路有著不可分割的聯(lián)系。就目前的狀況來看，我國現(xiàn)行宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用、一戶一宅、限定面積、無償分配、長期占有”。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結構變化，現(xiàn)行制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，現(xiàn)行宅基地制度僅僅體現(xiàn)了居住權的保障，財產(chǎn)權與使用權幾乎沒有體現(xiàn)，這就需要提出新的方案，賦權擴能，豐富宅基地權能體系。我們應該在堅持“兩權分離”的思想內(nèi)核和制度精髓的基礎上，實行產(chǎn)權分置改革，落實農(nóng)村宅基地的“三權分置”，更好地迎合農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。

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