李郁竺

摘 要：2018年中央1號(hào)文件提出了農(nóng)村宅基地"三權(quán)分置"改革方向。在這個(gè)政策背景下，我們需要回答是否應(yīng)該解除流轉(zhuǎn)限制、如何選擇流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑、怎樣構(gòu)建合適的流轉(zhuǎn)制度等問(wèn)題。但就目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)看，還存在諸多問(wèn)題，因此，筆者通過(guò)對(duì)成都市郫都區(qū)安龍村宅基地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題表現(xiàn)為：歷史原因形成的宅基地使用面積超標(biāo)、宅基地確權(quán)登記頒證困難影響宅基地流轉(zhuǎn)、土地改革中數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致影響宅基地流轉(zhuǎn)。同時(shí)也針對(duì)以上問(wèn)題提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;使用權(quán)流轉(zhuǎn);安龍村;問(wèn)題與對(duì)策

1 研究區(qū)域概況

安龍村位于安德鎮(zhèn)東南部，郫都區(qū)城區(qū)以西12公里處，距成都市主城區(qū)25公里，成灌高速穿村而過(guò)，北靠國(guó)道317線、南臨走馬河、東接第二繞城高速、西有溫郫彭快速通道，交通優(yōu)勢(shì)明顯，人口1125戶、3488人。

2 安龍村宅基地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

2.1歷史原因形成的宅基地使用面積超標(biāo)

該村符合土地利用規(guī)劃和《土地管理法》實(shí)施辦法規(guī)定的人均宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)是35㎡。但在該村形成規(guī)范的宅基地管理制度以前，由于歷史原因原來(lái)通過(guò)繼承等等各種其他方式取得的宅基地普遍存在著大量超標(biāo)的情況。在2008年安龍村進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)村民實(shí)際占用的宅基地面積都超過(guò)105㎡。這違反了《土地管理法》第六十二條關(guān)于“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定。對(duì)于這種情況，考慮到歷史遺留因素和充分尊重村民的意見(jiàn)，村委會(huì)并未對(duì)村民超標(biāo)占用的宅基地進(jìn)行拆除和收回，而是在2008年農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，對(duì)農(nóng)民的宅基地進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作的時(shí)候，在每一戶村民的集體土地使用權(quán)證上注明了該戶村民每人依法擁有的宅基地使用權(quán)的面積是35㎡。而對(duì)超出部分他們也進(jìn)行了測(cè)量，并允許他們繼續(xù)使用，在給他們頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證上注明了超出部分屬于集體所有，農(nóng)民不能擁有合法的使用權(quán)。

2.2 宅基地確權(quán)登記頒證困難影響宅基地流轉(zhuǎn)

推動(dòng)宅基地三權(quán)分置改革的一項(xiàng)重要工作就是推動(dòng)農(nóng)村住房和宅基地的流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)中包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三種方式。安龍村從試點(diǎn)宅基地制度改革以來(lái)，存在村民將住房出售、出租給城市居民后改為民宿的情況。根據(jù)政策，村民應(yīng)該給來(lái)村里買房或者租房的這些人發(fā)使用權(quán)征的。但2012年的土地綜合整治工作之后，他們村的新居的產(chǎn)權(quán)證遲遲辦不下來(lái)，所以至今村民都未拿到房屋所有權(quán)證，這些租房和買房的人就更沒(méi)有使用權(quán)證了。正是如此，有許多想來(lái)安龍村買農(nóng)民的房子或者租農(nóng)民的房子的人，選擇直接跳過(guò)產(chǎn)權(quán)登記和變更的這個(gè)過(guò)程，和農(nóng)民私下達(dá)成合同或協(xié)議，租賃房屋，甚至和農(nóng)民達(dá)成更長(zhǎng)期的房屋轉(zhuǎn)讓合同。這種情形會(huì)給以后村集體開(kāi)展宅基地和宅基地上的房屋確權(quán)登記工作帶來(lái)更多的麻煩。

2.3 實(shí)施改革中數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致

2012年4月，安龍村啟動(dòng)了土地綜合整治的工作，將原來(lái)部分宅基地進(jìn)行拆除然后在聚居點(diǎn)采取小區(qū)形式為農(nóng)民建新房。但安龍村在進(jìn)行這項(xiàng)工作時(shí)是依據(jù)2008年該村進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)的數(shù)據(jù)，在土地綜合整治工作完成后，國(guó)家相關(guān)部門驗(yàn)收的時(shí)候卻要求依據(jù)當(dāng)時(shí)最新的第二次全國(guó)土地調(diào)查的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。兩個(gè)數(shù)據(jù)在很多土地形態(tài)和面積的大小上存在著出入，導(dǎo)致在驗(yàn)收新的宅基地聚居點(diǎn)時(shí)進(jìn)度緩慢。

不僅如此，安龍村正進(jìn)行著第三次全國(guó)土地調(diào)查的工作，很多新的問(wèn)題又在這一次的土地調(diào)查工作中涌現(xiàn)出來(lái)。如在2012年進(jìn)行土地整治以后，當(dāng)時(shí)村集體在預(yù)留集體建設(shè)用地的時(shí)候，新居的聚居點(diǎn)小區(qū)是采取滿覆蓋規(guī)劃的。但在這一次的第三次全國(guó)土地調(diào)查中，只要是沒(méi)有房屋形態(tài)的土地，就會(huì)給被認(rèn)定為耕地，這樣的話，村集體原來(lái)劃定的預(yù)留土地，劃進(jìn)耕地了，那么以后就不能再在這些土地上修房子了。除此之外，還有一種情況就是，村民在原來(lái)的集體建設(shè)用地上修建的一些房屋，由于年久失修再加上村民長(zhǎng)期在外務(wù)工并不會(huì)回到這些房屋中居住。時(shí)間一長(zhǎng)了以后，這些房屋倒塌了，在這次的第三次全國(guó)土地調(diào)查工作中，這種房屋所在的土地也會(huì)被認(rèn)定為耕地。

3 針對(duì)宅基地確權(quán)登記頒證困難的對(duì)策

3.1 強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的管理機(jī)制建設(shè)

政府有關(guān)部門必須修改和完善相關(guān)農(nóng)村宅基地管理體制的規(guī)定，清理現(xiàn)有規(guī)定中相互沖突的條款。明確在這一過(guò)程中村集體和政府的作用是什么，使各主體單位在各環(huán)節(jié)都對(duì)宅基地確權(quán)起到監(jiān)管作用。嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作的程序流程，建議采取的具體流程為：村民書面申請(qǐng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源所受理、縣級(jí)以上資源局審批、公告公示、注冊(cè)登記、資料歸檔、頒發(fā)證書等七個(gè)主要步驟。

3.2 加大確權(quán)工作的力度

最好由政府牽頭負(fù)責(zé)， 各相關(guān)部門及村級(jí)組織參與， 形成專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，在登記發(fā)證過(guò)程總體組織領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決工作中涉及的重大問(wèn)題以便加快農(nóng)村宅基地確權(quán)登記、核發(fā)證書、變更登記工作進(jìn)程。

3.3 相關(guān)部門要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)

要想農(nóng)村土地確權(quán)登記的工作開(kāi)展順利， 首先需要農(nóng)民清楚地意識(shí)到農(nóng)村土地確權(quán)登記的重要性。所以相關(guān)部門務(wù)必及時(shí)做好宣傳工作， 通過(guò)有效的宣傳來(lái)提高土地確權(quán)等級(jí)工作的重要性， 從而更好地得到百姓們的配合， 提高土地確權(quán)等級(jí)工作效率與質(zhì)量，通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、媒體或組織宣講會(huì)、發(fā)放宣傳單等方式及時(shí)地把國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策傳達(dá)下去， 把國(guó)家對(duì)廣大農(nóng)民的關(guān)心傳遞下去， 把申請(qǐng)登記的好處散播出去， 有效提高廣大群眾辦理登記的積極性和主動(dòng)性。

結(jié)論

安龍村作為土地制度改革試點(diǎn)村，目前在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)取得了重大成效，這其中的一部分做法，例如通過(guò)土地整理對(duì)村民進(jìn)行集中安置、形成完整的宅基地流轉(zhuǎn)流程等可以在農(nóng)村大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，但是每個(gè)區(qū)域都有其自身的獨(dú)特性，在推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，各村還需要結(jié)合自身實(shí)際采取相應(yīng)措施。此外，安龍村在這一過(guò)程中同樣還存在諸多問(wèn)題，任何新政策的落實(shí)都會(huì)產(chǎn)生各種各樣的問(wèn)題，只有不斷探索解決問(wèn)題，政策效果才能在落實(shí)過(guò)程中得到最大化。

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（四川大學(xué) 四川 成都 610000）