揭 昊

（1.廣州市社會科學院，廣東 廣州510410）

公眾參與理論的先驅謝莉·安斯?。⊿herry Arnstein）指出：“公眾參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”，她將公眾參與分為非參與、象征性參與和實體性參與等三類共八個層次，具體參與強度由弱至強遞進。①Sherry Arnstein， “A Ladder of Citizen Participation”， Journal of the American Institute of Planners， Vol.35， No.4， 1969，pp.216-224.我國學者王錫鋅認為公眾參與是指“在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害相關人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制”。②王錫鋅著：《行政過程中公眾參與的制度實踐》，中國法制出版社，2008 年版，第2 頁。公眾參與制度構建主要圍繞參與主體、參與形式以及參與效果這三大基本要素展開。③江國華、梅揚：“重大行政決策公眾參與制度的構建和完善——基于文本考察與個案分析的視角”，《學習與實踐》，2017 第1 期，第71-79 頁。推行公眾參與有助于提高行政決策科學性和合理性，有助于有關政策措施全面有效實施。 從世界范圍內來看，公眾參與的勃興不僅僅是公民意識的覺醒，更是對自由主義民主理論和西方代議制政府推行的爭議性經濟和社會政策的修正。

貿易政策公眾參與是行政決策公眾參與的細分領域，即在制訂和出臺對外貿易管理所涉及的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件過程中，推行政府信息公開，確保多元主體參與，有效有序表達訴求，促進科學決策民主決策依法決策。 早在2002 年實施的《行政法規(guī)制定程序條例》與《規(guī)章制定程序條例》就明確：在法規(guī)規(guī)章起草階段，“應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見”，對貿易政策的公眾參與成為題中之義。 貿易政策公眾參與能力建設無論在多邊貿易體系①張向晨、徐清軍、王金永：“WTO 改革應關注發(fā)展中成員的能力缺失問題”，《國際經濟評論》，2019 年第1 期，第9-33 頁。還是雙邊貿易談判中均發(fā)揮重要作用，因為貿易政策的實施對維護國家安全、促進產業(yè)發(fā)展和履行國際義務有特殊意義，它在宏觀經濟管理領域面臨更高的要求也吸引了更多的關注。 不斷發(fā)酵中的中美貿易摩擦讓貿易政策公眾參與走入大眾視野。

一、制裁與反制：貿易政策公眾參與的中方視角

此輪中美貿易摩擦肇始于2017 年8 月美國貿易代表辦公室（USTR）就技術轉讓、知識產權和創(chuàng)新領域對中國啟動“301 調查”，并受到政治、經濟、戰(zhàn)略和當政者②趙樹迪、黃任望：“‘特朗普特質’與中美關系前景初探”，《太平洋學報》，2017 第6 期，第98-104 頁。等多重因素的影響和推動。③宋國友：“中美貿易戰(zhàn)：動因、形式及影響因素”，《太平洋學報》，2019 第6 期，第64-72 頁。從那時起，貿易政策公眾參與就以爭取從擬加稅清單中排除的方式，在美方出臺對華加稅措施和中方出臺反制措施兩個維度進行。

1.1 中方參與美國貿易政策制定情況

中國國際商會、中國機電產品進出口商會等國家級商協(xié)會是主要參與主體，早在2017 年10 月就代表業(yè)界參加了在美國舉行的“301 調查”聽證會。 在2018 年5 月、7 月、8 月與2019年6 月舉行的四場對華“301 調查”案貿易制裁措施聽證會上（見表1），除了上述商會，還有中國商業(yè)聯(lián)合會、中國專利保護協(xié)會、中國林產工業(yè)協(xié)會、中國食品土畜產品進出口商會、中國紡織品進出口商會參加，反對加征關稅。 此外，這些商協(xié)會還在國內廣泛發(fā)動會員企業(yè)參與對美方貿易政策評議，通過組織開展書面評議和現(xiàn)場抗辯，成功使部分產品在美方最終出臺的加稅清單中被排除。 例如，中國紡織品進出口商會收集相關企業(yè)意見建議，通過2018 年8 月23日聽證會將PVC 醫(yī)用手套從2 000 億美元征稅清單上排除。④“美國對華2 000 億產品征稅清單中紡織服裝產品排除概況”，中國紡織進出口商會，2018 年9 月19 日，http：／ ／www.ccct.org.cn／Pub／S／3581／254253.shtml。

在這一過程中，雖然企業(yè)參與有亮點，但整體參與度不高。 前兩場聽證會都只有一家中國企業(yè)申辯發(fā)言，分別是浙江醫(yī)藥股份有限公司和中天科技集團，第三場增加到四家，第四場涉案金額最大但也只有兩家參加。 值得注意的是，三一重工、比亞迪分別以在美投資企業(yè)的身份提出反對征稅意見。 浙江醫(yī)藥股份有限公司是國內為數不多積極參與并熟練運用美國程序規(guī)則的企業(yè)，提交書面評議意見，并在其中三場聽證會上進行抗辯，使其出口產品被排除在340億美元清單外，國內精細化工、原料藥和制劑產品同時獲得25%關稅豁免。 作為行業(yè)龍頭企業(yè)，浙江海鹽宇星螺帽有限責任公司聯(lián)合美國進口商通過公眾評議程序提出豁免申請，實現(xiàn)對螺帽征稅的排除。⑤“嘉興一企業(yè)積極應對中美貿易摩擦 助中國螺帽逃離美方征稅清單”，浙江新聞網，2018 年10 月9 日，http：／ ／zjnews.zjol.com.cn／zjnews／jxnews／201810／t20181009_8435093.shtml。

表1 參加美國對華“301 調查”案貿易制裁措施系列聽證會的中國背景的機構和個人

浙江、江蘇等東部沿海省市參與成效明顯，其他多數省市參與不足。 其中，浙江各級政府部門通過調研排查、法律服務、專門培訓、服務熱線等方式多管齊下指導企業(yè)應對，省貿促會還在貿促系統(tǒng)中率先以中國國際商會地方商會名義提交反對征稅的評論意見。 所提交的12個稅則號中有兩個被成功移除，涉及浙江企業(yè)41 家、出口額2.4 億美元（根據2017 年出口業(yè)績估算），將免征最高6 000 萬美元關稅，更惠及全國同類出口企業(yè)。①“我會成功幫助企業(yè)從美國2 000 億美元清單中移除征稅產品”，浙江省貿促會，2018 年9 月21 日，http：／ ／www.ccpitzj.gov.cn／article／8965.html。浙江余杭家紡產業(yè)協(xié)會專門委派中國律師在聽證會現(xiàn)場發(fā)言，2 000 億美元清單中直接涉及余杭家紡產品條目最后被剔除8 個，所剔除的本地涉案金額約占涉案總金額1.3 億美元的40%。②“余杭家紡從容應對深度作為中美貿易摩擦”，余杭家紡產業(yè)協(xié)會，2018 年9 月25 日，http：／ ／www.yhht.net／newsshow.aspx？artid ＝7774＆classid ＝8。江蘇貝爾裝飾材料有限公司會同中國林產工業(yè)協(xié)會參加第三場聽證會，東南大學法學院副教授易波是國內唯一以個人身份參加聽證會的代表。

1.2 國內開展貿易政策公眾參與情況

我國對美反制措施融入公眾參與元素，政府對部分加征關稅措施征求了公眾意見。 我國商務部于2018 年3 月征集國內有關各方對美國進口鋼鐵和鋁產品232 措施和我國擬實施的對等報復措施的相關意見和建議。 在出臺對美500 億美元征稅反制產品清單后，我國政府指出將持續(xù)評估各類企業(yè)所受影響，反制措施中增加的稅收收入將主要用于緩解企業(yè)及員工受到的影響。③“商務部新聞發(fā)言人應詢介紹緩解中美貿易摩擦影響有關政策考慮”，商務部，2018 年7 月9 日，http：／ ／www.mofcom.gov.cn／article／ae／ag／201807／20180702764158.shtml。國務院關稅稅則委員會根據有關部門、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)的意見，將對美加征關稅商品清單2 的商品作適當調整，刪除了部分高端制造業(yè)零部件、國內供給不足的農產品和資源性產品。 同時，明確對美約600 億美元商品加征關稅措施實施后，有關部門將會同社會各界對措施效果進行評估，力爭把措施對我國國內生產生活的影響降到最低。④“國務院關稅稅則委員會發(fā)布公告決定對原產于美國的部分進口商品（第二批）加征關稅”，國務院關稅稅則委員會辦公室，2018 年8 月3 日，http：／ ／gss.mof.gov.cn／zhengwuxinxi／gongzuodongtai／201808／t20180803_2980949.html。

在借鑒美國做法基礎上，試行開展對美加征關稅商品排除工作，這是我國財稅體制領域的制度創(chuàng)新。 根據有關法律法規(guī)規(guī)定，我國制定對美加征關稅商品排除工作試行辦法、設計專門申請系統(tǒng)，接收各利益相關方的對美加征關稅商品排除申請，獲批后將暫不加征關稅、具備退還稅款條件的退還已加征關稅稅款。⑤“國務院關稅稅則委員會關于試行開展對美加征關稅商品排除工作的公告”，國務院關稅稅則委員會辦公室，2019 年5 月13 日， http：／ ／gss. mof. gov. cn／zhengwuxinxi／zhengcefabu／201905／t20190513_3256786.html。第一批加征關稅商品申請期為2019 年6 月3 日至7 月5 日，第二批商品申請期為2019 年9 月2日至10 月18 日，第一批對美加征關稅商品第一次排除清單當年9 月11 日公布。 在對美加征關稅750 億美元清單公告中，我國對未納入前兩批可申請排除范圍的商品也作出相應安排。⑥“國務院關稅稅則委員會辦公室有關負責人就對原產于美國的部分進口商品加征關稅答記者問”，國務院關稅稅則委員會辦公室，2019 年8 月29 日，http：／ ／gss.mof.gov.cn／zhengwuxinxi／zhengcejiedu／201908／t20190829_3376564.html。

二、規(guī)制與創(chuàng)新：貿易政策公眾參與的美國路徑

美國總統(tǒng)奧巴馬在2009 年上任伊始即著手實施“開放與透明政府計劃”，建立透明、公眾參與、協(xié)作的制度體系，公眾參與成為美國開放政府計劃三大原則之一。⑦沙勇忠、趙潤娣：“美國開放政府計劃背景下的公眾參與——進展、問題及啟示”，《南京社會科學》，2015 年第11 期，第77-83 頁。從美國政府屢次對華加征關稅的行動觀察，美國對貿易政策公眾參與有比較完善的制度設計，非常重視社會各界的意見訴求，通過公眾參與有效促進了貿易政策的實施。 其規(guī)范有序、靈活高效的特點，被一些國家效仿和學習。

2.1 提供完善的法治保障

美國的行政立法即規(guī)章制定（Rulemaking）具有行政與立法雙重屬性，它是行政機關根據國會授權制定法律規(guī)則的活動，包括實體型、程序型和解釋型規(guī)章三類。 公眾參與作為行政立法自由裁量權的重要制約力量被引入，以1946年《聯(lián)邦行政程序法》為重要標志，其后的《信息自由法》《電子信息自由法》《國家環(huán)境政策法》《靈活規(guī)制法》等對公眾參與行政立法給予規(guī)范和保障。 除法律明確規(guī)定排除事項外，實體型即創(chuàng)制實體權利和義務的規(guī)章制定必須包括公眾評議程序，公眾評議時間不少于30 天。 法律規(guī)定，不但規(guī)章本身要向公眾公開，其相關背景資料和決策過程信息也要提供給公眾參考，例如為此召開的聽證會證詞。 依據美國《1974 年貿易法》第304 條（b）條款，除非需要進行快速行動，美國貿易代表辦公室應就加征關稅征求公眾意見，允許利益相關方提供陳述意見，且通報時間不得少于30 天；應當聽取貿易政策和談判咨詢委員會的意見；應就對美國經濟可能造成的影響咨詢美國國際貿易委員會（USITC）。

2.2 設置具體的參與程序

美國公眾參與方式主要依據《聯(lián)邦行政程序法》第553 條規(guī)定的通告—評論程序及第556、557 條規(guī)定的審判式正式聽證程序。 另外，還有混合程序，即對非正式程序增加參與方式和參與程度的要求。 通告—評論程序是美國規(guī)章制定的最主要參與方式，政府部門對公眾意見是否采納有決定權，其具體步驟為：首先，政府部門將擬訂的規(guī)章草案公布在《聯(lián)邦登記》等指定媒介，一般會附帶解釋型序言；然后，在規(guī)定期限內供公眾評論；最后，政府部門回應公眾意見并正式公布修改后的規(guī)章。 由于審判式正式聽證程序繁雜、成本高昂，只有在法律明確要求時才適用，在實踐中并不常用。 觀察此次“301 調查”案貿易制裁措施的通告—評論程序（見表2），公眾參與包括如下方式：

表2 美國出臺對華加征關稅措施涉及的公眾參與環(huán)節(jié)

（1）書面評議程序。 這是法律對參與形式最低限度的要求，它允許公眾（不限于本國）在政策正式公布實施前，通過書面方式向美國貿易代表辦公室提交贊成或反對特定稅則號下產品征稅措施的意見，可以一次性就多個同類產品批量提出主張。 書面評議由于操作簡單，社會參與面廣，被認為是能效最高的參與形式。在美國貿易代表辦公室公布500 億美元擬加稅清單后進入持續(xù)一個多月的公眾評議期，期間收到各方約3 200 份書面意見材料；對于3 000億美元的加稅清單，共收到約3 000 份書面意見材料。 雖然規(guī)章制定部門并不受意見的硬性約束，但有義務對意見進行歸納總結并在隨后的正式文本中進行回應。

（2）公開聽證程序。 相較書面評議，利害相關方更傾向當面向調查機關表達利益關切，并通過大眾傳媒放大宣傳效應，達成避免征稅的效果更直接。 美國貿易代表辦公室針對對華擬加征關稅清單分別召開了四場聽證會。 其中，第三場涉及2 000 億美元商品的聽證會是中國機構和個人參加最多的一場，聽證會持續(xù)六天；第四場涉及3 000 億美元商品的聽證會是參與者最多的一場，持續(xù)時間達七天。

（3）產品排除程序。 設置在關稅實際開征后，允許本國實體對具體產品提出排除征稅申請，這是美國在此次對華“301 調查”中新設程序。 截至2019 年9 月底，美國政府共公布13 批次的產品排除清單，批準4 748 份產品排除申請。 其中，針對340 億美元清單，共收到超過1萬份產品排除申請，已分八批共批準3 613 份申請，16 個10 位美國稅則號下全部商品及705 項特定商品被排除；針對160 億美元清單，共收到2 869 份產品排除申請，已分三批共批準1 074項申請，涉及269 項特定商品被排除；2 000 億美元清單尚在排除申請期，已分兩批共批準61份申請，涉及48 項特定商品被排除。 以上獲批排除申請均回溯至加征關稅生效日，并從批準之日起有效期一年。①根據公告，針對2 000 億美元清單的獲批排除申請有效期與前述稍有不同，其有效期為2018 年9 月24 日至2020 年8 月7 日。

2.3 構建強大的支持平臺

早在20 世紀80 年代，美國聯(lián)邦政府即開始探索政務電子化。 隨著信息技術的發(fā)展，電子化規(guī)則制定程序已經成為美國行政規(guī)章制定程序研究中最重要議題之一。②王瑞雪：“美國行政規(guī)則制定中的聽證程序及對我國的啟示”，《重慶工商大學學報（社會科學版）》，2014 年第4 期，第107-113 頁?？肆诸D政府將電子參與方式計劃納入國家績效評估評價指標體系，極大地推動了電子參與方式的應用。 美國聯(lián)邦機構每年要發(fā)布8 000 余件行政規(guī)章，2002年《電子政務法》要求聯(lián)邦政府機構提供電子化渠道給公眾評議規(guī)章草案。 作為開放政府計劃的一部分，政府在2002 年10 月啟動電子化規(guī)章制定計劃（E-Rulemaking Program），著眼于為公眾參與規(guī)章制定提供一個更開放、高效、易操作的環(huán)境，通過電子化平臺發(fā)布規(guī)章、征集評論、反饋意見、儲存信息、互動交流，美國行政規(guī)章網（Regulations.gov）于2003 年應運而生。 目前該網站由美國聯(lián)邦環(huán)保署運營，42 個聯(lián)邦政府機構作為該計劃的合作伙伴，它們積極參與計劃實施并提供財務支持；此外，還有近300 個聯(lián)邦政府機構包括美國貿易代表辦公室作為參與方，它們僅在行政規(guī)章網網站征求并發(fā)布公眾對部門規(guī)章制定的評論意見，此次美方對華“301 調查”的貿易報復措施均在該網站先進行公眾評論，所有評論信息公開。 2018 年，該網站收到約250 萬條公眾評論意見。

2.4 實施靈活的政策調整

無論是500 億、2 000 億還是3 000 億美元加稅產品清單，美國政府都根據公眾意見反饋和政策目標做了相當幅度的調整，清晰體現(xiàn)了美國精準打擊中國產業(yè)政策的目標。 清單1 包括初公布的加稅產品清單上1 333 個產品中的818 個，價值約340 億美元，原清單中所有的藥品和部分低端醫(yī)療器械被移除，因為美國貿易代表辦公室認為征稅可能導致大批中國醫(yī)藥產品放棄美國市場，而新增其它國家的供應商需要通過美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）較長的審批流程，無法在短時間內填補市場需求。 清單2 包含新提出的284 個受益于中國產業(yè)政策的160 億美元產品，經公眾評論后確定為279項，被剔除的5 種產品有3 個是聽證會上美國公司要求排除，2 個是公眾書面評論要求排除。最終公布的清單3，參考來自350 多家公司的5 000 余條意見和聽證會當面陳述，美國貿易代表辦公室全部或部分移除了最初公布的6 031項清單中的297 條關稅細目。 清單4 中部分商品基于健康、安全及國防等原因被移除，并根據公眾意見將價值約占六成的商品加征關稅日期推遲。

三、比較與借鑒：貿易政策公眾參與的時代要求

貿易政策公眾參與增強了行政決策在形式與實質上的合法性，個體利益驅動公眾對行政決策的關注和參與，配合政府對評論意見的回應和認可，有效提升公眾對具體貿易政策的認同和支持，政府在推行公眾參與上花費的成本在后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)也得到彌補。 中美貿易摩擦應對，凸顯我國現(xiàn)有的貿易政策公眾參與途徑少、時限短、信息不夠透明、缺少反饋機制等不足，不利于提升公眾參與的積極性。 “公眾參與在重要性上得到極為突出的強調，但在具體操作上似乎未能找到良好的進路，在最終的效果上仍有較大的提升空間”。①夏雨：“行政立法中公眾參與的難題及其克服”，《法治研究》， 2019 第2 期，第71-78 頁。

3.1 制度建設

我國未出臺專門規(guī)范公眾參與行政決策的法律法規(guī)，《立法法》《行政許可法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都涉及了公眾參與制度的相關內容，但都是原則性規(guī)定，缺乏具體程序保障，適用條件、評議期限、評議方式和意見反饋機制等不明確。 2019 年9 月施行的《重大行政決策程序暫行條例》，規(guī)范了決策草案的形成過程包括公眾參與、專家論證和風險評估程序等五大法定程序，要求向社會公開征求意見的期限一般不少于30 日，并規(guī)定了聽證會的具體程序要求。 此外，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設的意見》等文件也都把公眾參與列入重大行政決策程序。 2006 年，廣州市政府頒布中國首部規(guī)范公眾參與行政立法的地方政府規(guī)章——《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，包括隨后出臺的《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》等規(guī)章，將公眾參與納入重大行政決策的法定程序?！吨貞c市政府重大決策程序規(guī)定》《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》和《湖南省行政程序規(guī)定》等也對公眾參與作出相應規(guī)定。

具體到貿易政策公眾參與，《對外貿易法》中未出現(xiàn)相關內容，僅明確對外貿易“調查可以采取書面問卷、召開聽證會、實地調查、委托調查等方式進行”。 各地政府關注到對美國貿易政策公共參與，但指導企業(yè)開展評議、參與聽證力度不夠大、措施不夠實，導致多數出口企業(yè)缺位；對自美國進口產品的研究還不夠，公眾對我國出臺對美加征關稅清單的參與也有限。 比較中國與美國的加征關稅排除程序，中國的排除申請期較短，其中，第一批商品的申請期為33天，第二批商品的申請期為37 天，美國的排除申請期一般為90 天。 此外，“對美加征關稅商品排除工作試行辦法”并無設計公眾評論及利害關系方回應的相關程序，只表明主管部門將對申請進行審核，聽取各方面意見，并按程序制定、公布排除清單。

3.2 參與主體

針對“301 調查”涉案企業(yè)的培訓力度不足，面對美方加征關稅措施，中國企業(yè)有畏難情緒，不敢不愿去參與美國貿易政策評議和申請豁免，造成活躍在公眾參與前沿的是國家級商協(xié)會，這與美國以企業(yè)為主體的參與格局不盡相同。 本文認為，中國的行業(yè)商協(xié)會與企業(yè)在中美貿易摩擦背景下的貿易政策公眾參與角色與功能，更多是互補而不能相互替代。 一方面，官辦行業(yè)商協(xié)會具備“官民二重性”屬性①劉艷麗、徐曉新：“從協(xié)商民主視角看社會組織的立法協(xié)商——以X 協(xié)會參與《廣告法》煙草廣告條款修訂為例”，《新視野》，2019 年第4 期，第103-109 頁。，在推動公眾有序參與決策方面具備天然優(yōu)勢，但其“準政府”狀態(tài)決定了工作目標更多是自上而下驅動，難以成為會員企業(yè)的真正利益代表。 另一方面，“中國并沒有出現(xiàn)具有國家控制力之外的、體制外的、自主的中介團體或社會力量”。②張華：“連接紐帶抑或依附工具：轉型時期中國行業(yè)協(xié)會研究文獻評述”，《社會》，2015 年第3 期，第221-240 頁。再觀察國內的公眾參與情況，往往對參與者缺乏界定和保障，甚至出現(xiàn)由行政機關直接決定誰來參與，很多時候受邀的是并非利益相關、但與政府部門立場相近的專家代表，還有規(guī)模大、組織性強的企業(yè)及部門利益代表者。 導致社會各界對我國試行加征關稅商品排除申請工作的認識不夠、申請不夠積極，第一批約1 000 份的申請總量與美方相比有差距。 廣東省在全國率先提出貿易政策公眾參與的理念，2005—2006年省內機構通過全球競標獲得英國外交部“全球機遇基金”資助開展“貿易政策公共參與”項目，提升企業(yè)和行業(yè)協(xié)會參與貿易政策制定的能力，提高政府對公眾參與過程管理的能力。③尚千琳：“訪談篇 參與貿易政策 完善‘四體聯(lián)動’”，《大經貿》，2006 年第12 期，第18-19 頁。相關項目的開展啟蒙了貿易政策公眾參與理念，但成效主要體現(xiàn)在完善應對貿易摩擦“四體聯(lián)動”工作機制，公眾實質參與政策制定仍不夠。 面對中美貿易摩擦不同于以往“兩反一?！辟Q易救濟案件的程序規(guī)則，相關工作機制顯然未能充分發(fā)揮作用。

3.3 參與方式

多元化的參與形式為不同利益相關者服務，能有效提升參與效果，特別是互聯(lián)網技術的運用。 公眾參與是美國貿易政策制定的法定環(huán)節(jié)，隨著經濟全球化、社會信息化，它的形式在不斷更新，方法更趨于靈活，成效也顯而易見。目前我國各級政府政策文件、行政規(guī)章出臺多是部門起草并推動的結果，行政決策公眾參與并不充分，企業(yè)反映訴求的渠道一般是座談會、問卷調查、接待調研，互動性差、約束力小。 不少政策如市場多元化、產能合作、改善營商環(huán)境，解決的是對外開放的普遍性問題，而不是美國市場的特殊性問題。 從實踐看，行政法規(guī)和部門規(guī)章征集公眾意見的時間并無定數，囿于專業(yè)背景和利益相關度，多數法規(guī)規(guī)章的公眾參與度不高。 有學者認為，中國現(xiàn)階段的公眾參與還不是真正的公眾參與，政府仍獨享決策權。④李國旗：“我國公眾參與行政決策動力機制研究”，《中共天津市委黨校學報》，2015 年第1 期，第78-83 頁。監(jiān)督與救濟是保障參與效果的重要一環(huán)，美國《聯(lián)邦行政程序法》不但規(guī)定了行政立法的基本程序，還通過司法審查條款確保公眾參與的有效實施。 中國現(xiàn)有貿易政策公眾參與缺乏回應機制設計，沒有對公眾參與的救濟路徑。比如，商務部網站專設“征求意見”欄目，包括政策法規(guī)、混委會、規(guī)劃編制、標準、其他征求意見等內容，但由于形式單一、參與度低，公眾提交的意見不多。

3.4 信息公開

公眾參與不能只單向提供或接受信息，主體參與的效果要在不斷的信息交流和博弈中實現(xiàn)。 采取過程性信息“互動式”公開，是公眾參與行政決策、官民互動和技術理性工具的結合。⑤姚堅：“重大行政決策中過程性信息的主動公開”，《治理現(xiàn)代化研究》，2018 第2 期，第36-44 頁。在出臺對華加征關稅政策時，美國政府除了公布政策內容和背景信息，還同步公眾參與的進度，在書面評議環(huán)節(jié)公布各界提交的評論意見全文，在公開聽證環(huán)節(jié)公布聽證會日程和全部證詞，在產品排除環(huán)節(jié)更新產品豁免情況和申請審查狀態(tài)。 過程性信息因其并不完整成熟，在我國信息公開立法中是免于公開的。 “告知式”信息公開已成常態(tài)，而“互動式”信息公開與公眾參與息息相關，目前仍存在很大改進空間。 我國對美各項貿易政策草案公布時，提供的背景資料不足；缺失具體參與個體的信息及其意見建議，比如商品排除清單未同時公布申請企業(yè)及其申請豁免理由，其他各方也無從進行評論。

中國推進貿易政策公眾參與體系建設要在互學互鑒、開放合作中走向完善。 首先，把握三個特征。 一是涉外性。 進出口貿易活動構筑了一個龐大的生態(tài)圈，貿易政策公眾參與不僅涉及東道國的各環(huán)節(jié)生產商、流通商、消費者和政府，也包括目標國的相應主體，甚至包括第三國（轉口地、離岸貿易）的參與主體。二是雙向性。 貿易政策公眾參與不僅是各利益主體向行政機關提供信息、幫助決策的單向度，還應包括行政機關對參與方的信息反饋和第三方效果評估。 行政決策向公眾參與開放是前提，把公眾“嵌入”到傳統(tǒng)行政決策體制機制中是保障，從而構建“開放→嵌入→互動”過程模型。①劉小康：“論行政決策公眾參與度及其影響因素——基于中國經驗的分析”，《北京行政學院學報》，2017 第4 期，第54-62 頁。從程序性參與演變?yōu)閷嶓w性參與，成為各方利益交涉、形成公共意志的過程。 三是公共性。 貿易政策公眾參與的主導方是公共權力機關，要決策的是與公眾利益密切相關的貿易政策，而最終要實現(xiàn)的目標是公眾利益最大化。 據媒體報道，第一批對美加征關稅商品第一次排除清單中的蝦苗、紫苜蓿、抗癌藥等排除商品呼應了公眾呼聲，突出了緩解企業(yè)困難和“保民生”取向。②曲哲涵：“‘排除清單’為企業(yè)減壓”，《人民日報》，2019年9 月12 日第3 版。

同時，處理好兩種關系。 一是整體與局部的關系。 貿易政策的制定必然以國家整體利益為優(yōu)先考慮，但不忽略對局部、個體利益的關注。 貿易政策帶來的不是零和游戲，重在通過制度設計，適時調整優(yōu)化政策，促進資源高效配置，并合理補償受損方的利益。 二是強化與泛化的關系。 貿易政策的制定需要傾聽利益攸關方的呼聲和訴求，保障企業(yè)和產業(yè)發(fā)展空間、維護消費者合法權益，但也要避免概念泛化，被大眾輿論所左右，被所謂民意所挾裹，③羅自剛：“西方國家民意表達的社會化機制研究”，《太平洋學報》，2011 年第2 期，第29-41 頁。過度的公眾參與也會影響決策效率。

四、結論和有關建議

中美貿易摩擦長期性和復雜性遠超以往，雖然第一階段經貿協(xié)議的簽署和實施釋放出積極信號，但美國對華加征關稅只是由升轉降并未完全取消，④根據協(xié)議，美國政府將2019 年9 月1 日生效的對華加征關稅商品稅率從15%降至7.5%（清單4A），同時暫停原定于2019年12 月15 日要加征的關稅（清單4B），但之前對2500 億美元商品加征的關稅保持25%稅率不變。雙方在產業(yè)政策、補貼和國有企業(yè)等議題上的分歧有待后續(xù)談判解決。 通過貿易政策公眾參與營造共建共治共享社會治理格局，有利于形成長效應對機制，有利于進一步完善我國的治理體系，提升治理能力，對彌補此次新冠肺炎疫情防控中暴露出的應急管理、公共衛(wèi)生等短板具有重要意義。 即便在美國，行政決策的公眾參與也是不均衡的，涉及面廣、爭議性強的政策更受人關注。 顯然，以貿易政策為試點開展公眾參與，更容易達成共識，形成突破。 本文認為，我國貿易政策公眾參與總體情況尚不能適應中美貿易摩擦應對和構建開放型世界經濟的要求，國家層面缺乏成熟的制度安排，各地方還缺少官方或半官方機構有組織有計劃的發(fā)動企業(yè)參與貿易政策評議，與各國家級商協(xié)會、各專精于國際貿易救濟業(yè)務的律所交流合作不夠緊密，企業(yè)參與美國貿易政策公眾評議更缺乏資金、法律服務、技術等方面的支持。 故中國企業(yè)提交自美進口加征關稅商品排除申請不夠踴躍，主動聯(lián)絡美國利益相關方協(xié)同應對的不多，通過美國公眾參與渠道提交書面意見或直接在聽證會上抗辯的不多，導致通過公眾參與實現(xiàn)產品從加稅清單中移除的案例稀少。

（一）從短期看，參與美方貿易政策公眾評議成為維護中國出口企業(yè)利益的重要程序機會，是在美國現(xiàn)行實體和程序規(guī)則中爭取減少損失的可行路徑。 現(xiàn)階段要注重擴大參與數量，逐步提高參與質量。

一是要加強宣傳培訓。 國內各級政府要積極研究，多途徑對企業(yè)進行廣泛動員，組織專業(yè)化培訓，包括提交評議意見、參與聽證會的途徑、程序和要求，指導其聯(lián)系美國進口商開展游說和申請產品排除。 同時，宣傳我國開展對美加征關稅商品排除工作相關政策，鼓勵企業(yè)根據生產經營需要向相關部門申請對自美進口加征關稅商品進行排除，以及申請已排除商品的關稅退還，保護自身合法權益。

二是要熟悉美國的話語體系。 出口企業(yè)要聯(lián)合美國進口商、下游產業(yè)、最終用戶及商協(xié)會，展開公關游說、進行輿論宣傳，從產品不可替代性及影響美國經濟福利的角度提出反對加征關稅的理由。①楊力、王璐：“關于美國智庫中美貿易關系研究的分析”，《國際觀察》，2018 年第3 期，第142-157 頁。要善用國防和醫(yī)療因素，考慮到醫(yī)療產品對社會重大影響，美國貿易代表辦公室根據有關法律此前一直將其排除在貿易制裁措施之外，已獲得豁免的中國產品中，具備醫(yī)療或國防因素的產品占據較大份額。

三是要加強預警分析。 充分利用海關、商務、貿促部門的經貿摩擦預警網絡，加強對出口美國重點產品、重點區(qū)域的分析研判，突出事先預警、事中應對、事后引導，建立重點涉征稅企業(yè)分級聯(lián)系跟蹤機制和貿易風險企業(yè)清單，防控履約風險、匯率風險、物流風險和供應鏈風險。

四是要提供保障措施。 現(xiàn)有各項扶持政策應向“301 調查”涉案企業(yè)傾斜，支持企業(yè)聘請專業(yè)律師，支持企業(yè)赴美進行游說活動、直接參與案件聽證會。

（二）從中長期看，我國應強化建章立制，構建良好外部發(fā)展環(huán)境和內部政策環(huán)境，加快推進貿易政策公共參與，不斷提高貿易政策透明度，從而凝聚內部共識、回應外界關切，推動改革開放再出發(fā)。

一是完善有關法律法規(guī)。 我國現(xiàn)有法律法規(guī)對行政決策公眾參與的規(guī)定可操作性不強，行政機關的自由裁量權較大。 應按照十八屆四中全會提出的“完善行政組織和行政程序法律制度”要求，著手制定統(tǒng)一的《行政程序法》，貫徹執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，規(guī)范公眾參與條件、方式、信息發(fā)布、交流互動形式、聽證會準備程序、聽證程序及聽取意見的后續(xù)處理等。 建議配套修訂《對外貿易法》和《進出口關稅條例》，增加有關保障貿易政策公眾參與的條文，在加征關稅等重要貿易政策出臺過程中必須征求公眾意見，明確商務主管部門牽頭組織貿易政策公眾參與、進行貿易政策動態(tài)評估。

二是在浙江、廣東等沿海發(fā)達省市率先開展貿易政策公眾參與試點。 一方面，此次中美貿易摩擦沿海省市受損企業(yè)多、受損金額大，企業(yè)參與意愿強。 另一方面，沿海省市有先期開展貿易政策公共參與的具體實踐，有長三角區(qū)域一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指引，還有自貿試驗區(qū)和綜保區(qū)等重要平臺支撐。 以此次積極參與美國對華加征關稅公眾評論的企業(yè)和行業(yè)協(xié)會為主體，加強能力建設，引入通告—評論程序、聽證會、協(xié)商制定、專家咨詢委員會等形式，把“四體聯(lián)動”工作機制從公平貿易領域擴展到其他貿易政策相關領域，參與制定貿易相關法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，為多邊、雙邊或區(qū)域性貿易談判提供支持等。

三是擴大政府信息公開。 2019 年修訂的《政府信息公開條例》明確“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，但過程性信息可以不予公開。 貿易政策制定特別是本次中美貿易摩擦應對與社會大眾息息相關，需要降低信息不對稱，為公眾表達和主張權利提供渠道。 完善國家信息公開制度體系，推進決策信息特別是過程性信息公開，使公眾更全面了解政策制定的背景、依據、主要目標等，增強公眾參與行政決策的覆蓋面和代表性，完善公眾利益表達和意見整合機制。

四是完善貿易調整援助（Trade Adjustment Assistance）機制。 結合中美貿易摩擦應對將貿易調整援助從關注“關稅減讓”影響擴展至“關稅調整”影響。 從自貿試驗區(qū)試點向全國復制推廣，從援助企業(yè)擴大范圍至其他主體，形式上不但有技術援助還要有融資支持。 進一步明晰對美加征的關稅如何轉化補償我國受損企業(yè)，對象是否既包括出口受阻也包括進口受限企業(yè)，以及具體受損金額認定和補償比例。