李獻(xiàn)忠

浙江華東工程咨詢有限公司，中國(guó)·浙江 杭州 311222

本土化；外部監(jiān)管；項(xiàng)目管理；體會(huì)；建議

1 引言

吉爾吉斯水利灌溉系統(tǒng)改造工程項(xiàng)目在吉國(guó)施工兩年來(lái)，中方管理公司項(xiàng)目部在吉方業(yè)主、設(shè)計(jì)、管理部門、中方施工企業(yè)各方的通力合作和共同促進(jìn)下，在項(xiàng)目管理方面摸索和總結(jié)了一些成功措施和經(jīng)驗(yàn)，使后續(xù)施工過(guò)程的管理水平得到了提升，施工進(jìn)度、質(zhì)量、安全管理各方面的面貌煥然一新。

2 工程概況

吉爾吉斯水利灌溉系統(tǒng)改造工程是中國(guó)對(duì)外援助灌溉系統(tǒng)改造的首個(gè)項(xiàng)目，根據(jù)中華人民共和國(guó)政府和吉爾吉斯斯坦共和國(guó)政府2016年11月2日換文規(guī)定，中方承擔(dān)吉爾吉斯斯坦灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目，通過(guò)援助改造灌溉系統(tǒng)，對(duì)分布在吉境內(nèi)4個(gè)州的6個(gè)灌溉系統(tǒng)進(jìn)行部分改造和新建，達(dá)到有效利用吉國(guó)的土地資源和糧食的增產(chǎn)豐收，促進(jìn)吉國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并加深兩國(guó)的友誼和合作。項(xiàng)目建設(shè)模式為本土化建設(shè)，受援國(guó)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)工作，包括項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、監(jiān)理、工程質(zhì)量驗(yàn)收、移交等項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程管理。同時(shí)，在建設(shè)過(guò)程中，中國(guó)商務(wù)部委托中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程外部監(jiān)管工作，監(jiān)控項(xiàng)目按照兩國(guó)協(xié)議進(jìn)行設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工、驗(yàn)收管理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、安全和投資控制進(jìn)行外部監(jiān)控，確保吉方按政府按立項(xiàng)協(xié)議和項(xiàng)目實(shí)施紀(jì)要完成項(xiàng)目建設(shè)和驗(yàn)收移交。項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用在中吉兩國(guó)政府2013年9月11日和2014年7月17日簽訂的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)定規(guī)定的無(wú)償援助項(xiàng)下支付。工程建設(shè)資金不超過(guò)21475萬(wàn)元人民幣。

本項(xiàng)目的水利灌溉改造系統(tǒng)分布在吉爾吉斯斯坦巴特肯州、伊塞克州、楚河州、塔拉斯州。1號(hào)灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容：巴特肯區(qū)域內(nèi)新建工程和擴(kuò)建渠道，工期36個(gè)月。2號(hào)灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容：在伊塞克湖州伊塞克湖區(qū)“卡拉奧伊”農(nóng)村委員會(huì)一帶新建取水樞紐，改造原有干渠，修建適當(dāng)規(guī)模附屬設(shè)施，工期19個(gè)月。3號(hào)灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容：新建渠首引水樞紐，新建和改擴(kuò)建渠道，工期35個(gè)月。4號(hào)灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容：改造渠首樞紐建筑物；新建干渠和改擴(kuò)建干渠；支渠和改造補(bǔ)水渠道；修建部分附屬設(shè)施，工期45個(gè)月。5號(hào)灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目改造項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容：新建取水樞紐；新建和改造干渠渠道；修建附屬設(shè)施，工期42個(gè)月。6號(hào)灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目建設(shè)主要內(nèi)容：改造渠首樞紐建筑物；新建和改造干渠；修建部分等附屬設(shè)施，工期28個(gè)月。

1#標(biāo)段（1#-3#灌區(qū)）已經(jīng)施工一年半時(shí)間，由中鐵五局集團(tuán)有限公司承擔(dān)施工任務(wù)。4#-6#灌區(qū)為 2#標(biāo)段，正在招標(biāo)。在工程建設(shè)各方的共同努力和協(xié)作下，工程建設(shè)進(jìn)展順利，并取得本土化項(xiàng)目在工程管理方面以下的一些經(jīng)驗(yàn)措施和體會(huì)，與大家分享。

3 以政策、技術(shù)、效果目標(biāo)為導(dǎo)向，發(fā)揮好本土化項(xiàng)目的主觀能動(dòng)性

吉爾吉斯斯坦水利灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目解決了吉國(guó)農(nóng)田灌溉增加糧食問(wèn)題，對(duì)促進(jìn)兩國(guó)關(guān)系順利發(fā)展，擴(kuò)大中國(guó)國(guó)際影響力具有重大意義和作用。吉爾吉斯灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目符合中國(guó)政策，對(duì)吉國(guó)影響良好且深遠(yuǎn)，符合中國(guó)政治、外交的目標(biāo)。該項(xiàng)目試行‘中方在落實(shí)外部監(jiān)管的基礎(chǔ)上，把項(xiàng)目的組織實(shí)施責(zé)任轉(zhuǎn)交給吉方政府’，發(fā)揮吉方的主觀能動(dòng)性”的總體思路，能極好的提升吉國(guó)自主發(fā)展能力。經(jīng)過(guò)項(xiàng)目論證和吉方組織的設(shè)計(jì)技術(shù)研究，技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)合理。中方管理公司在該項(xiàng)目中首要任務(wù)就是落實(shí)好政策目標(biāo)，在限額內(nèi)完成工程建設(shè)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)。

在本土化實(shí)施項(xiàng)目中，由于工程建設(shè)體系在工作環(huán)境、行為意識(shí)、文化觀念、思維方式、語(yǔ)言表達(dá)上和中國(guó)存在很大差異，導(dǎo)致對(duì)工程管理的方式和措施不同，既有共性，更大的是個(gè)性差異。但從合同管理的角度，本土化項(xiàng)目的實(shí)施主體和管理主要責(zé)任應(yīng)在受援國(guó)，中方管理公司在受援國(guó)的作用是監(jiān)督和幫助受援國(guó)做好項(xiàng)目實(shí)施的兩國(guó)協(xié)議規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。項(xiàng)目管理的重點(diǎn)在前期工作，項(xiàng)目的前期工作對(duì)項(xiàng)目實(shí)施順利開展十分關(guān)鍵。項(xiàng)目的前期工作中，特別是設(shè)計(jì)工作，是項(xiàng)目建設(shè)的龍頭，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)處于關(guān)鍵地位。因此，項(xiàng)目管理首先是從設(shè)計(jì)管理開始，設(shè)計(jì)質(zhì)量的好壞決定了項(xiàng)目實(shí)施的成敗。但受援國(guó)往往經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)方面的支出十分有限。本項(xiàng)目的吉方業(yè)主由于在這方面的原因，機(jī)構(gòu)管理人員和設(shè)計(jì)人員年齡普遍偏大，難以滿足現(xiàn)代工程管理的高效運(yùn)作，設(shè)計(jì)工作質(zhì)量存在勘察設(shè)計(jì)深度欠缺、設(shè)計(jì)圖紙和實(shí)際不符、錯(cuò)誤遺漏的問(wèn)題，導(dǎo)致在項(xiàng)目前期管理上，增加了中方管理公司的難度。

因此，建議在后續(xù)類似本土化項(xiàng)目中，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，適當(dāng)考慮項(xiàng)目管理費(fèi)用的列支。項(xiàng)目管理費(fèi)用的部分資金需由中方管理公司對(duì)受援國(guó)的管理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)后進(jìn)行支付，明確受援國(guó)管理機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目技術(shù)、效果方面的目標(biāo)時(shí)予以支付，以促進(jìn)受援國(guó)管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)工程管理和設(shè)計(jì)質(zhì)量管理，提高受援國(guó)的管理水平，充分發(fā)揮出受援國(guó)的工程管理與設(shè)計(jì)管理的主觀能動(dòng)性，提高工程管理質(zhì)量，避免和減小工程管理風(fēng)險(xiǎn)。

4 依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施紀(jì)要明確工作要求，建立項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程評(píng)價(jià)體系

項(xiàng)目實(shí)施紀(jì)要是本土化項(xiàng)目的綱領(lǐng)性文件，是項(xiàng)目執(zhí)行的主要依據(jù)，明確了中方管理機(jī)構(gòu)和受援國(guó)管理的權(quán)利和義務(wù)，是約束雙方管理行為的基礎(chǔ)。紀(jì)要針對(duì)雙方的責(zé)任和義務(wù)需要進(jìn)行十分明確和切合實(shí)際的界定，既約束其管理行為，又賦予其工程實(shí)施主體的權(quán)利。派遣中方管理公司的目的，就是監(jiān)督受援方能夠按照相關(guān)約定執(zhí)行，完成自身職責(zé)和義務(wù)，避免產(chǎn)生推諉扯皮的事件發(fā)生，順利推進(jìn)項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)實(shí)施紀(jì)要的協(xié)議內(nèi)容。如何界定受援方按照實(shí)施紀(jì)要完成了相關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，是中方管理公司有效外部監(jiān)管的重點(diǎn)工作[2]。

本項(xiàng)目對(duì)中方和吉方的分工責(zé)任和費(fèi)用進(jìn)行了明確的劃分，在招投標(biāo)階段、項(xiàng)目施工階段、工程驗(yàn)收、項(xiàng)目后運(yùn)營(yíng)管理方面都明確了各自的責(zé)任和義務(wù)。中方管理公司作為商務(wù)部委托派駐現(xiàn)場(chǎng)的管理機(jī)構(gòu)，在對(duì)受援國(guó)設(shè)計(jì)管理、招標(biāo)監(jiān)管、施工與驗(yàn)收管理等環(huán)節(jié)履行了職責(zé)和義務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、安全和投資控制均正常有效。通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)兩年的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)受援國(guó)項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：

質(zhì)量評(píng)價(jià)主要因素：是否建立質(zhì)量控制和保證體系；是否有完備的測(cè)量、試驗(yàn)檢測(cè)等手段；重要工序、重要隱蔽工程和關(guān)鍵部位是否平行檢驗(yàn)和驗(yàn)收；項(xiàng)目資料檔案是否符合當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)和歸檔要求，是否真實(shí)、及時(shí)、準(zhǔn)確。

進(jìn)度評(píng)價(jià)主要因素：是否有總進(jìn)度計(jì)劃、年度進(jìn)度計(jì)劃及調(diào)整的進(jìn)度計(jì)劃，是否協(xié)調(diào)過(guò)工程項(xiàng)目間的施工進(jìn)度及相關(guān)問(wèn)題，當(dāng)合同項(xiàng)目總工期、關(guān)鍵線路、節(jié)點(diǎn)目標(biāo)、年度計(jì)劃在進(jìn)度出現(xiàn)較大偏差時(shí)，是否組織相關(guān)單位分析和研究目標(biāo)，調(diào)整對(duì)工程總目標(biāo)的影響，制訂糾偏措施。當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)重滯后時(shí)，管理單位是否對(duì)承建單位提出進(jìn)度滯后提示或警告。

安全評(píng)價(jià)主要因素：是否認(rèn)真執(zhí)行當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、政府指令、規(guī)范和規(guī)定；參建單位是否按合同文件規(guī)定的安全責(zé)任履行職責(zé)，承包商及管理單位是否存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠行為；現(xiàn)場(chǎng)是否定期或不定期進(jìn)行安全監(jiān)督檢查；施工現(xiàn)場(chǎng)是否有特種施工作業(yè)人員和特種設(shè)備的管理制度；達(dá)到一定規(guī)模的危險(xiǎn)性較大的工程在施工前是否有專項(xiàng)施工方案并按方案施工，是否建立危險(xiǎn)性較大分部分項(xiàng)工程安全管理制度；對(duì)可能發(fā)生的重特大事故是否制定重特大事故應(yīng)急救援預(yù)案，并組織進(jìn)行應(yīng)急演練。

投資控制評(píng)價(jià)主要因素：有關(guān)支付的合同文件、申報(bào)資料是否完備（合同、協(xié)議、補(bǔ)充協(xié)議；變更索賠項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件；批準(zhǔn)的可結(jié)算支付的完成工程量）；工程量是否與實(shí)物工程量相符合；是否有質(zhì)量合格證明材料；變更項(xiàng)目是否按規(guī)定進(jìn)行了審核。

通過(guò)對(duì)受援國(guó)項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)，可以全面掌握和把控受援方對(duì)于實(shí)施紀(jì)要的履約程度和結(jié)果，并可及時(shí)對(duì)違約行為進(jìn)行制止和糾偏。

5 加強(qiáng)工程變更管理，減少因設(shè)計(jì)工作質(zhì)量造成的工程變更與調(diào)整

本土化援外工程項(xiàng)目一般采取限額設(shè)計(jì)管理，重點(diǎn)發(fā)揮設(shè)計(jì)在工程建設(shè)中的“龍頭”作用，設(shè)計(jì)技術(shù)方案的前瞻性管理和施工過(guò)程的變更管理非常必要。由于受援國(guó)在工程建設(shè)實(shí)施過(guò)程中遇到增加費(fèi)用的變更時(shí)，除中方援助資金外，往往資金來(lái)源困難或解決措施不力，容易導(dǎo)致工程變更向降低標(biāo)準(zhǔn)、縮小規(guī)模、減少項(xiàng)目方向偏離，因此，前期設(shè)計(jì)質(zhì)量管理是工程的順利實(shí)施和有效監(jiān)管關(guān)鍵因素之一。在勘測(cè)、設(shè)計(jì)階段應(yīng)充分進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)地踏勘，摸清項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)情況，充分掌握項(xiàng)目實(shí)施的地形、地貌和水文地質(zhì)情況，和當(dāng)?shù)氐囊恍┨厥庑枨蟆＿M(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)把這些影響項(xiàng)目施工的因素考慮到設(shè)計(jì)方案中，前期設(shè)計(jì)的精細(xì)，有利于施工過(guò)程的投資控制和項(xiàng)目的順利進(jìn)行，避免和減少合同變更和索賠事件發(fā)生。在招標(biāo)之前，管理公司應(yīng)對(duì)招標(biāo)圖紙進(jìn)行認(rèn)真深入的審查，對(duì)于方案的不合理及時(shí)發(fā)現(xiàn)和調(diào)整；督促業(yè)主或設(shè)計(jì)單位復(fù)核測(cè)量數(shù)據(jù)，以減少建設(shè)過(guò)程的工程量變更和建筑物布置調(diào)整；審核圖紙工程量、技術(shù)參數(shù)的錯(cuò)漏，減少施工階段的變更申請(qǐng)。

在后續(xù)類似的本土化項(xiàng)目中，為避免出現(xiàn)投資控制的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目前期階段和項(xiàng)目實(shí)施階段，建議對(duì)項(xiàng)目管理費(fèi)用中的設(shè)計(jì)費(fèi)用應(yīng)部分或全部由中方考核后進(jìn)行支付?？稍趯?shí)施紀(jì)要中明確施工圖紙階段應(yīng)達(dá)到的設(shè)計(jì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)代表處理變更的服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和要求，進(jìn)行評(píng)價(jià)后按照評(píng)價(jià)結(jié)果控制支付，以此促進(jìn)受援國(guó)設(shè)計(jì)管理水平的提高。

6 友好溝通，幫助受援國(guó)提升建設(shè)管理模式、提高工作效率

外國(guó)援助項(xiàng)目至少涉及到兩個(gè)國(guó)家或以上的機(jī)構(gòu)和人員，由于各國(guó)文化的差異，在管理行為和理念上難免存在差異，給工作造成障礙，影響工作效率。其次，受援國(guó)由于建設(shè)基礎(chǔ)落后的原因，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)往往跟不上國(guó)際水準(zhǔn)。受援方急需引進(jìn)先進(jìn)的管理模式和管理理念，促進(jìn)項(xiàng)目管理規(guī)范化。

中方管理公司可通過(guò)和受援方業(yè)主接觸、溝通與協(xié)調(diào)，從標(biāo)書編制、評(píng)標(biāo)方案、項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量控制、投資控制等方面逐步輸入先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和方法，使其逐步接納并提升管理水平。在彼此相互尊重、不斷接觸的過(guò)程中，可以加強(qiáng)友好和觀念的傳遞。目的是幫助業(yè)主提前籌劃、事前把控、過(guò)程跟蹤、及時(shí)反饋信息、不斷完善管理體系，引導(dǎo)業(yè)主提升管理水平，保證工程施工過(guò)程受控，讓項(xiàng)目管理工作有條不紊的開展并達(dá)到程序化、規(guī)范化。

通過(guò)友好溝通和表達(dá)，目前該項(xiàng)目業(yè)主在招投標(biāo)過(guò)程、現(xiàn)場(chǎng)管理上和中方管理公司和承包商溝通次數(shù)明顯增多，現(xiàn)場(chǎng)解決問(wèn)題和處理問(wèn)題的主動(dòng)性和效率在逐步提高。

7 結(jié)論

通過(guò)援吉爾吉斯斯坦灌溉系統(tǒng)改造項(xiàng)目一年多來(lái)的實(shí)踐與探索，援外本土化項(xiàng)目雖然在工程環(huán)境和人文自然等各方面和中國(guó)有差別，無(wú)成熟可參照的管理經(jīng)驗(yàn)，但只要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和受援國(guó)的實(shí)際，制定切實(shí)可行的措施，項(xiàng)目管理就能取得實(shí)際的成效。2019年以來(lái)，該項(xiàng)目施工形象面貌已得到大的改觀，參建各方在項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、安全、投資管理各個(gè)方面的管理水平均在明顯提高，提高了工作效率。這些措施和建議對(duì)后續(xù)類似項(xiàng)目有一定參考和借鑒作用。