阿米娜·斯依提

（喀什大學(xué) 法政學(xué)院，新疆 喀什844000）

21世紀(jì)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)作為支撐國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以土地資源為主要生產(chǎn)對象。中國作為農(nóng)業(yè)大國，一直以來對農(nóng)業(yè)問題十分關(guān)注，不斷進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展改革促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村脫貧、農(nóng)作物產(chǎn)量倍增等。而農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要的生產(chǎn)要素和最重要的自然資源，其產(chǎn)權(quán)的清晰界定、規(guī)?；?jīng)營和市場化運(yùn)作必然會對農(nóng)業(yè)變革及發(fā)展產(chǎn)生重大影響。20世紀(jì)80年代，國家正式通過以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，使其作為我國集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度確立下來，至此我國農(nóng)村耕地以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主。但隨著社會發(fā)展進(jìn)步及市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，現(xiàn)有土地制度開始制約生產(chǎn)要素所發(fā)揮的作用，不利影響逐年遞增，導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程緩慢。為提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平、解決生產(chǎn)要素不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾、放活農(nóng)地利用及流轉(zhuǎn)等現(xiàn)實(shí)要求，農(nóng)地政策改革及法制化建設(shè)迫在眉睫[1]。深化土地制度改革，賦予“三權(quán)分置”政策法制化權(quán)利，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)改革背景下農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)理論及實(shí)踐基礎(chǔ)

我國農(nóng)村土地制度的建設(shè)和發(fā)展具有其特殊性，是隨著當(dāng)時(shí)社會變革及廣大農(nóng)民群體的現(xiàn)實(shí)探索基礎(chǔ)上而不斷進(jìn)步和完善的。從20世紀(jì)50年代起，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的理論與實(shí)踐研究一直在摸索中前進(jìn)，在困難中創(chuàng)新。后期提出并加強(qiáng)農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化構(gòu)建路徑，既是農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求的現(xiàn)實(shí)所迫，也是農(nóng)地改革需要法律規(guī)范作為其長久運(yùn)作的理論保障。

（一）新修訂《農(nóng)村土地承包法》的理論解讀

2016年中央一號文件明確提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善三權(quán)分置辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變”等具體規(guī)定，在政策層面認(rèn)可了農(nóng)地“三權(quán)分置”管理辦法。然而，任何一項(xiàng)政策的實(shí)施和入市執(zhí)行均需法律層面的保障和法理依據(jù)。隨之在2018年，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》。本次對《土地承包法》的修訂，給予了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在法律層面的支持和保障，并進(jìn)一步明確了“三權(quán)分置”的法理依據(jù)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，尤其對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的合理定位，采取了“強(qiáng)調(diào)經(jīng)營權(quán)權(quán)利，淡化經(jīng)營權(quán)屬性”的處理辦法，從實(shí)踐層面出發(fā)，充分壘實(shí)了“三權(quán)分置”政策根基，為其后續(xù)法制化建設(shè)邁出關(guān)鍵一步[2]。國家對新修訂《土地承包法》的法律解釋，不僅為農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提供了強(qiáng)有力法理支持，也促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

（二）國家深化農(nóng)業(yè)改革的系列政策出臺

農(nóng)業(yè)作為我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)及民眾影響深遠(yuǎn)，國家及政府層面對農(nóng)業(yè)的關(guān)注與重視從未停止，自20 世紀(jì)50 年代以來，持續(xù)不斷推行農(nóng)業(yè)改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入增長等。1953—1956年，國家開始對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造，從農(nóng)業(yè)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)變。1958—1965年，通過了農(nóng)村建立人民公社的決議，農(nóng)業(yè)機(jī)械化得到初步發(fā)展。從農(nóng)地集體所有到后來的一系列農(nóng)業(yè)政策施行，均體現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)地資源的政策支持。十一屆三中全會以后，開始步入社會主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)新時(shí)期，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制等一系列農(nóng)業(yè)政策。2017年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施意見》發(fā)布，其中包括加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育等。這些政策均有利于農(nóng)地“三權(quán)分置”體制機(jī)制的進(jìn)一步探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更為其法制化建設(shè)提供了立法內(nèi)容與依據(jù)。

（三）農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的現(xiàn)實(shí)所需

農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)的一大自然資源，具有不可再生性，是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的土地類型。隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的提升，社會及公眾對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量需求也逐年增加，對生產(chǎn)要素的合理配置需求提升，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營理念隨之提出。而當(dāng)前農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒有消除，農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)正是基于矛盾的解決而必須重視和完善的，也是為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營掃除障礙。建立農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，其目的就是在長久穩(wěn)定承包關(guān)系不變的前提下，使土地承包經(jīng)營權(quán)更加靈活運(yùn)用，派生出可市場化流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)，充分釋放土地經(jīng)營活力，使土地流轉(zhuǎn)不受所有權(quán)的限制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模連片經(jīng)營，避免家庭規(guī)模過小及土地細(xì)碎化問題，為土地規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造條件[3]。而在立法層面認(rèn)可農(nóng)地“三權(quán)分置”政策相關(guān)內(nèi)容，也可更大程度確保相關(guān)主體的利益保護(hù)，進(jìn)一步釋放市場活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展的客觀需要

我國是世界上人口最多的國家，而且農(nóng)村人口所占比例較大。隨著改革開發(fā)的深入推進(jìn)，城市發(fā)展水平加速提升，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距越來越大，城鄉(xiāng)二次結(jié)構(gòu)壁壘開始消融，越來越多的農(nóng)民開始向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力和人口逐漸進(jìn)入城市生活、勞動(dòng)、工作，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主導(dǎo)下的農(nóng)地制度對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升的限制也逐漸增大。而農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的明確和法制化建設(shè)，正是基于解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包所引發(fā)的二權(quán)分離制度的弊端，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到限制的難題得到有效緩解，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)效愈加明顯，更便于農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變和農(nóng)地荒廢問題的解決，使農(nóng)村富余勞動(dòng)力在沒有后顧之憂的情況下進(jìn)入城市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入形式多樣、享受社會福利公平及公共事業(yè)服務(wù)，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。通過法律層面和政策層面的雙重主導(dǎo)，可幫助農(nóng)村土地完成集約使用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自由選擇權(quán)利，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（五）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新之選

農(nóng)村土地一方面作為稀缺資源影響著糧食安全、工業(yè)生產(chǎn)、全面建成小康社會等國家根本性問題，另一方面作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等發(fā)展性問題同樣具有深遠(yuǎn)影響。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是針對目前農(nóng)業(yè)供需不平衡、資源環(huán)境壓力大等問題，更是為實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，從需求上真正契合消費(fèi)者需求，使農(nóng)村土地利用的合理性和農(nóng)產(chǎn)品高水平供需平衡得到充分改善而實(shí)施的。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)農(nóng)業(yè)資源產(chǎn)生“最大效率”為主要途徑，這也促使農(nóng)地“三權(quán)分置”政策可持續(xù)發(fā)力，表現(xiàn)出強(qiáng)大生命力。通過立法確定農(nóng)地“三權(quán)分置”的重要性與可行性，不僅可守住糧食安全底線，更可釋放農(nóng)地活力，充分開展多種適度規(guī)模經(jīng)營模式，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加市場化，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革提供支撐和動(dòng)力。農(nóng)地“三權(quán)分置”的立法過程，讓農(nóng)民的合法權(quán)益得到進(jìn)一步保護(hù)，激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性，也可助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“人”的因素發(fā)揮更大作用。

二、農(nóng)業(yè)改革背景下農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要通過改革實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展，而農(nóng)地制度也是改革的一大重點(diǎn)。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的確立與法制化建設(shè)是符合我國現(xiàn)實(shí)國情的，然而，在法制化建設(shè)與改革過程中，農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化表達(dá)卻存在不少現(xiàn)實(shí)缺陷與有爭議的地方，對其進(jìn)行進(jìn)一步闡述和辨析，以便清晰掌握發(fā)生問題及矛盾焦點(diǎn)，為下一步解決提供有效問題線索。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織法律地位缺失

我國農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)過程中，由于歷史原因和農(nóng)村人口數(shù)量的較高比例，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度面臨著不同于外國農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)的特殊性。1982年《憲法》明確規(guī)定了“農(nóng)村集體享有農(nóng)地所有權(quán)，集體內(nèi)成員既不能單獨(dú)行使集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)也不能退出集體后分割集體財(cái)產(chǎn)”[4]。相對于他國法律法規(guī)，所有權(quán)人具有對物的絕對主宰的地位，所有權(quán)人享有對物的全面支配的權(quán)利。但在我國的集體所有權(quán)并不具有絕對排他的私法屬性，農(nóng)民集體只是作為所有權(quán)的主體而存在，法律未具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使權(quán)利時(shí)具體的組織形式和相關(guān)程序。這也致使雖有法律層面認(rèn)可，但在實(shí)際生活生產(chǎn)過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織卻并不具有民事主體的法律資格和法律地位，無法享有真正的民事權(quán)利，也無法獲取法律所賦予的所有權(quán)絕對的權(quán)利，使農(nóng)民集體權(quán)利處于缺失地位，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利訴求得不到真正維護(hù)和保障?？梢?，農(nóng)村集體所有權(quán)法制化建設(shè)還需進(jìn)一步深化與改革。

（二）現(xiàn)行法律中沒有明晰農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)權(quán)能屬性

2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過新修訂的《農(nóng)村土地承包法》雖然對農(nóng)地“三權(quán)分置”這一政策給予了法律層面的認(rèn)可，卻對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及派生的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)能屬性采取擱置爭議的做法，沒有賦予土地經(jīng)營權(quán)及土地承包權(quán)以明確的權(quán)能屬性，這也造成學(xué)術(shù)界對其各自法律權(quán)能的探討與爭議。其中對土地經(jīng)營性質(zhì)有著幾種主要觀點(diǎn)，即兩元說、債權(quán)說、債權(quán)物權(quán)化說及物權(quán)說等，均對土地經(jīng)營權(quán)屬性作了相對應(yīng)的闡述和分析，有著各自優(yōu)勢與可取之處，雖為其法制化建設(shè)提供了理論依據(jù)，但在其法制化建設(shè)過程中卻未深入研究和落實(shí)這些爭議，使土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能處于缺失和不完善狀態(tài)。而隨著農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)的速率提升，農(nóng)村集體所面臨的實(shí)際社會問題與法律糾紛會越來越復(fù)雜，沒有有效明晰的法律權(quán)屬作為保障，會引發(fā)許多經(jīng)濟(jì)問題甚至上升到社會穩(wěn)定，造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失和社會混亂。

（三）農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障

現(xiàn)行法律中依舊強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有，農(nóng)地集體所有決定了農(nóng)戶享有權(quán)利的均等性，這種做法不可避免使土地所有權(quán)權(quán)能首先應(yīng)讓位于公平目標(biāo)，這種平均的地權(quán)，使農(nóng)民個(gè)體僅具有殘缺的處分權(quán)能，而所有權(quán)權(quán)能的缺失，使得土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)也處于模糊不清的狀態(tài)，法律上的不明確必然阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)實(shí)中入股或流轉(zhuǎn)等權(quán)利的行使。農(nóng)地“三權(quán)分置”法律層面的認(rèn)定，也僅強(qiáng)調(diào)土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)存在之合規(guī)性，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也主要強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而限制土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)還是處于相對限制狀態(tài)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)部分流轉(zhuǎn)的受限，使其在法律層面的探索還需進(jìn)一步依賴實(shí)踐與時(shí)間考驗(yàn)，這也就造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)入市依舊受到束縛。此外，我國土地交易市場體系也不健全，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不完善，也給農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)增添了許多不確定因素。

（四）農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)中完整財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性殘缺

農(nóng)地“三權(quán)分置”的法制化建設(shè)，更多從現(xiàn)實(shí)層面來講，是現(xiàn)有法律框架對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的變通，并沒有致力于制度創(chuàng)新和徹底變革，而主要通盤考慮我國現(xiàn)行法律規(guī)定以及農(nóng)村社會保障缺失的實(shí)際情況，這也造成法律層面的認(rèn)可處于相對局限狀態(tài)，依然將農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)作為“最基本的生活保障”加以對待，忽視了農(nóng)戶本身的應(yīng)有權(quán)利，即承包經(jīng)營權(quán)本身完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。雖然承包人依法擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，卻無法完整行使其取得和所享有的用益物權(quán)，承包人不能對其享有處分權(quán)實(shí)現(xiàn)直接流轉(zhuǎn)，必須通過再派生出的“經(jīng)營權(quán)”來實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，可見“三權(quán)分置”的法制化建設(shè)更多是照顧各方利益的政策選擇，并沒有表達(dá)真正意義上的法律意志，更多的是對其的法律化和制度化，沒有突破現(xiàn)有制度的壁壘[5]。在現(xiàn)有法律制度框架下，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵得不到完整詮釋，財(cái)產(chǎn)屬性存在缺陷，所以有必要從立法論角度入手，實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新。

（五）農(nóng)地“三權(quán)分置”配套制度建設(shè)不完備

農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)雖有一定程度進(jìn)展，國家也在法律層面予以認(rèn)可和支持，使“三權(quán)分置”政策得到進(jìn)一步法律保障，農(nóng)村土地改革獲得進(jìn)一步政策紅利和法律支持，但農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)之路還需配套制度的完善和扶持。縱觀我國歷史及幾次大的農(nóng)業(yè)改革，農(nóng)村人口的社會保障一直得不到有效解決，農(nóng)民長期被排斥在社會保障之外，雖然近些年我國對配套制度的建設(shè)有思想意識上的認(rèn)可和轉(zhuǎn)變，但由于農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大、覆蓋范圍廣、保障力度小等原因，對農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)依然存在嚴(yán)重滯后。除此之外，我國土地登記制度進(jìn)展緩慢，存在遲緩?fù)享车臓顩r，這也是配套制度不完善的體現(xiàn)之一。其他方面配套制度也存在缺失，例如農(nóng)村土地交易制度不健全，導(dǎo)致農(nóng)地在流轉(zhuǎn)過程中交易成本過高，很多農(nóng)地的流轉(zhuǎn)依舊集中于農(nóng)民主體，且多為自發(fā)、無序、分散的流轉(zhuǎn)，交易雙方信息也不對等、交易風(fēng)險(xiǎn)很大等。配套制度的不完善，也阻礙著農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化進(jìn)程。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)創(chuàng)新探索路徑

政策是法律的依據(jù)，法律是政策的規(guī)范化。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策改革的持續(xù)發(fā)展，需要法律提供規(guī)范化保障。基于以上問題及分析，農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)存在諸多隱患，有效解決這些隱患，需繼續(xù)開展法制化建設(shè)理論與實(shí)踐相結(jié)合之法，深化對其的法制化創(chuàng)新探索，對土地“三權(quán)分置”權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行明晰調(diào)整，重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)配套制度保障等。

（一）重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位

農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)歸根到底是作用于人這一主體，具體而言就是對農(nóng)民主體利益的保障和維護(hù)。這些法制化建設(shè)都強(qiáng)調(diào)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民基本權(quán)利的重要性，因此，我們在加強(qiáng)農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)進(jìn)程中必須認(rèn)真對待農(nóng)民的權(quán)利，重塑其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，保護(hù)其合法權(quán)益和主體經(jīng)濟(jì)地位，賦予集體明晰的土地所有權(quán)權(quán)能。一方面，保護(hù)集體所有權(quán)法律地位，明確規(guī)定集體行使集體權(quán)利時(shí)具體的組織形式和相應(yīng)程序。比如可以考慮去除符合條件的土地流轉(zhuǎn)前的國有化步驟，保護(hù)農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利[6]。另一方面，通過法律規(guī)定完善土地承包經(jīng)營權(quán)的退出機(jī)制，保障農(nóng)民的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)控制。最后，還應(yīng)重視土地承包經(jīng)營權(quán)繼承的立法工作，當(dāng)集體組織內(nèi)成員發(fā)生死亡時(shí)，可實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)繼承，最大限度保障集體經(jīng)濟(jì)組織的完善與健全。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的保護(hù)和長久穩(wěn)定，對農(nóng)地“三權(quán)分置”的法制化建設(shè)起到穩(wěn)定運(yùn)行的作用。

（二）健全“三權(quán)分置”權(quán)能結(jié)構(gòu)，明晰農(nóng)地權(quán)能屬性

農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)應(yīng)作出創(chuàng)新之舉，在法律層面健全“三權(quán)分置”權(quán)能結(jié)構(gòu)，充分尊重現(xiàn)有法律框架，完善農(nóng)村土地集體所有權(quán)權(quán)能，最大化釋放土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)收益，明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，使“三權(quán)分置”基本遵循于物權(quán)生成的整體邏輯框架中。在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，通過立法進(jìn)一步將土地所有權(quán)所包含的占有、收益、使用、處分等權(quán)能實(shí)施細(xì)分和規(guī)范化，明確集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的責(zé)任和享有的實(shí)質(zhì)權(quán)利，最大限度保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，通過物權(quán)法，在法律層面賦予土地承包權(quán)以土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)益及集體所有權(quán)中的部分細(xì)分權(quán)益，充分發(fā)揮集體所有權(quán)的使用價(jià)值。對于土地經(jīng)營權(quán)來說，強(qiáng)調(diào)其物權(quán)屬性中用益物權(quán)的行使，在行使權(quán)利時(shí)，強(qiáng)化其經(jīng)營流轉(zhuǎn)的擴(kuò)展性，并通過在土地承包經(jīng)營權(quán)登記時(shí)附屬登記土地經(jīng)營權(quán)的方式使土地經(jīng)營權(quán)獲得對抗第三人的法律效力。創(chuàng)新制度的建立需要實(shí)踐檢驗(yàn)，而擁有明晰權(quán)能結(jié)構(gòu)便于在實(shí)踐中獲取土地的最大化效益。

（三）在法律層面充分保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

目前農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)依然有著不小的限制。首先，結(jié)合我國現(xiàn)行法律制度及農(nóng)村土地改革發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)突破各方利益主體的束縛，在法律層面創(chuàng)新制度建設(shè)，充分保障土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，擴(kuò)大現(xiàn)有可在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間合法流轉(zhuǎn)的范圍，爭取實(shí)現(xiàn)承包戶可將承包經(jīng)營權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。其次，設(shè)置清晰的農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所需的流轉(zhuǎn)規(guī)則，從法律層面對承包權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作明確區(qū)分，進(jìn)一步修改完善相關(guān)法律法規(guī)，對可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)糾紛或其他問題作出相應(yīng)說明。第三，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供法律依據(jù)，明晰土地經(jīng)營權(quán)抵押是否需要進(jìn)行登記作出說明，明確土地承包經(jīng)營權(quán)及土地經(jīng)營權(quán)之間抵押規(guī)則的沖突和矛盾，明晰抵押期限、抵押方式及擔(dān)保程序等，進(jìn)一步釋放農(nóng)村土地活力。

（四）在立法中完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)

農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)，在現(xiàn)有條件下具有重要意義，對突破現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限有著積極作用。但是，“三權(quán)分置”法制化建設(shè)還不全面和具體，也沒有破除當(dāng)前法律制度的桎梏，因此，我們必須調(diào)整立法思路，力爭進(jìn)行創(chuàng)新和果斷的變革，將土地承包經(jīng)營權(quán)在制度上進(jìn)一步擴(kuò)展，完善土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，在權(quán)利構(gòu)建上賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容[7]。在相關(guān)的立法及法律修訂時(shí)，對土地承包經(jīng)營權(quán)作出進(jìn)一步具體規(guī)定，賦予其完整的用益物權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)，容許承包經(jīng)營權(quán)人在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，并享有收益和財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。在立法層面完善土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，不僅有利于實(shí)現(xiàn)制度上的創(chuàng)新和法制健全，而且可進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)民的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，加速農(nóng)民向職業(yè)化身份發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（五）加強(qiáng)配套制度推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)

土地“三權(quán)分置”法制化建設(shè)進(jìn)程，也離不開相應(yīng)配套制度的構(gòu)建和發(fā)展，因此，在創(chuàng)新農(nóng)地“三權(quán)分置”本身的法制化建設(shè)道路中，也應(yīng)加強(qiáng)對相應(yīng)配套制度的創(chuàng)新和改革。首先，應(yīng)將農(nóng)民群體納入社會保障體系中。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“小康道路上，一個(gè)也不能少”，通過脫貧致富行動(dòng)、給予政策傾斜、完善新農(nóng)合社保、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式全力保障農(nóng)民人身財(cái)產(chǎn)安全。其次，繼續(xù)完善土地確權(quán)登記制度，確保土地承包經(jīng)營權(quán)全面流轉(zhuǎn)，最大化實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益，加速農(nóng)村土地的規(guī)?；s化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增收，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入增長[8]。第三，利用現(xiàn)代科技技術(shù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息化制度建設(shè)，利用網(wǎng)絡(luò)化平臺和大數(shù)據(jù)信息采集功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地交易市場的信息對等與公開公平，合理合法滿足供需雙方需求。第四，建立健全我國農(nóng)村土地價(jià)格評估機(jī)制，使價(jià)格評估有法可依、有制可循，使評估機(jī)構(gòu)能在合規(guī)情況下對土地價(jià)格進(jìn)行科學(xué)評估，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。