李觀石，蔡 勇

（江蘇省測(cè)繪研究所，江蘇南京210013）

1 改革背景與現(xiàn)狀

在目前政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大背景下，工程建設(shè)項(xiàng)目“多測(cè)合一”改革是貫徹落實(shí)自然資源部、江蘇省委省政府推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目審批改革當(dāng)中的一個(gè)重要的改革事項(xiàng)，是推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目“多審合一、多驗(yàn)合一、多規(guī)合一”改革的重要組成部分。

2018 年5 月，國(guó)務(wù)院辦公廳在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》中，明確提出了推行“聯(lián)合勘驗(yàn)、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收”的要求；2019 年3 月，國(guó)務(wù)院辦公廳又在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》中，將“聯(lián)合測(cè)繪”這個(gè)概念進(jìn)一步具體化，分解為“一次委托、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享”；2019年9 月，《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》中，明確提出要推進(jìn)多測(cè)整合、多驗(yàn)合一，要將建設(shè)用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實(shí)、竣工驗(yàn)收和不動(dòng)產(chǎn)登記等多項(xiàng)測(cè)繪業(yè)務(wù)整合，歸口成果管理，推進(jìn)“多測(cè)合并、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享”，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家一致認(rèn)為應(yīng)該把前面提到的“聯(lián)合測(cè)繪”或“多測(cè)整合”和“多審合一、多規(guī)合一、多驗(yàn)合一”統(tǒng)一為“多測(cè)合一”。

江蘇省2019年6月印發(fā)的《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案的通知》中也提到，要實(shí)行聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗(yàn)收，對(duì)于驗(yàn)收涉及的測(cè)繪工作，實(shí)行一次委托、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享，并對(duì)具體改革內(nèi)容按部門作明確分工；省政府推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組印發(fā)的《2020 年江蘇省深化“放管服”改革工作要點(diǎn)》中，要求要持續(xù)深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革，推進(jìn)“多測(cè)合一、多驗(yàn)合一”，對(duì)聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收提出了更高的要求。

2 改革目標(biāo)

通過(guò)開(kāi)展“多測(cè)合一”改革，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的建設(shè)工程綜合測(cè)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，培育開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管有力的測(cè)繪市場(chǎng)，優(yōu)化測(cè)繪成果審核流程，建設(shè)測(cè)繪成果共享平臺(tái)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限、減費(fèi)用、提質(zhì)量、提效率、提服務(wù)的工作目標(biāo)。

3 改革進(jìn)展情況

江蘇省自然資源廳在2019年1月份印發(fā)的《江蘇省自然資源廳關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自然資源服務(wù)保障工作的通知》里，要求剛批準(zhǔn)的中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)里涵蓋南京、蘇州、連云港片區(qū)的自然資源主管部門，在率先推進(jìn)審批流程改革中，要推進(jìn)“多測(cè)整合”，推進(jìn)“多測(cè)合并、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享”，提高測(cè)繪服務(wù)效率和成果質(zhì)量，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

徐州市是開(kāi)展“多測(cè)合一”改革最早，也是進(jìn)展最快的地區(qū)。徐州市工程建設(shè)項(xiàng)目“多測(cè)合一”改革工作采用“分步、分階段”實(shí)施的方式進(jìn)行推進(jìn)，并編制了《徐州市區(qū)建設(shè)工程項(xiàng)目“三測(cè)合一”技術(shù)指南（試行）》，研發(fā)了“三測(cè)合一”業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)，印制了業(yè)務(wù)辦理指南，開(kāi)設(shè)了“三測(cè)合一”受理窗口。

南京市目前已著手開(kāi)展工程建設(shè)項(xiàng)目“多測(cè)合一”改革工作。南京市規(guī)劃和自然資源局牽頭市住房保障和房產(chǎn)局、市綠化園林局、市人民防空辦公室等相關(guān)部門積極開(kāi)展全市聯(lián)合測(cè)繪成果規(guī)范編寫工作，編制了《南京市工程建設(shè)（建筑類）綜合測(cè)繪成果規(guī)范》，從技術(shù)上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)測(cè)繪，強(qiáng)化測(cè)繪成果共享。

連云港市在2019年9月由市政府印發(fā)了《連云港市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施方案》，對(duì)于竣工驗(yàn)收涉及的測(cè)繪工作，實(shí)行“一次委托、聯(lián)合測(cè)繪、成果共享”。2020年1月初，連云港市局又發(fā)布了《關(guān)于建立連云港市“多測(cè)合一”中介服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)的公告》，著手建立測(cè)繪中介服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)。

4 對(duì)策和思考

4.1 測(cè)繪事項(xiàng)整合與統(tǒng)一

原先工程建設(shè)項(xiàng)目共涉及7個(gè)審批環(huán)節(jié)，經(jīng)過(guò)本次“多審合一、多證合一”改革，在《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》中，明確將規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并，將建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)合并，合并后為4 個(gè)審批環(huán)節(jié)，分別是立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)工程施工和竣工驗(yàn)收。針對(duì)這4個(gè)審批環(huán)節(jié)按照涉及的測(cè)繪事項(xiàng)、生成的測(cè)繪成果、執(zhí)行的測(cè)繪標(biāo)準(zhǔn)和上報(bào)的主管部門等方面進(jìn)行整合，壓縮整個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目審批的時(shí)間。整合的原則是一個(gè)審批階段只設(shè)置一個(gè)審批事項(xiàng)，4個(gè)階段的審批所涉及的所有測(cè)繪事項(xiàng)壓縮為4 個(gè)測(cè)繪事項(xiàng)，1 個(gè)測(cè)繪事項(xiàng)只由1家測(cè)繪單位承擔(dān)。

根據(jù)各地市調(diào)研情況來(lái)看，測(cè)繪事項(xiàng)的整合主要還是在竣工驗(yàn)收階段，立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)工程施工階段的多測(cè)合一尚在探索和試驗(yàn)階段，改革推進(jìn)的阻力主要包括各個(gè)環(huán)節(jié)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，跨部門工作協(xié)同機(jī)制不完善，因此很難一步到位，改革力度有待加大［1］。例如，無(wú)錫市工程建設(shè)項(xiàng)目測(cè)繪涉及多個(gè)橫向部門，按照《全省工程建設(shè)項(xiàng)目“多測(cè)合一”改革涉及事項(xiàng)清單（征求意見(jiàn)稿）》，工程建設(shè)項(xiàng)目測(cè)繪涉及自然資源規(guī)劃、行政審批、住建、人防、市政等多個(gè)政府部門，需要進(jìn)一步完善政府牽頭的跨部門工作協(xié)同機(jī)制。于棟山等［2］也指出，測(cè)繪事項(xiàng)整合涉及多專業(yè)的測(cè)繪技術(shù)、工作人員和工作流程，需要通過(guò)更多的培訓(xùn)學(xué)習(xí)才能熟練掌握，不同專業(yè)間的融合尚需時(shí)日。

4.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)梳理與制定

從政策來(lái)說(shuō)，另一個(gè)重要的措施就是統(tǒng)一處理當(dāng)前技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的雜亂、矛盾、交叉，制定各部門、各測(cè)繪單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中形成的數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

首先是基準(zhǔn)的統(tǒng)一。工程建設(shè)項(xiàng)目一定要采用國(guó)家規(guī)定的坐標(biāo)系統(tǒng)、測(cè)量基準(zhǔn)，依法建立相對(duì)獨(dú)立的平面坐標(biāo)系?，F(xiàn)在國(guó)家統(tǒng)一的坐標(biāo)系是CGCS2000國(guó)家大地坐標(biāo)系，這是現(xiàn)階段我國(guó)唯一的、法定的國(guó)家坐標(biāo)系統(tǒng)。各地根據(jù)工程建設(shè)需要，可以設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的平面坐標(biāo)系，但必須要依法經(jīng)過(guò)審批，而且與國(guó)家大地坐標(biāo)系建立聯(lián)系。目前江蘇省法定的經(jīng)過(guò)審批的地方獨(dú)立坐標(biāo)系包括南京、南通、啟東、淮安和鎮(zhèn)江等地，其他的地區(qū)正在走審批程序。

其次是標(biāo)準(zhǔn)的整合，遵循著同一標(biāo)的物的測(cè)繪使用同一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者使用統(tǒng)一的技術(shù)指標(biāo)的原則，對(duì)江蘇省在整個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目測(cè)繪中使用的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真梳理和分析，最后進(jìn)行整合和統(tǒng)一。

在改革推進(jìn)過(guò)程中，涉及多個(gè)技術(shù)規(guī)范，銜接性有待加強(qiáng)。工程建設(shè)項(xiàng)目測(cè)繪涉及《城市測(cè)量規(guī)范》《工程測(cè)量規(guī)范》《地籍測(cè)繪規(guī)范》《建筑工程建筑面積計(jì)算規(guī)范》《城市地下管線探測(cè)技術(shù)規(guī)程》《房屋面積測(cè)算技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基本由各部委制定頒布，相互之間存在一定差異，要推進(jìn)“多測(cè)合一”改革工作，上述問(wèn)題無(wú)法回避。李振仟［3］提出根據(jù)各地技術(shù)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)方案，以便更好指導(dǎo)“多測(cè)合一”改革的推進(jìn)。

4.3 測(cè)繪成果互認(rèn)與共享

通過(guò)這次改革，各地對(duì)于涉及的行政審批部門要建立互認(rèn)共享機(jī)制，實(shí)行“一次性告知”，讓申請(qǐng)人“最多跑一次”。通過(guò)設(shè)立“多測(cè)合一”專窗，統(tǒng)一接件辦理，聯(lián)合審圖，做到“多審合一、多驗(yàn)合一”。充分利用信息化手段，建立工程建設(shè)項(xiàng)目“多測(cè)合一”成果信息管理平臺(tái)，每個(gè)階段經(jīng)審批部門審核確認(rèn)后的測(cè)繪成果要及時(shí)入庫(kù)，確保其他階段的審批部門可以通過(guò)平臺(tái)查閱調(diào)用，實(shí)現(xiàn)成果信息共享。對(duì)于涉密的測(cè)繪成果，要按照國(guó)家有關(guān)保密法律法規(guī)要求，采取必要的措施，確保成果安全。

從測(cè)繪成果的用途上來(lái)分，可以分為兩類。第一類是政府審批機(jī)關(guān)內(nèi)部測(cè)繪成果的“多測(cè)合一”。這部分是政府審批部門內(nèi)部需要使用的測(cè)繪數(shù)據(jù)，大多是基于現(xiàn)有測(cè)繪成果（有一定的保密管理權(quán)限）調(diào)取使用，例如“建設(shè)用地預(yù)審和選址”和“建設(shè)用地規(guī)劃許可”，其測(cè)繪成果是作為行政機(jī)關(guān)審批文件或者附件的形式提供給申請(qǐng)人，是一種審批結(jié)果，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理權(quán)限數(shù)據(jù)的共享使用，不應(yīng)該由申請(qǐng)人提供。第二類是申請(qǐng)人以第三方有償服務(wù)的形式委托測(cè)繪中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的測(cè)繪事項(xiàng)。例如“建設(shè)工程規(guī)劃許可”階段的“房產(chǎn)面積預(yù)測(cè)”，“竣工驗(yàn)收”階段的“土地核驗(yàn)（地籍測(cè)量）”“規(guī)劃核實(shí)測(cè)量”“房產(chǎn)面積實(shí)測(cè)”等，這類測(cè)繪事項(xiàng)才是真正意義上需要整合和共享的“多測(cè)合一”測(cè)繪事項(xiàng)。楊震澎［4］探討了更大范圍的成果共享，他提出“多測(cè)合一”與基礎(chǔ)測(cè)繪銜接，實(shí)現(xiàn)最大限度的成果共享，“多測(cè)合一”成果和基礎(chǔ)測(cè)繪成果相互補(bǔ)充。

4.4 營(yíng)商環(huán)境開(kāi)放與優(yōu)化

由于部分測(cè)繪事項(xiàng)的整合，要求想從事“多測(cè)合一”業(yè)務(wù)的測(cè)繪單位需要具備多個(gè)專業(yè)大類的測(cè)繪資質(zhì)。對(duì)于符合條件的測(cè)繪單位，各級(jí)主管部門要打破行業(yè)壟斷、地域保護(hù)，建立“多測(cè)合一”的測(cè)繪服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)，實(shí)行備案管理制度，制定“多測(cè)合一”名錄庫(kù)管理辦法，明確備案條件、項(xiàng)目管理、名錄移出等要求，對(duì)名錄庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)更新、公開(kāi)發(fā)布。同時(shí)，要讓業(yè)主方有自主選擇的權(quán)利，根據(jù)自身需要，結(jié)合公開(kāi)的各單位相關(guān)業(yè)績(jī)，自由選擇，優(yōu)化“多測(cè)合一”營(yíng)商環(huán)境，真正做到公平、開(kāi)放。

測(cè)繪單位如何有效合作管理，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)入“多測(cè)合一”項(xiàng)目市場(chǎng)，還待進(jìn)一步探索。在實(shí)施聯(lián)合測(cè)繪的過(guò)程中，政府部門需要規(guī)范聯(lián)合測(cè)繪市場(chǎng)，應(yīng)用“非禁即入”的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則［5］。在實(shí)際調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)改革涉及部門利益的調(diào)整，例如，常州市由于機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中的遺留原因，不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪工作的管理始終游離于自然資源和規(guī)劃管理部門之外，管理機(jī)制不通暢，單靠自然資源和規(guī)劃管理部門很難協(xié)調(diào)解決，不利于“多測(cè)合一”工作進(jìn)一步深入，不利于營(yíng)商環(huán)境的開(kāi)放與優(yōu)化。

此外，實(shí)施“多測(cè)合一”對(duì)準(zhǔn)入的測(cè)繪單位資質(zhì)和業(yè)務(wù)能力水平要求較高,目前的“聯(lián)合測(cè)繪”仍不夠規(guī)范［6］。目前的實(shí)際操作方式主要有兩類，一類是一家測(cè)繪機(jī)構(gòu)獨(dú)立提供服務(wù)，另一類是多家測(cè)繪機(jī)構(gòu)聯(lián)合提供服務(wù)。如泰興市當(dāng)?shù)販y(cè)繪單位以丙、丁級(jí)為主，相對(duì)而言測(cè)繪資質(zhì)低，技術(shù)水平略弱，很多測(cè)繪單位無(wú)能力獨(dú)立承攬“多測(cè)合一”項(xiàng)目，上級(jí)管理部門還需要加強(qiáng)對(duì)測(cè)繪中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合和指導(dǎo)。

4.5 成果質(zhì)量檢查與保障

“質(zhì)量重于泰山”，工程建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域涉及廣大民眾切身利益，更是重中之重。對(duì)于“多測(cè)合一”改革中有關(guān)質(zhì)量的問(wèn)題，測(cè)繪單位要對(duì)自己高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。同時(shí)，根據(jù)自然資源部的改革思路，要在“多測(cè)合一”項(xiàng)目的實(shí)施和成果提供環(huán)節(jié)中，落實(shí)項(xiàng)目技術(shù)文件和測(cè)繪成果的注冊(cè)測(cè)繪師執(zhí)業(yè)制度。這也是在整個(gè)測(cè)繪資質(zhì)、資格制度改革當(dāng)中，全鏈條形成閉合的一個(gè)重要舉措。

現(xiàn)行測(cè)繪成果質(zhì)量保障制度仍有很大不足，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)僅僅明確基礎(chǔ)測(cè)繪項(xiàng)目和使用財(cái)政資金超過(guò)50萬(wàn)元的其他測(cè)繪項(xiàng)目成果必須由省級(jí)測(cè)繪地理信息質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)質(zhì)檢（實(shí)際也是抽檢），其他測(cè)繪成果行政主管部門通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”抽檢和企業(yè)信用機(jī)制來(lái)保障。在現(xiàn)階段企業(yè)信用機(jī)制未充分發(fā)揮作用的情況下，上述方式顯然無(wú)法保證“多測(cè)合一”測(cè)繪成果質(zhì)量。在技術(shù)層面，邱加波［7］提出建立數(shù)據(jù)查詢與分類檢索機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)調(diào)用，為測(cè)繪市場(chǎng)監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。

5 結(jié)語(yǔ)

下一步工作要在前期調(diào)研和征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、加強(qiáng)行業(yè)管理等角度，出臺(tái)江蘇省“多測(cè)合一”改革指導(dǎo)意見(jiàn)；是重新統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)還是出臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)清單還需要進(jìn)一步調(diào)研和探討；還需要根據(jù)各市具體情況，制定包括測(cè)繪服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)、成果共享機(jī)制和成果質(zhì)量監(jiān)管等一系列配套制度；最后，“多測(cè)合一”相關(guān)政策要壓實(shí)到各個(gè)部門，能合就合、能改就改，尤其是南京、蘇州、連云港3 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，更要勇于打破壟斷、打破限制，全力推行好“多測(cè)合一”改革。