何光遠(yuǎn)

（深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局，廣東深圳 518054）

回顧國(guó)內(nèi)外城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程，城鄉(xiāng)規(guī)劃普遍經(jīng)歷了由技術(shù)藍(lán)圖向公共政策的轉(zhuǎn)變，當(dāng)前在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型期，以及城市發(fā)展由增量步入存量時(shí)代的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制若仍堅(jiān)持現(xiàn)行工作模式，更多關(guān)注規(guī)劃方案本身的技術(shù)問題，忽視制度設(shè)計(jì)，將進(jìn)一步加劇規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施脫節(jié)，規(guī)劃方案無法適應(yīng)并指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐，迫切需要加強(qiáng)規(guī)劃制度設(shè)計(jì)的研究，更加適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，保證規(guī)劃方案得到有效實(shí)施。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策本質(zhì)

從西方城鄉(xiāng)規(guī)劃理論發(fā)展看，大多數(shù)是針對(duì)當(dāng)時(shí)城市問題作出的反思和解決策略。如城市美化運(yùn)動(dòng)、柯布西耶的高樓加綠地、賴特的廣畝城是針對(duì)當(dāng)時(shí)城市環(huán)境較差、交通擁堵等城市問題所提出的理論探索；簡(jiǎn)·雅各布斯的“街道眼”、佩里的鄰里單元、雷德伯恩體系是針對(duì)市民缺乏交流，公共安全不佳等情況所提出的改良方案。

同時(shí)，每一階段占主導(dǎo)地位的城鄉(xiāng)規(guī)劃理論也大都與當(dāng)時(shí)主流的公共政策理論相聯(lián)系。如強(qiáng)調(diào)理性的規(guī)劃理論與公共政策中的“理性人”假說相對(duì)應(yīng)，精英主義規(guī)劃來源于韋伯和熊彼特的精英民主主義，規(guī)劃界對(duì)公眾參與的呼吁則來源于拉斯基、科爾和達(dá)爾對(duì)利益集團(tuán)的研究，他們提出的多元民主主義也直接反映在戴維多夫提出的“規(guī)劃選擇理論”和“倡導(dǎo)性規(guī)劃”中，導(dǎo)致了規(guī)劃界對(duì)價(jià)值觀的討論。

從戰(zhàn)后50年間西方城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐歷程來看，主要經(jīng)歷了以衛(wèi)生條件改善和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的物質(zhì)空間形態(tài)規(guī)劃，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的人口和產(chǎn)業(yè)用地布局規(guī)劃，和以促進(jìn)社會(huì)公平為主的社區(qū)規(guī)劃三個(gè)重要階段，每一個(gè)階段的規(guī)劃實(shí)踐都與當(dāng)時(shí)城市發(fā)展中面臨的問題相對(duì)應(yīng)，通過一系列制度設(shè)計(jì)解決相關(guān)問題。

城鄉(xiāng)規(guī)劃正是基于其專業(yè)實(shí)踐符合“清晰化、簡(jiǎn)單化和抽象化”的政治邏輯，才被政治家、社會(huì)活動(dòng)家選擇，成為了緩解社會(huì)矛盾、解決城市問題的政策工具，現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃就是社會(huì)政治變革的產(chǎn)物。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是空間資源的利益分配，其本身就是一項(xiàng)公共政策。正如洛杉磯學(xué)派大師迪爾所說“城鄉(xiāng)規(guī)劃就是政治”， 尼格爾·泰勒在詳細(xì)總結(jié)西方城鄉(xiāng)規(guī)劃理論的發(fā)展歷程后，也作出了“城鄉(xiāng)規(guī)劃天生就是一個(gè)規(guī)范性和政治性的活動(dòng)”的判斷。

我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃認(rèn)知層面也完成了從單純的工程技術(shù)向公共政策的轉(zhuǎn)變，然而規(guī)劃編制及實(shí)施等實(shí)踐層面仍未順利完成轉(zhuǎn)變。

二、現(xiàn)行規(guī)劃編制體系主要問題分析

現(xiàn)行法定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系下，其規(guī)劃傳導(dǎo)的基本邏輯是：地方政府組織編制總體規(guī)劃，報(bào)相關(guān)上級(jí)政府批準(zhǔn)后，地方政府規(guī)劃管理部門再組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，落實(shí)總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容。

在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的過程中，對(duì)其內(nèi)容可進(jìn)行深化調(diào)整，但不得突破總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。進(jìn)而，再依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃指導(dǎo)規(guī)劃管理。

然而，城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及管理、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、法律等眾多領(lǐng)域，不同城市也需要采取不同的規(guī)劃策略，但規(guī)劃編制的市場(chǎng)化、規(guī)劃教育的專業(yè)背景，使得大部分規(guī)劃師不具備政策設(shè)計(jì)的專業(yè)知識(shí)，而是大量基于前輩經(jīng)驗(yàn)形成的各種規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃，大部分后來者只知其然而不知其所以然，導(dǎo)致在規(guī)劃編制的重點(diǎn)仍停留在方案布局等技術(shù)層面一塵不變，忽視了確保推動(dòng)方案實(shí)施的制度設(shè)計(jì)，做出的規(guī)劃很難順利實(shí)施。

尤其是在分稅制改革和地方政府政績(jī)考核的雙重壓力下，地方政府日益依靠土地財(cái)政，迫切需要通過大量有償供應(yīng)土地增加地方財(cái)政收入，進(jìn)而推動(dòng)地方建設(shè)發(fā)展。

大量土地的取得途徑無外乎兩種，一種是新增用地，一種是存量用地。兩類用地顯而易見的區(qū)別是：新增用地取得成本低，但受到上級(jí)政府指標(biāo)管理的限制；存量用地不受指標(biāo)限制，但取得成本高，且較難取得。

同時(shí)，我國(guó)建設(shè)用地規(guī)模一般采取與人口規(guī)模鎖定的核算模式（一般城市人均建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?00平方米左右），地方政府為得到更多的規(guī)劃新增用地，往往在組織編制城市總體規(guī)劃時(shí)，要求編制單位通過多種方式提高規(guī)劃人口規(guī)模（如由戶籍人口口徑調(diào)整為常住人口、管理人口口徑），壓低用地開發(fā)強(qiáng)度（同樣多的人口可以產(chǎn)生更多的建設(shè)用地）或?qū)⒉糠执媪拷ㄔO(shè)用地劃出規(guī)劃范圍等（綠地、城市外圍建設(shè)用地），而在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，則盡量減少人口規(guī)模（減少公共配套等非有償供應(yīng)用地規(guī)模），提高經(jīng)營(yíng)性用地開發(fā)強(qiáng)度等。

同時(shí)，由于總體規(guī)劃涉及內(nèi)容太過繁雜，且強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整程序過于復(fù)雜，編制單位難以對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行深入研究，也不敢將一些規(guī)劃設(shè)想明確為強(qiáng)制性內(nèi)容，或者設(shè)置過多的強(qiáng)制性內(nèi)容，為地方政府在組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)進(jìn)行調(diào)整預(yù)留了足夠的彈性。地方政府在組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，為方便后續(xù)推進(jìn)實(shí)施，通常追求更大彈性，或減少?gòu)?qiáng)制性內(nèi)容要求、或簡(jiǎn)化調(diào)整程序、或通過規(guī)范文件變通，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施走樣。

在組織編制兩個(gè)規(guī)劃時(shí)，地方政府的目標(biāo)始終如一，初衷也是為了地方發(fā)展，不能說不好，但由于地方政府與中央政府的目標(biāo)不完全一致，兩規(guī)劃采取的措施完全相左，很難如設(shè)想的那樣通過控制性詳細(xì)規(guī)劃深化并落實(shí)總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容。

當(dāng)然，地方政府的這種規(guī)劃運(yùn)作模式在快速城市化時(shí)期是有效率的，但當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，若仍堅(jiān)持這種粗放的發(fā)展模式，必將導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫、資源浪費(fèi)等問題，發(fā)展不可持續(xù)。

這也直接催生了中央對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，其實(shí)從中央自然資源管理改革，以及該實(shí)施條例的相關(guān)情況來看，中央政府的目標(biāo)也始終如一，就是要保護(hù)耕地和環(huán)境，保證我國(guó)的糧食和生態(tài)安全，調(diào)整地方政府的局部理性全局不理性行為，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

三、構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義規(guī)劃體系

通過對(duì)中央政府和地方政府行政行為目標(biāo)的分析，以及過去城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐存在的問題，可以初步判斷如國(guó)土空間規(guī)劃不進(jìn)行大的制度改革創(chuàng)新，或者其制度環(huán)境不發(fā)生大的變化的話，將很難取得理想的成果。

傳統(tǒng)的以規(guī)劃方案為主的工程技術(shù)模式，很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，即便探索了控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)制度等補(bǔ)丁制度，但只要規(guī)劃是以靜態(tài)藍(lán)圖為主，仍難以有效適應(yīng)復(fù)雜的城市發(fā)展要求。

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市由增量時(shí)代轉(zhuǎn)入存量時(shí)代，城市規(guī)劃管理必將逐漸由依靠方案管理轉(zhuǎn)換到依靠制度設(shè)計(jì)管理的軌道上來。這也從某種程度上解釋了西方發(fā)達(dá)國(guó)家沒有城市規(guī)劃學(xué)科的原因，其所謂城市規(guī)劃管理主要靠的是一系列政策制度體系，而不是一張張圖紙。當(dāng)然，這并不意味著就可以不需要方案設(shè)計(jì)圖紙，而是要將重點(diǎn)轉(zhuǎn)換到政策設(shè)計(jì)上來，圖紙也是重要的組成部分。

回顧我國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展的歷程，改革開放前，我國(guó)空間規(guī)劃是接受計(jì)劃部門和建設(shè)部門雙重管理的，當(dāng)前中央也再次釋放了國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)國(guó)民發(fā)展規(guī)劃要求的信號(hào)。值此我國(guó)城市化進(jìn)程由高速轉(zhuǎn)為中高速的進(jìn)程中，有序?qū)崿F(xiàn)城市規(guī)劃范式的轉(zhuǎn)換，先由以圖紙為主轉(zhuǎn)變?yōu)閳D紙和政策并重是一種必然選擇，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃本身作為一種政策類規(guī)劃，理應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)其與國(guó)土空間規(guī)劃的互動(dòng)，共同形成具有中國(guó)特色社會(huì)主義的規(guī)劃體系。

從規(guī)劃編制體系上，筆者建議可考慮形成“2+2”的規(guī)劃編制模式，即：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃+國(guó)土空間規(guī)劃”兩種規(guī)劃內(nèi)容，“正規(guī)劃+反規(guī)劃”兩種編制方式。

首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃主要負(fù)責(zé)形而上的內(nèi)容，確定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)、主要任務(wù)，以及經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文教體衛(wèi)設(shè)施、交通、環(huán)境等各領(lǐng)域具體目標(biāo)和任務(wù)；國(guó)土空間規(guī)劃主要將這些目標(biāo)和任務(wù)落實(shí)到實(shí)體空間，負(fù)責(zé)形而下的落地，各級(jí)政府都應(yīng)按規(guī)定編制兩類規(guī)劃。

在具體的編制方式上，則采取錯(cuò)級(jí)傳導(dǎo)的方式，也就是上級(jí)政府依據(jù)本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制下級(jí)政府的考核手冊(cè)，明確未來五年的主要考核方向和內(nèi)容，作為下級(jí)政府編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的主要依據(jù)，以及政府領(lǐng)導(dǎo)升遷及追責(zé)的重要標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制下級(jí)政府的反規(guī)劃，確定其轄區(qū)范圍內(nèi)的生態(tài)和耕地保護(hù)的基底，以及需預(yù)留的重大基礎(chǔ)設(shè)施用地等，并在規(guī)劃文本中明確列明需控制的主要理由、控制要求，以及可調(diào)整條件和調(diào)整程序等內(nèi)容，相當(dāng)于聚焦于研究確定下級(jí)政府國(guó)土空間規(guī)劃的限制條件，不再明確具體的用地布局和功能。

下級(jí)政府按照上級(jí)政府確定的“反規(guī)劃+考核手冊(cè)”，編制“正規(guī)劃+實(shí)施方案”。正規(guī)劃首先要受上級(jí)政府反規(guī)劃的限制，原則上不得調(diào)整反規(guī)劃確定的內(nèi)容，如確需調(diào)整應(yīng)認(rèn)真分析其控制理由，并符合反規(guī)劃確定的調(diào)整條件，履行調(diào)整程序。下級(jí)政府可自主安排除反規(guī)劃以外的其他內(nèi)容，包括功能布局、土地用途等，但規(guī)劃應(yīng)報(bào)上級(jí)政府備案，并落實(shí)上級(jí)政府考核手冊(cè)和本級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)及主要任務(wù)等相關(guān)要求。同時(shí)，地方政府編制實(shí)施方案或行動(dòng)計(jì)劃，明確具體計(jì)劃，確保相關(guān)工作有序落實(shí)。

該模式具有如下優(yōu)點(diǎn)：

一是充分認(rèn)識(shí)到了人理性的有限性和局限性，將形而上的內(nèi)容交給國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，使國(guó)土空間規(guī)劃研究?jī)?nèi)容更加聚焦空間本身。同時(shí)，為上級(jí)政府大范圍的國(guó)土空間規(guī)劃減負(fù)，為下級(jí)政府相對(duì)小范圍的國(guó)土空間規(guī)劃框定條件，使各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容更精簡(jiǎn)，更加具有可操作性。

二是從行政管理的角度構(gòu)建了更加順暢的規(guī)劃傳導(dǎo)邏輯，有利于統(tǒng)籌上下級(jí)政府的施政目標(biāo)和方向，使上下級(jí)政府更加合理分工配合，既有利于貫徹上傳下達(dá)，又能夠提高下級(jí)政府的能動(dòng)性。

三是該模式與我國(guó)五千年的文化傳統(tǒng)相適合，復(fù)制了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成功經(jīng)驗(yàn)，集合了集中管理和分散管理的優(yōu)點(diǎn)，改變了我國(guó)長(zhǎng)期嫁接外國(guó)規(guī)劃模式的路徑，更具有中國(guó)特色。

從規(guī)劃管理體系上，建議形成規(guī)劃編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)“兩權(quán)分立”，編制權(quán)垂直管轄的模式，即由國(guó)家發(fā)改委或成立新的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和空間布局規(guī)劃的編制，垂直管理各省、市、縣規(guī)劃編制部門，同時(shí)在規(guī)劃執(zhí)行部門（文教體衛(wèi)產(chǎn)業(yè)、交通等相關(guān)部門）派駐工作人員監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，并及時(shí)向規(guī)劃編制部門反饋相關(guān)信息，便于規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整，適應(yīng)執(zhí)行部門相關(guān)需求。

同時(shí)，在規(guī)劃教育方面，可參照醫(yī)學(xué)教育，形成統(tǒng)籌規(guī)劃師和行業(yè)規(guī)劃師并行的模式，

統(tǒng)籌規(guī)劃師在規(guī)劃教育階段需廣泛了解各類規(guī)劃知識(shí)，以及管理、經(jīng)濟(jì)、法律、生態(tài)、等各規(guī)劃相關(guān)知識(shí)，不要求深入，但需涉獵廣泛；行業(yè)規(guī)劃師又可按文教體衛(wèi)、交通、生態(tài)等專業(yè)進(jìn)行細(xì)分，不要求了解其他專業(yè)知識(shí)，但本專業(yè)規(guī)劃及規(guī)劃相關(guān)知識(shí)需深入學(xué)習(xí)。

統(tǒng)籌規(guī)劃師就業(yè)方向主要為規(guī)劃編制部門或入駐社區(qū)作為社區(qū)規(guī)劃師，統(tǒng)籌參與各類規(guī)劃事務(wù)。行業(yè)規(guī)劃師可派駐各相關(guān)部門，或承接各相關(guān)部門、各行業(yè)企業(yè)的具體規(guī)劃事務(wù)。

同時(shí)，改革規(guī)劃公眾參與方式，積極推行民主集中制和精英民主的模式，讓專業(yè)的規(guī)劃人員充分民主，充分參與規(guī)劃編制和執(zhí)行過程，廣泛的通過各類規(guī)劃專業(yè)人員實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制與規(guī)劃執(zhí)行、規(guī)劃內(nèi)部與外部、規(guī)劃與社會(huì)公眾等的有效聯(lián)系，傳導(dǎo)各類訴求。

從規(guī)劃相關(guān)制度上，還可不斷豐富完善公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)代理制度，即由各規(guī)劃執(zhí)行部門作為各類公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)代理人，履行權(quán)利人權(quán)力和義務(wù)，解決公地悲劇問題；建立地塊開發(fā)權(quán)平權(quán)及容積率交易制度，保證綠地、文保單位的合法權(quán)益；建立房屋空置率與供地指標(biāo)掛鉤制度，保證地方政府重視城市空置問題，提高土地利用效率；完善規(guī)劃、土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)，構(gòu)建違信責(zé)任追究機(jī)制；推進(jìn)財(cái)稅體制改革，通過征收財(cái)產(chǎn)稅、調(diào)整稅收比例分成等方式，逐步使地方政府依靠土地收入的模式轉(zhuǎn)換到依靠財(cái)稅收入的模式上來，整體上形成規(guī)劃內(nèi)部制度改革，外部制度完善的內(nèi)外結(jié)合的社會(huì)主義規(guī)劃制度體系。