姜野

摘 要：我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)田是我國農(nóng)村居民的基本保障，在多規(guī)合一視角下，縣域永久基本農(nóng)田劃定工作正在逐漸引起管理者的重視，因此，如何采取更加科學(xué)合理的方式來對永久基本農(nóng)田進(jìn)行劃定就顯得尤為關(guān)鍵，本文對此進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;縣域;永久基本農(nóng)田;劃定方法

1 永久基本農(nóng)田的內(nèi)涵及意義

所謂永久基本農(nóng)田主要包括三方面：一是永久基本農(nóng)田地類為耕地，地類的認(rèn)定來源于國土調(diào)查。其管理按照耕地管理，而不是按照永久基本農(nóng)田管理;二是和普通耕地相比，永久基本農(nóng)田又多了一份永久基本農(nóng)田“預(yù)備隊(duì)”的職責(zé);三是永久基本農(nóng)田是為補(bǔ)劃預(yù)留的，即涉及到建設(shè)占用、災(zāi)毀以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等造成永久基本農(nóng)田減少的，需要按照政策要求在永久基本農(nóng)田中進(jìn)行補(bǔ)劃，相應(yīng)的補(bǔ)劃圖斑進(jìn)入永久基本農(nóng)田保護(hù)圖斑中進(jìn)行管理，而從儲備區(qū)中移出。從儲備區(qū)圖斑到永久基本農(nóng)田圖斑后，永久基本農(nóng)田圖斑就完成了自己的生命進(jìn)程。

永久基本農(nóng)田的劃定具備雙重意義，既能夠進(jìn)一步鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果，為切實(shí)保障永久基本農(nóng)田數(shù)量不變、質(zhì)量穩(wěn)定，確保國家糧食安全提供后備資源保障;又能夠確保國家重大建設(shè)項(xiàng)目在占用永久基本農(nóng)田的情況下，快速實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃，提升項(xiàng)目審查的效率，保障建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 永久基本農(nóng)田劃定的若干問題

2.1按照永久基本農(nóng)田劃定潛力開展劃定工作

在開展永久基本農(nóng)田劃定之前，要對區(qū)域永久基本農(nóng)田劃定潛力開展分析研究，按照區(qū)域劃定潛力的大小確定儲備區(qū)劃定數(shù)量。對不具備儲備區(qū)劃定條件的區(qū)域，也可以不劃定儲備區(qū)。劃定潛力的分析主要通過內(nèi)業(yè)完成，主要過程方法包括：首先從國土調(diào)查成果中提取出所有耕地圖斑;將永久基本農(nóng)田保護(hù)圖斑與耕地圖斑進(jìn)行疊加分析，將未處于永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的圖斑提取出來，作為初步潛力圖斑;為進(jìn)一步與國土空間用途管制相符合，將分析結(jié)果分別與土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)、建設(shè)用地審批范圍、礦業(yè)權(quán)審批范圍、國家級自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線等進(jìn)行疊加分析，將處于以上區(qū)域之內(nèi)的初步潛力圖斑進(jìn)行剔除，形成符合要求的圖斑;將符合要求的圖斑與耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評價(jià)成果進(jìn)行疊加套合，將區(qū)域耕地平均質(zhì)量等別以上的圖斑作為潛力圖斑。同時(shí)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)布局要求以及土地適宜性評價(jià)的相關(guān)結(jié)果，對潛力圖斑進(jìn)行篩選，進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)，分析區(qū)域儲備區(qū)劃定的潛力圖斑面積。根據(jù)潛力面積確定儲備區(qū)劃定的目標(biāo)。

2.2儲備區(qū)的劃定依托國土調(diào)查成果，并與實(shí)地一致

永久基本農(nóng)田的劃定要以國土調(diào)查的成果和調(diào)整完善后的永久基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)。儲備區(qū)圖斑來源于國土調(diào)查中的地類圖斑，須與地類圖斑的面積、地類、質(zhì)量等屬性保持一致。同時(shí)，對準(zhǔn)備劃入永久基本農(nóng)田的圖斑，國土調(diào)查已經(jīng)開展過外業(yè)核實(shí)的，不再開展外業(yè)核實(shí);國土調(diào)查未開展過外業(yè)核實(shí)的，要在儲備區(qū)劃定過程中，做好外業(yè)核實(shí)，確保圖、屬、地一致。外業(yè)核實(shí)主要對圖斑的地類進(jìn)行確認(rèn)，對耕地的耕作狀況及管護(hù)情況進(jìn)行核實(shí)，根據(jù)耕作狀況以及周邊耕地的質(zhì)量狀況判斷耕地質(zhì)量情況，對耕地污染狀況進(jìn)行核實(shí)，按照核實(shí)結(jié)果確定是否納入永久基本農(nóng)田。

2.3將開展過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的耕地首先納入永久基本農(nóng)田

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022 年）》明確提出，到2022 年建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)。建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中，有部分農(nóng)田不在原來永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)，應(yīng)作為儲備區(qū)逐步納入永久基本農(nóng)田管理。在永久基本農(nóng)田劃定的過程中，應(yīng)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目上圖入庫的成果和儲備區(qū)潛力圖斑進(jìn)行疊加套合，將處于項(xiàng)目范圍內(nèi)的未劃為永久基本農(nóng)田的耕地圖斑首先納入永久基本農(nóng)田管理。

2.4將符合條件的與永久基本農(nóng)田集中連片的耕地優(yōu)先納入儲備區(qū)

依據(jù)儲備區(qū)潛力分析的結(jié)果，將永久基本農(nóng)田周邊的、與永久基本農(nóng)田地塊貫通的、集中連片的潛力圖斑優(yōu)先納入儲備區(qū)進(jìn)行管理。所謂集中連片，指圖斑在區(qū)域上相鄰（由于溝渠、田間道路、農(nóng)村道路等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起輔助作用的地物分隔的，也可認(rèn)為區(qū)域上相鄰）且總面積達(dá)到一定數(shù)量以上的多個(gè)圖斑形成的范圍。對集中連片的確定，需要將永久基本農(nóng)田圖斑、潛力圖斑以及相關(guān)地物關(guān)聯(lián)起來進(jìn)行分析研究，還須結(jié)合地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境等條件綜合考慮。

2.5構(gòu)建全國統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫

數(shù)據(jù)庫是永久基本農(nóng)田劃定成果的重要組成部分及重要體現(xiàn)。它匯集了永久基本農(nóng)田圖斑的位置、面積、地類、質(zhì)量等電子信息。永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫一旦建成，將作為永久基本農(nóng)田管理及監(jiān)測監(jiān)管的重要基礎(chǔ)依據(jù)。數(shù)據(jù)庫的主要要素為永久基本農(nóng)田圖斑及劃定情況表格等數(shù)據(jù)，其中永久基本農(nóng)田圖斑為核心要素。在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由縣級自然資源主管部門在開展儲備區(qū)劃定的過程中，同步開展儲備區(qū)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，并按照儲備區(qū)數(shù)據(jù)質(zhì)量要求以及匯交要求，開展數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查和逐級匯交，最終形成縣、市、省、國家多級的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。

3 強(qiáng)化永久基本農(nóng)田的管理

3.1永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃優(yōu)先在永久基本農(nóng)田開展

劃定永久基本農(nóng)田的目的是為了實(shí)現(xiàn)國家重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田時(shí)進(jìn)行快速補(bǔ)劃。因此占用永久基本農(nóng)田時(shí)，原則上應(yīng)優(yōu)先從永久基本農(nóng)田進(jìn)行補(bǔ)劃。反過來講，從儲備區(qū)里開展的補(bǔ)劃，相應(yīng)的補(bǔ)劃圖斑不須再進(jìn)行各種內(nèi)業(yè)比對和分析，也不須再進(jìn)行實(shí)地外業(yè)核實(shí)，僅須核實(shí)面積大于等于實(shí)際占用的永久基本農(nóng)田面積以及質(zhì)量是否相當(dāng)。補(bǔ)劃圖斑應(yīng)盡可能從儲備區(qū)圖斑中整圖斑補(bǔ)劃，避免因?yàn)榍蟹衷斐蓛鋮^(qū)圖斑的條塊分割。對于確實(shí)不能整圖斑補(bǔ)劃的，也應(yīng)盡可能地按照圖斑的自然邊界或者明顯溝渠、道路等地物對圖斑進(jìn)行分割。要對永久基本農(nóng)田進(jìn)行動態(tài)調(diào)整完善。雖然永久基本農(nóng)田作為一般耕地進(jìn)行管理，但由于其承擔(dān)著永久基本農(nóng)田快速補(bǔ)劃的作用，其管理具有一定的特殊性。首先，作為一般耕地，永久基本農(nóng)田的占用不必報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級以下政府對永久基本農(nóng)田占用具有審批權(quán);其次，存在違法占用、災(zāi)毀以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可能。這就要求對永久基本農(nóng)田進(jìn)行動態(tài)管理，按照儲備區(qū)占用和結(jié)構(gòu)調(diào)整情況對儲備區(qū)進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃，確保儲備區(qū)符合永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃要求，且具備較強(qiáng)的現(xiàn)勢性，為快速補(bǔ)劃提供保障。

3.2開展永久基本農(nóng)田的日常監(jiān)管

在永久基本農(nóng)田監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，建立永久基本農(nóng)田的日常監(jiān)管體系，調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫。開展儲備區(qū)定期日常實(shí)地核實(shí)，確保儲備區(qū)地類不發(fā)生變化，對核實(shí)中地類發(fā)生變化且不能恢復(fù)的，按照儲備區(qū)劃定要求，將不符合的圖斑劃出儲備區(qū)，同時(shí)補(bǔ)劃一定數(shù)量的圖斑作為儲備區(qū)補(bǔ)充。

4 結(jié)束語

基于多規(guī)合一視角，在國家級永久基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增加儲備區(qū)動態(tài)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)多級儲備區(qū)調(diào)整成果的逐級備案和數(shù)據(jù)庫更新完善，為充分保障永久基本農(nóng)田的快速補(bǔ)劃功能，保障重大建設(shè)項(xiàng)目的審查，確保永久基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量提供技術(shù)支撐。

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