袁勇志，鞠 斐，2

(1.蘇州大學(xué) 東吳商學(xué)院，江蘇 蘇州215021；2.南通大學(xué) 杏林學(xué)院，江蘇 南通226001)

2008年全球金融危機(jī)后，各國通貨膨脹率上升，國際貿(mào)易和國際直接投資持續(xù)低迷，加之局部地區(qū)政治不確定性和單邊貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的干擾，世界經(jīng)濟(jì)已步入低增長階段。全球經(jīng)濟(jì)低增長的新走勢(shì)直接導(dǎo)致各國出現(xiàn)失業(yè)率上升，債務(wù)水平不斷攀升，金融市場出現(xiàn)動(dòng)蕩等經(jīng)濟(jì)反應(yīng)，因此，如何改變?nèi)蚪?jīng)濟(jì)面臨的低增長困境是各國政府面臨的重要議題。

有效的宏觀調(diào)控政策組合對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有明顯的促進(jìn)作用，黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政稅收制度是國家治理的基礎(chǔ)和支柱，財(cái)稅體制改革必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀相匹配，才能將財(cái)稅制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的積極作用充分發(fā)揮出來。在全球經(jīng)濟(jì)“低增長陷阱”背景下，中國近年來出臺(tái)了一系列與財(cái)稅相關(guān)的宏觀調(diào)控政策組合。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，提出堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定，并要求適當(dāng)加強(qiáng)中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力，維護(hù)中央權(quán)威[1]。黨的十九大進(jìn)一步明確中央與地方的關(guān)系應(yīng)為權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡。2019年10月9日，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》(以下簡稱《方案》)，旨在進(jìn)一步推進(jìn)中國財(cái)稅制度改革[2]。國家新一輪財(cái)稅制度改革既是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段，也是沿襲十八屆三中全會(huì)以來國家對(duì)財(cái)稅制度改革的初衷。

一、新一輪財(cái)稅改革面臨的宏觀環(huán)境

此輪財(cái)稅制度改革是全球經(jīng)濟(jì)低增長、中美貿(mào)易戰(zhàn)等國內(nèi)外環(huán)境下的重要舉措，了解當(dāng)前財(cái)稅改革面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，有利于更好地理解新一輪財(cái)稅改革目標(biāo)。

(一)全球主要經(jīng)濟(jì)體增長乏力，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性增加

從經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模來看，全球主要經(jīng)濟(jì)體增長乏力。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2019年世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與展望》報(bào)告預(yù)測(cè)：美國經(jīng)濟(jì)增長預(yù)計(jì)將在2019年減緩至2.5%，并在2020年減緩至2%；歐盟經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)將保持2%的速度穩(wěn)步增長，但存在下行風(fēng)險(xiǎn)；全球平均經(jīng)濟(jì)增長率將保持在3.5%左右，且有跡象表明全球經(jīng)濟(jì)增長已達(dá)峰值，進(jìn)一步增長面臨挑戰(zhàn)和阻礙。全球貿(mào)易增長從2017年的5.3%放緩至2018年的3.8%，并預(yù)計(jì)2019年持續(xù)放緩，因此，可將當(dāng)前階段稱為經(jīng)濟(jì)增長長周期的蕭條階段。2008年金融危機(jī)過后，全球各國均采取了一系列政策恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，但效果不明顯，全球經(jīng)濟(jì)僅表現(xiàn)出溫和復(fù)蘇跡象，并未出現(xiàn)強(qiáng)勁恢復(fù)態(tài)勢(shì)。此外，全球經(jīng)濟(jì)尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體陷入經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，投資、消費(fèi)、貿(mào)易等均陷入低迷狀態(tài)，進(jìn)入了“低增長陷阱”[3]。針對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，國際貨幣基金組織和世界銀行均對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)期進(jìn)行了下調(diào)，由此可見，全球經(jīng)濟(jì)“低增長陷阱”在未來還將持續(xù)較長時(shí)間。中國經(jīng)濟(jì)雖然總體保持了6%以上的增長水平，但面對(duì)全球經(jīng)濟(jì)疲軟的狀態(tài)如何突破重圍、維持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長仍然是一道難題。

從風(fēng)險(xiǎn)角度來看，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性增加。其一，在全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切的背景下，各國經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)同步，加之國際貿(mào)易和國際資本的流動(dòng)性增強(qiáng)，使金融和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)更加迅速、廣泛。其二，非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)世界經(jīng)濟(jì)影響更加明顯。例如，英國“脫歐”事件不僅短期內(nèi)對(duì)全球金融、貿(mào)易、資本流動(dòng)等帶來沖擊，從長期看有可能成為新的風(fēng)險(xiǎn)源頭。此外，恐怖主義、難民潮、貿(mào)易保護(hù)主義等也成為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重大阻力。其三，從長期來看，生產(chǎn)率下降是世界經(jīng)濟(jì)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)，如何尋找新的財(cái)富增長動(dòng)力以及維持財(cái)富合理分配也是世界各國面臨的共同挑戰(zhàn)。

(二)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，進(jìn)入新常態(tài)

從經(jīng)濟(jì)增長來看，雖然中國經(jīng)濟(jì)增長率遠(yuǎn)高于世界平均水平，但也呈逐步下降趨勢(shì)。從2007年的14.2%峰值不斷降低，到2014年的7.2%，到2018年的6.6%。在經(jīng)濟(jì)下行總體趨勢(shì)下，只有增量改革，才能促進(jìn)存量調(diào)整；只有創(chuàng)造和發(fā)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，才是增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升的保證。新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)需要國家和企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，而創(chuàng)新需要國家財(cái)稅制度的進(jìn)一步改革做保障。

近年來，隨著國內(nèi)改革的深化和國外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，中國對(duì)出口的依賴度已在下降。根據(jù)《2018年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2018年最終消費(fèi)支出對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻(xiàn)率為76.2%，資本形成總額的貢獻(xiàn)率為32.4%，貨物和服務(wù)凈出口的貢獻(xiàn)率為-8.6%。由此可見，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)在近三年展現(xiàn)出積極變化，即內(nèi)需成為主導(dǎo)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。此外，當(dāng)前中國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整期，第三產(chǎn)業(yè)的比重正在逐步上升，且已超過第二產(chǎn)業(yè)成為最大產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)于抵御全球經(jīng)濟(jì)快速波動(dòng)、同步性傳導(dǎo)沖擊起到了重要作用，因此，中國必須堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步調(diào)整和完善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)變化。財(cái)稅制度是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的保障，合理的財(cái)稅制度會(huì)刺激內(nèi)需，深化改革。

從經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力來看，曾經(jīng)的“中國式增長奇跡”主要是靠投資尤其是固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)的。中國屬于高儲(chǔ)蓄國家，不缺乏投資資金，但投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力卻趨于減弱，主要是經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)下各類投資者信心不足，也與2019年5月國務(wù)院頒布的《政府投資條例》等制度規(guī)范要求的嚴(yán)格化有關(guān)。與投資相比，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力更加迅速。2018年，中國消費(fèi)規(guī)模相當(dāng)于美國的95.36%，由于中國經(jīng)濟(jì)增長速度快于美國，我們推測(cè)中國在未來將成為世界上最大的消費(fèi)市場，但是，受當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)等國際環(huán)境的影響，中國經(jīng)濟(jì)更多地要依靠內(nèi)部消費(fèi)需求。從長期來考慮，我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力還是需要從供給端發(fā)力，從提高生產(chǎn)率和解決產(chǎn)能過剩發(fā)力，黨的十九大報(bào)告把中國現(xiàn)階段的主要矛盾明確為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，因此，持久的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力應(yīng)當(dāng)是解決社會(huì)主要矛盾，財(cái)稅體制改革也要以此為終極標(biāo)準(zhǔn)。

(三)中美貿(mào)易戰(zhàn)促使國家開展新一輪財(cái)稅改革

2018—2019年對(duì)中國和世界經(jīng)濟(jì)影響重大的事件是中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)。2018年3月9日，美國首先挑起爭端，對(duì)中國出口至美國的鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關(guān)稅。隨后，特朗普政府進(jìn)一步宣布因知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)問題對(duì)中國商品征收500億美元關(guān)稅。作為回?fù)?，中國商?wù)部發(fā)布了中止減讓產(chǎn)品清單，并對(duì)美國產(chǎn)水果、豬肉等100多種商品征收關(guān)稅。以此開始的中國與美國之間多輪外貿(mào)商品關(guān)稅壁壘活動(dòng)，稱之為中美貿(mào)易戰(zhàn)。2018年是貿(mào)易戰(zhàn)“劍拔弩張”的一年，同時(shí)雙方進(jìn)行了多次對(duì)話和磋商，直到目前中美才開始啟動(dòng)加征關(guān)稅商品排除清單和程序。中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)沒有完全終止的跡象，但是未來一定會(huì)以合理的方式結(jié)束。

在中美貿(mào)易戰(zhàn)期間，雙方均進(jìn)行了相關(guān)的貿(mào)易限制活動(dòng)，給中國和世界經(jīng)濟(jì)均帶來了重大挑戰(zhàn)。為積極應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)，我國必須加快國內(nèi)結(jié)構(gòu)性改革，在宏觀政策調(diào)控上穩(wěn)住和擴(kuò)大內(nèi)需，搞好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，拉動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長。面對(duì)外部市場不利因素較多情況，我們必須將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國內(nèi)廣闊的消費(fèi)市場。因此，在中美貿(mào)易戰(zhàn)的外部壓力下，國家開展新一輪的財(cái)稅改革是充分利用國內(nèi)市場的必然措施。

(四)分稅制改革的延續(xù)

分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的財(cái)政政策，總體思路是合理定位政府職能，合理化解中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。改革開放后，從1978—1993年以“分級(jí)包干”形式為主，到1994年分稅制財(cái)政體制改革正式提出重整稅收結(jié)構(gòu)、取消不合理稅種、劃分中央和地方稅收權(quán)限、建立中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等，都對(duì)當(dāng)時(shí)的中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。分稅制實(shí)施以來，中國進(jìn)行了一系列稅種和稅制改革：取消了農(nóng)業(yè)稅，開征了車輛購置稅，改革了資源稅，實(shí)行了“營改增”；完善和改革出口退稅機(jī)制、所得稅分享機(jī)制、相關(guān)稅種收入中央地方劃分比率等；改革了財(cái)政支出管理體制、國地稅征管體制、地方政府性債務(wù)管理體制、轉(zhuǎn)移支付制度等。

分稅制改革的目標(biāo)是建立“扁平化”的財(cái)政層級(jí)框架，按“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的原則，配合以自上而下的轉(zhuǎn)移支付以及必要的橫向轉(zhuǎn)移支付，形成市場化改革的重要頂層設(shè)計(jì)[4]。因此，這一輪新的財(cái)稅制度改革主要涉及中央和地方政府增值稅分配比例、留抵退稅分擔(dān)機(jī)制等，是對(duì)分稅制改革的延續(xù)。

(五)原有土地財(cái)政難以為繼

財(cái)政分權(quán)和分稅制改革以來，中央與地方之間的財(cái)稅收入得到了劃分，但政府間的事權(quán)和支出責(zé)任沒有很好地確定，造成地方政府財(cái)政支出壓力增加。地方政府資金來源渠道相對(duì)比較有限，除了稅收以外，政府開始通過壟斷土地經(jīng)營以迅速獲取財(cái)政收入[5]。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地作為重要的生產(chǎn)要素因其稀缺性和不可再生性，經(jīng)濟(jì)價(jià)值迅速提升。地方政府過度依賴土地出讓收入，在一定時(shí)間內(nèi)為地方政府創(chuàng)造了充裕的財(cái)政收入，帶動(dòng)了低成本工業(yè)化的快速發(fā)展和房地產(chǎn)業(yè)的長期持續(xù)繁榮，但土地財(cái)政的弊端和隱藏的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也逐步凸顯：最直接的后果便是地價(jià)和房價(jià)快速上漲，進(jìn)一步造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)化”，泡沫經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)增加；地方政府以所征土地進(jìn)行抵押融資，獲取巨額的銀行貸款用于大量低效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新的征地循環(huán)，造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加[6]?！巴恋刎?cái)政”發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)到了不得不改革的地步，土地財(cái)政模式無論從供給上還是需求上都不具備可持續(xù)性，如果政府過度依賴土地財(cái)政容易陷入各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾中，國家新一輪財(cái)稅制度改革也是基于避免重大風(fēng)險(xiǎn)的考慮而迅速提上日程。

(六)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高漲

在現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配，造成地方政府普遍缺少資金，一方面促使土地財(cái)政盛行，另一方面，舉債規(guī)模增加。地方政府債務(wù)透明度相對(duì)較低且資源配置能力較差，因此地方政府債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)受到了中央高度關(guān)注。此外，除了中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的非對(duì)稱性造成地方政府為填補(bǔ)資金缺口的被動(dòng)負(fù)債以外，傳統(tǒng)的官員晉升與經(jīng)濟(jì)增長掛鉤考核體制以及地方政府普遍存在的預(yù)算軟約束，使得官員為了地方經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行主動(dòng)負(fù)債，這也是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高漲的重要原因。

綜上，在當(dāng)前階段，要化解和預(yù)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了控制舉債規(guī)模、規(guī)范舉債程序和強(qiáng)化預(yù)算約束，還應(yīng)該從根本上改革財(cái)稅制度，給予地方政府足夠的征稅權(quán)力，解除地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金之憂。

二、新一輪財(cái)稅改革的目的是更好地發(fā)揮財(cái)稅制度作為國家治理支柱的作用

2008年以來，我國為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)而進(jìn)行的積極財(cái)稅政策的政策效果呈現(xiàn)邊際遞減趨勢(shì)，在全球經(jīng)濟(jì)陷入“低增長陷阱”的外部環(huán)境下，必須進(jìn)一步深化財(cái)稅制度改革，才能更好地發(fā)揮財(cái)稅制度作為國家治理支柱的作用。

2019年10月9日，國務(wù)院印發(fā)《方案》，出臺(tái)了關(guān)于調(diào)整中央與地方收入劃分改革的三大舉措，迅速成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。《方案》強(qiáng)調(diào)，實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的關(guān)鍵之舉，調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實(shí)減稅降費(fèi)政策的重要保障。

(一)保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定

《方案》提出，為了進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，營造主動(dòng)有為、競相發(fā)展、實(shí)干興業(yè)的環(huán)境，要保持中央與地方增值稅“五五分享”的比例。

增值稅作為中國第一大稅種，在“營改增”重大改革后影響日益加大。2012年“營改增”之前，中央與地方的增值稅分享比例為75∶25，中央在增值稅收入中獲益較多，此時(shí)地方主要的稅收來源是營業(yè)稅[7]。國家提出增值稅“五五分享”比例，旨在彌補(bǔ)地方政府由于稅收減少導(dǎo)致的收入下降。此次財(cái)稅改革提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，就是進(jìn)一步穩(wěn)定地方政府的稅收來源和收入，從而達(dá)到有效地緩解地方政府財(cái)力短缺的目的。

增值稅相較于營業(yè)稅，打通了抵扣鏈條，避免產(chǎn)品流通造成重復(fù)征稅問題，有利于減輕企業(yè)稅負(fù)，增加企業(yè)活力。國家維持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，有利于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中培育和拓展稅源，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能。

增值稅目前有不同的稅率，主要是制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)的稅率相對(duì)較高。如果僅維持“五五分享”比例穩(wěn)定，那么地方政府是否會(huì)選擇鼓勵(lì)稅率高的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展呢？如果發(fā)生這樣的情況，那么“五五分享”比例對(duì)產(chǎn)業(yè)激勵(lì)的方向便與國家改革目標(biāo)形成偏差，后果是進(jìn)一步導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重上升，同時(shí)加劇產(chǎn)能過剩。所以，必須指出，“營改增”后的稅收總額下降的這部分減稅任務(wù)實(shí)則是由地方政府承擔(dān)了，如果想維持“五五分享”比例的穩(wěn)定，還需要配合相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付政策?！拔逦宸窒怼北壤龝?huì)加劇地方政府間的稅收收入差異，西部地區(qū)培育和拓展稅源困難的程度遠(yuǎn)高于東部地區(qū)，如果沒有中央對(duì)西部省區(qū)的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來縮小東西部政府稅收收入的差距，則各地方財(cái)政自給能力會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡[8]。

(二)調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制

《方案》提出建立增值稅留抵退稅長效機(jī)制，并保持中央與地方“五五”分擔(dān)比例不變。為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分(50%)，由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)(50%)調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫。

此項(xiàng)政策根據(jù)各地的增值稅收入情況來進(jìn)行留抵退稅額度的分?jǐn)偅浞挚紤]到了增值稅稅基流動(dòng)的特點(diǎn)，如果地方增值稅收入較少，則由中央進(jìn)行統(tǒng)籌平衡補(bǔ)貼，這對(duì)于增值稅收入不足、增長緩慢且留抵退稅壓力較大的地區(qū)是一項(xiàng)重要利好。所以，這一政策補(bǔ)充了“五五分享”比例穩(wěn)定政策，實(shí)則是更加全面地補(bǔ)充和維持地方政府財(cái)力水平和財(cái)政支出能力。

此次增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制的改革措施還可以增加企業(yè)現(xiàn)金流，改善企業(yè)資金狀況，降低企業(yè)資金成本，這是一項(xiàng)繼續(xù)給企業(yè)“減負(fù)”的舉措。對(duì)企業(yè)而言，一旦現(xiàn)金流充裕而資本成本又較低的時(shí)候，大部分會(huì)選擇投入研發(fā)，從而激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力。

此項(xiàng)政策與原來的留抵退稅分擔(dān)機(jī)制相比較而言，更為公平、合理，如果將此項(xiàng)政策與之前國家降低增值稅稅率等一系列減稅降費(fèi)舉措結(jié)合起來看，這一政策不僅解決了地方財(cái)政收入和企業(yè)減稅降費(fèi)的矛盾，還有利于激活市場活力。當(dāng)?shù)胤秸?cái)力充足，投資活力增加，更有利于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度；當(dāng)企業(yè)現(xiàn)金流充足，更有利于加大研發(fā)投入，加快創(chuàng)新步伐。

(三)后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方

《方案》指出，按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)(進(jìn)口)環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅稅目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。對(duì)此，本文認(rèn)為這一政策的目的也較為明確：一方面，進(jìn)一步增加了地方財(cái)力水平和財(cái)政支出能力；另一方面，可以改善消費(fèi)環(huán)境，刺激消費(fèi)，提高內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)力。

消費(fèi)稅屬于中央稅，主要在生產(chǎn)(進(jìn)口)環(huán)節(jié)征收，針對(duì)具有負(fù)外部性和高收入群體消費(fèi)的特定商品征收。后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，增量部分原則上將歸屬地方，這對(duì)地方政府而言相當(dāng)于新增了一項(xiàng)稅收來源。消費(fèi)稅除了為地方政府提供收入以外，還具有補(bǔ)償外部性和調(diào)節(jié)收入分配的職能[9]。消費(fèi)稅下劃地方后，如果地方政府不切實(shí)改善營商環(huán)境促進(jìn)消費(fèi)活動(dòng)，就會(huì)影響到政府稅收收入。因此，這一政策實(shí)施后，地方政府會(huì)盡可能地扶植商業(yè)發(fā)展，增加為企業(yè)服務(wù)意識(shí)和水平。將這一政策與“五五分享”比例結(jié)合來看，我們也就能解釋之前的問題了，即新一輪財(cái)稅改革后，地方政府既可以通過鼓勵(lì)制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展以提高增值稅稅基，也可以通過鼓勵(lì)商業(yè)發(fā)展擴(kuò)大消費(fèi)稅稅基，而不會(huì)出現(xiàn)“一頭沉”現(xiàn)象——既不會(huì)出現(xiàn)過度發(fā)展制造業(yè)加劇產(chǎn)能過剩，也不會(huì)因?yàn)橄M(fèi)稅后移而忽視生產(chǎn)。

征收從生產(chǎn)(進(jìn)口)環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，更能體現(xiàn)消費(fèi)稅的特點(diǎn)。地方政府會(huì)更加關(guān)注消費(fèi)市場，不斷地優(yōu)化本地區(qū)營商環(huán)境，刺激消費(fèi)。消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，我國消費(fèi)市場的廣闊性前文已多次強(qiáng)調(diào)和敘述，針對(duì)國內(nèi)消費(fèi)市場的多樣化需求，改革創(chuàng)新、促進(jìn)消費(fèi)擴(kuò)大和升級(jí)，從而帶動(dòng)新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)的發(fā)展是當(dāng)前國家尋找和創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要路徑。財(cái)稅制度作為國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，作為國家治理的基礎(chǔ)和支柱，良好的財(cái)稅制度可通過刺激消費(fèi)和擴(kuò)大內(nèi)需來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。

(四)對(duì)新一輪財(cái)稅改革的總體述評(píng)

從全球范圍看，減稅是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。在亞洲地區(qū)，日本的貨勞稅稅率為8%，韓國為10%，新加坡和泰國為7%。在世界經(jīng)濟(jì)增長總體放緩、各國減稅政策紛紛出臺(tái)的大背景下，實(shí)施減稅降費(fèi)的政策有利于提升我國在國際市場上的競爭力[10]。2018年我國繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，2019年更是不斷加大政策力度。如果說之前的提高增值稅起征點(diǎn)、下調(diào)稅率、擴(kuò)大進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣范圍，更多的是減稅降費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激活市場活力，那么此次維持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制、后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等政策，更多涉及的是中央和地方收入劃分制度。目前，減稅降費(fèi)的好處已經(jīng)顯現(xiàn)，為了維持減稅降費(fèi)政策的優(yōu)勢(shì)，就必須保障地方財(cái)力水平和支出能力。

中央與地方財(cái)政收入劃分、事權(quán)和支出責(zé)任劃分因?yàn)樯婕皟?nèi)容重大而復(fù)雜，被稱為財(cái)稅體制改革中“最難啃的骨頭”。此次《方案》包含多項(xiàng)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)的保障措施，具有十分重要和深遠(yuǎn)的意義。

短期來看，該項(xiàng)政策能充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，促進(jìn)稅收收入穩(wěn)定持續(xù)增長。中央和地方財(cái)政收入劃分屬于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”關(guān)系，此次改革直擊中央與地方財(cái)政分配關(guān)系中的難點(diǎn)，既有利于進(jìn)一步支持和促進(jìn)地方政府減稅降費(fèi)政策，使企業(yè)和民眾獲得實(shí)實(shí)在在的利好，也有利于緩解當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行困難、舉債風(fēng)險(xiǎn)過高的困境，解決地方財(cái)政收入增速慢和保民生、穩(wěn)增長等多方面支出壓力大的矛盾。

長期來看，該項(xiàng)政策有利于深化和完善中國財(cái)稅體制改革，建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系?，F(xiàn)代財(cái)稅制度更多地強(qiáng)調(diào)的是從發(fā)展、民生、法治、績效等四個(gè)方面加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)更高水平的公共化、更高質(zhì)量的現(xiàn)代化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供支撐、引導(dǎo)和保障[11]。因此，新一輪財(cái)稅改革是一項(xiàng)利當(dāng)下又利長遠(yuǎn)的良策。

通過對(duì)上述內(nèi)容的分析，本文認(rèn)為當(dāng)前財(cái)稅改革影響經(jīng)濟(jì)的路徑主要為兩個(gè)方面：

一是通過財(cái)稅改革調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，激活消費(fèi)市場，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，以消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。中國市場的巨大規(guī)模和需求潛力還未被完全激活，目前，中國已經(jīng)從“世界工廠”升級(jí)為“世界市場”，隨著對(duì)消費(fèi)的刺激，中國市場將進(jìn)一步從成本驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)型，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在全球面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力情況下保持經(jīng)濟(jì)增長韌性。當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和貿(mào)易戰(zhàn)等經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，國家應(yīng)建立促進(jìn)消費(fèi)持續(xù)增長的長效機(jī)制。首先，積極推進(jìn)城市化，充分發(fā)揮我國最大潛力和最大內(nèi)需。以城市化為抓手，利用財(cái)稅制度有效地解決居民公共服務(wù)均等化問題，為擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)消費(fèi)提供保障機(jī)制。其次，深化收入分配制度改革，完善收入分配結(jié)構(gòu)，不僅要縮小居民內(nèi)部收入差距以擴(kuò)大居民消費(fèi)需求，還要破除企業(yè)間競爭障礙，在非基本產(chǎn)品和服務(wù)供給領(lǐng)域充分發(fā)揮市場作用，擴(kuò)大消費(fèi)市場，提高企業(yè)市場競爭力和服務(wù)意識(shí)。最后，還要通過稅收制度，提高居民的邊際消費(fèi)傾向，支持和引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，擴(kuò)大消費(fèi)需求，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。

二是通過財(cái)稅改革降低市場主體的實(shí)際負(fù)擔(dān)，在供給側(cè)激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新和擴(kuò)大投資的積極性。創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的重要作用在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域已達(dá)成共識(shí)，創(chuàng)新永遠(yuǎn)是經(jīng)濟(jì)增長的一大源泉，創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心就是要形成系統(tǒng)的、有效的創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長的功能和機(jī)理。從這一層面來看，無論是前期國家大規(guī)模減稅降費(fèi)改革，還是此次中央與地方收入劃分的保障制度改革，都起到降低企業(yè)稅負(fù)、增加企業(yè)活力的作用。國家希望通過財(cái)稅制度的宏觀調(diào)控手段，來扶持企業(yè)尤其是小微企業(yè)的發(fā)展。一方面，通過給企業(yè)減稅降費(fèi)，擴(kuò)大企業(yè)資金流，增加企業(yè)研發(fā)投入，從而提高企業(yè)生產(chǎn)率；另一方面，通過減稅降費(fèi)，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，刺激消費(fèi)市場，增加多元化消費(fèi)市場供給。

三、建立和完善保障新一輪財(cái)稅改革效果的體制機(jī)制

國家新一輪財(cái)稅制度改革的目的是要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)對(duì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化。要想達(dá)到政策制定的初衷，必須依靠一系列的保障制度，使政策真正落地，發(fā)揮最大作用。根據(jù)“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”的總體原則，本文認(rèn)為應(yīng)從以下五個(gè)方面建立和完善保障新一輪財(cái)稅改革效果的體制機(jī)制。

(一)完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

過去我國轉(zhuǎn)移支付體系的特點(diǎn)為：一是轉(zhuǎn)移支付總額巨大；二是以一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般由中央部門安排項(xiàng)目，且需要地方配套資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中有些項(xiàng)目安排可能不適合地方實(shí)際需要，也不利于地方政府統(tǒng)籌安排財(cái)力，配套資金的要求更加劇了地方財(cái)政收支緊張矛盾。如果轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理成本高、效率低、針對(duì)性差的話，那么對(duì)地方政府是難以充分發(fā)揮出財(cái)稅制度改革應(yīng)有的減稅降費(fèi)、刺激消費(fèi)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長等作用的。因此，完善中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度是財(cái)稅制度改革的重要配套措施。一方面，中央可以減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，維護(hù)一般轉(zhuǎn)移支付的主要地位。目前，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及的內(nèi)容和項(xiàng)目紛繁復(fù)雜，要改革實(shí)際工作中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幅度增長過大而導(dǎo)致的不合理情況，應(yīng)當(dāng)簡化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類目，項(xiàng)目內(nèi)容與一般轉(zhuǎn)移支付重疊的應(yīng)直接歸入一般轉(zhuǎn)移支付范圍中。另一方面，國家監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督考核，減少由于項(xiàng)目審批和資金分配不透明產(chǎn)生的腐敗和分配不公現(xiàn)象，要強(qiáng)化財(cái)政支出的效益考核和績效評(píng)價(jià)，提高財(cái)政支出的有效性，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度在法律層面的規(guī)范化。

(二)完善現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度

財(cái)稅政策離不開預(yù)算管理制度的約束，為了使財(cái)稅政策改革良好落地并充分發(fā)揮作用，中央和地方政府必須完善現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度。從2015年1月1日起，新的《預(yù)算法》開始執(zhí)行，在很大程度上改變了原先預(yù)算軟約束的狀況，并且強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的公開透明和監(jiān)管責(zé)任，但是，如何以預(yù)算公開透明為突破口，全面提高財(cái)政資金使用效率，仍然是當(dāng)前及未來中國財(cái)稅改革面臨的挑戰(zhàn)。以新《預(yù)算法》要求以及國家近期頒布的預(yù)算管理辦法等一系列文件來看，仍然有公共資金未納入預(yù)算管理，私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象也沒有全部杜絕。此外，預(yù)算公開制度仍然有待于進(jìn)一步完善，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以預(yù)算公開為起點(diǎn)，不斷強(qiáng)化對(duì)財(cái)政稅收機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。政府要以提高公共產(chǎn)品的性價(jià)比為重要目標(biāo)，堅(jiān)持財(cái)稅公正、公平、公開，優(yōu)化財(cái)稅體制結(jié)構(gòu)；同時(shí)，以現(xiàn)有的一些“金財(cái)工程”“金稅工程”等為依托，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在財(cái)政稅收預(yù)算管理方面的數(shù)據(jù)分析處理能力，優(yōu)化預(yù)算編制方案，提高社會(huì)公共資源配置效率。

(三)強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理和監(jiān)管制度

一直以來，地方政府適度舉債既是市場經(jīng)濟(jì)條件下分稅分級(jí)財(cái)政體制的重要組成部分，也是各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。成熟和完善的地方政府債券市場是地方政府融資的重要途徑，但從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐來看，地方政府無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的被動(dòng)舉債上還是追求政績的主動(dòng)舉債上都出現(xiàn)了一定程度的過度負(fù)債現(xiàn)象，使得地方政府還債壓力巨大。加之中央政府不再為地方政府債務(wù)擔(dān)保，不承擔(dān)連帶償還責(zé)任，部分高負(fù)債的地方政府隨時(shí)有可能“破產(chǎn)”。前文已述，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高漲是此次財(cái)稅制度改革的重要原因。為了新一輪財(cái)稅制度能夠切實(shí)落地執(zhí)行，緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政資金困難問題，必須配套加強(qiáng)地方政府資金管理、債務(wù)管理和監(jiān)管制度，否則改革增加的收入又陷入低效、腐敗等泥潭中，難以起到化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的重大作用。本文認(rèn)為，控制地方債最主要的是以下兩個(gè)方面：一是嚴(yán)格控制地方舉債規(guī)模，中央政府要從總量上控制地方債務(wù)規(guī)模；二是嚴(yán)格規(guī)范地方舉債程序，加強(qiáng)債務(wù)的專門化管理和監(jiān)督，提高債務(wù)的透明度。

(四)完善混合所有制改革制度

國有企業(yè)上繳利稅是我國稅收的重要來源。產(chǎn)權(quán)制度也是中央和地方政府事權(quán)劃分的重要內(nèi)容，在這一內(nèi)容上混合所有制是現(xiàn)代國家治理下市場體系的重要組成。黨的十八屆三中全會(huì)提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。完善混合所有制的產(chǎn)權(quán)制度改革為國有經(jīng)濟(jì)改革和國有資產(chǎn)管理創(chuàng)新打開了空間，能實(shí)現(xiàn)最大限度的共贏和多贏。財(cái)稅制度改革要想實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)，發(fā)揮刺激消費(fèi)和激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新作用，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵(lì)和完善混合所有制度改革。當(dāng)前，國有企業(yè)混合所有制改革已經(jīng)取得了進(jìn)展，中央企業(yè)按照2019年11月8日國資委發(fā)布的操作指引開始更深入的混合所有制改革，但是，當(dāng)前改革也出現(xiàn)了一些問題，如“國家的相關(guān)政策主要為指導(dǎo)性文件，具體實(shí)踐中針對(duì)不同細(xì)分模式缺少具體的制度依據(jù)；混改后的企業(yè)公司治理機(jī)制不夠完善；國有資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制不健全”等。因此，進(jìn)一步完善混合所有制改革應(yīng)加快混合所有制改革的法制化建設(shè)，完善相關(guān)法規(guī)制度，保障國企市場主體地位及不同所有制資本的同股同權(quán)，同時(shí)，健全國有資產(chǎn)管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以避免國有資產(chǎn)流失。

(五)建立公開透明的信息披露制度

只有陽光、公開、透明，才能保證新一輪財(cái)稅改革的實(shí)施效果；也只有陽光、公開、透明，才能最大限度地保障與征稅相關(guān)利益主體的正當(dāng)權(quán)益，構(gòu)建政府與民眾之間的合作信任關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公共治理機(jī)制的良好運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)稅收“取之于民，用之于民”的目的。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！必?cái)稅制度改革欲達(dá)到預(yù)期效果就要緊緊圍繞“信息公開、人民監(jiān)督”展開，以此作為后續(xù)政策落地的重要內(nèi)容。關(guān)于“信息公開、人民監(jiān)督”，東部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)立了多種模式，如建立廉政APP等，使普通城鄉(xiāng)居民皆可通過手機(jī)訪問、瀏覽，并設(shè)置了快速上訪和反饋機(jī)制，大大提高了民眾監(jiān)督效率，未來可以在全國范圍進(jìn)行推廣。