曹海軍，鮑 操

(東北大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽110000)

一、 社區(qū)治理共同體建設(shè)的理論邏輯和歷史邏輯

黨的十九屆四中全會(huì)指出，社會(huì)治理是國家治理的重要方面，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[1]。從會(huì)議公報(bào)來看，中央延續(xù)了對社會(huì)治理尤其是基層社會(huì)治理的高度重視，認(rèn)為它關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定、國家安全和人民幸福。與以往相比，中央在頂層設(shè)計(jì)上更加注重社會(huì)治理的制度建設(shè)和治理效能，并提出了“建設(shè)社會(huì)治理共同體”這一全新命題。習(xí)近平總書記多次提到要建立人類命運(yùn)共同體，這次將“共同體”運(yùn)用到社會(huì)治理領(lǐng)域。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，因此，社區(qū)治理共同體建設(shè)也就成為社會(huì)治理共同體建設(shè)的基石，社區(qū)治理制度化也就決定了社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平和治理效能。

(一) 理論邏輯

繼黨的十八屆三中全會(huì)后，黨的十九屆四中全會(huì)再次提出要堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。兩次全會(huì)就同一問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，凸顯了治國理政中制度的重要作用。當(dāng)前，我國的一些制度沒有達(dá)到成熟定型的要求，在國家治理體系和治理能力方面還有許多需要改進(jìn)的地方，社會(huì)治理特別是社區(qū)治理還存在一些短板和弱項(xiàng)。社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，社區(qū)治理共同體是社會(huì)治理共同體的基礎(chǔ)單元。新中國成立以來，城市基層社會(huì)管理體制經(jīng)歷了從“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。城市社區(qū)位于城市的最基層，是城市居民的生活聚集地，具有人口密度大、異質(zhì)性高的特征，居民中間有許多共同關(guān)心的事情，具有很多共同利益，是微型的社會(huì)共同體，“小社區(qū)、大社會(huì)”是對其的形象描述。此外，社區(qū)作為國家與社會(huì)的連接點(diǎn)，不僅要承擔(dān)國家賦予的基層政權(quán)建設(shè)和公共服務(wù)供給的職能，還是社會(huì)自我調(diào)節(jié)的重要場域。從制度上看，在社區(qū)治理過程中，社區(qū)制從新中國成立開始，就呈現(xiàn)出以人為本、變管理為服務(wù)，從強(qiáng)調(diào)行政控制到強(qiáng)調(diào)居民參與、政府與社區(qū)合作的主要特征。進(jìn)入新時(shí)代，社區(qū)治理在黨建引領(lǐng)下，更加強(qiáng)調(diào)治理主體多元化、治理手段法治化、治理過程服務(wù)化和治理機(jī)制精細(xì)化，以及共治共建共享的治理和服務(wù)導(dǎo)向[2]。

(二)歷史邏輯

社區(qū)(community)又稱共同體，中文“社區(qū)”的概念是在20世紀(jì)30年代初，以費(fèi)孝通為首的一些燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)系學(xué)生在翻譯帕克“community is not society”時(shí)，將社區(qū)概念引進(jìn)我國，從此這個(gè)概念被一直延用，逐步成為中國社會(huì)學(xué)的通用術(shù)語。2000年，民政部對社區(qū)下了具體定義，即社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體[3]。目前，城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。它既強(qiáng)調(diào)了以居住區(qū)(resident community)為基礎(chǔ)(物質(zhì)層面)并能滿足居民日常生活需要的社會(huì)共同體的一面(精神層面)，又強(qiáng)調(diào)了行政上可管理的一面(管理層面)，是治理和服務(wù)的載體和平臺。

新中國成立70多年來，我國對基層社區(qū)治理體系的探索從未停歇，從新中國成立初期基層政權(quán)的建設(shè)和基層群眾性自治組織網(wǎng)絡(luò)的鋪設(shè)，到改革開放之后社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，再到在新時(shí)代探索“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”的轉(zhuǎn)變。2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，是首次以中央文件的形式十分全面地提出了城市社會(huì)管理中的社區(qū)建設(shè)議題。2012年，黨的十八大報(bào)告首次提出“社區(qū)治理”一詞，要求在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。2017年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》是我國社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件。

(三)理論邏輯與歷史邏輯統(tǒng)一下的社區(qū)共同體

在新時(shí)代背景下，社區(qū)治理共同體及其制度化面臨政治體制重心下移和社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的交叉壓力。一方面，面對基層有責(zé)無權(quán)的治理現(xiàn)狀要求更多的“人、財(cái)、物”資源向基層傾斜和下沉。然而盡管地方政府進(jìn)行了“兩級政府、三級管理”的行政體制改革，但長期以來位于縱向行政體系中間管理層的區(qū)級政府權(quán)力始終沒有完全下放至街道和社區(qū)，職責(zé)不清、條塊不順、上下脫節(jié)等深層次問題沒有得到徹底解決。此外，在“權(quán)力下放”過程中還將較為僵化的科層制運(yùn)作邏輯帶到了基層。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社區(qū)居民的服務(wù)需求與以往相比更加個(gè)性化和多樣化。社區(qū)還存在各類的失業(yè)人員、離退休人員、社區(qū)矯正人員等“非組織化的人群”以及業(yè)主委員會(huì)、草根組織等新型鄰里組織。面對上述個(gè)體和群體的利益訴求，首當(dāng)其沖的就是社區(qū)。

習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)定制度自信，不是要故步自封，而是要不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們的制度更加成熟而持久?！盵4]8-9當(dāng)前，治理能力和制度執(zhí)行力已經(jīng)影響到我國社會(huì)主義制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮。城市社區(qū)層面的制度體系還顯得不夠完善和系統(tǒng)，制度執(zhí)行過程中還存在不少問題和偏差現(xiàn)象。在交叉壓力的作用下，城市社區(qū)治理不僅要構(gòu)建科學(xué)合理成熟定型的治理制度，還要注重各項(xiàng)制度間的銜接形成制度體系，進(jìn)而推動(dòng)基層社會(huì)治理共同體建設(shè)。

二、社區(qū)治理共同體建設(shè)的制度邏輯

習(xí)近平總書記指出，一個(gè)國家的制度和制度執(zhí)行能力集中體現(xiàn)在國家治理體系和治理能力上。國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力[5]。習(xí)近平總書記對制度、治理體系、治理能力的論述表明，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度。社區(qū)治理共同體制度對于國家政權(quán)建設(shè)以及政府和市場合作提供公共服務(wù)具有現(xiàn)實(shí)意義，還有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治。

(一)鞏固國家政權(quán)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

處于國家與民眾打交道最前沿的基層政權(quán)關(guān)乎國家安全和基層社會(huì)穩(wěn)定。我國基層政權(quán)組織歷史悠久，從最早的商周開始的“鄉(xiāng)里制”、宋到明清民國的“保甲制”“里甲制”都是基層政權(quán)的組織形式。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)下，基層政權(quán)組織形式為“農(nóng)民協(xié)會(huì)”“鄉(xiāng)蘇維?！薄叭嗣窆纭薄班l(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府(辦事處)”。新中國成立后，我國城市管理體制經(jīng)歷了從“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，城市基層政權(quán)建設(shè)與社區(qū)治理密不可分。從民政部的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，民政部專門設(shè)置了基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司，該司最初名為基層政權(quán)建設(shè)司，后改為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。可以說社區(qū)治理共同體建設(shè)對于鞏固基層政權(quán)意義重大。

基層政權(quán)在整個(gè)國家政權(quán)組織體系中發(fā)揮出了巨大作用。一方面，基層政權(quán)具有維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的功能，例如，“人民公社”制度下的政社合一管理體制；另一方面，國家通過基層政權(quán)向社會(huì)汲取資源以維護(hù)自身統(tǒng)治，例如，保甲制具有征稅和攤派的職能，新中國的農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有同樣職能。時(shí)過境遷，隨著國家宏觀政策發(fā)生變化，基層政權(quán)的職能也發(fā)生了相應(yīng)的變化。近年來，城市基層政權(quán)的職能重心從以往的發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣?huì)治理和提供公共服務(wù)。在這一背景下，由于治理和服務(wù)的績效難以測量，以往的“政治錦標(biāo)賽”[6]162-174運(yùn)作模式下的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核變?yōu)橐蕾囉凇坝∠笳儭钡脑u估考核，導(dǎo)致“條條”的上級職能部門與“塊塊”的下級街道和社區(qū)形成了“結(jié)對競賽”的新治理機(jī)制[7]。這一新機(jī)制有利于條塊部門的緊密合作，攜手實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。綜上所述，不同時(shí)期的基層政權(quán)建設(shè)都通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來賦予其資源汲取和加強(qiáng)社會(huì)治理等職能，對維護(hù)國家政權(quán)的建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)都發(fā)揮了特有的作用。

(二)公共服務(wù)下沉與合作供給

長期以來，我國地方政府在政策執(zhí)行過程中偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了公共服務(wù)的供給。隨著服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的加快，公共服務(wù)供給較快增長，但公共服務(wù)的單一供給主體模式和供需主客體間信息不對稱等導(dǎo)致了服務(wù)質(zhì)量偏低。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海古北社區(qū)考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“城市治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要推動(dòng)城市治理的重心和配套資源向街道社區(qū)下沉，聚焦基層黨建、城市管理、社區(qū)治理和公共服務(wù)等主責(zé)主業(yè)，面向區(qū)域內(nèi)群眾開展服務(wù)?！盵8]公共服務(wù)下沉及其合作供給成為城市社區(qū)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向。

城市社區(qū)既是公共服務(wù)下沉的“落腳點(diǎn)”，也是公共服務(wù)合作供給的最優(yōu)場域。一方面，在以往的科層制公共服務(wù)供給模式下，服務(wù)資源集中在上級政府，處于服務(wù)最前沿的街道這一準(zhǔn)基層政府只能被動(dòng)做“二傳手”角色，無法整合相應(yīng)服務(wù)資源。不僅如此，合作供給中的多元供給主體更無法獲得相匹配的整合性資源，公共服務(wù)下沉問題由此而來。另一方面，中國公共服務(wù)合作供給最初活躍于城市社區(qū)。公共服務(wù)合作供給通過與引進(jìn)或者培育孵化的社會(huì)組織簽訂服務(wù)購買合同。在運(yùn)作機(jī)制上，政府通過向社會(huì)組織購買服務(wù)，通過項(xiàng)目管理和合作管理等手段來理順政府、社區(qū)、社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。因此，社區(qū)治理共同體建設(shè)對公共服務(wù)供給具有雙重作用。

(三)社會(huì)自我調(diào)節(jié)與居民自治

建設(shè)社區(qū)治理共同體有利于充分利用社會(huì)自我調(diào)節(jié)功能。在社區(qū)里，人們價(jià)值觀、思想方法和生活方式差別不大，文化認(rèn)同感很強(qiáng)，這對鄰里之間的信任和合作行為產(chǎn)生重要影響。在傳統(tǒng)的社區(qū)里，個(gè)人、家庭、鄰里是提供社區(qū)支持的供給線，隨著社區(qū)變得愈加復(fù)雜化，社區(qū)的社會(huì)組織、非公經(jīng)濟(jì)組織等以組織化的形式加入到社區(qū)福利供給的陣營中，拓展了社區(qū)社會(huì)化功能。社區(qū)居民在社區(qū)社會(huì)化過程中可以通過學(xué)習(xí)獲取社會(huì)知識、價(jià)值觀以及學(xué)會(huì)如何承擔(dān)社會(huì)角色，這是社會(huì)自我調(diào)節(jié)的過程。城市居民自治制度是對社區(qū)“社會(huì)資本”進(jìn)行充分挖掘和利用的一項(xiàng)基本政治制度，居委會(huì)是城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的自治組織。但居委會(huì)的行政化傾向?qū)е戮用竦摹叭鯀⑴c”現(xiàn)象也為學(xué)界所詬病，需要通過相關(guān)制度建設(shè)加快居委會(huì)去行政化步伐，進(jìn)一步完善城市居民自治制度。

三、社區(qū)治理制度的治理效能：社區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

黨的十九屆四中全會(huì)對社會(huì)治理體系的內(nèi)涵進(jìn)行了更新，將“民主協(xié)商”和“科技支撐”納入其中，提出要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系[1]。在這一治理體系中，黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，政府、公眾、社會(huì)力量是重要共同參與的主體，民主協(xié)商、法治保障、科技支撐是運(yùn)作和保障機(jī)制。2018年11月，習(xí)近平總書記在上海虹口區(qū)嘉興路街道考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“城市治理的‘最后一公里’就在社區(qū)，加強(qiáng)社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，做到人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享?！盵9]社區(qū)治理共同體是社會(huì)治理共同體建設(shè)的基礎(chǔ)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，工作重心下移、資源力量下沉、職責(zé)權(quán)力下放是新時(shí)代基層社會(huì)治理的趨勢特征。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)新格局與黨建引領(lǐng)新機(jī)制

中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大制度優(yōu)勢至關(guān)重要。堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)意味著黨對基層社會(huì)治理工作具有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》第三十三條規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理。”本次修訂新增了“領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層社會(huì)治理”的內(nèi)容，這意味著基層社會(huì)治理工作由以往的政府民政部門負(fù)主責(zé)到黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)，這是基層社會(huì)治理工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一個(gè)質(zhì)的飛躍。確保黨對基層尤其是社區(qū)治理工作的領(lǐng)導(dǎo)需要進(jìn)行科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，“黨建引領(lǐng)”正成為社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新的新機(jī)制新方法，“黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)治理、黨建引領(lǐng)社區(qū)治理”可以說是一個(gè)全新命題。

1.堅(jiān)持政治引領(lǐng)。政治引領(lǐng)是方向引領(lǐng)、根本引領(lǐng)，社區(qū)黨組織是政治組織，具有鮮明的政治屬性，政治功能是居首位的。如今在城市社區(qū)，社會(huì)組織發(fā)展速度很快、從業(yè)人員較多，部分組織政治色彩濃厚。因此，必須加強(qiáng)黨組織的政治引領(lǐng)，發(fā)揮自身政治功能，否則會(huì)發(fā)生群眾迷失方向誤入歧途的風(fēng)險(xiǎn)。位于改革開放最前沿的深圳市針對外來人口多、非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，通過社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建“1+10+N”(1個(gè)市級、10個(gè)區(qū)級、多個(gè)社區(qū)、商務(wù)樓宇、產(chǎn)業(yè)園等)的三級黨群服務(wù)中心，構(gòu)建起一張覆蓋全市的黨員群眾服務(wù)網(wǎng)。服務(wù)中心突出頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持政治引領(lǐng)。通過展示中共黨史、傳承紅船精神，每個(gè)中心的選址、功能、風(fēng)格充分體現(xiàn)“黨味”和以人民為中心的發(fā)展思想，成為服務(wù)黨員和群眾的重要教育基地。

2.堅(jiān)持組織引領(lǐng)。習(xí)近平總書記形象地將黨組織與其他各類組織的關(guān)系比喻為“眾星捧月”，這個(gè)“月”就是中國共產(chǎn)黨，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明[4]31。在城市社區(qū)治理中，要發(fā)揮黨組織凝聚其他各類組織的核心作用，將黨的各項(xiàng)路線方針政策貫徹落實(shí)到各類組織，將黨推薦的人選通過法定程序確定為這些組織的主要領(lǐng)導(dǎo)，將黨的政治主張轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝惿鐓^(qū)組織和居民的自覺行動(dòng)，在社區(qū)治理中彰顯黨的組織力。黨組織是基層治理的主心骨，黨組織與各類組織的關(guān)系處理好了，它們就會(huì)成為黨組織的左膀右臂，從而為社區(qū)治理增添合力。

3.堅(jiān)持能力引領(lǐng)?；飧鞣N矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧、創(chuàng)新社區(qū)治理、服務(wù)人民群眾是我們黨的看家本來，具有獨(dú)特優(yōu)勢。在城市社區(qū)，黨建引領(lǐng)正在成為治理和服務(wù)的新機(jī)制，形成了“一核多元”“一核多能”的社區(qū)治理和服務(wù)全新架構(gòu)?！耙缓硕嗄堋本褪屈h組織發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用的前提下，延展出各項(xiàng)服務(wù)功能，即系統(tǒng)服務(wù)功能、自我服務(wù)功能、引導(dǎo)服務(wù)功能、治理服務(wù)功能、文化服務(wù)功能、智慧服務(wù)功能、依法服務(wù)功能[2]。要充分發(fā)揮這些能力優(yōu)勢，在遇到復(fù)雜狀況時(shí)要善于抓住問題的主要矛盾，運(yùn)用民主協(xié)商的方法領(lǐng)導(dǎo)各類社區(qū)組織協(xié)調(diào)處理各種利益糾紛，學(xué)會(huì)依法按章辦事，提升黨組織在應(yīng)對突發(fā)事件時(shí)臨危不亂、專業(yè)規(guī)范、穩(wěn)妥處置的能力。

4.堅(jiān)持機(jī)制引領(lǐng)。通過機(jī)制引領(lǐng)，使得社區(qū)黨建機(jī)制與社區(qū)治理機(jī)制的有機(jī)銜接和良性互通，包括健全黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾自治制度、協(xié)商民主制度、群團(tuán)帶動(dòng)制度等。各類組織也要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我約束。2018年，北京市實(shí)施“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的改革方案，要求各級黨組織向所在街道黨工委報(bào)到，黨員向社區(qū)黨組織報(bào)到，以黨建引領(lǐng)街道管理體制機(jī)制創(chuàng)新。北京市的改革本質(zhì)上發(fā)揮街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和利用街道區(qū)域化黨建機(jī)制來實(shí)現(xiàn)條塊之間的高效協(xié)作聯(lián)動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置。

(二)政府負(fù)責(zé)的簡約高效社區(qū)治理體制

社區(qū)治理共同體建設(shè)需要調(diào)動(dòng)大量“人、財(cái)、物”資源。隨著社會(huì)治理重心下移和社區(qū)服務(wù)發(fā)展，街道和社區(qū)開展治理和服務(wù)活動(dòng)遭遇資源瓶頸的挑戰(zhàn)，而“政府負(fù)責(zé)”有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)治理和服務(wù)所需要的行政資源。然而我國地方政府的權(quán)力格局呈現(xiàn)的“條塊割裂”狀況使得行政資源的利用效率不高。具體來說，這里的“條”是指不同層級的地方政府垂直設(shè)置的職能部門，“塊”是指地方政府所統(tǒng)轄和管理的部門與機(jī)構(gòu)，“條”與“塊”相互交叉和相互制衡[6]93。在這種復(fù)雜的權(quán)力格局中，信息和資源容易被阻隔和壟斷，形成“孤島”現(xiàn)象[10]，街道和社區(qū)無法完全動(dòng)員全部行政資源?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，要整合相關(guān)職能設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，健全垂直管理機(jī)構(gòu)與地方協(xié)作配合機(jī)制，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制[11]。黨的十九屆四中全會(huì)指出，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)[12]。這意味著，綜合化、扁平化、網(wǎng)格化將成為下一步基層社會(huì)管理體制變革的方向。

針對“條塊割裂”的體制性困境，各地對管理體制和服務(wù)方式進(jìn)行改革，例如，上海、北京等地的“網(wǎng)格化管理”。上海的主要做法是按照“支部相鄰、地域相近、小區(qū)相連、資源相通”的原則，將居民區(qū)劃分為若干個(gè)社區(qū)管理和服務(wù)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格覆蓋4—6個(gè)居民區(qū)，同時(shí)與公安、民政、衛(wèi)生、市容等部門的管理網(wǎng)格相統(tǒng)一，形成了一張“橫向到邊、縱向到底”的管理與服務(wù)網(wǎng)。網(wǎng)格發(fā)揮信息聯(lián)通功能、快速執(zhí)法處置、資源配置、便民服務(wù)、社會(huì)保障和民主自治功能。網(wǎng)格化管理推動(dòng)政府治理重心下移，呈現(xiàn)出的是一種扁平化、綜合化的治理結(jié)構(gòu)特征。有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)格化管理是上?；鶎又卫碇袟l塊關(guān)系整合的一次“壓力測試”，條塊融合所形成的網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)在很大程度上還是非正式的，它構(gòu)成了一套“社區(qū)機(jī)制”(community regime)的力量，通過“低重心”的協(xié)調(diào)，為社區(qū)問題的解決提供了新的路徑[13]。

(三) 民主協(xié)商匯聚多方力量

不僅社區(qū)服務(wù)供給需要社會(huì)力量的協(xié)同，社區(qū)治理也要求構(gòu)建多方參與的協(xié)商治理格局。城市社區(qū)內(nèi)部存在居委會(huì)、駐區(qū)單位、居民等利益主體，此外，還存在社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)非公經(jīng)濟(jì)組織等各類新型組織。通過社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)將不同利益主體納入同一對話平臺，充分回應(yīng)來自各方的利益訴求，有利于應(yīng)對城市社區(qū)多元文化社會(huì)認(rèn)知間的相互排斥問題。居民參與民主協(xié)商的過程強(qiáng)調(diào)參與的平等性，應(yīng)該通過制度化設(shè)計(jì)控制程序確保每個(gè)參與的居民參與決策，還要剔除權(quán)力和資源不平等因素對協(xié)商參與的影響，實(shí)現(xiàn)既是程序平等也是實(shí)質(zhì)平等的民主協(xié)商。公眾參與社區(qū)治理是落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。要更加注重公眾參與的理性化，引導(dǎo)居民在參與過程中在考慮個(gè)人利益的同時(shí)，也要超越自身的利益，將集體的利益納入考慮范圍，增進(jìn)公共理性。社會(huì)組織等其他各類組織參與民主協(xié)商同樣應(yīng)注重協(xié)商過程的平等性和理性，充分利用它們來自各行各業(yè)這一成分特征。以社會(huì)組織為例，由于社會(huì)組織扎根于社區(qū)，它們往往比街道更能敏銳地察覺并識別各種社區(qū)矛盾和問題，因此應(yīng)重視采納社會(huì)組織提出的協(xié)商議題。在協(xié)商過程中還應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)照料、物業(yè)管理等方面的專業(yè)優(yōu)勢。

(四) 社區(qū)服務(wù)的社會(huì)協(xié)同供給

長期以來，在“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的格局下，我國的社區(qū)承擔(dān)了較多街道交辦的行政事務(wù)，行政化傾向?qū)е铝松鐓^(qū)治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”困境[14]。“政府負(fù)責(zé)”并不意味著一切社區(qū)事務(wù)由政府包辦，社區(qū)服務(wù)還需要社會(huì)力量的參與。

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)提供方式需要社會(huì)協(xié)同，引入市場機(jī)制，向社會(huì)力量購買服務(wù)。協(xié)商型服務(wù)、項(xiàng)目制運(yùn)作、專業(yè)性評估是政府向社會(huì)力量購買服務(wù)、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)協(xié)同治理的有效運(yùn)作機(jī)制。協(xié)商型服務(wù)就是在購買服務(wù)前通過民主協(xié)商的方式向服務(wù)對象征求服務(wù)需求目錄。民主協(xié)商的參與主體包括服務(wù)購買方的政府、服務(wù)產(chǎn)出方的社區(qū)社會(huì)組織、服務(wù)接受者的社區(qū)居民，民主協(xié)商的方式有利于解決公共服務(wù)供給中存在的供需失衡問題。項(xiàng)目制運(yùn)作是當(dāng)前政府向社區(qū)社會(huì)組織購買服務(wù)的主要方式，項(xiàng)目是服務(wù)的載體，社區(qū)社會(huì)組織通過申報(bào)項(xiàng)目的方式獲取政府的財(cái)政資金用來開展社區(qū)服務(wù)。項(xiàng)目制運(yùn)作通過合同管理模式，規(guī)范了政府和社會(huì)組織雙方各自的職責(zé)，遵循的是效益和效率的邏輯，是“政社合作”的橋梁和紐帶。專業(yè)性評估是對購買服務(wù)行為的修正和優(yōu)化。在購買服務(wù)過程中，政府關(guān)注的是項(xiàng)目的公共性、制度的完備性以及購買的競爭性、效率、效果，而社會(huì)組織更關(guān)注項(xiàng)目招投標(biāo)過程的透明性、合同管理能力和服務(wù)滿意度等。由于政府與社會(huì)組織在購買服務(wù)過程中需要實(shí)現(xiàn)資源交換的目的，具有不同的利益取向，容易引發(fā)購買服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要引入第三方專業(yè)性團(tuán)隊(duì)對項(xiàng)目制的運(yùn)作流程進(jìn)行評估，從而減少上述風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

在公共服務(wù)購買過程中，還應(yīng)注重培育社區(qū)互助性、公益性、服務(wù)性的社區(qū)社會(huì)組織，支持社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)公眾事務(wù)和公益事業(yè)，促進(jìn)其有序健康發(fā)展。創(chuàng)設(shè)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作等三者之間的三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化和完善社區(qū)服務(wù)體系，創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制。

(五) 人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的公眾參與新形態(tài)

黨的十九屆四中全會(huì)提出，建設(shè)社會(huì)治理共同體要做到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有。這里的意思是社區(qū)治理共同體建設(shè)既是社區(qū)居民的義務(wù)和責(zé)任，也需要社區(qū)居民建言獻(xiàn)策，需要公眾參與。公眾參與需要做到以下三個(gè)方面：一是完善基層群眾自治這一基本政治制度，重視相關(guān)制度的執(zhí)行力。同時(shí)也要補(bǔ)充建立業(yè)主委員及小區(qū)業(yè)主參與小區(qū)物業(yè)管理新制度，營造社區(qū)居民參與新空間，釋放居民和社會(huì)組織活力。二是加強(qiáng)社區(qū)協(xié)商民主制度建設(shè)，在決策方式上更加注重通過民主協(xié)商的方式，進(jìn)一步提升居民和社會(huì)組織提交協(xié)商議題的比例，根據(jù)協(xié)商議題因地制宜創(chuàng)新協(xié)商形式，將協(xié)商成果納入決策范疇。三是鼓勵(lì)居民和社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)，建立激勵(lì)機(jī)制。在垃圾分類、平安社區(qū)建設(shè)、社區(qū)志愿服務(wù)等方面吸納更多居民參與進(jìn)來，做到人人盡責(zé)，建立時(shí)間銀行激勵(lì)制度，鼓勵(lì)更多社區(qū)居民參與社區(qū)志愿服務(wù)，突出人人有責(zé)。公眾參與關(guān)鍵是要提升居民參與能力，包括提升學(xué)習(xí)和掌握民主協(xié)商的技巧、培養(yǎng)社區(qū)共同體意識等。

(六)加強(qiáng)法治保障與拓展法律服務(wù)

習(xí)近平總書記指出，依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[4]80。建設(shè)法治保障的社區(qū)治理共同體，必須增強(qiáng)城市社區(qū)依法辦事能力，制定社區(qū)治理相關(guān)的法律法規(guī)，發(fā)揮警官、法官、檢察官、公證員、律師、基層法律服務(wù)工作者的專業(yè)性作用，開展法律進(jìn)社區(qū)和法律宣傳等活動(dòng)，推進(jìn)覆蓋社區(qū)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。通過法律和制度的規(guī)格剛性、程序透明、準(zhǔn)則有效來規(guī)范社區(qū)治理秩序，有利于完善社區(qū)治理體系拓展社區(qū)法律服務(wù)功能。

不僅如此，還應(yīng)充分發(fā)揮城市自治章程、社區(qū)居民公約在社區(qū)治理中的正向作用，大力弘揚(yáng)社會(huì)正能量，實(shí)現(xiàn)法治、德治、自治等三者有機(jī)結(jié)合。浙江省嘉興市位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，社會(huì)的開放性流動(dòng)性較大。嘉興市及時(shí)洞察這一市情現(xiàn)狀，因地制宜，試圖運(yùn)用法治的力量來規(guī)制社區(qū)中的各種利益關(guān)系，注重培育居民的法治意識，將法治寓于社區(qū)自治之中。該市通過法治、德治、自治的“三治融合”創(chuàng)新基層社會(huì)治理，經(jīng)過試點(diǎn)的不斷整合，目前嘉興市所有的的行政村(社區(qū))配備了法律顧問，制定修定了村規(guī)民約、社區(qū)公約，進(jìn)行了村務(wù)公開，讓辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，成為老百姓的共識[15]。

(七)建設(shè)科技支撐的“智慧社區(qū)”

社區(qū)共同體建設(shè)不僅要求法治保障，還需要科技支撐。具有地域性及情感性的社區(qū)使得移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)在社區(qū)治理中發(fā)揮作用更加容易?！靶∩鐓^(qū)、大數(shù)據(jù)”是人們對“智慧社區(qū)”建設(shè)的生動(dòng)描述?；ヂ?lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)在社區(qū)治理和服務(wù)過程中發(fā)揮的支撐作用表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是暢通民意表達(dá)渠道。社區(qū)論壇、微博、微信等新媒體在社區(qū)居民日常交往和參與民主協(xié)商過程中發(fā)揮了科技支撐的作用。與線下民主協(xié)商相比，線上交流具有即時(shí)性、通達(dá)性及低時(shí)間成本的優(yōu)勢。社區(qū)兩委不僅能快速了解民情民意，還能對居民的意見和建議進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，從而提升決策的時(shí)效性和科學(xué)性。二是優(yōu)化公共服務(wù)。有了科技支撐，社區(qū)工作站實(shí)現(xiàn)了“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的公共服務(wù)新體驗(yàn)。此外，技術(shù)手段可以提升社區(qū)對矯正人員、精神疾病患者等社區(qū)特殊群體以及殘疾人、空巢老人、低保戶等困難群眾的精準(zhǔn)管理和服務(wù)水平。三是科技手段對于健全公共安全體制機(jī)制和完善社區(qū)治安防控體系具有重要支撐作用。通過社管通APP對社區(qū)安全生產(chǎn)、物業(yè)管理、信訪維穩(wěn)、治安防控、環(huán)境衛(wèi)生等各類管理信息進(jìn)行集中采集和共享，各類數(shù)據(jù)最終匯總到社區(qū)大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺，及時(shí)性、有效性使得聯(lián)防聯(lián)控成為可能，有利于進(jìn)一步推動(dòng)平安社區(qū)建設(shè)。

四、研究結(jié)論和展望

在全面深化改革進(jìn)程中，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要推進(jìn)所有領(lǐng)域的改革，涉及黨和國家的工作全局，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黨的十九屆四中全會(huì)要求健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過程，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力[12]?！拔覀冋f要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這里的國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的核心就是中國共產(chǎn)黨”[4]34。習(xí)近平總書記這樣指出了黨在國家治理體系中的地位。新時(shí)代在加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)治理過程中，首先，要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢，將黨建引領(lǐng)作為社區(qū)治理的核心機(jī)制。其次，要深化基層行政體制改革，構(gòu)建由政府負(fù)責(zé)的簡約高效基層社會(huì)管理體制。再次，要完善政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)協(xié)同供給，通過公眾參與、民主協(xié)商的方式回應(yīng)社區(qū)居民和其他利益主體的各類訴求。最后，以法治為保障、以科技為支撐，提升和推動(dòng)社區(qū)法治化水平和信息化建設(shè)?？傊?，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)國家安全，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社區(qū)治理共同體。

在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過70多年的努力奮斗，從新中國成立初期的積貧積弱，到如今的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，新中國的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。不僅國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為這得益于中國社會(huì)主義制度優(yōu)越性，有海外學(xué)者也認(rèn)為中國崛起的背后是制度的支撐[16]?！爸贫取背蔀榻忉屩袊孥E的關(guān)鍵詞。當(dāng)前，黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會(huì)治理體系和各項(xiàng)制度建設(shè)尚處于起步階段，必須按照建設(shè)社會(huì)治理共同體的各項(xiàng)要求進(jìn)行制度建設(shè)和制度完善，使各項(xiàng)制度達(dá)到趨于成熟定型的要求，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的規(guī)范化、程序化、制度化。此外，制度執(zhí)行力、治理能力已經(jīng)成為我國制度優(yōu)勢發(fā)揮的重要影響因素，因此要不斷提高運(yùn)用制度來有效治理社會(huì)的能力，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。社區(qū)治理的各項(xiàng)制度的建設(shè)和完善，以及制度執(zhí)行問題成為下一階段基層社會(huì)治理亟待研究的內(nèi)容。