虞 崇 勝

(華中科技大學(xué) 國家治理研究院，武漢 430072)

堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化(以下簡稱“國家治理現(xiàn)代化”)，作為全面深化改革的總目標(biāo)，是黨的十八屆三中全會提出來的。經(jīng)過五年多的努力，重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革成效顯著，主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性的制度體系基本形成。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會集中研究推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，制定并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“十九屆四中全會《決定》”)，其目的就是要加快中國特色社會主義制度的集成，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，進(jìn)而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供制度保證。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)的制度建設(shè)工程，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循和目標(biāo)取向，對于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有根本性、全局性、長遠(yuǎn)性意義，是確保國家長治久安的定海神針。

中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨率領(lǐng)中國全體人民以巨大的政治勇氣、理論勇氣、實踐勇氣，不斷推進(jìn)完善這一制度體系。正是由于始終堅持、完善和創(chuàng)新這一制度體系，我國國家制度和國家治理體系具有了多方面的顯著優(yōu)勢。而正是這些顯著優(yōu)勢，成為我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據(jù)。

然而，我們也要充分認(rèn)識到，中國特色社會主義制度是在發(fā)展完善之中，還存在一些制度短板。而且，制度的生命力在于執(zhí)行，制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有借助制度改革和創(chuàng)新，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進(jìn)而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，才能確保國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，必須緊緊抓住將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、中國特色社會主義制度具有明顯的比較優(yōu)勢

“經(jīng)國序民，正其制度”。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，特別是國家治理現(xiàn)代化過程中，制度具有特殊的重要意義。對于制度的重要性，具有“文化大革命”非制度化經(jīng)歷的鄧小平的認(rèn)識比較有代表性和權(quán)威性。早在1980年，他在提出政治體制改革任務(wù)之初，就明確指出要從制度和體制上解決黨和國家的長治久安問題。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”“不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[1]333

大凡制度，通常都是一個有機(jī)的體系。關(guān)于制度的特點(diǎn)，人們已從多個角度進(jìn)行過歸納和總結(jié)，但理解制度最重要的是要把握制度的精神。錢穆先生認(rèn)為，要把握制度的精神，必須注意如下六點(diǎn)：第一，要理解一個時代的制度，必先熟悉這一時代的人事。若離開人事只看制度，則制度只是干巴巴的條文，而且制度已是明日黃花，也不必講。第二，任何一項制度，決不是孤立存在的，各項制度間必然互相配合，形成一個體系，否則制度各自為政，既不能存在，也不能推行。第三，制度雖已勒定成文，其實還是跟著人事隨時有所變動。某一制度的創(chuàng)立，決不是憑空地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，然后才漸漸地創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不會無端忽然地消失了，它必有流變，早在此制度消失之前，此項制度已經(jīng)漸漸地在變質(zhì)。第四，任何一項制度的創(chuàng)立，必有其外在的需要，也有其內(nèi)在的用意，否則它不會存在。任何一項制度，都有一個逐步完善的過程，我們不能因為時過境遷而忽視它當(dāng)時的實際需要。第五，任何一項制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。謂利弊，則應(yīng)以當(dāng)時所發(fā)生的實際影響而判定。第六，討論一項制度，固然應(yīng)該重視其時代性，同時又要重視其地域性和國別性。在這一國家、這一地區(qū)，某一制度是可行的，但并非在其他國家、其他地區(qū)也是可行的。因為制度是一種隨時、地而適應(yīng)的，不能推之四海而皆準(zhǔn)[2]4-7。

制度的生命力是深藏于社會環(huán)境之中的，正如政治學(xué)家拉斯基在《美國總統(tǒng)制》一書中所說：“制度是有生命力的。其奧秘并不是簡單地在書本上所能闡明的。這并不是說，制度本身神秘，而是因為產(chǎn)生制度的環(huán)境如果發(fā)生變化，則制度本身也就發(fā)生變化。同時，制度也可以根據(jù)運(yùn)用制度的人物如何經(jīng)常發(fā)生變化?！薄爸匾闹贫炔⒎菃螒{一紙法律就能形成，它其實是傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例的結(jié)晶。這些傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例，雖不見于法律，卻具有不亞于法律的影響力。”[3]對此，我們在研究和討論制度問題時不僅要充分注意到，而且要把它具體運(yùn)用到制度生成條件的分析之中。

以往人們對于制度的理解，似乎都只是注意到制度本身的層面，沒有或較少關(guān)注到與其制度相關(guān)的其他層面。其實，任何時代的制度，都不只是單純的制度，而是與人事和文化協(xié)同變化發(fā)展的。錢穆先生特別指出：“政治制度，必然得自根自生?？v使有些可以從國外移來，也必然與其本國傳統(tǒng)，有一番融和媾通，才能真實發(fā)生相當(dāng)作用。否則無生命的政治，無配合的制度，決然無法長成。換言之，制度必須與人事相配合。辛亥前后，人人言變法，人人言革命，太重視了制度，好像只要建立制度，一切人事自會隨制度而轉(zhuǎn)變。因此只把外國現(xiàn)成制度，模仿抄襲。甚至不惜摧殘人事來遷就制度。在新文化運(yùn)動時期，一面高唱民主，一面痛斥舊傳統(tǒng)，舊文化。我們試問是否民主政治可以全不與此一民族之文化傳統(tǒng)有關(guān)聯(lián)，而只經(jīng)幾個人的提倡，便可安得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度絕不能完全配合上活的人事。”[2]序1-2

關(guān)于衡量制度好壞的標(biāo)準(zhǔn)，人們從不同的角度多有表述。習(xí)近平總書記在十九屆中共中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時指出：“衡量一個社會制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)。中國特色社會主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系?！盵4]何以中國特色社會主義制度能夠行得通、真管用、有效率呢？原因可能很多，諸如符合國情、得到人民擁護(hù)等，但從制度機(jī)理的角度分析，主要在于中國特色社會主義制度具有明顯的比較優(yōu)勢。

事實勝于雄辯。關(guān)于中國特色主義制度優(yōu)越性，還是讓我們先看看新中國成立70多年特別是改革開放40多年來，中國經(jīng)濟(jì)社會以及制度發(fā)展的事實吧。

1949年10月1日中華人民共和國成立時，中國是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最落后的國家之一。1954年，毛澤東在講到中國經(jīng)濟(jì)狀況時感慨地說：“現(xiàn)在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙。但是，一輛汽車、一架飛機(jī)、一輛坦克、一輛拖拉機(jī)都不能造?！盵5]新中國成立70多年來，特別是改革開放40多年以來，中國經(jīng)濟(jì)社會獲得了快速發(fā)展。2010年中國GDP達(dá)到40.15萬億元，超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2018年，中國全年GDP同比增長6.6%，位列世界前五大經(jīng)濟(jì)體增速之首；經(jīng)濟(jì)總量突破90萬億元大關(guān)，穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體。嫦娥四號探測器成功發(fā)射，第二艘航母出海試航，國產(chǎn)大型水陸兩棲飛機(jī)水上首飛，北斗導(dǎo)航向全球組網(wǎng)邁出堅實一步……中國綜合國力顯著增強(qiáng)，人民生活水平蒸蒸日上。

自鴉片戰(zhàn)爭以來直至新中國成立之前，中國人民始終都是生活在貧窮和不自由的狀態(tài)之中。毛澤東曾經(jīng)說過：“中國人民的貧困和不自由的程度，是世界罕見的?！盵6]新中國成立70多年來，中國政府在扶貧開發(fā)方面的投入逐年增長，人民的生活水平不斷改善。黨的十八大以來，中國貧困人口脫貧速度令世人驚嘆。2013—2018年，我國農(nóng)村貧困人口從9899萬人減少到1660萬人，每年減貧人數(shù)都保持在1200萬以上。2020年，我國將實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)。

新中國成立70多年來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷探索實踐，逐步形成了中國特色社會主義國家制度和法律制度，既為當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步提供了根本保障，也為新時代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供了重要經(jīng)驗。與此同時，第二次世界大戰(zhàn)以來，人類社會不同制度風(fēng)云變幻，有的制度因應(yīng)了時代發(fā)展的要求，一路高歌；有的制度由于落后于時代發(fā)展要求，煙消云散。新中國成立70多年來的發(fā)展實踐證明，中國特色社會主義制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系，較之資本主義制度具有極大的優(yōu)越性。十九屆四中全會《決定》將中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢概括為十三個方面，高度濃縮了中國特色社會主義制度的精華。如果沿著人類社會制度發(fā)展的軌跡，從制度結(jié)構(gòu)(制度構(gòu)成)和制度效能(制度作用)兩個方面來分析，中國特色社會主義制度最可寶貴(最重要)的特點(diǎn)和優(yōu)勢可以概括為以下四個方面：

(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

現(xiàn)代國家都有政黨，現(xiàn)代政治都是政黨政治。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，正是由于堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保了國家發(fā)展方向的正確性和國家社會的穩(wěn)定。新中國成立70多年來，我們黨不斷完善和發(fā)展中國制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)提高到社會主義本質(zhì)層面，既強(qiáng)調(diào)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的、黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，又以永遠(yuǎn)在路上的執(zhí)著和韌勁深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，以黨的自我革命推動黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行偉大的社會革命；我們黨始終將堅持以人民為中心作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)。在中國特色社會主義現(xiàn)代化征程中，正是因為始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，集中力量辦大事，國家統(tǒng)一有效地組織各項事業(yè)、開展各項工作，才能成功應(yīng)對一系列重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、克服無數(shù)艱難險阻，始終沿著正確方向穩(wěn)步前進(jìn)。

(二)保證人民當(dāng)家作主

人民民主是社會主義的生命。中國是社會主義國家，保證人民當(dāng)家作主是社會主義本質(zhì)的內(nèi)在體現(xiàn)和根本要求。早在改革開放初期，鄧小平就明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵1]146“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化?！盵1]336在社會主義建設(shè)和改革實踐中，中國的各項國家制度深深根植于人民之中，不僅有效地體現(xiàn)人民意志，切實保障人民權(quán)益，而且充分激發(fā)人民創(chuàng)造力，不斷增強(qiáng)人民的幸福感。黨和政府堅持把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅持把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)。中國特色社會主義制度順應(yīng)民心、尊重民意、關(guān)注民情、惠及民生，保障最廣大人民根本利益，因而得到最廣大人民的衷心擁護(hù)，成功匯聚了近14億中國人民的磅礴偉力。

(三)堅持全面依法治國

法治是人類文明的重要標(biāo)志。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國作為國家方略，決定了我國社會主義國家政權(quán)的根本性質(zhì)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，是我國政治制度區(qū)別于資本主義國家政治制度的本質(zhì)特征。在改革發(fā)展實踐中，黨和政府全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。改革開放40多年來，以憲法為核心，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次的法律法規(guī)構(gòu)成的中國特色法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。黨和政府切實保障公民享有權(quán)利和履行義務(wù)，依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。正如習(xí)近平總書記指出的：“堅持依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，為解放和增強(qiáng)社會活力、促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安發(fā)揮了重要作用?！盵4]

(四)實行民主集中制

凝心聚力是制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。新中國成立70年來，中國走過西方國家上百年甚至數(shù)百年的發(fā)展之路，創(chuàng)造出世所罕見的發(fā)展奇跡，重要原因就在于中國的制度能夠集中力量辦大事。從“兩彈一星”到“嫦娥”探月，從三峽工程到青藏鐵路，從北京奧運(yùn)會到上海世博會，從黨的十八大以來連續(xù)六年均減貧1300多萬人到織就世界最大社會保障網(wǎng)……在這些關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)，以及需要巨額投資的工程和項目上，僅僅依靠某一地區(qū)或部門的力量是難以辦到的，必須舉全國之力才能推進(jìn)。習(xí)近平總書記對民主集中制做出高度評價：“這項制度把充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和正確實行集中有機(jī)結(jié)合起來，既可以最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又可以統(tǒng)一全黨思想和行動，有效防止和克服議而不決、決而不行的分散主義，是科學(xué)合理而又有效率的制度?！盵7]面對百年未有之大變局，面對新時代新的使命，我們要充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，不斷在中華民族偉大復(fù)興征程上邁出堅實步伐。

由上可見，中國特色社會主義制度扎根于中國古老大地，又以海納百川的氣度吸收借鑒其他制度的文明成果，并伴隨改革發(fā)展實踐而不斷改革創(chuàng)新、發(fā)展完善、日漸成熟，正在成長為人類制度文明史上的一支新秀。只要我們堅持發(fā)揚(yáng)中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，古老而生機(jī)勃勃的社會主義中國一定會不斷進(jìn)步，創(chuàng)造人類社會制度發(fā)展的奇跡。

二、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的理論邏輯

古人云“明者因時而變，知者隨事而制”[8]，說的是聰明的人會根據(jù)時勢的發(fā)展而改變治理的方法，智慧之人會隨著事物的發(fā)展而適時調(diào)整制度。我們之所以要強(qiáng)調(diào)中國特色社會主義制度優(yōu)勢，目的是要明確我們的來時路，堅定必要的制度自信，但是，當(dāng)我們面對未來發(fā)展之路時，千萬不能滿足于已有的制度優(yōu)勢，更不能躺在制度優(yōu)勢上睡大覺。制度是為社會發(fā)展服務(wù)的，制度自身的發(fā)展更是一個常新的課題。即使是認(rèn)識和理解制度優(yōu)勢，也需要辯證地去看待。

所謂辯證地看待制度優(yōu)勢，是說不能把制度優(yōu)勢絕對化，而要把制度優(yōu)勢看作比較優(yōu)勢，是一個優(yōu)勢不斷增長的過程。什么是制度優(yōu)勢？不同的人可能有不同的理解。如果從制度學(xué)理來說，制度優(yōu)勢是與其他制度相比較而言的，是此制度較之其他制度所具有的優(yōu)秀勢能。政治學(xué)研究認(rèn)為，制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程，因此，優(yōu)秀的制度往往能夠帶來社會發(fā)展的穩(wěn)定性、長期性和永續(xù)性。

從表面上看，制度優(yōu)勢往往體現(xiàn)為能夠集中力量辦大事，但能夠集中能辦大事的制度并非就一定都是好制度，在特定環(huán)境下，不好的制度也能辦成大事，如專制制度下也辦成許多大事(當(dāng)然包括辦了許多壞事)。因此，制度好壞不能僅僅以能辦大事，而應(yīng)以能辦好事，特別是辦有益于國家和人類永續(xù)發(fā)展的好事來衡量。

而且制度優(yōu)勢總是相對的，過去的優(yōu)勢不等于現(xiàn)在的優(yōu)勢，現(xiàn)在的優(yōu)勢也不等于未來的優(yōu)勢；同時，制度優(yōu)勢也不等于治理效能，有優(yōu)勢的制度有時效能是很低的。故而，要想保持制度優(yōu)勢和發(fā)展制度優(yōu)勢，就必須實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，即將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

然而，制度是規(guī)范，治理是行為，制度優(yōu)勢不可能直接轉(zhuǎn)化為治理效能。如欲將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，必須借助于中介，即首先要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性。從能量角度看，優(yōu)勢是一種勢能，優(yōu)性一種性能。勢能是外在的，需要借助他力才能發(fā)揮作用；性能是內(nèi)在的，它自身是能夠做功的。勢能因外在于體外，往往是容易喪失的；性能由于內(nèi)藏于體內(nèi)，則是不容易喪失的。因此，只有通過制度變革，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，使制度本身具有優(yōu)秀的品質(zhì)(即制度秉賦)，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能才能實現(xiàn)，從而制度自身才能長治久安。

必須指出，所有的制度優(yōu)勢都是相對的，是相比較而言的。世界上既沒有一成不變的制度，也沒有永葆優(yōu)勢的制度。因此，制度優(yōu)勢其實就是比較優(yōu)勢，是在與其他制度相比較時凸現(xiàn)出的優(yōu)秀勢能。千萬不能像一些辭典上解釋的那樣，簡單地將優(yōu)勢理解為一種壓倒對方的勢能，而忽視制度本身優(yōu)良品質(zhì)不斷提升。

衡量一種制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要是看制度秉賦，也就是看制度所內(nèi)涵的優(yōu)良品質(zhì)。在當(dāng)下中國的社會場景中，衡量制度好壞主要看它是否符合中國國情、是否得到人民擁護(hù)、是否做到有效管用。從根本上來說，只有深深扎根中國土壤、汲取中國傳統(tǒng)養(yǎng)分的制度，才會得到人民擁護(hù)，才是可靠的、管用的。中國特色社會主義制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因為它是從中國的社會土壤中生長起來并得到人民衷心擁護(hù)的。

黨的十八大以來，在習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國在國家制度建設(shè)方面取得了一系列重大進(jìn)展，在制度執(zhí)行力方面也有顯著提高，但也必須清楚地看到，目前在制度執(zhí)行實踐過程中，一些領(lǐng)域和一些部門或多或少存在制度執(zhí)行力不足的問題。有的制度制定后，并沒有得到執(zhí)行，出現(xiàn)了制度空置的情況；有的制度也在執(zhí)行，但是沒有什么效果，出現(xiàn)了制度空轉(zhuǎn)的情況；還有的制度在運(yùn)行但是不管用，出現(xiàn)了制度失靈的情況。這些制度空置、空轉(zhuǎn)、失靈情況，直接影響到國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，已經(jīng)成為國家制度體系和治理體系的“短板”，亟須得到及時解決。

依據(jù)制度效能理論，制度一經(jīng)制定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行；否則，再好的制度，如果不能落實，得不到執(zhí)行，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，就會形同虛設(shè)，其效果必然會大打折扣。同時，制度執(zhí)行也不只是照葫蘆畫瓢，絲毫沒有一點(diǎn)創(chuàng)意，而是要根據(jù)現(xiàn)實的環(huán)境和條件，善于將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，進(jìn)而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

正是針對這些情況，習(xí)近平總書記指出，制度的生命力在于執(zhí)行?，F(xiàn)在，有的人對制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至隨意更改制度；有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球；有的人不敢也不愿遵守制度，極力逃避制度的約束和監(jiān)管；等等。因此，要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)制度意識，善于在制度的軌道上推進(jìn)各項事業(yè)，自覺維護(hù)制度的剛性約束力，堅決防止制度成為“稻草人”“橡皮筋”。廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強(qiáng)制度意識，自覺維護(hù)制度權(quán)威。

三、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的實現(xiàn)路徑

中國特色社會主義制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有借助制度改革和創(chuàng)新，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進(jìn)而實現(xiàn)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的目標(biāo)。于是，如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，就成為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，既是一個制度完善過程，也是一個提高治理效能過程，需要遵循制度發(fā)展的規(guī)律，統(tǒng)籌安排，把握關(guān)鍵，精準(zhǔn)施策。依據(jù)上述制度原理及其轉(zhuǎn)化機(jī)理，要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，可以考慮從以下重要環(huán)節(jié)著手，既突出完善制度這個根本，又抓住提高效能這個關(guān)鍵，確保“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標(biāo)順利實現(xiàn)。

(一)加快制度集成，構(gòu)建相對完整的制度體系

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個相對完整的體系，既是由根本制度、基本制度、重要制度結(jié)合而成的制度體系，也是制度體系、治理體系、治理能力協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)作過程。中國特色社會主義制度是一個總括性的概念，治理體系則是一個系統(tǒng)，由多方面的制度組成，比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，而治理能力則是制度在運(yùn)行中的表現(xiàn)。可見，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，首要的任務(wù)是加快制度集成，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

為了加快制度集成，構(gòu)建完整的制度體系，十九屆四中全會《決定》不僅提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，而且具體規(guī)劃了實現(xiàn)這一目標(biāo)的“三步走”發(fā)展路徑。在制度集成方面，十九屆四中全會《決定》提出了十三個“堅持和完善”的制度體系方面的具體內(nèi)容，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點(diǎn)以及完善和發(fā)展的方向，并對制度完善和定型的時間節(jié)點(diǎn)做了具體部署。到2020年全面建成小康社會，中國特色社會主義制度已經(jīng)具備基成熟定型的基本條件，不僅根本制度、基本制度、重要制度成熟定型，一系列具體的制度體制也在成熟定型方面取得明顯成效。到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，與其相適應(yīng)的各方面制度更加完善，在基本成熟定型的基礎(chǔ)上使中國特色社會主義制度進(jìn)一步系統(tǒng)化、科學(xué)化、完備化。到本世紀(jì)中葉新中國成立100年的時候，建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，中國特色社會主義制度“更加鞏固，優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。

(二)發(fā)揮制度優(yōu)勢，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能

堅持和完善中國特色社會主義制度，關(guān)鍵是要保持和發(fā)揮我國制度的優(yōu)勢和特點(diǎn)，只有保持和發(fā)揮已有的制度優(yōu)勢，才能從根本上堅持和完善中國特色社會主義制度。因此，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的前提條件，是如何充分發(fā)揮我們已有的制度優(yōu)勢。十九屆四中全會《決定》將我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢概括為堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民當(dāng)家作主、堅持依法治國等十三個方面。這些顯著優(yōu)勢，既是實現(xiàn)“中國之治”的制度秘訣，也是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據(jù)。

對于我國國家制度和國家治理體系具有的多方面的顯著優(yōu)勢，我們要倍加珍惜，不僅要保持和發(fā)揮好，而且要鞏固和發(fā)展好。需要充分認(rèn)識到，制度優(yōu)勢總是相對的，不會是永恒不變的，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變遷，已有制度就會出現(xiàn)不適應(yīng)的情況，原來的制度優(yōu)勢也有可能成為劣勢。因此，要根據(jù)黨的十九屆四中全會的部署，充分利用既有制度優(yōu)勢，將“沉淀的”“文本的”制度規(guī)范用好，通過具體的體制機(jī)制和程序設(shè)計，使已有的制度在實踐中“轉(zhuǎn)起來”。同時，要科學(xué)研判現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，用好制度的存量資源，開發(fā)新的制度資源，并結(jié)合國家治理實際，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，使各項制度“活起來”。在此基礎(chǔ)上，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，持續(xù)推進(jìn)制度改革和創(chuàng)新，突破利益固化的藩籬，吸收人類制度文明有益成果，進(jìn)而實現(xiàn)制度優(yōu)勢的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，提升中國特色社會主義制度秉賦。

(三)補(bǔ)齊制度短板，發(fā)揮制度體系的整體功能

中國特色社會主義制度是黨帶領(lǐng)人民千辛萬苦探索出來并在實踐中逐步豐富和完善起來的制度體系，它不是“飛來峰”，也不會“自然長”，不可能從一開始就盡善盡美。中國特色社會主義制度之所以具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性，最重要的原因就在于這一制度具有強(qiáng)大的自我完善和發(fā)展能力。細(xì)讀十九屆四中全會《決定》會發(fā)現(xiàn)，十九屆四中全會《決定》總結(jié)出的十三個方面制度體系的顯著優(yōu)勢與提出的十三個方面需要堅持和完善的制度體系之間，并非一一對應(yīng)的。這就說明，我國制度建設(shè)中還存在一些短板和弱項，需要在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷健全和完善。

十九屆四中全會《決定》提出的十三個“堅持和完善”，除了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會等根本制度，政治協(xié)商等基本制度以及政治體制、法治體系重要制度，還包括我國的文化制度、社會治理制度、軍事制度等根本制度，民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、經(jīng)濟(jì)制度等基本制度以及由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)具體的重要制度，如經(jīng)濟(jì)體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度等。如此浩大的制度建設(shè)工程，需要統(tǒng)籌安排，把握關(guān)鍵，精準(zhǔn)施策，不僅要求在堅持根本制度、基本制度、重要制度上相銜接，還要保證頂層設(shè)計和分層實施相對接、制度改革和制度運(yùn)行相統(tǒng)一。整個制度體系不僅要堅持、鞏固、完善和發(fā)展，還要通過改革創(chuàng)新激發(fā)制度活力，“通過以人民為中心制定制度，以公正為準(zhǔn)則執(zhí)行制度，以科技創(chuàng)新為手段賦能制度，以約束權(quán)力完善法治為目標(biāo)神圣制度，全方位優(yōu)化制度設(shè)計和執(zhí)行流程，發(fā)揮制度體系的動態(tài)執(zhí)行力和制度設(shè)計的持續(xù)創(chuàng)新力，真正實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”[9]。

(四)強(qiáng)化制度執(zhí)行，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

習(xí)近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行?！薄耙獜?qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵4]國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，二者相輔相成、缺一不可。如果沒有強(qiáng)大的執(zhí)行能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅要建立科學(xué)和完善的制度體系，還要強(qiáng)化制度執(zhí)行，在不斷提高制度執(zhí)行力上狠下功夫。

1.要強(qiáng)化制度意識，深刻認(rèn)識提高制度執(zhí)行力的必要性和重要性。各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要切實增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，自覺維護(hù)制度的剛性約束力，堅決防止制度成為“橡皮筋”“稻草人”。對制度要有敬畏感，要善于運(yùn)用制度治理國家，習(xí)慣在制度規(guī)定的范圍內(nèi)活動，更好地把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，不斷提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

2.要維護(hù)制度權(quán)威，黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率。各級黨委和政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭維護(hù)制度權(quán)威，善于在制度的軌道上推進(jìn)各項事業(yè)。廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強(qiáng)制度意識，自覺維護(hù)制度權(quán)威。堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不開“天窗”，不留“暗門”，防止“破窗效應(yīng)”，堅決杜絕開制度“后門”。堅持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，要求黨員干部做到的，領(lǐng)導(dǎo)干部必須首先做到；要求下級做到的，上級必須首先做到；要求別人做到的，自己必須首先做到。要增強(qiáng)斗爭精神，堅持原則、敢抓敢管，堅決同一切違反制度的現(xiàn)象作斗爭，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅決維護(hù)制度。

3.要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督。要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，明確各項制度執(zhí)行的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成制度執(zhí)行強(qiáng)大推動力。加強(qiáng)對制度執(zhí)行的監(jiān)督，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。堅決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，對把制度當(dāng)擺設(shè)、破壞制度、違法違規(guī)違紀(jì)的，都要嚴(yán)肅查處，確保各項制度強(qiáng)化制度執(zhí)行。

(五)狠抓治理環(huán)節(jié)，提高“四個治理”的有效性

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，最終還是要落實到治理環(huán)節(jié)上。沒有科學(xué)有效的治理方法，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能就會落空。對此，一些外國政界和學(xué)界人士也清楚地注意到這個問題，例如，羅斯·特里爾針對中國國家治理體系中的短板提出：“國家治理還要實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，只有實現(xiàn)科學(xué)治理、民主治理和依法治理，國家治理才能走出中國歷史上治亂循環(huán)的周期律，邁上持續(xù)穩(wěn)定繁榮之途?！盵10]

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是一項現(xiàn)代科學(xué)工程，必須講究方法論，掌握和運(yùn)用正確的工作方法尤其重要。毛澤東曾形象地說過：“我們的任務(wù)是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務(wù)也只是瞎說一頓?！盵11]十九屆四中全會《決定》根據(jù)我國國家治理的現(xiàn)狀，明確提出要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，這“四個治理”就是四個重要的治理原則和方法，是將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

所謂系統(tǒng)治理，是運(yùn)用系統(tǒng)性原則和方法進(jìn)行的治理。加強(qiáng)系統(tǒng)治理，就是要加強(qiáng)黨的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會多元主體共同參與，實現(xiàn)政府、社會和群眾的良性互動，構(gòu)建全民共建共享的治理格局。

所謂依法治理，是運(yùn)用法治原則和方法進(jìn)行的治理。加強(qiáng)依法治理，就是要切實培養(yǎng)法治思維，在全社會營造人人學(xué)法、懂法、知法、守法、用法、護(hù)法，崇尚法治的良好氛圍，真正做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

所謂綜合治理，是多個組織部門聯(lián)手、運(yùn)用多種方法手段開展的治理。加強(qiáng)綜合治理，要求運(yùn)用現(xiàn)代復(fù)雜性理論，變單一的行政治理方式為多種方式的綜合運(yùn)用，做到法治與德治相結(jié)合，強(qiáng)制約束與規(guī)范自律相結(jié)合，自我調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)相結(jié)合。

所謂源頭治理，是對治理對象根本性問題進(jìn)行徹底的整治。加強(qiáng)源頭治理，要求找準(zhǔn)問題的癥結(jié)，在政策決策的制定上問需于民，順應(yīng)群眾期盼，確保每一項政策舉措既符合國情、國力實際，又符合群眾要求，真正把群眾利益訴求解決在基層，把社會矛盾化解在萌芽，促進(jìn)社會更加和諧。

綜上所述，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是一項前無古人的事業(yè)，也是一項需要通過長期努力奮斗的制度建設(shè)和制度執(zhí)行的偉大工程。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，既要堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，又要緊緊抓住治理環(huán)節(jié)，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。