牛 慧

(內(nèi)蒙古建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

在我國公司法律規(guī)范中，公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)。公司法中公司類型不過是兩大類，即“有限責(zé)任公司(又稱有限公司)”和“股份有限公司(又稱股份公司)”；學(xué)理上除上述兩類外依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)還有不同分類，本文不再贅述。按照我國《公司法》的規(guī)定，本文所要分析的“城投公司”大多屬于有限公司，而且屬于國有獨資公司。但這類公司在實際中還有一個響亮的稱號，“地方政府融資平臺公司”，是地方政府的投融資平臺。國發(fā)[2010]19號文這樣認(rèn)定：“地方政府融資平臺公司”是“指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”(這種投融資平臺各地叫法不統(tǒng)一，但職能大同小異，本文統(tǒng)稱為“城投公司”)。根據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《地方政府融資平臺全口徑融資統(tǒng)計表》，截至2017年末，全國共有9185家政府融資平臺。

很長一段時間以來，地方政府和城投公司自身缺乏對公司定位及運營方式的法律認(rèn)知，單純將其作為政府的融資平臺，沒有對城投公司的持續(xù)發(fā)展進行長期合理的規(guī)劃，以致城投公司在發(fā)展過程中尤其是在國家經(jīng)濟形勢不容樂觀的情況下逐漸暴露出了一系列問題。本文所觀察的這家縣級城投公司位于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，所在地區(qū)在2020年3月才退出貧困旗縣序列。該城投公司是國有獨資公司，成立于2007年，總經(jīng)理由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)局副局長擔(dān)任，董事由政府部門工作人員擔(dān)任，一位副總經(jīng)理由建設(shè)局任命、一位副總經(jīng)理由組織部任命，工作人員部分從建設(shè)局借調(diào)(編制、社保還在建設(shè)局)，部分從社會招聘，公司在成立初期的經(jīng)營范圍是市政公司設(shè)施項目投資、建設(shè)、經(jīng)營。當(dāng)?shù)爻@一家城市投資公司外,還有一家投資公司從事交通、保障房建設(shè)等項目的投資。從這家城投公司十三年的發(fā)展歷程來看，正好經(jīng)歷了從“融資平臺公司”高歌猛進到受政策限制被動轉(zhuǎn)型的歷程。

一、城投公司依據(jù)政策發(fā)展的歷程

(一)誕生于“社會主義市場經(jīng)濟”概念提出后的城投公司

1991年4月18日，時任國務(wù)院總理李鵬在上海宣布，“中共中央、國務(wù)院決定，要加快上海浦東地區(qū)的開發(fā)，在浦東實行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟特區(qū)的政策”。同年6月2日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于開發(fā)和開放浦東問題的批復(fù)》(中委〔1990〕100號)中隨附了上海市的請示報告，里面提出：對于浦東開發(fā)的目標(biāo)定位是“按照浦東開發(fā)的總體規(guī)劃設(shè)想，經(jīng)過幾十年的努力把浦東新區(qū)建設(shè)成具有合理的發(fā)展布局結(jié)構(gòu)，先進的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施，便捷的通信信息系統(tǒng)，良好的自然生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代化新區(qū)?！痹谄謻|開放政策實施一年后，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司(以下簡稱“上海建投”)成立，成為全國第一個通過政府設(shè)立法人企業(yè)參與城市建設(shè)的地方[1]。當(dāng)時，“上海建投”主要從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營，主要功能是進行城市規(guī)費資金運營。隨后，廣東、重慶等省市地區(qū)也相繼成立了城投公司。

在城投公司發(fā)展的初級階段，公司主要由財政部門、建委共同組成，初始資本和項目資本由財政撥款，不足的資金以財政為擔(dān)保向金融機構(gòu)貸款，這個階段的城投公司只是單純作為地方政府的投融資平臺。1995年，《中華人民共和國擔(dān)保法》出臺，城投公司初期的投融資模式被擔(dān)保法所禁止，因為地方財政無法為城投公司的投融資提供擔(dān)保，城投公司又沒有資產(chǎn)、資本金、現(xiàn)金流，導(dǎo)致企業(yè)債務(wù)攀升，部分城投公司的生存難以為繼。

2008年，在全球金融危機的大背景之下，中國政府出資救市，推出了兩年四萬億人民幣的救市計劃，受經(jīng)濟刺激政策的影響，國內(nèi)各大銀行紛紛實行積極的信貸政策，國內(nèi)的城投公司得到了中央規(guī)劃投資項目資金和金融機構(gòu)的貸款，城投公司迎來大發(fā)展。

(二)受政策驅(qū)動而快速發(fā)展的城投公司

2009年3月，人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(銀發(fā)〔2009〕92號)。這個指導(dǎo)意見的出臺如同一劑強心針和生長素在一定程度上推動城投公司進入快速發(fā)展時期。地方政府利用政策鼓勵將諸如城市供水、供氣(煤氣、天然氣、石油液化氣)、集中供熱的管網(wǎng)、城市公共交通的供電線路及其他附屬設(shè)施等地方公共企事業(yè)單位的資產(chǎn)納入城投公司資產(chǎn)，本文所分析的這家城投公司就誕生于這個時期。成立初期，這家城投公司的經(jīng)營范圍是市政道路、給排水、垃圾處理、綠化、供熱等公用設(shè)施的項目投資、建設(shè)、經(jīng)營。

2010年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)，對加強地方政府融資平臺公司管理工作進行了全面部署。2010年11月，國家發(fā)展與改革委員會下發(fā)《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦財金[2010]2881號)，強調(diào)繼續(xù)支持符合條件的城投投融資平臺公司通過債券市場直接融資，通知明確規(guī)定，“凡是申請發(fā)行企業(yè)債券的投融資平臺公司，其償債資金來源70%以上(含70%)必須來自公司自身收益，且公司資產(chǎn)構(gòu)成等必須符合國發(fā)[2010]19號文件的要求”。這份通知的出臺在一定程度上約束并限制了各地城投公司的融資行為，其主要目的在于避免地方繼續(xù)大規(guī)模舉債。

(三)政策限制而尋求轉(zhuǎn)型的城投公司

2014年，國家發(fā)展與改革委員會下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，意見內(nèi)容明確:加強政府或有債務(wù)監(jiān)管，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》(國發(fā)〔2015〕)，意見鼓勵地方從實際出發(fā)推進混合所有制改革。2017年，財政部下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，通知強調(diào)全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作，切實加強融資平臺公司融資管理，規(guī)范政府與社會資本方的合作行為。文件明確規(guī)定地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)的正常經(jīng)營行為。

對起步于政策的城投公司來說，政策的每個變化都會使城投公司面臨一次調(diào)整，有的調(diào)整是微調(diào)、有的調(diào)整是大的變動。本文所觀察的城投公司雖地處邊遠，也不例外。2018年初，這家城投公司開始了一次法律意義上的轉(zhuǎn)型探索。因為(國發(fā)〔2015〕有關(guān)意見鼓勵地方從實際出發(fā)推進混合所有制改革，但混改如何操作并沒有指引性規(guī)范，當(dāng)時就從《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》中尋找依據(jù)并進行法律論證，論證的主題是“城投公司是否可以與自然人共同出資成立公司、城投公司在新出資成立公司中的出資比例、怎么在公司章程和實際運營中防范風(fēng)險”?？梢哉f，每一步都是小心翼翼。最終，通過地方國有資產(chǎn)管理部門審批后，以城投公司占有84%的股份、六個自然人占有16%的股份成立了一家工程公司。2019年，受地方經(jīng)濟影響與地方政府政策雙重影響，這家城投公司在原有經(jīng)營范圍內(nèi)又增加了房地產(chǎn)開發(fā)。

二、依據(jù)政策發(fā)展的城投公司存在的問題

(一)政府對城投公司干預(yù)過多，政企不分

城投公司從成立之初，就是由地方政府出資，參照地方國企由國資委進行管理的企業(yè)。在實際運營中，城投公司就是地方政府的一個部門，也有“派出機構(gòu)”“第二財政”的說法。用本文考察的城投公司一位副總的說法，他們還身負“消防員”“救火隊”的職能。城投公司在經(jīng)營過程中有一定的自主經(jīng)營權(quán)，但并不能改變城投公司從根上帶來的政企不分的經(jīng)營模式。董事會、監(jiān)事會等法人治理機構(gòu)不能有效履行職責(zé)，城投公司的管理層還保留著行政機關(guān)的組織選派、組織任命的模式，公司員工的身份五花八門①。這樣的人員結(jié)構(gòu)使得城投公司的公司機構(gòu)和薪酬體系十分復(fù)雜，薪酬體制改革難以推進。加之董事、監(jiān)事由地方國資部門委派，董事一般有一定的行政職務(wù)，導(dǎo)致實際運營中對董事、監(jiān)事的監(jiān)督也不能有效落實。

(二)城投公司代建導(dǎo)致負債過多

自城投公司在20世紀(jì)90年代成立來，其在地方大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演了重要角色。作為特殊的經(jīng)濟實體和企業(yè)法人，政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、融資的市場主體職能由城投公司代為行使。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，因國家財政稅收體制及政績考核的影響而大規(guī)模舉債，而城投公司參與的項目多為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及地方公益準(zhǔn)公益項目，投資資本大、周期長、回報率低，導(dǎo)致城投公司長期高杠桿高負債運行，這種長期負債催生了政府、銀行、城投公司的三角債務(wù)關(guān)系，并且導(dǎo)致借舊還新的惡性循環(huán)。本文觀察的城投公司不僅因負債過多而身陷三角債，還出現(xiàn)了城投公司主要負責(zé)人憑借個人“魅力型”人格在年底融資的現(xiàn)象。

(三)城投公司出資主體唯一，融資方式單一

在初建階段，城投公司的出資方、大股東多為地方人民政府、國資委部門、財政部門、住建部門、開發(fā)區(qū)管委會，出資形式多為國有獨資或國有控股；后期轉(zhuǎn)型時出資主體的唯一性有所變化，城投公司由政府功能企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)向市場化獨立經(jīng)營主體。另外，城投公司融資方式也比較單一，多依靠國家財政補貼或政府撥款，兼以信貸融資債券等形式，抗擊市場風(fēng)險的能力較弱。隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的深入推進，地方城投公司可以參與開發(fā)的資源和能源消耗殆盡，一些產(chǎn)權(quán)明晰，收益高的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)已經(jīng)注入城投公司，城投公司待開發(fā)的資源和可注入的資產(chǎn)越來越少，尤其是在大部分西部縣級地區(qū)，自身經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，人口少、市場規(guī)模小、經(jīng)濟發(fā)展方式單一，區(qū)域性經(jīng)濟無法自給自足，加之國家對金融業(yè)的監(jiān)管日趨嚴(yán)格，城投公司可以使用的擔(dān)保借款融資模式使用殆盡，致使現(xiàn)金流根本無法保證。

三、城投公司轉(zhuǎn)型之法律分析

(一)城投公司的法律身份定位

城投公司雖然被稱為“融資平臺公司”或“平臺公司”，但在實際運營中主要依靠政府組織的方式運營，其企業(yè)登記信息無一例外都是“有限公司”，大部分屬于有限公司中的國有獨資公司。既然城投公司是有限公司，該類公司首先應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國公司法》，其法律上的身份有且只有一個，那就是公司法中的公司。

《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。 …… 一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！?任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。憲法和法律已經(jīng)成為一套約束所有主體的法律體系，以保障有序的社會和經(jīng)濟生活?！坝纱耍芍贫戎辽偈菢?gòu)建社會組織和實現(xiàn)政治目標(biāo)的一種工具，這種觀點在中國已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)可。經(jīng)濟改革也可以通過創(chuàng)設(shè)新型的現(xiàn)代化的商法和行政法來完成，這些法律的目標(biāo)在于指導(dǎo)個人和企業(yè)的行為。特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域，法律正在迅速成為國家實施其政策的最為重要的工具，同樣也成為公司和個人據(jù)以行動的制度框架。”[2]

城投公司是公司法中公司的法律身份確定，并不只是在制度上的確定，而是在觀念上及依法行政理念上的確定。十八大以后，在全面推進依法治國的背景下，法治思維已經(jīng)成為一個使用非常普遍的概念。而“根據(jù)法律的思考”是法治思維的根本。[3]要想真正做到這一點，不僅要尊重法律規(guī)定的權(quán)威，還需要遵循法律思維的 “規(guī)律”。

(二)城投公司的法人治理結(jié)構(gòu)

習(xí)近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行。’如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返’。”[4]就城投公司的國有獨資公司的性質(zhì)來說，不設(shè)股東會，董事會與經(jīng)理的職權(quán)范圍與一般有限責(zé)任公司相同，監(jiān)事會的職權(quán)與一般有限公司差別不大。城投公司真正的法人治理結(jié)構(gòu)的癥結(jié)并不在股東會、董事會、監(jiān)事會的任期與職權(quán)范圍，而在于董事長、副董事長、董事、高級管理人員的身份性質(zhì)與實際權(quán)利。

《公司法》第六十九條規(guī)定，國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、高級管理人員，未經(jīng)國有資產(chǎn)管理監(jiān)督機構(gòu)同意，不得在其他有限責(zé)任公司、股份有限公司或其他經(jīng)濟組織兼職。第六十七條又規(guī)定，董事會中除職工代表之外的成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)委派，國有獨資公司的董事長、副董事長由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)在董事會成員中指定。但城投公司的實際情況是，董事長、副董事長都由有行政職務(wù)的人員擔(dān)任，部分高級管理人員也有行政編制；董事不僅由有行政編制的人員擔(dān)任，而且同一人在不同的國有獨資公司擔(dān)任董事。其結(jié)果是董事會形同虛設(shè)，召開董事會的意義就在于將公司已經(jīng)實施了的重大決定通過程序補正，形成一種合乎規(guī)定的“真相”。

城投公司的法人治理結(jié)構(gòu)似乎聚集了國有獨資公司、控股公司的全部癥結(jié)，實際運營不像是一個法律組織在實施商業(yè)行為，更像是一個政治組織在執(zhí)行行政命令，只不過將行政命令包裝成了一個商主體在實施法律行為。所以，城投公司法人治理結(jié)構(gòu)的形成不在于法律的規(guī)定，而在于如何實施法律，如何使國有獨資公司的運營方式符合《公司法》的立法宗旨，即“維護社會經(jīng)濟秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展”，還城投公司一個企業(yè)法人的地位。

(三)城投公司轉(zhuǎn)型的法律解釋

2015年9月23日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》(國發(fā)〔2015〕54號)，意見明確：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場機制作用，把引資本與轉(zhuǎn)機制結(jié)合起來，把產(chǎn)權(quán)多元化與完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，探索國有企業(yè)混合所有制改革的有效途徑。”

城投公司作為地方主要國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國家的發(fā)展戰(zhàn)略部署，從各地實際情況出發(fā)、因地制宜，推進混合所有制改革。從法律角度來看，城投公司的“混改”與“轉(zhuǎn)型”還原成法律解釋就是：股權(quán)是能轉(zhuǎn)讓的、員工是簽訂勞動合同的、資產(chǎn)是獨立清晰的、員工的薪酬體制是公司根據(jù)經(jīng)營業(yè)績制定的、公司與政府是通過合同建立聯(lián)系的、公司的重大發(fā)展是由股東會決定董事會執(zhí)行的、公司的融資是不需要政府做隱形擔(dān)保的、公司的業(yè)務(wù)是通過市場渠道獲得的而不是政府配給的。但法律的簡約有時無法應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實。城投公司“混改”與“轉(zhuǎn)型”都受到地方經(jīng)濟的總體形勢影響，沒有一種成熟的范本可以遵循。像胡恒松等學(xué)者在《中國地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展研究2018》一書轉(zhuǎn)型篇中選作案例的13家公司在轉(zhuǎn)型中無一例外都受到政府的扶持(當(dāng)然，這與作者設(shè)置的研究指標(biāo)有關(guān))。這些公司一般以城投公司為母公司組建集團公司，以資產(chǎn)、業(yè)務(wù)為紐帶，形成母子公司層層控股管理的組織架構(gòu)；在運營中，集團公司的“綜合管理”與控股子公司的“專業(yè)經(jīng)營”相分離，集團層面專注于戰(zhàn)略方向和整體規(guī)劃，子公司層面更專注于提高競爭優(yōu)勢、融資能力和經(jīng)營能力，子公司之間實現(xiàn)內(nèi)部市場化方式，一方面在集團公司的統(tǒng)一調(diào)動下形成同向聯(lián)動，另一方面以市場方式在子公司之間形成契約關(guān)聯(lián)，從而構(gòu)建一種步調(diào)一致、相互制約的協(xié)同關(guān)系。以“市場內(nèi)部化”和“內(nèi)部市場化”的定位，達到集團與子公司之間、子公司之間的協(xié)同效應(yīng)。

本文觀察的城投公司也試圖用上述方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。繼2018年投資成立控股子公司后，又分別成立了獨資的房地產(chǎn)開發(fā)公司、商貿(mào)公司，還受政府委托代管并組建了一個有事業(yè)單位之名但無實際人員的測繪大隊，初步形成了以城投公司為母公司，融合了測繪、建材購銷、房建市政建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等子公司的“集團公司”。就在各個子公司準(zhǔn)備大展身手之際，卻迎來了政府主管部門的當(dāng)頭棒喝。起因是城投公司的一個工程項目公開招標(biāo)，有房建及市政施工資質(zhì)的控股子公司前去投標(biāo)，還未進入投標(biāo)指定現(xiàn)場就被負責(zé)招投標(biāo)監(jiān)督管理的工作人員攔在門外，以存在利害關(guān)系為由阻止了投標(biāo)②。事后，招投標(biāo)監(jiān)督管理部門出具了一份“告知書”，主要內(nèi)容是：控股子公司與招標(biāo)公司之間存在控股、管理關(guān)系，根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第34條的規(guī)定，與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標(biāo)，據(jù)此控股子公司應(yīng)當(dāng)回避。

習(xí)近平總書記提出“重大改革都要于法有據(jù)”。陳金釗教授認(rèn)為，對于“重大改革都要于法有據(jù)”之法的確認(rèn)，實際上就是要研究改革措施的法律、法理、法治依據(jù)或理由，這是為改革尋找合法性依據(jù)。在重大改革措施的合法性問題上，至少應(yīng)該考慮五個方面的因素，即 “改革之合法性需要到憲法和法律中去尋找” “到法律淵源中尋找作為改革依據(jù)之‘法’理”“用法治思維和法律方法塑造改革之’法’據(jù)”“根據(jù)社會發(fā)展需要論證改革之‘法’理依據(jù)”“在法治與改革關(guān)系中確定‘于法有據(jù)’之法”。[5]國有企業(yè)改革在我國已進行多年，城投公司履行融資平臺功能也有三十年的歷史，“混改”“轉(zhuǎn)型”都不是一朝一夕能完成的，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式”。

綜上所述，城投公司應(yīng)當(dāng)在新的歷史條件下準(zhǔn)確進行市場定位和自身定位，把握國家的大政方針，積極探索城投公司的轉(zhuǎn)型與變革，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢和法律規(guī)定剖析企業(yè)存在問題，挖掘企業(yè)自身潛力及市場潛力，優(yōu)化資源配置，在法律范圍內(nèi)尋找更大的經(jīng)營空間。

[注 釋]

①之所以用“五花八門”，是因為有的員工有行政編制、有的沒有行政編制；沒有行政編制的還分為政府部門聘用的人事關(guān)系、政府部門聘用的勞動關(guān)系與公司聘用的勞動關(guān)系。一個地方城投公司的人員身份構(gòu)成可以反映我們國家人事關(guān)系、勞動關(guān)系的變化歷史。

②之所以被擋在投標(biāo)門外，是因為當(dāng)?shù)氐胤叫?，彼此都認(rèn)識，即使派去的投標(biāo)人員沒有表明身份，管理人員也知道派去的投標(biāo)人員是哪個公司的。本文對這種行政執(zhí)法方式合法與否不做分析，只是客觀記錄事情發(fā)生的經(jīng)過。