簡新華 黃 錕

內(nèi)容提要：農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)是要在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化新階段的15年內(nèi)使得近兩億已經(jīng)和將要在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工中的大多數(shù)基本上成為市民；其必要性在于，這是新階段基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的客觀要求、基本實現(xiàn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化和優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的主要任務(wù)、更好地解決“三農(nóng)”問題的重要措施、促進城鎮(zhèn)發(fā)展和穩(wěn)定的有益途徑，是農(nóng)民工市民化更有效的戰(zhàn)略措施，也有助于推動全面深化改革、有效擴大內(nèi)需；其可能性在于，無論從資金籌集方面來看，還是從制度改革創(chuàng)新方面來看，都基本具備實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的條件；其主要戰(zhàn)略措施包括，由黨和國家統(tǒng)一規(guī)劃部署、綜合配套、協(xié)調(diào)推進，實行市民化和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)雙管齊下的戰(zhàn)略方針，以相關(guān)制度改革創(chuàng)新和有效籌集使用相關(guān)資金為戰(zhàn)略重點等。

一、農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的內(nèi)涵

按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，2020年中國要奪取脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，使得現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧；2021年中國將進入“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的發(fā)展新階段和“十四五”規(guī)劃時期。那么，中國在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展方面是否還應(yīng)該開始實施類似于脫貧攻堅戰(zhàn)這樣的攻堅戰(zhàn)呢？答案是肯定的，即從“十四五”時期中國應(yīng)該開始啟動，至2035年基本完成農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)。

所謂農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)，就是要在尊重農(nóng)民工自身意愿和自主決策的前提下，采取切實有效措施，在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化新階段的15年內(nèi)使得近兩億已經(jīng)和將要在城鎮(zhèn)穩(wěn)定務(wù)工經(jīng)商(或者說就業(yè))的農(nóng)民工中的大多數(shù)基本上成為市民，享受與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，不再在城鄉(xiāng)之間頻繁流動，在實現(xiàn)就業(yè)非農(nóng)化的同時實現(xiàn)身份的非農(nóng)化即市民化，也就是消除“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，實現(xiàn)完全的城鎮(zhèn)化。

這里之所以說是要使得大多數(shù)農(nóng)民工市民化而不是全部農(nóng)民工市民化，是因為農(nóng)民工數(shù)量龐大，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)任務(wù)的完成、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和就業(yè)機會的增加，應(yīng)該鼓勵也必然會有相當(dāng)部分農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，因此他們的身份也就不再是農(nóng)民工，也就不需要市民化。農(nóng)民工問題可以通過市民化和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)兩條途徑解決。之所以說“要在尊重農(nóng)民工自身意愿和自主決策的前提下，”是指不能只是采用行政手段強制農(nóng)民工市民化，應(yīng)該是創(chuàng)造各種有利條件，克服各種困難特別是制度障礙和資金不足，讓農(nóng)民工自愿順利實現(xiàn)市民化[1]。

二、開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的必要性

為什么要開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)？主要有以下幾個原因。

第一，新階段基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的客觀要求。

按照黨的十九大的戰(zhàn)略部署，中國2020年全面建成小康社會，2021年開始進入“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的新階段(2020—2035年)。作為新階段的第一個五年規(guī)劃，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展的主要矛盾決定了“十四五”規(guī)劃發(fā)展的主要方式和基本任務(wù)應(yīng)該是由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展、由投資驅(qū)動為主轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動為主，進一步調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，使得“人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”[2]。

在農(nóng)村絕對貧困人口脫貧之后，中國的弱勢群體就不再以農(nóng)村貧困人口為主，而農(nóng)民工和城鎮(zhèn)貧困人口應(yīng)是下一步需要重點幫扶的群體。在新階段，中國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，面臨的最突出的經(jīng)濟社會問題已經(jīng)不再是農(nóng)村貧困人口問題，而是更突出的農(nóng)民工市民化問題，只有有效解決農(nóng)民工市民化問題，才能更好地優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距，基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果，逐步走向共同富裕，維持社會和諧穩(wěn)定，最終實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。

農(nóng)民工市民化要滿足農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的住房、醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面的需要，這些能夠相當(dāng)大地增加投資需求和消費需求，有效擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

第二，基本實現(xiàn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。

當(dāng)今世界所有發(fā)達(dá)國家的城市化率都是70%以上，而基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新階段中國應(yīng)該基本實現(xiàn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化，實際城鎮(zhèn)化率也應(yīng)該達(dá)到70%左右，但是目前中國城鎮(zhèn)化率依然偏低。不僅如此，雖然中國城鎮(zhèn)化目前的速度基本合適，但是城鎮(zhèn)化水平總體仍是滯后的，這種滯后不僅表現(xiàn)為滯后于國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化或非農(nóng)化進程，也滯后于國外同等發(fā)展水平國家或同樣發(fā)展階段的城市化水平[3]。2019年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更是只有44.38%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率大大低于常住人口城鎮(zhèn)化率，兩者相差16.22%；中國常住人口城鎮(zhèn)化率比發(fā)達(dá)國家的城市化率低10%以上；戶籍人口城鎮(zhèn)化率更是比發(fā)達(dá)國家的城市化率低26.22%[4]。中國現(xiàn)在之所以城鎮(zhèn)化率偏低尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化率偏低，主要原因在于數(shù)以億計的農(nóng)民工沒有實現(xiàn)市民化，這是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理的突出表現(xiàn)[5]。有學(xué)者把這種現(xiàn)象稱之為“化地不化人”的“半城鎮(zhèn)化”，即土地城鎮(zhèn)化了、失去土地的人沒有完全城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)就業(yè)卻不能獲得城市居民的身份、不能享受與市民同等的待遇，這不符合以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化的要求。只有有效解決農(nóng)民工市民化問題，才能克服城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、農(nóng)民城鎮(zhèn)化滯后于農(nóng)民非農(nóng)化的偏差，從而消除不合理的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，真正推進以人民為中心的高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)[5-6]。常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化基本一致，才是以人民為中心和社會主義現(xiàn)代化的必然趨勢。如果到2035年中國還不能基本消除“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍比常住人口城鎮(zhèn)化率低10～20個百分點，那么就很難說已經(jīng)基本實現(xiàn)了社會主義現(xiàn)代化。

第三，更好地解決“三農(nóng)”問題的重要措施。

如果無法實現(xiàn)市民化，農(nóng)民工就不能在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，農(nóng)村剩余勞動力也就不能持久穩(wěn)定地轉(zhuǎn)移。這不僅不利于實現(xiàn)高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，而且是“三農(nóng)”問題突出的重要表現(xiàn)。因此，只有實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，有效解決農(nóng)民工的住房、社會保障、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療等方面的問題，才能讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，有效減少農(nóng)民，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，更好實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，消除農(nóng)村留守婦女、老人、兒童和空巢家庭問題，保持農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)的成果、防止“返貧”，從而更好地解決“三農(nóng)”問題[7]。

第四，促進城鎮(zhèn)發(fā)展和穩(wěn)定的有益途徑。

農(nóng)民工市民化，不僅要解決農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)問題，而且要解決農(nóng)民工及其家庭的安居問題。這不但能夠極大地擴大國內(nèi)投資和消費需求，增強經(jīng)濟增長動力，還能夠讓農(nóng)民工更好融入城鎮(zhèn)，使得大多數(shù)農(nóng)民工不再每年都要回家過春節(jié)從而緩解“春運”的壓力，有效解決農(nóng)民工及其家庭的住房問題還可以減少城鎮(zhèn)住房的“剛需”、穩(wěn)定城市房價，更能夠促進加強城鎮(zhèn)建設(shè)和管理，改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，美化城鎮(zhèn)環(huán)境，降低城鎮(zhèn)犯罪率，維護城鎮(zhèn)社會治安。

第五，有助于推動全面深化改革。

要打贏農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)，必須克服全社會各層面的制度缺陷，因此開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)必將極大地推動戶籍、社會保障、土地、住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面制度的深化改革、創(chuàng)新完善。

第六，攻堅戰(zhàn)是農(nóng)民工市民化更有效的戰(zhàn)略措施。

農(nóng)民工市民化能不能不采取國家攻堅戰(zhàn)的方式來推進呢？答案是否定的，因為開展攻堅戰(zhàn)是農(nóng)民工市民化更有效的戰(zhàn)略措施。由于農(nóng)民工市民化面臨的主要障礙是各類城鄉(xiāng)有別的制度障礙，必須依靠黨和國家領(lǐng)導(dǎo)和推動深化改革才能予以克服；而且要讓農(nóng)民工在住房、社會保障、就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，還需要大量的資金投入，因此一直困難重重，進展緩慢。2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率52.57%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%，兩者相差17.57%；2019年兩者相差16.22%；7年過去了，兩者的差距只縮小了1.35%，說明農(nóng)民工市民化的進程極為緩慢。因此，農(nóng)民工市民化就像扶貧脫貧一樣，不可能僅僅依靠市場作用和農(nóng)民自主決策自然而然地實現(xiàn)，既不能急于求成、盲目冒進，也不能消極應(yīng)付、無限期地拖下去，需要黨和國家像扶貧脫貧那樣，采用打攻堅戰(zhàn)的方式，集中力量解決[8]。

總而言之，開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)，既是中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化新階段經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求，更能夠綱舉目張、一舉多得，極大地推進社會主義現(xiàn)代化。

三、農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的主要任務(wù)和可行性

農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的主要任務(wù)，是使大多數(shù)農(nóng)民工基本實現(xiàn)市民化；衡量農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)任務(wù)是否完成的主要指標(biāo)，就是看中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率是否基本相等。如果基本相等，就表明大多數(shù)農(nóng)民工實現(xiàn)了市民化，農(nóng)民工問題基本解決，中國“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象就會消失。

由于中國農(nóng)民工數(shù)量龐大，其市民化涉及農(nóng)民的城鄉(xiāng)地域、身份、職業(yè)的多重轉(zhuǎn)換，因此需要經(jīng)歷一個人數(shù)多、成本高、難度大、周期長的過程，那么農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的主要任務(wù)是否肯定能在未來15年內(nèi)基本完成，也就是說在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新階段開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)是否具有可行性呢？

的確，就像農(nóng)村絕對貧困人口脫貧一樣，農(nóng)民工市民化也是一個極其復(fù)雜艱難的任務(wù)，要讓農(nóng)民工享受比農(nóng)民高得多的與市民同等的社會保障和公共服務(wù)水平(包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、住房保障等)，成本巨大，需要巨額的投入，而且還不能降低城鎮(zhèn)居民現(xiàn)有的社會保障和公共服務(wù)水平，也不能讓農(nóng)民工同時享受農(nóng)民和市民的雙重保障和福利，要做到這些，既要籌集數(shù)以億計的資金，又要綜合配套成功實行社會保障、戶籍、就業(yè)、農(nóng)地制度等多種重要制度的改革創(chuàng)新。新階段中國是否具備這些條件呢？本文認(rèn)為，這些條件將基本具備。

第一，從資金籌集方面來看，具有實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的基本條件。

2019年外出農(nóng)民工1.7億人，按照現(xiàn)在從事相關(guān)研究的大多數(shù)學(xué)者估算的農(nóng)民工市民化的較高成本每人10萬元計算(這是指農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)居民同等待遇國家或者說社會需要增加的總投入，不是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的全部費用，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)租房或者購房由自己支付租金和房款，還要像城鎮(zhèn)居民一樣繳納水電、交通、醫(yī)療、教育、社會保障等費用)，如果在15年內(nèi)讓這1.7億農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，需要17萬億資金的總投入，每年只需要1.1萬億元，而中國2011年國家的財政收入已經(jīng)超過10萬億人民幣，達(dá)到10.37萬億人民幣，比2000年全國的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)9.9萬億人民幣還要多[6]，2019年全國一般公共預(yù)算收入更是高達(dá)19萬億元[9]，總量已經(jīng)相當(dāng)可觀，完全有能力增加農(nóng)民工市民化的投入，政府應(yīng)該負(fù)擔(dān)得起，更何況農(nóng)民工市民化的資金不是全部都要由政府支出，應(yīng)該是多渠道籌措[7-8]。

第二，從制度改革創(chuàng)新方面來看，也基本具備實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的條件。

新階段正是全面深化改革的階段，社會保障、戶籍、就業(yè)、農(nóng)地制度、醫(yī)療、教育等多種重要制度的改革創(chuàng)新已經(jīng)進行多年，積累了豐富的經(jīng)驗教訓(xùn)，現(xiàn)在正需要綜合配套、協(xié)同推進、攻堅克難。所以，新階段中國基本具備開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的可行性。

農(nóng)民工要不要獲得城鎮(zhèn)戶口、要不要市民化？有一種很有影響的觀點認(rèn)為，農(nóng)民工的制度安排應(yīng)該長期穩(wěn)定，不能輕易改動，否則急于給農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口就會出大亂子。比如，2008年世界金融和經(jīng)濟危機發(fā)生時，中國出口大幅度下降，數(shù)以千萬計的農(nóng)民工失業(yè)回流，國外媒體驚呼中國要出大問題，結(jié)果基本平安無事。為什么？有學(xué)者認(rèn)為是因為沒有給農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口，所以沒有固化在城鎮(zhèn)而回農(nóng)村去了，否則后果不堪設(shè)想。在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商失敗的農(nóng)民工之所以沒有滯留城鎮(zhèn)，主要不是因為沒有城鎮(zhèn)戶口，而是在城鎮(zhèn)沒有就業(yè)保障和社會保障，只有回鄉(xiāng)就業(yè)和生活。中國農(nóng)民工之所以能夠回鄉(xiāng)就業(yè)和生活，也沒有像拉丁美洲國家和印度的進城農(nóng)民那樣滯留在大面積的貧民窟中，則主要是中國農(nóng)民工有承包地，有退路，是農(nóng)地的集體所有制給農(nóng)民提供了承包地這樣一條最后保障線。

一般來說，工業(yè)化和城市化的大變革時期往往都伴隨著社會大動蕩，農(nóng)民工的制度安排則是中國在快速工業(yè)化和城市化過程中能保持社會基本穩(wěn)定的一個重要因素，農(nóng)民承擔(dān)了大多數(shù)成本，但是農(nóng)村不能永遠(yuǎn)是城市勞動力的蓄水池、社會的減震器，農(nóng)民不能永遠(yuǎn)都只能依靠土地這一條水平很低的保障線。因為農(nóng)民工的身份不根本改變，長期在城鄉(xiāng)流動不僅使得農(nóng)民工難以實現(xiàn)安居樂業(yè)和共同富裕，不利于維護社會公平，而且使得農(nóng)村剩余勞動力無法持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，也不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化的實現(xiàn)。實現(xiàn)市民化后的農(nóng)民工應(yīng)該將承包地返還給村集體，如果在城鎮(zhèn)失業(yè)，能夠享受與城鎮(zhèn)居民一樣的失業(yè)保障，不用再返回農(nóng)村[10]。

國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟調(diào)研顯示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)意愿低，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升難度大[11]，似乎城鎮(zhèn)化、市民化不符合農(nóng)民工的意愿。果真如此嗎？其實不然?，F(xiàn)在仍有不少農(nóng)民工之所以表示不愿意要城鎮(zhèn)戶口，主要原因是因為政府答應(yīng)給的城鎮(zhèn)戶口有名無實，他們不愿意因而失去農(nóng)地和國家現(xiàn)在惠農(nóng)政策的好處。如果獲得城鎮(zhèn)戶口的同時也獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障和福利待遇，相信大多數(shù)農(nóng)民工會非常高興。

所以，新時期應(yīng)下決心開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)。

四、農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略措施

如何開展農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)？

第一，由黨和國家統(tǒng)一規(guī)劃部署、綜合配套、協(xié)調(diào)推進。

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指南，由黨和國家參照脫貧攻堅戰(zhàn)的成功經(jīng)驗，制定全國農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)的總體戰(zhàn)略部署，提出明確具體的戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)、步驟、重點、方針、措施。

由于農(nóng)民工市民化涉及經(jīng)濟社會政治、工農(nóng)城鄉(xiāng)、改革和發(fā)展等許多方面，牽一發(fā)而動全身，所以戰(zhàn)略部署必須綜合配套、協(xié)調(diào)推進。

第二，實行市民化和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)雙管齊下的戰(zhàn)略方針。

由于農(nóng)民工數(shù)量龐大，市民化既非一日之功，也不能一蹴而就，再加上難以完全避免的經(jīng)濟增長的不確定性和起伏波動，比如2020年的新冠肺炎疫情的沖擊，會使得城鎮(zhèn)就業(yè)狀況也發(fā)生起伏波動，所以農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)必須持續(xù)15年甚至可能更長時間。應(yīng)該城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，兩條腿走路，即市民化和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)雙管齊下，在盡可能鼓勵支持農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的前提下實現(xiàn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工市民化。

第三，以相關(guān)制度改革創(chuàng)新和有效籌集使用相關(guān)資金為戰(zhàn)略重點。

由于農(nóng)民工市民化面臨的主要困難是城鄉(xiāng)有別的制度障礙和資金不足，所以農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)必須以相關(guān)制度改革創(chuàng)新和有效籌集使用相關(guān)資金為戰(zhàn)略重點。

由于現(xiàn)在實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的制度障礙主要是不完善的城鄉(xiāng)有別的二元制度，所以農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)必須綜合配套改革完善相關(guān)制度。在這些制度中，人們往往認(rèn)為阻礙農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化進程的最主要的是戶籍制度，因此推進農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新最重要的應(yīng)該是改革戶籍制度，其實不盡然。因為，現(xiàn)在戶籍制度實際上已經(jīng)不能阻止農(nóng)民進城，只是阻止進城的農(nóng)民獲得市民身份、享受市民待遇。戶籍制度之所以難改、邁不開大步、有的地方加快后又退了回去，困難不在戶籍制度本身，而在于和戶籍制度緊密聯(lián)系在一起的城鄉(xiāng)有別的社會保障和福利制度難以分離，現(xiàn)在還不能讓進城的農(nóng)民也都享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇，或者所有的市民和進城的農(nóng)民都享有同等的社會保障和福利[5]。如果能夠做到這一點，戶籍制度改革就是非常容易的事情。因此，現(xiàn)在推進農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化最重要的制度創(chuàng)新不是改革戶籍制度、給農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口，而是包括養(yǎng)老、住房、教育、醫(yī)療在內(nèi)的社會保障制度的建立和健全。

農(nóng)民工實現(xiàn)市民化以后如果還擁有農(nóng)地承包權(quán)，就既享有城鎮(zhèn)居民的福利待遇又擁有農(nóng)民才能擁有的農(nóng)地承包權(quán)，這種雙重權(quán)益，無論是與城鎮(zhèn)居民相比，還是與留在農(nóng)村里的農(nóng)民相比，都是不公平、不合理的，所以實現(xiàn)市民化的農(nóng)民工應(yīng)該將承包地交還給村集體。當(dāng)然，村集體也應(yīng)該給退出的農(nóng)民工適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償，這樣會更有利于農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，也有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、防止土地拋荒。

由于資金不足是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的突出困難，所以農(nóng)民工市民化攻堅戰(zhàn)必須多渠道籌措資金。如何有效籌措城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工市民化所需的巨額資金，是中國城鎮(zhèn)化面臨的一個最大的困難問題。本文認(rèn)為，除了各級政府加大相關(guān)投資之外，還應(yīng)該鼓勵農(nóng)民集資建城，也可以采取批租土地、有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、合理分配使用土地增值收益、合資開發(fā)、發(fā)行債券、投資入股、貸款等多種形式和途徑，實行各種優(yōu)惠政策，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農(nóng)民的資金，用于農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化[6-7]。

由于農(nóng)民工市民化是經(jīng)濟發(fā)展新階段推進新型城鎮(zhèn)化的重點，所以有效籌措城鎮(zhèn)化資金重點要解決的是，農(nóng)民工市民化的資金來源或者說農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)該由誰承擔(dān)的問題。本文認(rèn)為，主要不能直接由農(nóng)民工支付，因為農(nóng)民工的收入已經(jīng)很低，既無力支付，也不合理；但是也不能由城市居民承擔(dān)，因為這種成本開支不是由城市居民引起的。因此，農(nóng)民工市民化的成本主要應(yīng)該由各級政府支付，農(nóng)民工自身也要直接支付一部分。因為只有權(quán)責(zé)對等，制度才公平、合理、切實可行、有效實施。此外，雇傭農(nóng)民工的企業(yè)也應(yīng)該承擔(dān)一部分農(nóng)民工市民化的成本，這是因為農(nóng)民工的低工資給企業(yè)帶來低成本、高收入，企業(yè)應(yīng)該對農(nóng)民工一視同仁，給予城市職工同等的工資福利待遇，而且農(nóng)民工市民化還能解除農(nóng)民工的后顧之憂，使他們安心、穩(wěn)定地在企業(yè)工作，滿足企業(yè)對勞動力特別是熟練勞動力的需求，緩解或消除“民工荒”現(xiàn)象。具體來說，企業(yè)支付的農(nóng)民工市民化成本主要是一部分職工技能崗位培訓(xùn)、社會保障和在城市居住的費用。

之所以農(nóng)民工市民化的成本主要應(yīng)該由各級政府支付，這是因為：一是農(nóng)民工的收入一直很低，無力直接支付農(nóng)民工市民化的全部或大部分費用。二是中國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)和城市發(fā)展向工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)變的階段，“三農(nóng)”問題十分突出，已經(jīng)到了刻不容緩的地步，成為黨和國家工作的重中之重，而農(nóng)民工市民化是持久穩(wěn)定轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力、減少農(nóng)民、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、最終解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，政府必須大力支持。三是農(nóng)民工創(chuàng)造的價值有相當(dāng)大一部分作為稅收和利潤上繳給了政府，政府有責(zé)任和義務(wù)拿出一部分支付農(nóng)民工市民化的成本。而且，如前所述，現(xiàn)在政府應(yīng)該有這個財力。政府應(yīng)該支付的農(nóng)民工市民化成本，主要包括由于農(nóng)民工市民化而增加的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境保護的費用，建立農(nóng)民工享有與城市職工同等社會保障和福利的制度的一大部分費用，保證農(nóng)民工在城鎮(zhèn)比較穩(wěn)定持久居住的住房建設(shè)的一部分費用，以及提高農(nóng)民工及其子女的素質(zhì)的一部分教育培訓(xùn)費用等。

從表面上來看，農(nóng)民工市民化的成本主要不由農(nóng)民工支付，似乎也不合理；但從實質(zhì)上來看，農(nóng)民工市民化的成本只是名義上主要由各級政府和企業(yè)支付，實際上主要還是由農(nóng)民工自己支付的。因為政府和企業(yè)支付的資金來源主要是農(nóng)民工創(chuàng)造的價值。領(lǐng)著低工資的農(nóng)民工給企業(yè)創(chuàng)造了大量的利潤收入，支付一部分農(nóng)民工市民化成本，只不過是減少一點利潤而已，實際上企業(yè)已經(jīng)在支付，比如“三金一險”。當(dāng)然，企業(yè)也不能支付太多，否則企業(yè)利益受損，不利于增加投資和經(jīng)濟發(fā)展。而且，政府支付只是直接的、名義上的，實際上主要還是由農(nóng)民工間接支付的。因為，政府在這方面支付的資金，可以主要來源于由農(nóng)民工創(chuàng)造的價值轉(zhuǎn)化而來的利潤和稅收。在政府支付的農(nóng)民工市民化成本中會有一部分來自工業(yè)和城市反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資金，也是對以往農(nóng)民對工業(yè)和城市發(fā)展的巨大貢獻和犧牲的必要補償，或者說是對農(nóng)民過去創(chuàng)造的價值的返還[12]。

總而言之，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化所需資金的來源或者說資金的籌集渠道，主要包括各級政府的財政支出、土地增值收益(即土地轉(zhuǎn)讓費)、雇傭農(nóng)民工企業(yè)的相關(guān)支出、農(nóng)民工直接支付的相關(guān)費用和農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓承包地所得的補償(可用于農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的安居樂業(yè))[6]。雖然政府的開支很多，但政府的錢首先應(yīng)該用在刀刃上、關(guān)鍵點上，這幾年脫貧攻堅是刀刃、關(guān)鍵，經(jīng)濟發(fā)展新階段除了科技教育和國防，農(nóng)民工市民化就應(yīng)該是刀刃、關(guān)鍵，政府現(xiàn)在特別需要加大農(nóng)民工市民化方面的投入，這樣能夠取得一舉多得的效果。至于現(xiàn)在政府花錢很多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)該更多地鼓勵包括外資在內(nèi)的民間投資。