廣西財(cái)政廳課題組

醫(yī)院采購(gòu)是政府采購(gòu)的重要組成部分，廣西醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)近34000個(gè)(含村衛(wèi)生室)，醫(yī)院600多家(其中公立醫(yī)院約為330多家)，公益性醫(yī)院政府采購(gòu)數(shù)額高、涉及范圍廣，醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管對(duì)全區(qū)政府采購(gòu)監(jiān)督管理具有重要影響。醫(yī)院采購(gòu)資金既有財(cái)政補(bǔ)助收入，又有醫(yī)療收入、科教項(xiàng)目收入、捐贈(zèng)收入、對(duì)外投資收益等非財(cái)政補(bǔ)助收入，資金來源復(fù)雜。實(shí)踐中，公益性醫(yī)院使用醫(yī)療收入、科教項(xiàng)目收入、捐贈(zèng)收入、對(duì)外投資收益等非財(cái)政補(bǔ)助收入(即所謂“自有資金”)進(jìn)行采購(gòu)是否應(yīng)執(zhí)行政府采購(gòu)制度并適用《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等規(guī)定的救濟(jì)措施，采購(gòu)人、供應(yīng)商、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相關(guān)方看法不一，采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管亂象層出。醫(yī)院采購(gòu)的失秩現(xiàn)象不僅制約醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，飽受政府采購(gòu)供應(yīng)商詬病，也對(duì)監(jiān)管部門依法監(jiān)管提出挑戰(zhàn)，值得監(jiān)管機(jī)構(gòu)重視。

與一般事業(yè)單位相比，公益性醫(yī)院在收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)、收入性質(zhì)、成本管理等方面有其特殊性。從收支規(guī)模上看，許多公益性醫(yī)院收支規(guī)模較大；從收支結(jié)構(gòu)上看，公益性醫(yī)院以醫(yī)療收入和醫(yī)療支出為主，財(cái)政直接補(bǔ)助只占較小比重，公益性醫(yī)院運(yùn)行中對(duì)市場(chǎng)的依賴程度較高；從成本管理上看，公益性醫(yī)院強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)效率和成本管理。這些特點(diǎn)決定了對(duì)公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管要求要高于一般事業(yè)單位。僅以自治區(qū)本級(jí)為例，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生和健康委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)，2020年自治區(qū)本級(jí)醫(yī)院的政府采購(gòu)預(yù)算金額近170億元，同比上年增加28億元，其中未納入財(cái)政專戶管理的收入安排的資金約為150億元，政府采購(gòu)制度的執(zhí)行情況直接影響資金的使用效率。在全面依法治國(guó)和深化政府采購(gòu)制度改革的背景下，開展公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管法律研究，厘清公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管的法律認(rèn)識(shí)誤區(qū)，透析監(jiān)管現(xiàn)狀，提出監(jiān)管對(duì)策，對(duì)規(guī)范公益性醫(yī)院政府采購(gòu)行為、促進(jìn)財(cái)政部門依法履行政府采購(gòu)監(jiān)督管理職責(zé)、提升財(cái)政治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。

一、公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管的現(xiàn)狀

(一)概念界定：公益性醫(yī)院政府采購(gòu)

1.本文所稱公益性醫(yī)院，指性質(zhì)上屬于事業(yè)單位的(包括公益一類和公益二類)、由政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系龐雜、醫(yī)療機(jī)構(gòu)種類眾多，公益性醫(yī)院性質(zhì)特殊。根據(jù)《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，我國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩大類。隨著醫(yī)院體制改革的不斷深入和醫(yī)院管理法治化進(jìn)程的加快，根據(jù)2020年6月1日施行的《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》規(guī)定，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系由基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等功能互補(bǔ)的機(jī)構(gòu)組成。國(guó)家對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)行分類管理，以非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體、營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)又分為政府舉辦和社會(huì)力量舉辦兩種，營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為社會(huì)力量舉辦。政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)屬于事業(yè)單位，在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。而社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性和營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都是企業(yè)性質(zhì)，按照市場(chǎng)化原則經(jīng)營(yíng)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》的規(guī)定，同屬事業(yè)單位的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，又可分為公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位，其資金來源和經(jīng)營(yíng)方式存在較大差異。其中，公益一類事業(yè)單位，指承擔(dān)公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如縣級(jí)醫(yī)院、基層社區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生院等，該類醫(yī)院不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。公益二類醫(yī)院指承擔(dān)非營(yíng)利醫(yī)療，可部分由市場(chǎng)配置資源的機(jī)構(gòu)，如公立三甲醫(yī)院、公立二甲醫(yī)院等。公益二類事業(yè)單位，其在確保公益目標(biāo)的前提下，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)提供與主業(yè)相關(guān)的其他服務(wù)。因此，政府采購(gòu)視角下，本文所稱的公益性醫(yī)院，指性質(zhì)上屬于事業(yè)單位的(包括公益一類和公益二類)、由政府舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，包括公立三甲醫(yī)院、公立二甲醫(yī)院、縣級(jí)醫(yī)院、基層社區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生院等。

2.公益性醫(yī)院采購(gòu)范圍僅包括醫(yī)院采購(gòu)貨物、服務(wù)等內(nèi)容，不包括醫(yī)院采購(gòu)藥品、醫(yī)用耗材的行為?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的界定作出明確規(guī)定，《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。公益性醫(yī)院采購(gòu)對(duì)象主要分為藥品、醫(yī)用耗材、其他物資和服務(wù)。從性質(zhì)上講，藥品、醫(yī)用耗材均屬《政府采購(gòu)法》的采購(gòu)對(duì)象，但囿于我國(guó)公益性醫(yī)院管理的現(xiàn)狀，公益性醫(yī)院采購(gòu)行為相較于一般機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的采購(gòu)行為具有復(fù)雜性，藥品、醫(yī)用耗材單獨(dú)執(zhí)行集中采購(gòu)政策，采購(gòu)項(xiàng)目由醫(yī)院主管部門監(jiān)管。同時(shí)，在廣西壯族自治區(qū)公共資源交易中心相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，藥品與醫(yī)用耗材交易單列，不包含在財(cái)政部門監(jiān)管的政府采購(gòu)范圍之內(nèi)。

綜上，本文所稱公益性醫(yī)院采購(gòu)，特指公益一類、公益二類醫(yī)院采購(gòu)除藥品、醫(yī)用耗材等之外的其他物資、服務(wù)的行為。

(二)應(yīng)然層面：政府采購(gòu)監(jiān)管制度完備

1.國(guó)家法律法規(guī)織牢公益性醫(yī)院監(jiān)管法律體系。法律法規(guī)和財(cái)政部相關(guān)規(guī)章規(guī)定已織牢公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管法律體系。就監(jiān)管所適用的法律法規(guī)而言，公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管與其他主體的采購(gòu)監(jiān)管并無明顯差別，財(cái)政部門以《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》以及配套的規(guī)章及相關(guān)政策作為權(quán)力來源和監(jiān)管依據(jù)，行使法律法規(guī)賦予的政府采購(gòu)政策制定權(quán)、采購(gòu)預(yù)算編制和資金撥付權(quán)、采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督管理權(quán)、違法行為處理權(quán)等權(quán)力。

法律法規(guī)已明確公益性醫(yī)院政府采購(gòu)的范圍。相較于其他采購(gòu)主體，公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管雖在對(duì)象條件和資金條件的判定方面具有復(fù)雜性，但也在法律法規(guī)所構(gòu)建的現(xiàn)有框架之內(nèi)。從法教義學(xué)的角度分析，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條的規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目滿足法律規(guī)定的主體條件、資金條件、對(duì)象條件、形式要件四方面條件時(shí)，即應(yīng)被定性為政府采購(gòu)項(xiàng)目，為《政府采購(gòu)法》及其配套規(guī)定所調(diào)整。詳言之，公益性醫(yī)院采購(gòu)在主體條件和形式要件方面，與其他政府采購(gòu)主體相似，認(rèn)定其是否符合主體條件并不存在爭(zhēng)議。與此相對(duì)的是，公益性醫(yī)院采購(gòu)資金條件和對(duì)象條件易產(chǎn)生爭(zhēng)議。相較于其他行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位對(duì)其使用的資金是否屬于財(cái)政性資金、采購(gòu)對(duì)象是否符合條件并不存在過多爭(zhēng)議，公益性醫(yī)院采購(gòu)行為定性的核心在于資金因素，即醫(yī)院采購(gòu)使用的資金是否屬于政府采購(gòu)法及其條例中規(guī)定的財(cái)政性資金。若醫(yī)院使用應(yīng)界定為《政府采購(gòu)法》中財(cái)政性資金來采購(gòu)標(biāo)的，則采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)納入《政府采購(gòu)法》的適用范圍，反之則不應(yīng)納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，不受《政府采購(gòu)法》的約束。

而對(duì)于公益性醫(yī)院的“自有資金”是否應(yīng)認(rèn)定為財(cái)政性資金，實(shí)踐中雖存在不同理解，但法律層面并不存在爭(zhēng)議，即公益性醫(yī)院的所有資金均屬于《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的“財(cái)政性資金”。

(1)從政府采購(gòu)法律規(guī)范分析，公益性醫(yī)院的資金性質(zhì)應(yīng)屬政府采購(gòu)資金。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二條的規(guī)定，《政府采購(gòu)法》第二條所稱財(cái)政性資金是指納入預(yù)算管理的資金。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十七條規(guī)定，一般公共預(yù)算收入包括各項(xiàng)稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。2015年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳印發(fā)的《公立醫(yī)院預(yù)決算報(bào)告制度暫行規(guī)定》的第三條規(guī)定，醫(yī)院年度預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成，醫(yī)院所有收支應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算統(tǒng)一管理。《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第四十條規(guī)定，政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)，所有收支均納入預(yù)算管理，按照醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃合理設(shè)置并控制規(guī)模。與此同時(shí)，財(cái)政部2019年修訂的《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》第十八條亦規(guī)定，事業(yè)單位購(gòu)置納入政府采購(gòu)范圍的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)政府采購(gòu)的規(guī)定執(zhí)行。以上一系列法律法規(guī)表明，公益性醫(yī)院收入和支出均應(yīng)納入預(yù)算管理，醫(yī)院開展采購(gòu)活動(dòng)所使用的資金性質(zhì)屬于財(cái)政性資金，公益性醫(yī)院采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為應(yīng)屬于政府采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，接受財(cái)政部門的監(jiān)督管理。

(2)從政府采購(gòu)法律演進(jìn)分析，公益性醫(yī)院采購(gòu)資金亦應(yīng)屬于《政府采購(gòu)法》中的“財(cái)政性資金”?！柏?cái)政資金”“財(cái)政性資金”“自有資金”是財(cái)政管理中形成的約定俗稱的觀念，政府采購(gòu)領(lǐng)域“預(yù)算外資金”和“預(yù)算內(nèi)資金”的概念亦大量使用，但這些概念本身并無法定的明確含義。隨著預(yù)算管理體制改革和預(yù)算管理的法治化，政府采購(gòu)領(lǐng)域以“財(cái)政性資金”作為政府采購(gòu)項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(財(cái)政部國(guó)庫(kù)司等，2015)。換言之，《政府采購(gòu)法》制定之初，根據(jù)當(dāng)時(shí)的財(cái)政管理制度將財(cái)政性資金解釋為包括財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金，隨著預(yù)算管理體制改革的進(jìn)行，預(yù)算外收支自2011年起已全部納入預(yù)算管理，“預(yù)算外資金”的概念已成為歷史，預(yù)算單位的所有收支均需納入預(yù)算管理。與此同時(shí)，2015年施行的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》對(duì)《政府采購(gòu)法》中“財(cái)政性資金”的規(guī)定進(jìn)行了解釋，明確“財(cái)政性資金”為納入預(yù)算管理的資金，將政府采購(gòu)與預(yù)算管理通過“財(cái)政性資金”聯(lián)系在一起，進(jìn)一步明確了政府采購(gòu)的范圍，淡化了對(duì)資金來源的要求，政府采購(gòu)管理中凡使用納入部門預(yù)算管理的資金，包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)性收入和其他收入等“自有收入”進(jìn)行采購(gòu)的，都應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)管理范疇，突出政府采購(gòu)引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的要求(財(cái)政部國(guó)庫(kù)司等，2015)?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》的規(guī)定雖不適用于財(cái)政、預(yù)算、國(guó)庫(kù)等其他財(cái)政管理領(lǐng)域，但對(duì)界定政府采購(gòu)適用范圍具有法律約束力。因此，預(yù)算管理體制變革后，公益性醫(yī)院俗稱的“自有資金”已成為納入預(yù)算管理的資金，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“預(yù)算性資金”，公益性醫(yī)院使用的資金為財(cái)政性資金，其采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上貨物、服務(wù)、工程的行為屬于政府采購(gòu)。

2.廣西管理制度織密公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管規(guī)則。在國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，廣西財(cái)政部門從全面預(yù)算管理、部門預(yù)算編制、醫(yī)院預(yù)算執(zhí)行、醫(yī)院采購(gòu)執(zhí)行等方面織密了醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管規(guī)則。

一是實(shí)行全面預(yù)算管理制度，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算約束。2017年，廣西財(cái)政廳制定《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院財(cái)務(wù)和預(yù)算管理實(shí)施意見》，要求全區(qū)各級(jí)公立醫(yī)院將所有收支全部納入部門預(yù)算統(tǒng)一管理，將體現(xiàn)公益性醫(yī)院公益性的指標(biāo)納入部門預(yù)算編制過程中，通過部門預(yù)算的編制規(guī)范醫(yī)院運(yùn)行管理。預(yù)算執(zhí)行要求財(cái)政撥款安排的政府采購(gòu)結(jié)余資金不得自行調(diào)整用于本單位其他項(xiàng)目支出，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門核實(shí)后收回財(cái)政總預(yù)算；公立醫(yī)院醫(yī)療收入和其他收入的政府采購(gòu)結(jié)余資金可調(diào)整用于其他項(xiàng)目支出，建立健全公立醫(yī)院預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)控、調(diào)整、決算、分析和考核等全面預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)全口徑、全過程、全員性預(yù)算管理。

二是落實(shí)三級(jí)醫(yī)院總會(huì)計(jì)師制度，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院的財(cái)務(wù)監(jiān)督。自治區(qū)層面規(guī)定2018年底全區(qū)所有三級(jí)公立醫(yī)院均需全面落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度，其他有條件的公立醫(yī)院也應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位，同級(jí)財(cái)政部門予以指導(dǎo)督促。

三是將政府采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行情況作為公益性醫(yī)院財(cái)務(wù)和預(yù)算管理工作定期監(jiān)督檢查的重要部分，按規(guī)定每年對(duì)公益性醫(yī)院年度財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)和再審計(jì)，剖析政府采購(gòu)執(zhí)行情況，并形成常態(tài)機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，將財(cái)政補(bǔ)助與對(duì)公益性醫(yī)院及其相關(guān)責(zé)任人的考核評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

(三)實(shí)然層面：公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管虛化

與立法相對(duì)完備相比，公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管執(zhí)法在政府采購(gòu)預(yù)算編制監(jiān)管、政府采購(gòu)項(xiàng)目監(jiān)管、政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理中呈現(xiàn)出政府采購(gòu)預(yù)算公開不全面、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管爭(zhēng)議難解決等問題，虛化政府采購(gòu)監(jiān)督管理的法律法規(guī)。

1.公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管虛化的表現(xiàn)。

(1)政府采購(gòu)預(yù)算信息公開不全面。政府采購(gòu)預(yù)算公開加強(qiáng)公眾對(duì)采購(gòu)對(duì)象、預(yù)算金額等情況的監(jiān)督，同時(shí)倒逼采購(gòu)人提升政府采購(gòu)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，對(duì)規(guī)范財(cái)政支出和政府采購(gòu)活動(dòng)也具有作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自治區(qū)政府采購(gòu)預(yù)算信息公開目前并未無明確規(guī)定，未在制度層面形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算信息公開模式。相關(guān)制度的缺乏造成實(shí)踐中各地各行其是，政府采購(gòu)預(yù)算信息公開內(nèi)容存在明顯差異，信息公開的范圍和公開程度不一，影響公眾對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)督。以自治區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)公開的2020年部門預(yù)算為例，自治區(qū)衛(wèi)健委公布的部門預(yù)算在部門預(yù)算情況說明中對(duì)政府采購(gòu)金額和預(yù)算變動(dòng)情況、政府采購(gòu)項(xiàng)目各類型的數(shù)額及占比、政府采購(gòu)資金的來源情況進(jìn)行了說明，并公布一般公共預(yù)算撥款、政府性基金預(yù)算撥款、納入財(cái)政專戶管理的資金、未納入財(cái)政專戶管理的資金數(shù)額，但未公布具體的醫(yī)院采購(gòu)項(xiàng)目及各項(xiàng)目的金額。柳州市衛(wèi)健委制作單獨(dú)的政府采購(gòu)預(yù)算表加入部門預(yù)算公開表，但表中僅包含本級(jí)及非醫(yī)療機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目情況，并未公布醫(yī)院的政府采購(gòu)項(xiàng)目情況。桂林市衛(wèi)健委制作單獨(dú)的政府采購(gòu)預(yù)算表加入部門預(yù)算公開表，并在政府采購(gòu)信息中詳細(xì)寫明了所有醫(yī)院的各項(xiàng)目的采購(gòu)內(nèi)容、采購(gòu)方式、采購(gòu)資金來源(包括納入專戶管理的和未納入專戶管理的資金)。而南寧市衛(wèi)健委的部門預(yù)算公開信息中僅公布了政府采購(gòu)預(yù)算的資金總額，既未將政府采購(gòu)預(yù)算作為單獨(dú)的預(yù)算表進(jìn)行公開，又未公布資金的來源和對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目。以上現(xiàn)象表明廣西政府采購(gòu)預(yù)算公開存在混亂現(xiàn)象，不利于公眾監(jiān)督和政府采購(gòu)監(jiān)管。

相較于其他省(區(qū)、市)，廣西的政府采購(gòu)預(yù)算公開情況存在明顯不足。山東省要求全省部門預(yù)算單位必須公布政府采購(gòu)預(yù)算表，將政府采購(gòu)預(yù)算等近年來社會(huì)關(guān)注度高的內(nèi)容列入部門預(yù)算公開的范圍。江蘇省部門預(yù)算公開信息將政府采購(gòu)預(yù)算表作為全省預(yù)算部門必須公開的信息，并制定統(tǒng)一模板規(guī)定政府采購(gòu)預(yù)算表的具體形式。廣州市、濟(jì)南市衛(wèi)健系統(tǒng)公布單獨(dú)的政府采購(gòu)預(yù)算表，并詳細(xì)公開了各醫(yī)院政府采購(gòu)預(yù)算的具體項(xiàng)目信息。相比而言，廣西缺乏統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算公開規(guī)定，除桂林市衛(wèi)健系統(tǒng)公布了其所屬醫(yī)院的政府采購(gòu)預(yù)算表，其他地市的政府采購(gòu)預(yù)算信息與山東、江蘇等地相比，均存在較大的提升空間。

(2)政府采購(gòu)項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一體現(xiàn)在不同部門對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一。公益性醫(yī)院預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、采購(gòu)監(jiān)管等環(huán)節(jié)存在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致現(xiàn)象。以“財(cái)政性資金”的認(rèn)定為例，預(yù)算管理部門存在“醫(yī)院自有資金”不屬于財(cái)政資金的認(rèn)識(shí)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門有“醫(yī)院使用自有資金采購(gòu)”未納入政府采購(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐，而預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督部門存在“以預(yù)算編制不合規(guī)、采購(gòu)方式不合法”為由進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象。如2019年自治區(qū)區(qū)直醫(yī)院財(cái)務(wù)和預(yù)算管理專項(xiàng)檢查，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督部門認(rèn)定部分醫(yī)院存在未按規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)政策的問題，醫(yī)院貫徹全面預(yù)算規(guī)定存在問題，醫(yī)院的政府采購(gòu)計(jì)劃表存在未列入年初政府采購(gòu)預(yù)算的情況，未按法律法規(guī)的要求進(jìn)行備案，而該類醫(yī)院使用“自有資金”采購(gòu)并未納入政府采購(gòu)監(jiān)督部門的采購(gòu)監(jiān)管范圍。

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一體現(xiàn)上下級(jí)監(jiān)管部門對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)未形成一致意見。為調(diào)研廣西三級(jí)醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管情況，調(diào)研組抽樣選取了廣西相關(guān)地市的公益性醫(yī)院進(jìn)行走訪調(diào)研，就醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)的情況與相關(guān)單位進(jìn)行座談。調(diào)研結(jié)果顯示，廣西壯族自治區(qū)、市、縣政府采購(gòu)監(jiān)督部門對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管范圍未獲一致意見，各地執(zhí)行也存在明顯差異。譬如，調(diào)研組走訪玉林市財(cái)政局、玉林市第一人民醫(yī)院、玉林市紅會(huì)醫(yī)院、博白縣人民醫(yī)院、博白縣中醫(yī)院等部分公益性醫(yī)院，結(jié)果顯示財(cái)政部門并未有相關(guān)政策明確規(guī)定醫(yī)院使用“自有資金”采購(gòu)納入政府采購(gòu)的范圍，玉林市第一人民醫(yī)院、玉林市紅會(huì)醫(yī)院兩家醫(yī)院未將采購(gòu)納入政府采購(gòu)范圍，而博白縣人民醫(yī)院、博白縣中醫(yī)院將采購(gòu)業(yè)務(wù)納入政府采購(gòu)范圍。與之相對(duì)的是，調(diào)研組走訪梧州市財(cái)政局、梧州市中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院等五家市級(jí)醫(yī)院和蒼梧縣婦幼保健院、蒼梧縣人民醫(yī)院兩家縣級(jí)醫(yī)院發(fā)現(xiàn)，該市財(cái)政部門亦未有相關(guān)的明確政策，但該市所調(diào)研醫(yī)院均將其采購(gòu)業(yè)務(wù)納入政府采購(gòu)范圍。

監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成政府采購(gòu)項(xiàng)目監(jiān)管真空現(xiàn)象明顯，進(jìn)而導(dǎo)致公益性醫(yī)院采購(gòu)市場(chǎng)出現(xiàn)失秩現(xiàn)象。目前，公益性醫(yī)院使用財(cái)政撥款資金進(jìn)行采購(gòu)的采購(gòu)項(xiàng)目，財(cái)政部門已將其納入監(jiān)管范圍。公益性醫(yī)院使用該部分資金開展采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，需按照《政府采購(gòu)法》等相關(guān)法律法規(guī)及廣西政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。若采購(gòu)過程產(chǎn)生爭(zhēng)議，各方當(dāng)事人亦依據(jù)《政府采購(gòu)法》等法律規(guī)定的救濟(jì)機(jī)制維護(hù)各自的權(quán)益。但對(duì)于公益性醫(yī)院使用“自有資金”開展的采購(gòu)活動(dòng)，財(cái)政部門尚未全部將其納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，多由各醫(yī)院根據(jù)其內(nèi)控、財(cái)務(wù)制度自行采購(gòu)。公益性醫(yī)院隨意開展采購(gòu)活動(dòng)、變更采購(gòu)項(xiàng)目性質(zhì)規(guī)避監(jiān)督部門監(jiān)管甚或成為行業(yè)慣例，與醫(yī)院應(yīng)依法依規(guī)采購(gòu)的法定原則相背離。例如，采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)予公開競(jìng)爭(zhēng)的采取有限競(jìng)爭(zhēng)的方式，采購(gòu)程序嚴(yán)重違法，制定歧視性、差別性的待遇條款等。

(3)政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)突出。醫(yī)院采購(gòu)項(xiàng)目政府采購(gòu)爭(zhēng)議處理執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)突出。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)一方面體現(xiàn)在案件爭(zhēng)議增多、矛盾增大，行政機(jī)關(guān)面臨無法全面履職的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，廣西財(cái)政廳處理的法律咨詢及審理的行政復(fù)議案件中，醫(yī)院采購(gòu)相關(guān)爭(zhēng)議明顯增多，且涉案金額大，對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門嚴(yán)格依據(jù)流程依法依規(guī)處理爭(zhēng)議提出了更高要求。在案件數(shù)量、案件矛盾激增的背景下，財(cái)政部門存在全面履職風(fēng)險(xiǎn)。另一方面體現(xiàn)在爭(zhēng)議解決難度大。醫(yī)院采購(gòu)項(xiàng)目的供應(yīng)商與采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的爭(zhēng)議一般難以調(diào)和，當(dāng)事人法律意識(shí)增強(qiáng)動(dòng)輒進(jìn)行訴訟，若進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)財(cái)政部門的訴訟風(fēng)險(xiǎn)增加。如廣西財(cái)政廳2019年審理的廣西某公司與某市財(cái)政局關(guān)于某市第一人民醫(yī)院醫(yī)療信息平臺(tái)行政復(fù)議案，申請(qǐng)人認(rèn)為：“本項(xiàng)目采購(gòu)人第一人民醫(yī)院為公益性事業(yè)單位，本項(xiàng)目采購(gòu)使用的資金為財(cái)政性資金，屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目。但本項(xiàng)目的采購(gòu)信息未依法在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布，使申請(qǐng)人未能知曉本項(xiàng)目采購(gòu)的信息，未能參與本項(xiàng)目投標(biāo)，影響了申請(qǐng)人及其他潛在投標(biāo)人的合法權(quán)益，影響政府采購(gòu)的公平公正，本項(xiàng)目存在違法行為，應(yīng)予廢標(biāo)”。而財(cái)政局認(rèn)為項(xiàng)目不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，不屬于政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，本案申請(qǐng)人的行政復(fù)議不符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的復(fù)議申請(qǐng)要求。復(fù)議機(jī)關(guān)駁回了申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)結(jié)案。申請(qǐng)人雖未進(jìn)行訴訟，但本采購(gòu)項(xiàng)目中政策采購(gòu)監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)仍不可忽視。但本案若進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，法院依據(jù)法律規(guī)定極易認(rèn)定本項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目，財(cái)政部門存在較大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

2.公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管虛化的后果。

(1)監(jiān)管虛化削弱監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威，損害監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公信力。公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管虛化導(dǎo)致采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)突破法律底線違法違規(guī)現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，醫(yī)院政府采購(gòu)的失秩現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，造成供應(yīng)商、公眾對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的信任危機(jī)，削弱財(cái)政部門政府采購(gòu)監(jiān)管的公信力和權(quán)威性。

(2)監(jiān)管虛化增加權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，滋生醫(yī)院腐敗。監(jiān)管虛化暴露出公立醫(yī)院管理體制和運(yùn)行機(jī)制的弊端，降低公益性醫(yī)院運(yùn)行的透明度，為采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商尋租、監(jiān)管人員對(duì)采購(gòu)人尋租提供空間，增加權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，滋生醫(yī)院腐敗。

(3)監(jiān)管虛化加劇醫(yī)院采購(gòu)失秩，損害民生權(quán)益。監(jiān)管虛化造成采購(gòu)項(xiàng)目違背政府采購(gòu)基本原則，違反公益性醫(yī)院公益性的屬性，所采購(gòu)的部分產(chǎn)品價(jià)高質(zhì)次，一定程度上降低了醫(yī)療機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)質(zhì)量，提高了公眾獲得醫(yī)療服務(wù)的成本，損害了公眾的知情權(quán)，對(duì)民生權(quán)益造成嚴(yán)重?fù)p害。

二、公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管現(xiàn)狀的誘因

公益性醫(yī)院政府采購(gòu)實(shí)然層面與應(yīng)然層面呈現(xiàn)出迥然差異。而探究其原因，監(jiān)管部門對(duì)法律法規(guī)理解存在偏差、對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)特殊屬性認(rèn)識(shí)不足、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)制俘獲現(xiàn)象突出是主要原因。

(一)法律法規(guī)理解存在偏差

部分監(jiān)管者對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)的部分條款理解存在偏差。實(shí)踐中一種觀點(diǎn)認(rèn)為，醫(yī)院的“自有資金”未納入財(cái)政監(jiān)管，屬于醫(yī)院自有資金，采購(gòu)活動(dòng)系采購(gòu)人使用自有資金而非下?lián)?、轉(zhuǎn)移支付等資金進(jìn)行，不屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目。雖然《政府采購(gòu)法》中存在“預(yù)算性資金”的概念，但《預(yù)算法》中不存在“預(yù)算性資金”的概念。從部門預(yù)算管理的角度，資金分為納入預(yù)算管理資金、納入專戶管理資金和單位自有資金，而納入預(yù)算管理資金細(xì)分為“納入政府預(yù)算管理”和“納入單位預(yù)算管理”兩種。財(cái)政部門通常所指的“納入預(yù)算管理”是指納入政府預(yù)算管理，而納入單位預(yù)算管理不包含在內(nèi)?！额A(yù)算法》規(guī)定的“納入預(yù)算管理的資金”僅指納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算的資金。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》所指的納入預(yù)算管理的資金應(yīng)指狹義的概念，即應(yīng)理解為受《預(yù)算法》約束，納入政府預(yù)算管理。醫(yī)院的單位預(yù)算管理并非財(cái)政部門所指的政府預(yù)算管理，實(shí)踐中公益性醫(yī)院“自有資金”等經(jīng)營(yíng)性資金未納入“四本預(yù)算”進(jìn)行管理，因此應(yīng)被認(rèn)定為未納入預(yù)算管理。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分“財(cái)政資金”和“財(cái)政性資金”的概念，財(cái)政資金是指納入國(guó)庫(kù)專戶或非稅收入平臺(tái)進(jìn)行管理的資金，若資金未納入國(guó)庫(kù)或非稅平臺(tái)則不屬于財(cái)政資金。醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)性收入不是非稅收入，形成其自有資金，而非財(cái)政資金。因此，該部分資金為醫(yī)院的“自有資金”。

如上文所述，兩種觀點(diǎn)均不符合《政府采購(gòu)法》及《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的規(guī)定。造成認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤的原因，是由于政府采購(gòu)法律法規(guī)碎片化現(xiàn)象明顯、法律法規(guī)銜接不暢、缺乏有約束力的解釋。以“財(cái)政性資金”問題為例，概念涉及《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《預(yù)算法》《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》等法律法規(guī)，由于立法時(shí)間不同，法律法規(guī)間對(duì)于“財(cái)政性資金”的概念認(rèn)定存有差異。對(duì)于涉及政府采購(gòu)中“財(cái)政性資金”概念爭(zhēng)議的內(nèi)容，《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定對(duì)“財(cái)政性資金”的內(nèi)涵和外延未予以明確，僅由財(cái)政部在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例釋義》中予以簡(jiǎn)要說明，而缺乏具有約束力的解釋，造成監(jiān)管者對(duì)政府采購(gòu)制度的邊界認(rèn)定不清。

(二)對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)特殊屬性認(rèn)識(shí)不足

監(jiān)管部門對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)的特殊屬性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)的范圍認(rèn)定存在偏差。公益性醫(yī)院采購(gòu)的特殊屬性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.公益性醫(yī)院公益性與私益性共存，醫(yī)院采購(gòu)堅(jiān)持公益性的特點(diǎn)。現(xiàn)代醫(yī)院管理制度改革方案和《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》明確表明，公益性醫(yī)院的公益性要求把社會(huì)效益放在首位，應(yīng)當(dāng)落實(shí)黨委和政府對(duì)公益性醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、保障責(zé)任、管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，注重健康公平，增強(qiáng)普惠性，堅(jiān)持政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用相結(jié)合，滿足多樣化、差異化、個(gè)性化健康需求，體現(xiàn)在政府采購(gòu)方面即公益性醫(yī)院應(yīng)貫徹政府采購(gòu)的公共政策功能，如支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)等。公益性醫(yī)院的私益性即公益性醫(yī)院的逐利性，追求個(gè)體利益的最大化(姚中進(jìn)等，2014)?，F(xiàn)實(shí)原因?qū)е鹿嫘葬t(yī)院的公益性不足，公益性醫(yī)院的逐利性現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致政府采購(gòu)政策難以落實(shí)。

2.公益性醫(yī)院采購(gòu)多元化，醫(yī)院采購(gòu)存在多頭監(jiān)管的特點(diǎn)。公益性醫(yī)院采購(gòu)具有復(fù)雜性，多元化體現(xiàn)在醫(yī)院采購(gòu)資金的多元化、采購(gòu)對(duì)象的多元化、采購(gòu)監(jiān)管主體的多元化。公益性醫(yī)院采購(gòu)行為的資金來源相對(duì)較分散，采購(gòu)資金來源多元。采購(gòu)資金既有財(cái)政補(bǔ)助收入，又有醫(yī)療收入、科教項(xiàng)目收入、捐贈(zèng)收入、對(duì)外投資收益等非財(cái)政補(bǔ)助收入。采購(gòu)對(duì)象的多元化體現(xiàn)在公益性醫(yī)院既采購(gòu)藥品，也采購(gòu)醫(yī)療器械、醫(yī)療物資，而不同采購(gòu)對(duì)象的采購(gòu)呈現(xiàn)出各自不同的特點(diǎn)。與此同時(shí)，實(shí)際過程中，醫(yī)院采購(gòu)存在多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀。公益性醫(yī)院藥品、醫(yī)療器械、物資分屬多種不同的采購(gòu)管理模式，藥品由衛(wèi)生健康行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，物資、服務(wù)由財(cái)政部門監(jiān)督。醫(yī)院采購(gòu)呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)，并由多個(gè)部門進(jìn)行多頭監(jiān)管。醫(yī)院采購(gòu)的多元化特點(diǎn)和多頭監(jiān)管現(xiàn)狀，造成采購(gòu)方與供應(yīng)商之間存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，并進(jìn)而為醫(yī)院規(guī)制俘獲提供基礎(chǔ)，為醫(yī)院規(guī)避政府采購(gòu)提供基礎(chǔ)。

3.公益性醫(yī)院采購(gòu)委托—代理矛盾突出。相比于一般機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的采購(gòu)，公益性醫(yī)院采購(gòu)中的委托—代理矛盾更為突出。將采購(gòu)納入政府采購(gòu)范圍意味著需要全程接受政府的監(jiān)管，履行政府采購(gòu)監(jiān)督管理的財(cái)政部門與醫(yī)院主管部門之間存在一定程度的委托—代理矛盾，監(jiān)管政策的落地效果被削弱。出于醫(yī)院的利益考量，醫(yī)院對(duì)于公共資金的實(shí)際使用效果無法達(dá)到監(jiān)管部門的預(yù)期。醫(yī)院內(nèi)部的委托—代理矛盾突出。由于部分醫(yī)院存在“吃回扣”的現(xiàn)狀，導(dǎo)致醫(yī)院?jiǎn)T工依靠其他來源的收入占有大量比例。醫(yī)院內(nèi)部的采購(gòu)需求部門存在謀求利益的動(dòng)機(jī)，而醫(yī)院采購(gòu)部門作為采購(gòu)需求單位的代理人，具有不按政策進(jìn)行的動(dòng)力。醫(yī)院與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)間委托—代理矛盾突出，由于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理人專業(yè)性不足，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)無法依法履行相應(yīng)的職責(zé)。以上多重矛盾，造成醫(yī)院采購(gòu)出現(xiàn)扭曲，與政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)初衷背離，造成尋租現(xiàn)象明顯。

(三)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)制俘獲現(xiàn)象突出

政府采購(gòu)存在監(jiān)管俘獲現(xiàn)象，被監(jiān)管對(duì)象為尋求利益最大化而采取各種行為對(duì)政府監(jiān)管產(chǎn)生了負(fù)面影響，使政府監(jiān)管滿足被監(jiān)管對(duì)象對(duì)監(jiān)管的需要，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)為被監(jiān)管對(duì)象所俘獲，從而違背追求社會(huì)公共利益的監(jiān)管目標(biāo)。廣西公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管過程中，存在監(jiān)管部門被醫(yī)院俘獲、為自身利益而忽視公共利益的現(xiàn)象。就醫(yī)院采購(gòu)過程而言，公益性醫(yī)院作為醫(yī)療衛(wèi)生的供給部門，具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，從行為動(dòng)機(jī)的角度分析，公益性醫(yī)院自身缺乏主動(dòng)披露政府采購(gòu)信息的自覺性，擁有信息優(yōu)勢(shì)的醫(yī)院會(huì)處于主動(dòng)地位。公益性醫(yī)院為維持自身的利益最大化，會(huì)依據(jù)其資源、信息、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)加大對(duì)政府部門的游說，在與監(jiān)管部門博弈中強(qiáng)化醫(yī)院的特殊性，從而利用這種天然的壟斷性實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化(姚中進(jìn)等，2014)。在此背景下，監(jiān)管者在進(jìn)行公共決策時(shí)，根據(jù)自己所掌握的信息數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行決策，以成本—收益分析為基礎(chǔ)，在不具有信息優(yōu)勢(shì)的情況下，監(jiān)管部門存在采納醫(yī)院所提供信息的傾向，監(jiān)管機(jī)關(guān)由于對(duì)醫(yī)院領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的認(rèn)識(shí)不足以及監(jiān)管責(zé)任追究等方面的原因，為維護(hù)自身利益自我限縮、疏于監(jiān)管，造成了醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管隨意性較大，醫(yī)院監(jiān)管缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序運(yùn)作機(jī)制，有損于本應(yīng)具有的公益性。

三、公益性醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管的正當(dāng)性分析

(一)符合財(cái)政治理能力現(xiàn)代化的要求

1.法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要，將公益性醫(yī)院納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍、規(guī)范公益性醫(yī)院采購(gòu)行為，對(duì)于新時(shí)代推進(jìn)財(cái)政治理能力現(xiàn)代化具有重要指導(dǎo)意義。

2.將公益性醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍、規(guī)范公益性醫(yī)院采購(gòu)行為，符合合法行政的要求。行政機(jī)關(guān)以合法行政原則作為首要原則，行政權(quán)的行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸(王錫鋅，2008)?！墩少?gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定，財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)管的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管職責(zé)，將醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)納入監(jiān)管范圍，符合財(cái)政部門依法行政的要求。

3.將公益性醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍、規(guī)范公益性醫(yī)院采購(gòu)行為，契合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則、責(zé)任政府的要求。醫(yī)院使用“自有資金”采購(gòu)貨物和服務(wù)，屬于政府采購(gòu)的范圍，將其納入監(jiān)管范圍是財(cái)政部門理應(yīng)履行的職責(zé)。若不將醫(yī)院的采購(gòu)項(xiàng)目納入監(jiān)管，將虛化監(jiān)管責(zé)任，增加財(cái)政部門依法履職的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)契合成本—收益的邏輯

公益性醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍契合成本—收益的監(jiān)管邏輯。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在滿足公共利益、維護(hù)社會(huì)公正的同時(shí)，也具有自利性的要求，以成本—收益分析為基礎(chǔ)，在決策前客觀地進(jìn)行利益權(quán)衡。換言之，只要監(jiān)管收益大于監(jiān)管成本，監(jiān)管部門即應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管。

就政府采購(gòu)領(lǐng)域而言，政府采購(gòu)監(jiān)管部門將醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)監(jiān)管的收益目標(biāo)主要表現(xiàn)在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、信仰滿足等方面。與上級(jí)部門有所差異的是，地方下級(jí)部門在進(jìn)行公共決策時(shí)則帶有地方主義色彩，地方下級(jí)部門在進(jìn)行決策時(shí)會(huì)追求地方利益的最大化，地方政府追求地方利益最大化的自利性表現(xiàn)又可劃分為追求地方利益、政府利益、官員利益三個(gè)層次。而監(jiān)管部門被俘獲成本作為被俘獲者付出的代價(jià)，主要包括法律成本、經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道德成本(朱玉明，2006)。其中，法律成本是被俘獲行為被司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后依法應(yīng)受的處罰，主要包括監(jiān)管部門不正確履行職責(zé)而遭受的訴訟風(fēng)險(xiǎn)；經(jīng)濟(jì)成本是指當(dāng)俘獲行為被發(fā)現(xiàn)后為此付出的貨幣代價(jià)；政治成本是指一旦腐敗行為被發(fā)現(xiàn)，被俘獲者所受到的黨紀(jì)、行政處分；道德成本是被俘獲者承受的來自社會(huì)輿論的否定性評(píng)價(jià)和譴責(zé)。規(guī)制者的俘獲成本就是被俘獲者為其尋租行為及其后果所付出的各種代價(jià)總和。相較而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，被俘獲的成本遠(yuǎn)大于被俘獲的利益。換言之，從成本—收益的角度，將醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)的范圍的收益大于疏于監(jiān)管的成本。

(三)順應(yīng)深化政府采購(gòu)制度改革的需求

1.適應(yīng)政府采購(gòu)改革法律制度完善、監(jiān)管機(jī)制健全的發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨中央全面深化改革委員會(huì)通過的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。將醫(yī)院采購(gòu)納入政府采購(gòu)范圍，有利于克服監(jiān)管真空，形成更為有效的監(jiān)管機(jī)制。

2.適應(yīng)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)制度的生命線、靈魂和核心，亦是當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要因素。公開、公平、公正原則是政府采購(gòu)制度的基本原則，是營(yíng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的制度要求(郭成龍，2019)。醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)具有較高的市場(chǎng)影響力，對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)具有引導(dǎo)和引領(lǐng)功能，社會(huì)關(guān)注度高，更應(yīng)遵守公開、公平、公正的基本原則，貫徹政府采購(gòu)的相應(yīng)政策。相反，若醫(yī)院政府采購(gòu)項(xiàng)目未納入監(jiān)管，未在指定媒體發(fā)布信息，大量潛在供應(yīng)商未能及時(shí)獲得政府采購(gòu)項(xiàng)目信息，未能參與競(jìng)標(biāo)、投標(biāo)，損害了潛在供應(yīng)商的合法權(quán)益，與當(dāng)前優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求不符。對(duì)醫(yī)院未按照政府采購(gòu)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)的行為，財(cái)政部門加強(qiáng)監(jiān)管有利于依法保障各類市場(chǎng)主體平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利。

(四)適應(yīng)現(xiàn)代醫(yī)院管理制度改革的發(fā)展需要

1.公益性醫(yī)院政府采購(gòu)對(duì)控制公益性醫(yī)院的運(yùn)行成本、提升公益性醫(yī)院的運(yùn)營(yíng)效益、增強(qiáng)公益性醫(yī)院的透明度具有不可替代的重要作用，既是深化公益性醫(yī)院改革的重要內(nèi)容和任務(wù)，又是推動(dòng)公益性醫(yī)院改革的重要工具和保障。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》等文件精神，現(xiàn)代醫(yī)院管理制度改革加強(qiáng)了政府采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)人的自主權(quán)與對(duì)采購(gòu)人的有效監(jiān)督，促進(jìn)醫(yī)院招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)在公開、公正、透明的環(huán)境下規(guī)范進(jìn)行，提高了醫(yī)院管理水平和資金使用效益。根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)用耗材管理辦法(試行)》的通知，公益性醫(yī)院醫(yī)用耗材管理部門應(yīng)按照相關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，采用適當(dāng)?shù)姆绞?，確定需要采購(gòu)的產(chǎn)品、供應(yīng)商及采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)價(jià)格，并簽訂書面采購(gòu)協(xié)議。

2.規(guī)范公益性醫(yī)院政府采購(gòu)是應(yīng)急狀態(tài)治理法治化的重要要求。隨著醫(yī)院管理改革的深入，應(yīng)急狀態(tài)治理法治化是當(dāng)前社會(huì)新的命題。本次新冠肺炎疫情越發(fā)凸顯了完善應(yīng)急采購(gòu)的重要性和必要性，后疫情時(shí)代應(yīng)急采購(gòu)制度化建設(shè)必將成為公益性醫(yī)院改革的重中之重(甄德云、曹富國(guó)，2020)。醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)是政府應(yīng)急采購(gòu)體系的重要組成部分，將醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)納入政府采購(gòu)監(jiān)管，有利于完善應(yīng)急采購(gòu)體系，建立健全緊急采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急采購(gòu)的法治化，建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。

四、公益性醫(yī)院政府采購(gòu)監(jiān)管的完善對(duì)策

作為政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)、順勢(shì)而為，以修法為契機(jī)推動(dòng)完善立法，以信息公開為抓手提高監(jiān)管透明度，以培訓(xùn)為手段消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以協(xié)同為方式統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)督為約束完善執(zhí)法監(jiān)督，以執(zhí)法為措施依法全面履職，將公益性醫(yī)院采購(gòu)行為納入政府采購(gòu)的監(jiān)管范圍，有效加強(qiáng)對(duì)公益性醫(yī)院采購(gòu)行為的監(jiān)管。

(一)以修法為契機(jī)，推動(dòng)完善立法

以《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)的修訂為契機(jī)，向立法機(jī)關(guān)反饋修法建議，促進(jìn)政府采購(gòu)立法精細(xì)化、科學(xué)化。根據(jù)財(cái)政部公布的2020年立法計(jì)劃，財(cái)政部將力爭(zhēng)完成《政府采購(gòu)法》《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等法律法規(guī)的修訂。“財(cái)政性資金”的理解是公益性醫(yī)院采購(gòu)項(xiàng)目定性的焦點(diǎn)所在。作為省級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門，應(yīng)以政府采購(gòu)法律法規(guī)修訂為契機(jī)，積極與財(cái)政部對(duì)接，就公益性醫(yī)院采購(gòu)中涉及的“財(cái)政性資金”等問題提出修改建議，從法律層面界定“財(cái)政性資金”的內(nèi)涵和外延，加強(qiáng)《政府采購(gòu)法》中“財(cái)政性資金”與《預(yù)算法》中預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定的銜接，促進(jìn)立法精細(xì)化、科學(xué)化。

(二)以公開為抓手，提高監(jiān)管透明度

加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公開制度建設(shè)，統(tǒng)一政府采購(gòu)預(yù)算信息公開標(biāo)準(zhǔn)，制定政府采購(gòu)意向公開工作規(guī)則。一方面，從省級(jí)層面統(tǒng)一政府采購(gòu)預(yù)算公開形式和內(nèi)容。以山東、江蘇等地政府采購(gòu)預(yù)算公開為鏡鑒，將政府采購(gòu)預(yù)算表列入部門預(yù)算公開信息表，制定統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算表，加強(qiáng)公益性醫(yī)院政府采購(gòu)預(yù)算的透明度，以信息公開加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的監(jiān)督；另一方面，以財(cái)政部推進(jìn)政府采購(gòu)意向公開工作為抓手，制定政府采購(gòu)意向公開工作規(guī)則，提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?。根?jù)《財(cái)政部關(guān)于開展政府采購(gòu)意向公開工作的通知》，當(dāng)前財(cái)政部高度重視政府采購(gòu)意向公開工作，并制定了詳細(xì)的推進(jìn)步驟和工作要求，廣西應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)信息公開工作，在部分市和區(qū)直單位開展采購(gòu)意向試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定廣西政府采購(gòu)意向公開工作規(guī)則，為政府采購(gòu)意向公開提供制度基礎(chǔ)。同時(shí)，從制度層面完善其他信息公開的規(guī)定，著力減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象的制度空間，增加規(guī)制俘獲的直接成本。

(三)以培訓(xùn)為手段，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)

1.為防止公益性醫(yī)院自身利益最大化導(dǎo)致公眾利益受損，財(cái)政部門應(yīng)以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的施行為契機(jī)，積極與醫(yī)院主管部門對(duì)接，宣傳《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》中“醫(yī)院所有收支均應(yīng)納入預(yù)算管理”的相關(guān)規(guī)定，并以法律宣傳為契機(jī)加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院內(nèi)部采購(gòu)部門采購(gòu)人員的培訓(xùn)，及時(shí)消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，突出公益性醫(yī)院的“公益性”屬性，強(qiáng)化公益性醫(yī)院采購(gòu)應(yīng)執(zhí)行的政府采購(gòu)政策。應(yīng)通過制定政府采購(gòu)流程指引、解析政府采購(gòu)案例等方式，增強(qiáng)采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)流程、政府采購(gòu)法律法規(guī)的認(rèn)知，提高醫(yī)院采購(gòu)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。梳理一批醫(yī)院政府采購(gòu)的典型案件，通過參考案例等形式促進(jìn)政府采購(gòu)法律法規(guī)的宣傳。

2.增強(qiáng)針對(duì)醫(yī)院采購(gòu)監(jiān)管人員的培訓(xùn)。引導(dǎo)監(jiān)管人員正確理解“財(cái)政性資金”的概念和范疇，正確認(rèn)識(shí)《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍。通過案例培訓(xùn)、座談等方式增強(qiáng)財(cái)政部門政府采購(gòu)監(jiān)管人員對(duì)醫(yī)院采購(gòu)業(yè)務(wù)的認(rèn)知，理解醫(yī)院采購(gòu)的特殊性和醫(yī)院管理的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，削弱信息壁壘，減少政府采購(gòu)監(jiān)管人員、部門預(yù)算監(jiān)管人員與醫(yī)院采購(gòu)部門間的信息不對(duì)稱性，增加被監(jiān)管者監(jiān)管俘獲的成本。通過培訓(xùn)增強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)管人員監(jiān)管俘獲的心理成本、精神成本，提高其行政監(jiān)管不作為、行政監(jiān)管亂作為等違法行為的查處力度和概率，防止存在僥幸心理逃脫制裁現(xiàn)象的發(fā)生，降低監(jiān)管俘獲的概率。

(四)以協(xié)同為方式，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

1.加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的協(xié)同。一方面，不同機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。公益性醫(yī)院預(yù)算管理相關(guān)機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)監(jiān)督管理相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)就醫(yī)院預(yù)算監(jiān)測(cè)指標(biāo)特別是政府采購(gòu)預(yù)算監(jiān)測(cè)指標(biāo)形成統(tǒng)一的指標(biāo)體系，完善指標(biāo)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一路徑和統(tǒng)一來源，確定標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)名稱，減少部門預(yù)算監(jiān)測(cè)指標(biāo)與政府采購(gòu)預(yù)算監(jiān)測(cè)的脫節(jié)，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算的同步編制，落實(shí)《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)醫(yī)院財(cái)務(wù)制度實(shí)施細(xì)則的通知》，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院財(cái)務(wù)月報(bào)的檢測(cè)和監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部數(shù)據(jù)共享機(jī)制，采用大數(shù)據(jù)管理辦法，提升數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)三級(jí)公益性醫(yī)院相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)一檢測(cè)。積極利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的使用和利用效率，通過數(shù)據(jù)共享機(jī)制減少各部門間數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的差異，縮小各機(jī)構(gòu)間的認(rèn)識(shí)差異。

2.加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與三級(jí)醫(yī)院總會(huì)計(jì)師的協(xié)同。財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)公益性醫(yī)院總會(huì)計(jì)師工作，加強(qiáng)財(cái)政部門與三級(jí)醫(yī)院總會(huì)計(jì)師的溝通，發(fā)揮醫(yī)院總會(huì)計(jì)師對(duì)醫(yī)院采購(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行、信息報(bào)送的監(jiān)督機(jī)制，通過加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院總會(huì)計(jì)師的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公益性醫(yī)院采購(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)。按照規(guī)定，2018年底全區(qū)所有三級(jí)公立醫(yī)院都要全面落實(shí)總會(huì)計(jì)師制度，其他有條件的公益性醫(yī)院也應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位。財(cái)政部門應(yīng)指導(dǎo)督促相關(guān)醫(yī)院，及時(shí)落實(shí)相關(guān)制度規(guī)定，按要求設(shè)立醫(yī)院總會(huì)計(jì)師職位，同時(shí)會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)醫(yī)院的績(jī)效管理，完善三級(jí)公立醫(yī)院績(jī)效考核工作，將全面預(yù)算管理、規(guī)范設(shè)立總會(huì)計(jì)師作為醫(yī)院績(jī)效管理的定性指標(biāo)進(jìn)行考核，并逐步探索進(jìn)行定量考核，通過績(jī)效考核，推動(dòng)三級(jí)公立醫(yī)院總會(huì)計(jì)師制度切實(shí)發(fā)揮作用，促進(jìn)醫(yī)院政府采購(gòu)管理模式由粗放管理轉(zhuǎn)向全方位的績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)效率提高和質(zhì)量提升。

(五)以監(jiān)督為約束，完善執(zhí)法監(jiān)督

1.加強(qiáng)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)公益性醫(yī)院政府采購(gòu)預(yù)算編報(bào)管理，將全區(qū)公益性醫(yī)院所有收支納入部門預(yù)算管理，基本建設(shè)、大型醫(yī)療設(shè)備等的資金來源應(yīng)按要求事先由財(cái)政部門予以審核，并對(duì)公益性醫(yī)院符合政府采購(gòu)的資金納入政府采購(gòu)監(jiān)管。財(cái)政部門要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，加強(qiáng)支出和結(jié)余管理，在審核公益性醫(yī)院預(yù)算時(shí)，按要求將事業(yè)基金與業(yè)務(wù)收入和財(cái)政補(bǔ)助資金統(tǒng)籌安排。進(jìn)一步落實(shí)《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳 衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)公益性醫(yī)院財(cái)務(wù)和預(yù)算管理的實(shí)施意見》中關(guān)于“財(cái)政撥款安排的政府采購(gòu)結(jié)余資金不得自行調(diào)整用于本單位其他項(xiàng)目支出，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門核實(shí)后全部收回財(cái)政總預(yù)算；公益性醫(yī)院醫(yī)療收入和其他收入的政府采購(gòu)結(jié)余資金可調(diào)整用于其他項(xiàng)目支出，同時(shí)報(bào)業(yè)務(wù)主管部門和財(cái)政部門備案”的意見。

2.加強(qiáng)監(jiān)管，以監(jiān)督為約束，全面履行監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范公益性醫(yī)院的政府采購(gòu)行為，依法保障各類市場(chǎng)主體平等參與政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利。強(qiáng)化《政府采購(gòu)法》的剛性約束力，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行相應(yīng)處罰，對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)嚴(yán)重的違法行為或者多次違法行為，在自由裁量的范圍內(nèi)適用較高等次的處罰，提高監(jiān)管的剛性約束力。拓展監(jiān)督力度和監(jiān)督方式，提高監(jiān)督效能。加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)等環(huán)節(jié)的聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一醫(yī)院采購(gòu)預(yù)算編制的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)，解決單一監(jiān)管監(jiān)督成本過高以及監(jiān)督無效問題。加大信息公開力度，通過信息公開解決監(jiān)督成本過高的問題。

3.加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督，減少監(jiān)管俘獲現(xiàn)象。通過細(xì)化監(jiān)管流程，增強(qiáng)監(jiān)管的精細(xì)化水平，減少監(jiān)管中的程序違法行為。通過法律顧問合法性審查等方式，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的外部監(jiān)督，提升政府采購(gòu)監(jiān)督管理的合法性水平，避免行政不作為和行政濫作為。通過日?？己恕ｍ?xiàng)考核等多種績(jī)效考核方式提升監(jiān)管者的專業(yè)能力，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督，加大監(jiān)管俘獲的經(jīng)濟(jì)成本、精神成本、道德成本，壓縮監(jiān)管俘獲的空間。

(六)以執(zhí)法為措施，依法全面履職

政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)以執(zhí)法為措施，依法全面履行職責(zé)，促進(jìn)醫(yī)院采購(gòu)有序發(fā)展。正確認(rèn)識(shí)監(jiān)管部門執(zhí)法的成本收益，站在維護(hù)政府采購(gòu)公平、公正、公開原則的高度認(rèn)識(shí)執(zhí)法活動(dòng)的重要性。財(cái)政部門對(duì)醫(yī)院采購(gòu)中的違法現(xiàn)象應(yīng)主動(dòng)作為，加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)督管理，積極開展監(jiān)督管理工作，避免財(cái)政部門政府采購(gòu)監(jiān)管不作為的法律風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法流程，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的時(shí)限、流程處理政府采購(gòu)?fù)对V、舉報(bào)，避免財(cái)政部門的程序違法風(fēng)險(xiǎn)。增強(qiáng)政府采購(gòu)法律法規(guī)的剛性約束，嚴(yán)格依據(jù)《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)規(guī)定開展行政執(zhí)法工作，對(duì)其中達(dá)到處罰標(biāo)準(zhǔn)的違法行為應(yīng)給予處罰，避免財(cái)政部門政府采購(gòu)監(jiān)管亂作為的法律風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，公益性醫(yī)院的“自有資金”屬于財(cái)政性資金，應(yīng)當(dāng)遵守政府采購(gòu)法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍。為加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管，依法履行財(cái)政部門的監(jiān)督管理職責(zé)，有必要將公益性醫(yī)院納入政府采購(gòu)監(jiān)管范圍，進(jìn)一步規(guī)范公益性醫(yī)院采購(gòu)行為。