高曉霞

內(nèi)容提要 審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理民主化的重要方面，是國(guó)家民主政治制度的重要組成部分。國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是民主政治發(fā)展的根本要求，是國(guó)家治理體系中的公共問(wèn)責(zé)和監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。審計(jì)監(jiān)督因民主政治呼聲而生，依民主政治體制而立，隨民主政治發(fā)展而興。國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治目標(biāo)就是要促進(jìn)民主政治制度的發(fā)展和完善，增進(jìn)民主政治權(quán)利的維護(hù)和保障，推動(dòng)民主政治責(zé)任的履行和落實(shí)。國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治路徑主要包括基于民主政治制度強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性，圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性，通過(guò)民主政治問(wèn)責(zé)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任性。

國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是民主政治發(fā)展的根本要求。對(duì)于國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督制度與民主政治之間的關(guān)系，楊時(shí)展(1913～1997)曾指出：“近代審計(jì)是近代民主的產(chǎn)物?！雹偾貥s生也認(rèn)為，民主是現(xiàn)代審計(jì)的實(shí)質(zhì)，審計(jì)是現(xiàn)代民主的表現(xiàn)；民主是現(xiàn)代審計(jì)的目的，審計(jì)是現(xiàn)代民主的手段。②劉家義認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)的核心是推動(dòng)民主法治。③石愛(ài)中認(rèn)為，政治民主化是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的動(dòng)因。④張立民、張陽(yáng)認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)既是實(shí)現(xiàn)政治民主的必要手段，也是政治民主的內(nèi)在要求。⑤楊肅昌認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督是在財(cái)政領(lǐng)域建立和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。⑥鄭石橋等人認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)既是民主法治技術(shù)，也是適應(yīng)民主法治發(fā)展需要的組合制度裝置，隨著民主法治的變遷，國(guó)家審計(jì)作為一種組合裝置也會(huì)發(fā)生同方向的變遷。⑦總體來(lái)看，學(xué)界對(duì)于審計(jì)監(jiān)督的研究已經(jīng)開(kāi)始逐步從過(guò)去的查賬論、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論向民主法治論和政治制度論方向發(fā)展，糾正了只局限于會(huì)計(jì)領(lǐng)域?qū)τ谪?cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督的財(cái)政資金“守護(hù)者”的角色理解偏差，避免陷入工具理性的窠臼⑧。但是，對(duì)于國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治邏輯尚缺乏系統(tǒng)深入的研究。鑒于此，本文擬從動(dòng)因、目標(biāo)與路徑三個(gè)方面深入闡釋國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治邏輯。

國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治動(dòng)因

國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理體系中的公共問(wèn)責(zé)和監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。審計(jì)監(jiān)督因民主政治呼聲而生，依民主政治體制而立，隨民主政治發(fā)展而興。離開(kāi)國(guó)家審計(jì)的民主政治制度基礎(chǔ)，我們就很難理解國(guó)家治理中審計(jì)監(jiān)督制度的起源、發(fā)展和價(jià)值目標(biāo)。

1.審計(jì)監(jiān)督因民主政治呼聲而生

現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度是在民主政治的呼聲中應(yīng)運(yùn)而生的。眾所周知，在專(zhuān)制王權(quán)時(shí)代，根本無(wú)法對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行制度化的審計(jì)監(jiān)督。實(shí)際上，審計(jì)制度最初在英國(guó)的形成就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)最高統(tǒng)治者專(zhuān)制王權(quán)的控制。1215年，《大憲章》(Great Charter)確立的權(quán)力法治原則為現(xiàn)代審計(jì)制度奠定了政治基礎(chǔ)，這說(shuō)明審計(jì)監(jiān)督不僅是民主政治體制的組成部分，而且是基于民主與法治的原則而確立的。換句話(huà)說(shuō)，民主政治是審計(jì)監(jiān)督的動(dòng)因。由于現(xiàn)代社會(huì)分工的日益專(zhuān)門(mén)化和國(guó)家事務(wù)的日益復(fù)雜化，國(guó)家治理中所實(shí)行的民主政治并非直接民主制，而是普遍地采用了代議制民主形式。民主政治中的代議制原則是建立在委托—代理關(guān)系之上的，而委托—代理關(guān)系中存在的信息不對(duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題必然需要通過(guò)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等制度化方式加以防范，從而保護(hù)委托人的權(quán)益。這是分析政府問(wèn)責(zé)制和有效性的通用理論框架。⑨在政府審計(jì)中涉及多層次委托—代理關(guān)系。首先，作為委托人的選民選舉議會(huì)的代表作為他們的代理人。第二，議會(huì)作為政府的委托人。第三，政府是公共行政管理的委托人。第四，除其他措施外，議會(huì)作為委托人通過(guò)聘用審計(jì)人員作為其代理人核查政府賬目并評(píng)估政府的績(jī)效，確保其政策以負(fù)責(zé)任、高效率和有效的方式執(zhí)行。為了避免審計(jì)人員與政府之間的共謀、勾結(jié)或不當(dāng)行為造成負(fù)面影響，并確保實(shí)施中肯的和高質(zhì)量的審計(jì)，立法者經(jīng)常授權(quán)審計(jì)，并建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，如最高審計(jì)機(jī)關(guān)。⑩從這個(gè)意義上說(shuō)，審計(jì)監(jiān)督是因民主政治呼聲而生并且是民主政治制度中的必要組成部分。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，而建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上的公共財(cái)政管理與公共預(yù)算都必須依法全部納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范圍之內(nèi)，因此，民主政治是現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度的動(dòng)力源。

2.審計(jì)監(jiān)督依民主政治體制而立

沒(méi)有民主這一政治制度基礎(chǔ)，就不可能有現(xiàn)代意義上的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的制度基礎(chǔ)和制度保障，也是其實(shí)現(xiàn)良政善治的基石。在遵守社會(huì)公認(rèn)的獨(dú)立準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，國(guó)家審計(jì)人員還必須克服各種挑戰(zhàn)，才能使審計(jì)監(jiān)督能夠?yàn)槊裰鞯倪\(yùn)轉(zhuǎn)作出貢獻(xiàn)。對(duì)于民主主義政治體制來(lái)說(shuō)，從合規(guī)性審計(jì)到政策評(píng)估的轉(zhuǎn)變，公共價(jià)值的形成有賴(lài)于審計(jì)機(jī)關(guān)職能的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的管理和控制，而是公眾參與的合意形成過(guò)程中及自由討論和交往空間中的成員和參與者。因此，基于法治之上的審計(jì)監(jiān)督從根本上體現(xiàn)了一種民主政治體制的精神和要求。如果說(shuō)，民主實(shí)質(zhì)上就是政治體制中的一種控權(quán)機(jī)制的話(huà)，那么，審計(jì)監(jiān)督就是民主控權(quán)機(jī)制的具體方式之一。審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力是民主政治體制中接受委托必須依法行使的服務(wù)于委托人利益的公共權(quán)力。中國(guó)特色審計(jì)監(jiān)督制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的重要組成部分，審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等各項(xiàng)監(jiān)督制度一起構(gòu)成了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的“四梁八柱”，形成了一套具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系。從政治學(xué)理論視角來(lái)看，國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督作為權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的一項(xiàng)制度安排和制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上是依民主政治體制而立的。

3.審計(jì)監(jiān)督隨民主政治發(fā)展而興

近年來(lái)出現(xiàn)的全球民主衰退現(xiàn)象表現(xiàn)為民眾對(duì)傳統(tǒng)的代議制政府體制越來(lái)越不感興趣，對(duì)惡性黨爭(zhēng)政治深感厭惡，對(duì)傳統(tǒng)的公民參與形式也不再抱有幻想。尤其是在英美國(guó)家，公民中普遍存在這樣一種感覺(jué)，即建立在“管理主義”(managerialism)基礎(chǔ)之上的新公共管理改革拉大了政府與公民之間的距離，而不是使他們更緊密地聯(lián)系在一起。其結(jié)果是，公眾對(duì)政府的信任不斷下降構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@意味著公眾對(duì)政治和行政績(jī)效的信心正在喪失。實(shí)際上，公眾期望與政府績(jī)效之間的差距是導(dǎo)致公眾信任下降的主要因素之一?？傊?，民主的衰退不僅造成民主政治參與的下降，而且導(dǎo)致了政府行政績(jī)效的下降和政府信任的喪失。但是，人類(lèi)追求民主的腳步從未停歇。中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治始終“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主”。審計(jì)監(jiān)督制度作為民主政治中的一個(gè)組成部分，同民主政治的發(fā)展緊密相連，民主政治的挫折勢(shì)必制約審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展，民主政治的發(fā)展必然推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展也反過(guò)來(lái)影響著民主政治的發(fā)展進(jìn)程。沒(méi)有民主政治為審計(jì)監(jiān)督奠定政治基礎(chǔ)并且開(kāi)辟權(quán)力制約與監(jiān)督的民主政治發(fā)展道路，審計(jì)監(jiān)督甚至根本無(wú)從談起。同樣，如果沒(méi)有審計(jì)監(jiān)督制度為民主政治發(fā)展提供作為民主制度支柱之一的控權(quán)機(jī)制支撐力，民主政治的發(fā)展進(jìn)程難免受到干擾，從而影響民主政治的現(xiàn)代化步伐。因此，民主是現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度的實(shí)質(zhì)，審計(jì)監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的一種表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑。在審計(jì)監(jiān)督與民主政治實(shí)踐的辯證關(guān)系中，民主政治實(shí)踐是審計(jì)監(jiān)督制度生成和發(fā)展的動(dòng)因，審計(jì)監(jiān)督則是隨著民主政治實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展的。

國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治目標(biāo)

現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度作為民主與法治的產(chǎn)物，更是民主與法治建設(shè)的工具，是國(guó)家治理法治化、民主化和責(zé)任性的實(shí)現(xiàn)方式和重要手段之一。國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于民主政治目標(biāo)，致力于實(shí)現(xiàn)民主治理。作為民主政治的制度支柱之一，審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)民主政治制度的發(fā)展和完善，增進(jìn)民主政治權(quán)利的維護(hù)和保障，推動(dòng)民主政治責(zé)任的履行和落實(shí)。

1.審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)民主政治制度的發(fā)展和完善

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度建設(shè)是服務(wù)于民主政治根本要求的，并且始終以民主政治發(fā)展作為制度建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向。法國(guó)社會(huì)學(xué)家阿蘭·圖海納(Alain Touraine)指出，“民主不是一種社會(huì)類(lèi)型，更嚴(yán)格地說(shuō)，是一種政治制度”。在民主政治中，各種政治力量基于制度框架進(jìn)行合作和競(jìng)爭(zhēng)，“邁向民主的關(guān)鍵就是從一群人到一套制度的權(quán)力轉(zhuǎn)移”。在所有的民主制度下，都需要依賴(lài)國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)違規(guī)行為的制裁者。國(guó)家是民主政治和民主治理的元主體。沒(méi)有有效的國(guó)家，就沒(méi)有民主和市場(chǎng)。國(guó)家治理的現(xiàn)代化就是要通過(guò)制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)民主化、法治化和責(zé)任性的目標(biāo)，彰顯制度的公平性、公正性和正義性。萊因霍爾德·尼布爾(Reinhold Niebuhr)說(shuō)：“人的正義能力(capacity for justice)使民主成為可能，但人的非正義傾向(inclination to injustice)使民主成為必要。”審計(jì)監(jiān)督制度以服務(wù)于國(guó)家治理的民主化為價(jià)值導(dǎo)向，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督和民主控權(quán)推進(jìn)民主治理。審計(jì)作為民主政治制度建設(shè)的組成部分，被認(rèn)為是人類(lèi)社會(huì)民主進(jìn)程的推進(jìn)器。從政治學(xué)理論視角來(lái)看，整個(gè)民主政治就是由一系列的委托代理關(guān)系構(gòu)成的。因而，民主政治的核心問(wèn)題是建立有效的權(quán)力監(jiān)督制度使監(jiān)督主體有足夠的力量來(lái)制約和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使，促使國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)根據(jù)人民的意志和愿望進(jìn)行公共事務(wù)的管理，從而維護(hù)人民的政治自由和公共利益，推進(jìn)社會(huì)的政治文明建設(shè)。民主政治之所以要求對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是因?yàn)槲写黻P(guān)系中的信任與責(zé)任都需要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督對(duì)代理人履行責(zé)任情況進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，消除信息不對(duì)稱(chēng)性，防止公共權(quán)力行使者壟斷、控制甚至封鎖公共信息。審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，就是致力于通過(guò)審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政府信息公開(kāi)和政務(wù)透明。發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治必然要求進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)特色審計(jì)監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)和職能作用。總之，審計(jì)監(jiān)督作為民主政治的手段說(shuō)到底就是服務(wù)于民主政治的價(jià)值目標(biāo)的。

2.審計(jì)監(jiān)督增進(jìn)民主政治權(quán)利的維護(hù)和保障

公民的民主政治權(quán)利包括政治權(quán)利和民主權(quán)利，主要指公民依法享有的參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，同時(shí)還有監(jiān)督權(quán)等受到憲法和法律保護(hù)的權(quán)利。國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督制度作為督促政府公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的一種重要的制度安排，實(shí)質(zhì)上也是保障公民的民主政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的一種體現(xiàn)。

首先，審計(jì)監(jiān)督增進(jìn)民主政治中的知情權(quán)。國(guó)家治理中審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵在于信息公開(kāi)，而政府信息管理的依據(jù)則在于公民的知情權(quán)。國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督作為一種權(quán)力監(jiān)督制度，實(shí)際上是民主政治中的制度安排，是在政治過(guò)程中確保公眾的民主參與權(quán)和了解公共事務(wù)的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。政務(wù)公開(kāi)是確保公共行政信息能夠使國(guó)民知曉的基礎(chǔ)。同樣，國(guó)家審計(jì)也離不開(kāi)政府擁有的公共信息的公開(kāi)。的確，離開(kāi)了政府公共信息公開(kāi)制度的有效執(zhí)行，一切審計(jì)監(jiān)督都無(wú)從談起。一方面，政府組織程序和權(quán)力構(gòu)架必須是公開(kāi)的。另一方面，依法制定的政府行政程序也必須是公開(kāi)透明的，才具有可預(yù)期性、執(zhí)行力和約束力。國(guó)家治理的法治化和民主化內(nèi)在地要求通過(guò)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的信息處理功能對(duì)政府公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行鑒證、審查和監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是要維護(hù)和保障民眾的知情權(quán)，確保人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益，從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督是建設(shè)民主政府、廉潔政府、責(zé)任政府和陽(yáng)光政府的重要制度保障。

其次，審計(jì)監(jiān)督也是民主參與權(quán)利的一種方式和體現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督作為民主與法制的產(chǎn)物，必然隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)而不斷增強(qiáng)。這是因?yàn)?，隨著民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人們會(huì)更多地關(guān)注國(guó)家治理中審計(jì)監(jiān)督所發(fā)揮的職能作用并參與到審計(jì)監(jiān)督與公共問(wèn)責(zé)之中，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的民主化、公開(kāi)化和責(zé)任性，協(xié)同推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督制度與其他監(jiān)督制度的協(xié)調(diào)與貫通。從世界范圍來(lái)看，公眾對(duì)政府信任度降低增加了人們對(duì)公民參與的關(guān)注度，因?yàn)楣駞⑴c是民主至關(guān)重要的核心組成部分。公民參與可以改善公民對(duì)政府的信任，提高政府合法性，并提高政府回應(yīng)能力。所有這些都導(dǎo)致了社區(qū)主義、地方主義和公民參與的思想和價(jià)值觀在學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)和政治話(huà)語(yǔ)中的不斷重現(xiàn)。甚至可以說(shuō)，現(xiàn)在很難找到一個(gè)沒(méi)有聲稱(chēng)追求公民參與機(jī)會(huì)的政府。既然民主政治是基于信任的合作與競(jìng)爭(zhēng)，而信任也是需要證明的，因而基于信任的民主也就離不開(kāi)公眾參與、民主監(jiān)督與公共問(wèn)責(zé)。

最后，審計(jì)監(jiān)督是民主政治中監(jiān)督權(quán)的題中之義。人民作為委托人不僅依法擁有對(duì)作為代理人的政府公共部門(mén)行使公共權(quán)力、履行公共責(zé)任情況要求知情的權(quán)利，而且有權(quán)在知情的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督。約翰·基恩(John Keane)提出和倡導(dǎo)的“監(jiān)督式民主”(monitory democracy)將過(guò)去以大會(huì)為基礎(chǔ)的、代議的民主引向一種有著全然不同框架和機(jī)制的民主形式，致力于對(duì)各個(gè)領(lǐng)域權(quán)力進(jìn)行公共監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)理應(yīng)享有的民主政治權(quán)利。基恩指出，缺乏監(jiān)督式民主是專(zhuān)制權(quán)力的最大弱點(diǎn)。運(yùn)作良好的監(jiān)督式民主作為一種預(yù)警系統(tǒng)和減少風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，旨在應(yīng)對(duì)不確定性和意外情況。國(guó)家審計(jì)就是通過(guò)對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督促進(jìn)公共部門(mén)信息公開(kāi)，進(jìn)而在維護(hù)公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公眾的民主監(jiān)督權(quán)。

3.審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)民主政治責(zé)任的履行和落實(shí)

民主政治是責(zé)任政治，問(wèn)責(zé)制度是民主政治中控權(quán)機(jī)制的一個(gè)組成部分。審計(jì)監(jiān)督是指向公共問(wèn)責(zé)的，問(wèn)責(zé)是審計(jì)監(jiān)督存在的理由。在民主政治下，人民主權(quán)意味著作為權(quán)力代理人的政府不僅要接受民主監(jiān)督，而且要受到公共問(wèn)責(zé)。因此，在國(guó)家治理中，必須通過(guò)依法獨(dú)立實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)問(wèn)責(zé)，促進(jìn)責(zé)任政治和責(zé)任政府建設(shè)。在委托人和代理人之間的經(jīng)濟(jì)契約中存在信息不對(duì)稱(chēng)的前提下，代理人愿意承擔(dān)提供信息的成本來(lái)支持這種關(guān)系。審計(jì)通過(guò)提供減少不確定性的信息來(lái)支持代理關(guān)系。從這個(gè)意義上說(shuō)，審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是內(nèi)嵌于民主政治體制之中的確保委托—代理關(guān)系得以維系的一種監(jiān)督、評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)機(jī)制，其目標(biāo)是使包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任在內(nèi)的民主政治責(zé)任得到認(rèn)真的履行，委托人的利益得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，對(duì)代理人受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督是民主政治體制中國(guó)家治理責(zé)任性的內(nèi)在邏輯和題中之義。審計(jì)具有許多其他形式的評(píng)估所不具有的優(yōu)點(diǎn)，即審計(jì)監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)鑒證職能有利于清晰地厘清民主政治體制下的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任和政治責(zé)任。20世紀(jì)80年代以來(lái)，英國(guó)政府引入市場(chǎng)機(jī)制和公民力量加強(qiáng)對(duì)公共部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估和公共問(wèn)責(zé)。之后，各國(guó)政府迅速認(rèn)識(shí)到審計(jì)可以提供的那些政治利益。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)依法獨(dú)立審計(jì)，在推動(dòng)民主參與和公共問(wèn)責(zé)過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。因?yàn)?，民主政治需要通過(guò)審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)審計(jì)結(jié)果和審計(jì)報(bào)告的信息公開(kāi)，進(jìn)而推動(dòng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的公共問(wèn)責(zé)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，就是要促使社會(huì)公仆始終代表人民的公共利益行使公共權(quán)力。人民主權(quán)的民主政治原則要求作為權(quán)力代理人的政府必須對(duì)權(quán)力的委托人——人民負(fù)責(zé)，國(guó)家治理過(guò)程中產(chǎn)生的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，都必須受到公眾監(jiān)督和公共問(wèn)責(zé)。其中，審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的制度支柱之一，是民主政治的重要實(shí)現(xiàn)方式之一，因此，審計(jì)監(jiān)督必須要以民主政治為價(jià)值導(dǎo)向，致力于服務(wù)民主政治的價(jià)值目標(biāo)。

國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治路徑

現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的真實(shí)動(dòng)因是政治民主化發(fā)展進(jìn)程不斷推動(dòng)的結(jié)果，同時(shí)，民主政治的推進(jìn)與發(fā)展需要各種制度的支撐和保障，審計(jì)監(jiān)督就是民主政治的制度支柱之一。在國(guó)家治理體系中，審計(jì)監(jiān)督的民主政治路徑主要包括：基于民主政治制度提升審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性，圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性，通過(guò)民主政治問(wèn)責(zé)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任性。

1.基于民主政治制度提升審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性

國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督只有在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，基于民主政治體制實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立審計(jì)才能有效發(fā)揮監(jiān)督職能作用，才能提升制度執(zhí)行力和實(shí)效性。審計(jì)監(jiān)督制度作為國(guó)家政治制度和法律制度的重要組成部分，是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、控制國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力濫用、保障人民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要制度保障，其核心是對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。權(quán)力制約與監(jiān)督是民主政治的重要原則和實(shí)現(xiàn)途徑，更是政治文明得以實(shí)現(xiàn)的基石和支柱。依法獨(dú)立審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，把政治制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的基本條件。2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用?！边@實(shí)際上是基于頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)依法治權(quán)和民主控權(quán)的制度安排。首先，依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督不僅是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)履行自身使命任務(wù)的前提條件，而且也體現(xiàn)了一種民主政治的精神和要求。同時(shí)，民主政治意識(shí)的普遍增強(qiáng)則是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境和政治參與的內(nèi)在推動(dòng)力。審計(jì)作為一個(gè)客觀性、獨(dú)立性和原則性的活動(dòng)，是代表委托人對(duì)作為一個(gè)代理人的被審計(jì)人所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，賦予審計(jì)結(jié)果公信力和道德合法性。然而，在對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督這兩種控權(quán)邏輯和制度之間不能偏廢。西方國(guó)家往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約的價(jià)值而忽視了權(quán)力監(jiān)督的作用，其結(jié)果是，在經(jīng)過(guò)票決形式實(shí)現(xiàn)授權(quán)之后，民主就進(jìn)入休眠期，那樣的控權(quán)機(jī)制是不完善的。相反，授權(quán)之后還必須通過(guò)民主參與對(duì)權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行民主監(jiān)督。中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度與發(fā)展社會(huì)主義民主政治是有機(jī)統(tǒng)一的，因此，要在強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督制度與民主政治制度執(zhí)行中把社會(huì)主義民主政治制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性

元治理意義上的審計(jì)監(jiān)督就是要克服“沒(méi)有政府的治理”的碎片化趨勢(shì)，在協(xié)同治理過(guò)程中形成統(tǒng)一性和整合性的監(jiān)督力量，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性、協(xié)同性和實(shí)效性。組建中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，有利于解決管理流程割裂、管理碎片化等問(wèn)題，有效推進(jìn)國(guó)家治理的法治化和民主化進(jìn)程。民主的范圍越大，人民通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府公共部門(mén)行使公共權(quán)力的制約與監(jiān)督也就越強(qiáng)有力。而民主政治參與的范圍越擴(kuò)大，對(duì)于建立在審計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)之上的審計(jì)結(jié)果公告等信息公開(kāi)制度的需求也就隨之?dāng)U大。在這種多元共治的格局中，必然要建立起完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在協(xié)同治理中實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵是提高審計(jì)監(jiān)督的精準(zhǔn)性和實(shí)效性，其要義就是要使利益相關(guān)者共同參與到審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中來(lái)。正如日本橫濱國(guó)立大學(xué)成田頼明所認(rèn)為的，對(duì)于政府施政中的財(cái)政違紀(jì)、財(cái)務(wù)違規(guī)和管理不當(dāng)?shù)膶徲?jì)監(jiān)督不僅包括國(guó)家審計(jì)、行政監(jiān)察、國(guó)會(huì)質(zhì)詢(xún)和媒體報(bào)道，而且也必然包括公民參與制度，如住民監(jiān)查請(qǐng)求、住民訴訟制度等。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代完善審計(jì)監(jiān)督體制就是要圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督協(xié)同性。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，“要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。對(duì)于協(xié)同治理中公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督，只有通過(guò)多元主體和多種監(jiān)督制度的相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督和有效監(jiān)督，不斷提升不同監(jiān)督制度的協(xié)同性和制度執(zhí)行力，更好地發(fā)揮制度效能。同時(shí)，通過(guò)審計(jì)監(jiān)督結(jié)果信息公開(kāi)促進(jìn)民主政治的發(fā)展。

3.通過(guò)民主政治問(wèn)責(zé)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任性

問(wèn)責(zé)是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。馬克思主義人民主權(quán)理論認(rèn)為，人民主權(quán)意味著政府的公共權(quán)力來(lái)自于人民，因而必須體現(xiàn)政權(quán)的人民主體性，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。只有在依法設(shè)置公共權(quán)力的同時(shí)，依法監(jiān)督公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)民主問(wèn)責(zé)，才能防止公共權(quán)力異化腐敗，由“社會(huì)公仆”演變成為“社會(huì)主人”，使所有公務(wù)員真正成為人民的勤務(wù)員，認(rèn)真做好本職工作，以更高的工作效率為人民群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，維護(hù)公共利益。人民民主是社會(huì)主義的生命。中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的核心，就是通過(guò)建立中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。人民主權(quán)的行使需要通過(guò)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督特別是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審計(jì)監(jiān)督才能實(shí)現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)政府公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督體現(xiàn)了民主政治和責(zé)任政治的內(nèi)在要求。建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的政府是人民民主的內(nèi)在邏輯，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本目標(biāo)，而有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本保障。依托于政府公共部門(mén)組織而實(shí)施和運(yùn)行的公共權(quán)力必須通過(guò)問(wèn)責(zé)制對(duì)其進(jìn)行約束。從委托—代理理論的視角來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督是人民主權(quán)和人民民主的實(shí)現(xiàn)方式和路徑之一。

結(jié)論與討論

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，審計(jì)已成為權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中最重要的力量之一。國(guó)家審計(jì)不僅是民主政治發(fā)展的根本要求，而且是實(shí)現(xiàn)民主政治的手段，同時(shí)也體現(xiàn)了民主與法治的統(tǒng)一。國(guó)家審計(jì)民主化的具體路徑就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持依法獨(dú)立審計(jì)、推進(jìn)審計(jì)公開(kāi)和強(qiáng)化審計(jì)問(wèn)責(zé)。此外，在提升審計(jì)監(jiān)督實(shí)效性的同時(shí)不斷提高審計(jì)監(jiān)督與民主問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性，進(jìn)而增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的客觀性、公正性和公信力。

1.在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立審計(jì)

國(guó)家治理中的依法獨(dú)立審計(jì)是民主政治發(fā)展的根本要求，其制度化建設(shè)、改革和發(fā)展的深層次動(dòng)因與其說(shuō)是經(jīng)濟(jì)的，不如說(shuō)是政治的，其最真實(shí)的動(dòng)因是政治民主化進(jìn)程的推動(dòng)?，F(xiàn)代國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督制度作為民主與法制的產(chǎn)物，更是國(guó)家治理民主化與法治化的制度化工具，其所發(fā)揮的職能說(shuō)到底就是依法對(duì)公共權(quán)力及其受托公共責(zé)任履行情況所實(shí)施的民主監(jiān)督。同時(shí)，也只有在法治化和民主化的制度框架內(nèi)才能真正有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用。

2.回歸審計(jì)監(jiān)督的民主控權(quán)本質(zhì)

基于人民主權(quán)之上的審計(jì)監(jiān)督是在委托代理關(guān)系中依法獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，預(yù)防、制約和監(jiān)督權(quán)力腐敗行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)于公平正義的期望。民主就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的制約和監(jiān)督。只有充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，回歸審計(jì)監(jiān)督的民主控權(quán)本質(zhì)，對(duì)公共權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，實(shí)施民主化的公共問(wèn)責(zé)，才能防止公共權(quán)力異化。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的一項(xiàng)重要的政治發(fā)展目標(biāo)就是要“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”，以及“必須堅(jiān)持人民主體地位”。毫無(wú)疑問(wèn)，保證人民的民主權(quán)利的中國(guó)特色社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)需要基于健全的權(quán)力制約和監(jiān)督體系。其中，一個(gè)重要的方面就是要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，這是由審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征和法定職責(zé)所決定的。

3.始終堅(jiān)持審計(jì)監(jiān)督的民主價(jià)值依歸

國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督在依法獨(dú)立審計(jì)并且堅(jiān)持獨(dú)立性原則時(shí)，也具有明確的目的性和價(jià)值取向。在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治中，審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分是人民民主的實(shí)現(xiàn)方式之一，其目標(biāo)就是要在國(guó)家治理的權(quán)力監(jiān)督過(guò)程中始終堅(jiān)持以人民為中心，致力于實(shí)現(xiàn)人民的利益。國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督必須始終堅(jiān)持以民主價(jià)值為依歸，服務(wù)于人民當(dāng)家作主的需要。從國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理應(yīng)然的辯證關(guān)系視角來(lái)看，國(guó)家治理法治化、民主化、透明性、協(xié)作性和責(zé)任性等基本屬性必然要求審計(jì)監(jiān)督始終堅(jiān)持以人民為中心，服務(wù)于人民的根本利益?！脖疚氖艿侥暇徲?jì)大學(xué)首批政府審計(jì)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“基于國(guó)家治理的中日審計(jì)制度比較研究”(項(xiàng)目號(hào):GASA161001)資助〕

①楊時(shí)展：《國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)》，《會(huì)計(jì)之友》2008年第2期。

②秦榮生：《審計(jì)與民主政治》，《中國(guó)審計(jì)》2003年第Z1期。

③劉家義：《論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

④石愛(ài)中：《國(guó)家審計(jì)的政治思維》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2003年第6期。

⑤張立民、張陽(yáng)：《國(guó)家審計(jì)的定位與中國(guó)政治民主建設(shè)——從對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督談起》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2004年第3期。

⑥楊肅昌：《審計(jì)監(jiān)督的政治學(xué)思考》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第2期。

⑦鄭石橋、馬新智、張慶杰：《政治模式和國(guó)家審計(jì)：一個(gè)政治系統(tǒng)理論架構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第6期。

⑧鹿斌、沈榮華：《中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度70年回顧與展望》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第5期。

⑨Moe, Terry M., “The Positive Theory of Public Bureaucracy”, In Dennis C. Mueller (Ed.),PerspectivesonPublicChoice:AHandbook, New York: Cambridge University Press, 1997, pp.455～480.

⑩Streim, Hannes, “Agency Problems in the Legal Political System and Supreme Auditing Institutions”,EuropeanJournalofLawandEconomics, 1994, 1(3).