●李冰強(qiáng) 郭 彥

森林資源作為一項(xiàng)十分重要的自然資源，不僅是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要支撐，而且是維護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的關(guān)鍵要素。但是，由于我國(guó)森林資源總量有限，人均森林資源占有更是遠(yuǎn)低于世界平均水平。如何對(duì)森林資源實(shí)施用途管制，保證森林資源的用途合法合理，對(duì)維持生態(tài)平衡，保障人與自然和諧,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、森林資源用途管制的基本內(nèi)涵

森林資源的概念有廣義和狹義之分。廣義的森林資源指林木、林地及其所在空間內(nèi)的一切森林植物、動(dòng)物、微生物，以及這些生命體賴以生存并對(duì)其有重要影響的自然環(huán)境條件的總稱，包括林地資源，林木資源，林區(qū)野生動(dòng)物資源，林區(qū)野生植物資源，林區(qū)微生物資源和森林環(huán)境資源六類。狹義的森林資源主要指的是林木資源，尤其是喬木資源，即生活中我們經(jīng)常說到的森林。廣義的森林資源雖然范圍廣、門類多，但其仍然是以林地資源和林木資源為核心，林地資源和林木資源在森林資源中具有戰(zhàn)略性的地位，是野生動(dòng)物資源和微生物資源賴以生存的基礎(chǔ)，如果沒有林地資源和林木資源，野生動(dòng)物和微生物群體失去生存環(huán)境，最終也會(huì)走向滅亡。在實(shí)踐中，為維持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性，國(guó)家已經(jīng)通過專門立法對(duì)野生動(dòng)植物進(jìn)行特別規(guī)定，實(shí)施特別保護(hù)措施。因此，本文對(duì)森林資源的概念界定采用狹義上的解釋。

管制是指政府通過法律或者其他手段，對(duì)組織或者個(gè)人的行為選擇進(jìn)行管理和制約，以維護(hù)公共利益或者達(dá)到特定目。資源用途管制作為管制的一種，是政府通過公權(quán)力的介入，對(duì)特定資源的利用主體、利用時(shí)間、利用范圍和利用方式的規(guī)范制約，以實(shí)現(xiàn)資源的特定目的或者特定效益。目前我國(guó)資源用途管制主要集中在對(duì)自然資源用途管制上，具體表現(xiàn)為：首先是對(duì)自然資源的用途進(jìn)行登記，明確自然資源用途；其次是編制自然資源總體利用規(guī)劃，為資源用途管制提供方向指引；再次是通過自然資源總體利用規(guī)劃劃分自然資源功能區(qū)；最后是確定各功能區(qū)內(nèi)自然資源使用的限制條件，對(duì)自然資源的用途變更實(shí)施嚴(yán)格審批。并且在以上四個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源利用的全程監(jiān)督。對(duì)自然資源進(jìn)行用途管制，主要對(duì)自然資源的總量以及利用程度進(jìn)行規(guī)范和控制，達(dá)到自然資源合理有效配置和最優(yōu)化使用的目的，這是我國(guó)自然資源立法發(fā)展和變革的趨勢(shì)。

森林資源用途管制作為自然資源用途管制的一部分，是通過森林資源用途登記，編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確定功能分區(qū)并對(duì)各功能區(qū)森林資源用途轉(zhuǎn)用進(jìn)行嚴(yán)格限制的一種管理方式。實(shí)施森林資源用途管制是國(guó)家為了建設(shè)生態(tài)文明，保持生態(tài)平衡，對(duì)森林資源進(jìn)行合理配置的一種手段，其目的一方面是保證森林資源的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)林木資源穩(wěn)步增長(zhǎng)，進(jìn)而保護(hù)生物的多樣性，保持生物資源之間的平衡；另一方面明確森林資源的用途，確定經(jīng)營(yíng)模式和手段，有效規(guī)避了盲目經(jīng)營(yíng)，可以提升森林資源的質(zhì)量。

二、森林資源用途管制的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口的持續(xù)增加，自然資源的有限性和人們需求的無限性之間的矛盾日漸突出，如何通過政策和法律制度的創(chuàng)新，建立科學(xué)合理的資源用途管制制度，確保有限的自然資源能夠持續(xù)滿足人們對(duì)物質(zhì)文化和美好生活的追求，就成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。與土地等自然資源相比，我國(guó)對(duì)森林資源用途實(shí)施管制的時(shí)間相對(duì)要晚一些，國(guó)家主要是通過相關(guān)政策法規(guī)的制定和實(shí)施，來實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源用途管制的目的。

（一）管制依據(jù)

在政策層面上，2008年3月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于各地區(qū)“十一五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》中提出要依法編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，建立征用占用林地專家評(píng)審制度和林業(yè)主管部門預(yù)審制度，實(shí)行林地用途管制。2012年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》要求依法執(zhí)行林木采伐制度，嚴(yán)禁以發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)為名擅自改變林地性質(zhì)或亂砍亂伐、毀壞林木。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中提出實(shí)行最嚴(yán)格的林地用途管制制度，實(shí)行森林分類經(jīng)營(yíng)管理，完善林木采伐權(quán)，管好公益林、放活商品林，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革，研究提出加強(qiáng)天然林資源保護(hù)的指導(dǎo)意見，有序停止天然林商業(yè)性采伐。2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》要求嚴(yán)格保護(hù)林地資源，分級(jí)分類進(jìn)行林地用途管制。2019年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》中提出要建立包括天然林休養(yǎng)生息制度和嚴(yán)管天然林地占用等在內(nèi)的天然林用途管制制度。

在法律法規(guī)層面，國(guó)家先后頒出臺(tái)了《森林法》《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》《森林采伐更新辦法》等法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，為森林用途管制提供了有效的法律依據(jù)。2005年，國(guó)家林業(yè)局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源管理工作的意見》規(guī)定，按照分類保護(hù)、分區(qū)管理的原則，確定森林資源的利用方向，分區(qū)域?qū)α值刂鲗?dǎo)用途進(jìn)行管理，實(shí)施林地用途管制。2017年3月，國(guó)土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》建立了覆蓋全部國(guó)土空間的用途管制制度，不僅對(duì)耕地要實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，而且對(duì)天然草地、林地、河流、湖泊、濕地、岸線、灘涂等生態(tài)空間也要實(shí)行用途管制。這些法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的頒布實(shí)施，為促進(jìn)森林資源用途管制奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

（二）管制措施

在我國(guó)森林資源管制措施主要有以下三種：

一是制訂林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃?！渡址ā返谑鶙l明確規(guī)定，各級(jí)人民政府編制林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。《森林法實(shí)施條例》第十二條、第十三條和第十四條分別細(xì)化規(guī)定了制定林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃應(yīng)遵循的原則、規(guī)劃的內(nèi)容和規(guī)劃的編制程序。國(guó)務(wù)院《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求，國(guó)務(wù)院林業(yè)保護(hù)部門會(huì)同有關(guān)部門編制全國(guó)林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，把全國(guó)劃分為10個(gè)林地保護(hù)利用區(qū)域。依據(jù)全國(guó)林業(yè)區(qū)劃，結(jié)合各區(qū)自然地理?xiàng)l件的不同編制省級(jí)和縣級(jí)的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，初步形成了國(guó)家—省—縣三級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃體系，為林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的森林資源進(jìn)行全面調(diào)查，建立和完善森林資源數(shù)據(jù)庫(kù)，把全國(guó)3.04億公頃林地實(shí)實(shí)在在落實(shí)到圖上，基本實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化屬地管理。

二是實(shí)施林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理。林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理是針對(duì)商品林和公益林經(jīng)營(yíng)目的不同以及提供的產(chǎn)品和服務(wù)功能存在差異，而進(jìn)行的區(qū)別化經(jīng)營(yíng)管理方式。根據(jù)新時(shí)期現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)，林業(yè)既要滿足社會(huì)多樣化林產(chǎn)品的需求，又要滿足人類改善生存環(huán)境的需求，在此基礎(chǔ)上形成我國(guó)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)管理。我國(guó)森林資源分為五類：用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、防護(hù)林和特種用途林。用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林主要是提供經(jīng)濟(jì)效益的商品林，防護(hù)林和特種用途林主要是發(fā)揮生態(tài)效益和社會(huì)效益的公益林。商品林為社會(huì)提供林產(chǎn)品，用以充分發(fā)揮森林資源的經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)營(yíng)者可以自己制定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)管理模式，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，追求的是利潤(rùn)最大化。公益林為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，用以最大限度發(fā)揮森林資源的生態(tài)效益和社會(huì)效益，將公益林當(dāng)作公益性事業(yè)來對(duì)待，實(shí)行事業(yè)化管理，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)其資金需求。

三是限額采伐制度。為了保障森林資源的安全，實(shí)現(xiàn)森林資源的合理經(jīng)營(yíng)和永續(xù)利用，《森林法》第五章“森林采伐”專門規(guī)定了國(guó)家嚴(yán)格控制用材林的年采伐限額，實(shí)行森林采伐許可制度。按照“用材林消耗量低于生長(zhǎng)量”的原則對(duì)森林資源進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，確定年采伐限額，由有關(guān)部門核發(fā)的采伐許可證，采伐人持證進(jìn)行采伐，并在采伐的同時(shí)及時(shí)進(jìn)行更新，更新造林的面積和株樹不得少于采伐的面積和株樹。限額采伐制度主要是通過控制森林采伐數(shù)量來達(dá)到控制森林面積和森林資源蓄積量的目的。同時(shí)，嚴(yán)禁采伐特種用途林中名勝古跡及自然保護(hù)區(qū)的林木，對(duì)其他防護(hù)林和特種用途林只準(zhǔn)進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐。

三、我國(guó)森林資源用途管制存在的問題

通過森林資源用途管制政策、法規(guī)和具體制度的有效實(shí)施，全國(guó)森林面積和森林覆蓋率持續(xù)增長(zhǎng)，森林資源總量不斷增加。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)森林覆蓋率和人均森林面積仍遠(yuǎn)低于全球平均水平，森林資源質(zhì)量有待提高，森林結(jié)構(gòu)不合理以及林地生產(chǎn)力低等問題依舊很突出。這既有自然因素和歷史成因，也存在森林資源用途管制制度設(shè)計(jì)上的缺陷與不足。

（一）森林資源用途登記制度不完善

對(duì)資源用途進(jìn)行確認(rèn)并實(shí)施登記，是實(shí)施資源用途管制的基礎(chǔ)和依據(jù)。用途管制制度要求首先要對(duì)資源進(jìn)行用途登記，明確資源的用途。目前我國(guó)對(duì)森林資源登記僅是對(duì)林地和林木的權(quán)屬進(jìn)行登記，缺乏對(duì)森林資源的用途登記。依法對(duì)權(quán)屬進(jìn)行登記，是為了確定森林資源產(chǎn)權(quán)，依法保護(hù)森林資源權(quán)利人的合法權(quán)益不受侵犯。但是從生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)的視角出發(fā)，對(duì)森林資源的保護(hù)則應(yīng)當(dāng)以用途登記為前提，通過森林資源的用途登記，不僅能夠?yàn)榱謽I(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃提供依據(jù)，而且有利于劃分功能區(qū)，根據(jù)功能區(qū)的經(jīng)營(yíng)目的確定各用途分區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理模式，從而合理確定各功能區(qū)的界限，而且通過用途變更管理，規(guī)范森林資源的用途轉(zhuǎn)用，確保森林資源用途變更與資源整體保護(hù)要求相一致。

（二）林業(yè)規(guī)劃強(qiáng)制力不足

林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃是各級(jí)人民政府制訂的、以現(xiàn)有森林資源為基礎(chǔ)、以林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、用以指導(dǎo)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃?！渡址ā芬?guī)定了各級(jí)人民政府要編制林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃制度，作為森林資源用途管制的基礎(chǔ)和依據(jù)。國(guó)家林業(yè)局《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》確定了建立林業(yè)資源用途管制，為2050年基本實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，由于長(zhǎng)期以來規(guī)劃在人們觀念中“軟約束”的特性，而現(xiàn)行《森林法》《森林法實(shí)施條例》缺乏對(duì)林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃強(qiáng)制執(zhí)行效力的明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院編制的《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010—2020年）》《“十三五”林地規(guī)劃（2016—2020年）》也均未涉及到林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃或者林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的法律強(qiáng)制力，導(dǎo)致規(guī)劃的執(zhí)行力不足，并進(jìn)而影響到森林資源用途管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）用途轉(zhuǎn)用機(jī)制不規(guī)范

2017年《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》提出要落實(shí)生態(tài)空間用途管制，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，控制生態(tài)空間的范圍，禁止生態(tài)空間改作別用，充分發(fā)揮生態(tài)功能。在森林資源用途管制方面，要嚴(yán)守生態(tài)紅線，統(tǒng)籌安排林木資源和林地資源的用途，嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)用。雖然國(guó)家對(duì)用途轉(zhuǎn)用有嚴(yán)格限制，但是實(shí)踐中不合理轉(zhuǎn)用現(xiàn)象層出不窮。一是林地轉(zhuǎn)為耕地。國(guó)家對(duì)土地實(shí)施用途管制以后，土地整理、耕地占補(bǔ)平衡對(duì)補(bǔ)充耕地的要求增加，出現(xiàn)了許多向林地要耕地的趨勢(shì)，致使毀林開荒、違法占用林地的現(xiàn)象屢禁不止。二是林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。由于林木資源的稅費(fèi)過高，林產(chǎn)品利潤(rùn)低，致使林業(yè)經(jīng)營(yíng)者不愿過多在林業(yè)上投入資金，發(fā)展受阻。而房地產(chǎn)市場(chǎng)、采礦和興建工廠等開發(fā)建設(shè)用地可以帶來極大的利潤(rùn)，不僅開發(fā)商有利可圖，地方政府也能增加財(cái)政收入，旺盛的需求使得林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

（四）監(jiān)管不到位

一是轉(zhuǎn)用審批流于形式?！渡址ā返谑藯l規(guī)定為修建非林地建設(shè)工程，占用、征收或者征用林地必須進(jìn)行審批?！渡址▽?shí)施條例》第十六條至十八條規(guī)定了征用、占用林地以及臨時(shí)占用林地的審批。《占用征用林地審批審核管理規(guī)范》中細(xì)化了占用、征用林地的條件和范圍、申報(bào)材料以及林業(yè)主管部門的審批流程等具體事項(xiàng)。法律法規(guī)對(duì)占用、征用林地確定了一系列審批的流程。但是，在實(shí)踐中隨意占用、征用林地逃避審批的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使審批流于形式，影響了審批的權(quán)威性。二是林木被亂砍濫伐。雖然我國(guó)實(shí)行限額采伐制度，但由于缺乏有效監(jiān)督，實(shí)施效果不盡如人意。限額采伐要求權(quán)利人根據(jù)許可證規(guī)定的樹種和數(shù)量對(duì)森林資源進(jìn)行采伐，但是實(shí)施中森林超限額采伐現(xiàn)象普遍，亂砍濫伐現(xiàn)象屢禁不止。

四、完善我國(guó)森林資源用途管制制度的建議

隨著國(guó)家、社會(huì)和公眾對(duì)森林資源經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的關(guān)注，對(duì)森林資源實(shí)施用途管制，不僅是實(shí)現(xiàn)森林資源合理利用的有效措施，而且也是建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全的必由之路。針對(duì)我國(guó)在森林資源用途管制中存在的問題，提出如下完善建議。

（一）建立森林資源用途登記制度

對(duì)森林資源進(jìn)行用途登記是森林資源用途管制制度必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容。做好森林資源用途登記工作，不僅可以對(duì)森林資源進(jìn)行下一步的功能分區(qū)工作奠定基礎(chǔ)，而且明確森林資源用途，能夠有助于規(guī)范森林資源的用途轉(zhuǎn)用，以便在森林資源用途變更時(shí)及時(shí)處理。森林資源用途登記要注意以下三方面內(nèi)容：第一，《森林法》和《森林法實(shí)施條例》第三條都規(guī)定了權(quán)屬登記發(fā)證制度，為了保證用途登記制度能有效實(shí)施，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策或者通過完善森林資源法律法規(guī)確定森林資源進(jìn)行用途登記。第二，機(jī)構(gòu)改革后，自然資源部下設(shè)自然資源確權(quán)登記局，統(tǒng)一管理自然資源權(quán)屬登記，為了簡(jiǎn)化行政程序，保證森林資源用途登記順利進(jìn)行，建議自然資源確權(quán)登記局對(duì)森林資源進(jìn)行確權(quán)登記時(shí)，同時(shí)進(jìn)行森林資源用途登記。第三，自然資源確權(quán)登記局要建立健全全國(guó)自然資源登記信息管理平臺(tái)，及時(shí)公示森林資源權(quán)屬登記和用途登記的情況，既能讓公眾了解并熟悉用途登記的相關(guān)事項(xiàng)，同時(shí)也可以增強(qiáng)用途登記的公信力，確保森林資源按照登記的用途發(fā)揮最大效益。

（二）賦予林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃強(qiáng)制力

林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃是各國(guó)有林業(yè)單位和自然保護(hù)區(qū)編制林業(yè)經(jīng)營(yíng)方案的依據(jù)，也是地方各部門編制林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)。林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃不僅在宏觀上引導(dǎo)林業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，對(duì)森林資源未來發(fā)展的科學(xué)預(yù)測(cè)，而且也是實(shí)施森林資源用途管制的重要依據(jù)，在森林資源用途管制中發(fā)揮著重要作用?！锻恋毓芾矸ā贰恫菰ā返确稍跅l文中均有總體規(guī)劃批準(zhǔn)后必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定、規(guī)劃不得隨意變更，嚴(yán)格按照規(guī)劃執(zhí)行各項(xiàng)工作，這在土地資源和草原的保護(hù)上取得了顯著成效。建議在《森林法》中作出與《土地管理法》《草原法》相似的規(guī)定，明確規(guī)定“林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行”，通過法律的形式確定林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的法律效力。賦予林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃法律效力。

（三）實(shí)施區(qū)域準(zhǔn)入，嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)用

嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的占用和擾動(dòng)，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少，生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。在森林資源用途管制上，保證森林資源的特定用途是森林資源用途管制制度的核心。必須控制森林資源的保有量，保證森林資源不被隨意征用、占用或者變更用途。除非因客觀情況發(fā)生變化或者出現(xiàn)不可抗力，必須對(duì)森林資源的用途進(jìn)行轉(zhuǎn)變的外，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的轉(zhuǎn)用審批機(jī)制，嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)用。嚴(yán)守生態(tài)紅線，嚴(yán)格控制生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間三者之間的界限，嚴(yán)禁將生態(tài)空間轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間。

一是處理好生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間的界限。在嚴(yán)守18億畝耕地保護(hù)紅線的硬性指標(biāo)要求下，嚴(yán)格控制耕地總量，保證耕地的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)。同時(shí)根據(jù)“宜林則林”的原則，鼓勵(lì)適林地早日實(shí)現(xiàn)退耕還林，協(xié)調(diào)好耕地與林地的關(guān)系。二是處理好生態(tài)空間和城鎮(zhèn)空間的界限。嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張，引導(dǎo)編制科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間朝著集約化的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型、跨越式變革。三是引導(dǎo)三類空間內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)化轉(zhuǎn)用。鼓勵(lì)生態(tài)紅線外的農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間向生態(tài)空間轉(zhuǎn)化，有序引導(dǎo)生態(tài)空間用途之間的合法合理轉(zhuǎn)用，鼓勵(lì)向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格禁止不符合生態(tài)保護(hù)要求或有損生態(tài)功能的用途轉(zhuǎn)用，構(gòu)建“美麗國(guó)土空間”。

（四）加大監(jiān)管力度

一是要加強(qiáng)對(duì)林木的管護(hù)和監(jiān)測(cè)。除利用3S集成技術(shù)進(jìn)行全國(guó)森林資源資源清查之外，要加快二類調(diào)查步伐，推行地方負(fù)責(zé)、國(guó)家積極扶持的政策，給基層單位配備技術(shù)人員，加強(qiáng)對(duì)林木的監(jiān)督管理，對(duì)林木的種類和數(shù)量實(shí)地調(diào)研，有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)二類調(diào)查工作的全面開展；構(gòu)建較為完備的地方森林資源監(jiān)測(cè)體系，利用實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)建立森林資源檔案，進(jìn)而生成森林資源數(shù)據(jù)庫(kù)，保證及時(shí)進(jìn)行更新，并對(duì)森林資源的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行公示；對(duì)撫育的人造林加強(qiáng)管護(hù)，提高林木的成活率，提高植被覆蓋率，提升林地的質(zhì)量。二是嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)部門和工作人員的責(zé)任。為了最大程度發(fā)揮限額采伐制度的有效作用，對(duì)于伐中監(jiān)督和伐后監(jiān)督，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和問責(zé)制，清晰劃定各部門的職責(zé)，明確單位及相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；將生態(tài)紅線指標(biāo)情況納入各級(jí)人民政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)中，當(dāng)部門監(jiān)管或者責(zé)任人員監(jiān)管缺失時(shí)，對(duì)責(zé)任人員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，加快建立健全綠色政績(jī)觀，完善相關(guān)部門及其工作人員的監(jiān)督管理。三是要借助外部力量強(qiáng)化對(duì)森林資源的監(jiān)管。一方面要加強(qiáng)新聞媒體以及自媒體的監(jiān)督。利用現(xiàn)有的新聞媒體和自媒體等實(shí)時(shí)、快速的優(yōu)點(diǎn)，充分發(fā)揮輿論積極引導(dǎo)的作用，不僅能督促公權(quán)力部門的政務(wù)、信息公開，而且可以及時(shí)曝光各種亂砍濫伐、損害和破壞森林資源的行為。另一方面鼓勵(lì)公眾積極參與。森林資源全民共有，保護(hù)森林資源是我們不可推卸的責(zé)任。在進(jìn)行森林資源功能分區(qū)、編制和修改林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃以及森林資源用途轉(zhuǎn)用時(shí)廣泛聽取公眾的意見或者建議，重視公眾的參與。同時(shí)加大宣傳力度、提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)違法行為，實(shí)現(xiàn)森林資源的多元共治。