●鄧 攀

一、引言

有效的市場(chǎng)監(jiān)管是市場(chǎng)良性運(yùn)行的基石。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)新發(fā)展，市場(chǎng)監(jiān)管面臨新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管模式已難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為此，國家于2013年開啟了市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，2018年，國家完成了原工商總局、質(zhì)檢總局、食藥總局的整合，組建了市場(chǎng)監(jiān)管總局。2017年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》，為市場(chǎng)監(jiān)管提供一個(gè)明確的框架，給廣大市場(chǎng)主體一個(gè)清晰的信號(hào)和穩(wěn)定的預(yù)期。在此背景下，如何轉(zhuǎn)變市場(chǎng)監(jiān)管理念，創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式，成為亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。對(duì)此，山西省渾源縣首先進(jìn)行了機(jī)構(gòu)的整合，2015年底完成了工商、食藥、質(zhì)監(jiān)三個(gè)部門的“三合一”改革，組建了渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局。深化商事制度改革，實(shí)行“多證合一”，推進(jìn)登記注冊(cè)便利化，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，為創(chuàng)建新的市場(chǎng)監(jiān)管模式創(chuàng)造了條件。

如何順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的創(chuàng)新，是值得探究的問題。本文立足于渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局的市場(chǎng)監(jiān)管職能，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的實(shí)踐探索進(jìn)行總結(jié)和創(chuàng)新，為市場(chǎng)監(jiān)管改革提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

二、推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化的實(shí)踐探索

渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局在推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化方面進(jìn)行了許多實(shí)踐性的探索和經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新，取得了一定的效果，提高了市場(chǎng)監(jiān)管的有效性和科學(xué)性。

（一）打造綜合執(zhí)法模式，提高綜合執(zhí)法效能

渾源縣在2015年底完成了工商、食藥、質(zhì)監(jiān)三個(gè)部門的“三合一”改革，組建了渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局。做到了一支隊(duì)伍管市場(chǎng)，打通了部門之間的阻礙，市場(chǎng)監(jiān)管的綜合執(zhí)法力度明顯加強(qiáng)，改革成效顯著。推行了綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，建立了局內(nèi)部科室的股、所、站、隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。實(shí)行“一次檢查、多項(xiàng)體檢、綜合會(huì)診”，減少多次執(zhí)法對(duì)正常的經(jīng)營活動(dòng)的干擾，統(tǒng)籌了執(zhí)法資源，提高了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法效能。成立案件評(píng)審委員會(huì)，為綜合執(zhí)法提供有效的法律保障。

（二）創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管方式，健全信用監(jiān)管機(jī)制

1.做好市場(chǎng)主體信息公示和抽查，強(qiáng)化信用監(jiān)管。渾源縣實(shí)行市場(chǎng)主體年報(bào)制度，以自主申報(bào)為主，利用我縣官方報(bào)刊北岳報(bào)、電視等媒體發(fā)布催報(bào)公示，采取短信提示、電話通知，宣傳車集中宣傳，在局注冊(cè)大廳懸掛年報(bào)結(jié)束倒計(jì)時(shí)提醒牌，督促企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社按時(shí)年報(bào)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營地址變更、執(zhí)照、許可證到期等責(zé)令改正，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的信用意識(shí)。最近幾年的企業(yè)年報(bào)率均達(dá)到了93%以上。依法推進(jìn)市場(chǎng)主體的信息公示，包括許可備案、注冊(cè)登記、行政處罰和獎(jiǎng)勵(lì)等信息，接受公眾對(duì)市場(chǎng)主體信息的監(jiān)督和查詢。每年渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局隨機(jī)抽取近百家經(jīng)營戶進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，對(duì)未按照要求進(jìn)行公示、無經(jīng)營場(chǎng)所或虛假出資、隱瞞真實(shí)情況等違法行為進(jìn)行集中曝光，列入異常名錄向全社會(huì)公示并進(jìn)行依法處理。

2.實(shí)行市場(chǎng)主體信用分類監(jiān)管，提升監(jiān)管效力。渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局探索實(shí)行市場(chǎng)主體信用分類監(jiān)管，建立市場(chǎng)主體信用監(jiān)管指標(biāo)體系，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、抽檢結(jié)果、經(jīng)營行為、監(jiān)督管理作為信用指標(biāo)，將市場(chǎng)主體分為三個(gè)信用等級(jí)，進(jìn)行分類監(jiān)管。A類屬于守信主體；B類屬于警告主體，在商事登記、日常檢查、監(jiān)督抽檢方面重點(diǎn)監(jiān)管；C類屬于失信主體，列入失信名單，加大行政處罰力度。渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局依據(jù)信用等級(jí)進(jìn)行分類監(jiān)管。依據(jù)市場(chǎng)主體的信用等級(jí)確定監(jiān)督檢查的頻次和比例，對(duì)信用記錄良好的市場(chǎng)主體減少監(jiān)督檢查、抽檢檢驗(yàn)和日常檢查的頻次和比例，對(duì)問題多、投訴多、失信主體增加監(jiān)督檢查的頻次和比例，以提高市場(chǎng)監(jiān)管的有效性和針對(duì)性。

（三）增進(jìn)協(xié)同監(jiān)管合力，構(gòu)建信息共享機(jī)制

實(shí)行了跨部門的聯(lián)合協(xié)同監(jiān)管。建立了聯(lián)動(dòng)協(xié)作、工作會(huì)議、日常溝通、信息共享、聯(lián)合檢查、案件聯(lián)合會(huì)審、行政司法銜接等工作機(jī)制，有效地提升了部門間市場(chǎng)監(jiān)管的工作合力。如針對(duì)社會(huì)輿論關(guān)注的重點(diǎn)問題、關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，聯(lián)合農(nóng)委、經(jīng)信、畜牧、公安等部門開展了專項(xiàng)問題集中整治和節(jié)日期間的專項(xiàng)檢查。依法查辦了一批影響力大、警示作用強(qiáng)的典型案件，提高了執(zhí)法的效果。加快信息共享機(jī)制建設(shè)，匯集許可審批、注冊(cè)登記、認(rèn)證、年度報(bào)告、經(jīng)營異常名單、行政處罰等信息，為其他部門提供企業(yè)信息數(shù)據(jù)，并與相關(guān)職能部門開展聯(lián)合懲戒工作，提升監(jiān)管的科學(xué)化水平。

（四）推動(dòng)社會(huì)多元共治，建立市場(chǎng)監(jiān)管新格局

積極推動(dòng)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、新聞媒體等社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管。強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的指導(dǎo)，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，加強(qiáng)企業(yè)失信懲戒，倒逼企業(yè)依法經(jīng)營。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律作用，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)自律規(guī)范、公約和職業(yè)道德準(zhǔn)則，開展行業(yè)內(nèi)部糾紛調(diào)解，支持行業(yè)的產(chǎn)品保護(hù)申報(bào)。強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，成立申訴舉報(bào)中心，做好與12345政府熱線的無縫對(duì)接。渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局每年處理消費(fèi)糾紛上百起。支持新聞媒體發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，進(jìn)行投訴舉報(bào)，發(fā)布消費(fèi)提示警示信息。

三、市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化面臨的問題與不足

雖然市場(chǎng)監(jiān)管取得一定的成效，但在一些體制機(jī)制上還存在問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）綜合執(zhí)法體系有待于進(jìn)一步深化

渾源縣雖然完成了工商、食藥、質(zhì)監(jiān)三個(gè)部門的“三合一”改革，但機(jī)構(gòu)的合并只是“物理”上的簡單相加，機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能科室的設(shè)置大部分仍然承接原來的工作，按照以前的職能劃分科室，從而影響了綜合執(zhí)法的效果。機(jī)構(gòu)職能只有進(jìn)行科學(xué)合理的深度融合才能彰顯綜合執(zhí)法的效益。這就需要對(duì)合并的職能科室按業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度、執(zhí)法專業(yè)程度及執(zhí)法簡易程度等進(jìn)行不同程度的整合，發(fā)揮綜合執(zhí)法的效益。部門之間的聯(lián)動(dòng)有待于強(qiáng)化。部門之間的綜合聯(lián)動(dòng)執(zhí)法處于初步的探索階段，還沒有建立完善的部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

（二）信息化監(jiān)管機(jī)制有待于進(jìn)一步增強(qiáng)

以信息化監(jiān)管推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管的現(xiàn)代化，充分運(yùn)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的運(yùn)用能力，是適應(yīng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管的趨勢(shì)要求，也是增強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智慧化水平的必要手段。渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局雖然將以前三部門的許可審批、信息查詢等集中到注冊(cè)科，但市場(chǎng)主體的信息數(shù)據(jù)還沒有實(shí)現(xiàn)共享，一些監(jiān)管的數(shù)據(jù)仍然處于封閉、條塊分割的狀態(tài)，影響了機(jī)構(gòu)內(nèi)部各科室的協(xié)同監(jiān)管。由于信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，對(duì)商事登記、安全監(jiān)管、消費(fèi)維權(quán)、企業(yè)公示等數(shù)據(jù)資源的整合不到位，直接影響了信息化監(jiān)管的效果。目前，對(duì)信息的挖掘和利用程度不夠，僅僅停留在數(shù)據(jù)的查詢、登記、錄入等低水平的應(yīng)用上，很難發(fā)揮信息的分析和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警作用，為市場(chǎng)監(jiān)管提供決策信息的能力大打折扣。

（三）社會(huì)多元共治格局有待于進(jìn)一步提升

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代，市場(chǎng)主體的復(fù)雜性以及市場(chǎng)環(huán)境多變性，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管提出了新的要求，單一的政府全面監(jiān)管難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)，有必要引入中間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等社會(huì)力量，構(gòu)建新型的市場(chǎng)監(jiān)管格局，才能達(dá)到最佳的效果。由于受到傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管理念的影響，渾源縣目前的市場(chǎng)監(jiān)管還是更多地依賴政府單一監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的社會(huì)多元力量參與治理重視不足。

目前，在社會(huì)參與方面，以公眾投訴舉報(bào)主。渾源縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局共處理近百起投訴中，90%以上的投訴都是消費(fèi)者來電投訴，媒體的輿論監(jiān)督作用不強(qiáng)。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)的作用沒有充分發(fā)揮。受制于經(jīng)濟(jì)等因素的影響，我縣目前成熟的專業(yè)協(xié)會(huì)和組織還比較少，市場(chǎng)監(jiān)管仍然是政府監(jiān)管一家獨(dú)大的局面，行業(yè)組織發(fā)揮的作用微乎其微。如我縣旅游服務(wù)市場(chǎng)問題較多，存在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，價(jià)格不透明，質(zhì)量難以保證，售后服務(wù)難以保障，主要原因是缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)秩序。

四、經(jīng)驗(yàn)啟示與政策建議

為了適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管的新形勢(shì)新特點(diǎn)，需要用現(xiàn)代的監(jiān)管理念引領(lǐng)市場(chǎng)監(jiān)管，用現(xiàn)代的監(jiān)管方式推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管，用現(xiàn)代的監(jiān)管手段武裝市場(chǎng)監(jiān)管，用現(xiàn)代的監(jiān)管格局提升市場(chǎng)監(jiān)管，積極探索符合時(shí)代要求的市場(chǎng)監(jiān)管新模式。

（一）監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變

商事登記制度改革，帶來了市場(chǎng)主體的快速增長，更加注重事中事后監(jiān)管，是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)新發(fā)展的需要。市場(chǎng)發(fā)展新形勢(shì)之下監(jiān)管形式及其措施手段，市場(chǎng)主體對(duì)象多元性及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)特殊性與社會(huì)化監(jiān)管需求，監(jiān)管技術(shù)、誠信平臺(tái)、信息披露、監(jiān)管社會(huì)化服務(wù)等方面和情形，都發(fā)生了前所未有的變化。傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)新發(fā)展對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的需要。政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，樹立新的監(jiān)管理念。將關(guān)注嚴(yán)進(jìn)寬管的前置審批轉(zhuǎn)變到注重事中事后的監(jiān)管，將以往的被動(dòng)式監(jiān)管轉(zhuǎn)變到注重主動(dòng)性的監(jiān)管，將以往撒胡椒面式的普遍監(jiān)管轉(zhuǎn)變到注重關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的精準(zhǔn)監(jiān)管，將關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后處置轉(zhuǎn)變到注重事前的預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)防控，將以往的封閉的孤立的監(jiān)管轉(zhuǎn)變到注重信息化技術(shù)的智慧監(jiān)管，將以往的靜態(tài)、強(qiáng)制性的監(jiān)管轉(zhuǎn)向注重動(dòng)態(tài)的、非強(qiáng)制性的監(jiān)管，將政府的大包大攬、單兵作戰(zhàn)的傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變到注重社會(huì)協(xié)同治理方式。

（二）監(jiān)管方式的創(chuàng)新

在加快政府職能轉(zhuǎn)變和科技革命。產(chǎn)業(yè)變革日益凸顯的背景下，市場(chǎng)監(jiān)管的方式也要與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，積極探索市場(chǎng)監(jiān)管的新方式才能更好地適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要?，F(xiàn)代的監(jiān)管方式呈現(xiàn)出開放性、多元性、非強(qiáng)制性和非正式性，如：政府指導(dǎo)、信息公開、責(zé)任約談、信用監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等新的市場(chǎng)監(jiān)管方式，相對(duì)于傳統(tǒng)固化的、命令式的監(jiān)管方式而言，現(xiàn)代市場(chǎng)監(jiān)管方式更加強(qiáng)調(diào)協(xié)商、指導(dǎo)、公告的作用。這里需要強(qiáng)調(diào)兩種方式：其一，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防控。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制、評(píng)價(jià)反饋有機(jī)結(jié)合的“五位一體”風(fēng)險(xiǎn)防控體系。如食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理，將生產(chǎn)經(jīng)營者的靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分值加上動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分值確定其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，執(zhí)法人員可以根據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行監(jiān)管。其二，包容性審慎監(jiān)管。適應(yīng)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，為新的市場(chǎng)主體在登記注冊(cè)、經(jīng)營過程管控方面制定合理的規(guī)章制度，要以包容審慎的態(tài)度適度地放開新業(yè)態(tài)的監(jiān)管。

（三）監(jiān)管手段的完善

加強(qiáng)和完善以“雙隨機(jī)一公開”為基本手段，以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。一是完善信用監(jiān)管，強(qiáng)化信用在市場(chǎng)監(jiān)管中的基礎(chǔ)性作用。加快市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)建設(shè)，集合市場(chǎng)主體的信息歸集、監(jiān)督檢查、行政處罰、監(jiān)督抽檢、執(zhí)法管理以及考核評(píng)審等方面，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的信息共享。依托信用監(jiān)管手段，加大對(duì)失信主體的懲戒處罰力度，通過信用檔案記錄和信息公開，約束市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，形成“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。二是加強(qiáng)和完善“雙隨機(jī)一公開”。建立統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，包括執(zhí)法人員名錄庫、企業(yè)名錄庫、抽查計(jì)劃、檢查內(nèi)容、制定的標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果的公示等。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管中所有執(zhí)法事項(xiàng)“一次檢查，全面體檢”的要求。三是將“雙隨機(jī)一公開”和信用監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來。依據(jù)企業(yè)的信用等級(jí)來確定隨機(jī)抽查的頻次和比例，對(duì)信用等級(jí)高的企業(yè)降低抽查的頻次和比例，對(duì)失信問題企業(yè)增加隨機(jī)抽查的頻次和比例，來提高市場(chǎng)監(jiān)管的準(zhǔn)確性。

（四）監(jiān)管格局的提升

我國正處于市場(chǎng)監(jiān)管的變革中，突出事中事后監(jiān)管，這就需要引入第三方和社會(huì)公眾的多方參與，提升監(jiān)管格局，激發(fā)更多的社會(huì)主體參與市場(chǎng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)從政府的單一監(jiān)管到社會(huì)多元共治的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管”的社會(huì)多元共治新格局成為市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢(shì)。

在傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管中，市場(chǎng)監(jiān)管被簡單地理解為政府監(jiān)管企業(yè)，忽視了其他社會(huì)主體的作用，而在市場(chǎng)監(jiān)管的改革中，必須充分發(fā)揮其他相關(guān)主體包括消費(fèi)者、企業(yè)、中間組織、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)等作用，把“管”與“被管”調(diào)整為共同管理。首先，這就需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)其他社會(huì)主體進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)并加以規(guī)范。其次，中間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)自律中的作用也至關(guān)重要。支持中間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)制定和完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)公平有序競爭。再次，推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)自律管理，培育市場(chǎng)主體的自律精神，強(qiáng)化企業(yè)第一責(zé)任人的意識(shí)，推進(jìn)社會(huì)信用體制建設(shè)，發(fā)揮信用管理作用，引導(dǎo)市場(chǎng)主體開展正常的合法經(jīng)營行為。最后，發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。暢通信息溝通渠道，完善投訴舉報(bào)體系，提高公眾的參與監(jiān)管能力。