●朱毅彬

一、“大變局”下我國財稅體制現(xiàn)代化：背景

“世界處于百年未有之大變局”是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個重大場合提出的，對時代和世界發(fā)展大勢提出的全新的、準(zhǔn)確的戰(zhàn)略判斷。這個大變局概括起來，就是世界權(quán)力轉(zhuǎn)移對象出現(xiàn)根本性的變化，新興市場國家的國際影響力不斷增強(qiáng)，助推世界多極化態(tài)勢；經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢及其帶來的全球性問題助推全球治理體系的發(fā)展；國際格局劇烈動蕩，美國接連退出多個國際組織，推行貿(mào)易霸凌主義，使得世界秩序存在坍塌的危險；大變局的要素比拼前所未有，以大數(shù)據(jù)、人工智能、量子信息技術(shù)和5G 通訊技術(shù)等為代表的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)變革的興起，正在全方位地改變?nèi)祟愇磥淼纳罘绞?、生產(chǎn)方式和交往方式，正在加快重塑世界的步伐。而今年上半年，新冠肺炎疫情的大流行的疊加更是進(jìn)一步加劇了這一“大變局”之“變”。

在這一大變局之下，黨的十八屆三中全會確定做出全面深化改革的重大戰(zhàn)略決策。將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化①”作為全面深化改革的總目標(biāo)。同時提出了：新時代的財稅體制改革是“全面深化改革”的重點之一；將財稅定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化②。將財稅體制由經(jīng)濟(jì)體制的組成部分拓展為在國家治理體系即“一整套管理國家的制度體系”③中起著基礎(chǔ)性、保障性作用的組成部分，為“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”總體布局等重大戰(zhàn)略提供保障。將財稅體制改革定位在全面深化改革的立體坐標(biāo)系中，以財稅制體制的現(xiàn)代化匹配國家治理的現(xiàn)代化。這些論斷和思路說明了，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在國家治理現(xiàn)代化這個新平臺上賦予財稅體制更為重要的歷史使命。這就意味著在“大變局”之下，謀劃并推進(jìn)財稅體制的現(xiàn)代化改革是順應(yīng)時代潮流，建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必經(jīng)之路。

二、“大變局”下我國財稅體制現(xiàn)代化：特征

回顧于新中國成立以來財稅改革的發(fā)展歷史和基本經(jīng)驗，立足于“百年未有之大變局”這一時代背景，著眼于建成中國社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的未來，我國財稅體制現(xiàn)代化可以概括為以下幾個特征。

（一）法治性

亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中最先提出了法治的思想，他主張：“法治應(yīng)包括兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從。而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！边@個思想逐步發(fā)展并構(gòu)成了當(dāng)代法治思想的核心與精髓。司法關(guān)乎法律得到適用的問題，完善的司法是確保法律得到良好遵守的重要保障，而這也與全面依法治國思想一脈相承。在財稅法治的實踐當(dāng)中，首要解決的是有法可依的問題。經(jīng)過多年的發(fā)展，當(dāng)前財稅法治的基本框架已確立，并形成了“以間接稅為主，直接稅為輔”的財稅法治體系。但稅收的法律遵從度不高，在現(xiàn)行的18個稅種當(dāng)中，僅有一半的稅種完成了立法任務(wù)，而包括增值稅和消費稅等主要稅種在內(nèi)的其他稅種的征收管理仍是由行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來規(guī)定。不僅如此，除了單行稅法的立法工作尚未完成，包括稅收基本法、財政轉(zhuǎn)移支付法等一系列實體法和程序法也還未提上立法日程。因此，財稅體制改革的首要工作和重要載體就是完成稅收立法任務(wù)，建成財稅立法體系，這體現(xiàn)的是財稅體制現(xiàn)代化的法治性。

（二）公平性

自從英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)之父威廉·配第在其著作《賦稅論》之中第一次提出稅收的“公平”“簡便”“節(jié)省”三大原則之后，各國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在各個時期對于稅收原則進(jìn)行了深入探究，其中稅收公平原則都是不可缺少的內(nèi)容之一。而國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，就是要財稅體制發(fā)揮其現(xiàn)代市場社會“內(nèi)在穩(wěn)定器”的功能，通過科學(xué)配置國家治理所需的公共資源，推動城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和公眾協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，實現(xiàn)社會公平正義。但現(xiàn)行的財稅體制使得各級政府無例外地產(chǎn)生著“財力上移、權(quán)責(zé)下移”的主觀沖動和實際行動，使得中央與地方政府間財政關(guān)系不完善、地方各級政府間財政關(guān)系不合理④，引發(fā)發(fā)展的不平衡。

一是城鄉(xiāng)之間財力分配不平衡。盡管這幾年我國財政對“三農(nóng)”的投入增長快速，范圍也越來越寬，已初步構(gòu)建了一套較完整的財政支農(nóng)體系，但支農(nóng)力度還遠(yuǎn)不夠滿足農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。根據(jù)國家2019 年財政收支情況來看，2019 年全國農(nóng)林水支出22420 億元，占全國一般公共預(yù)算支出238874 億元的9.39%。這個力度還不能解決農(nóng)村在基礎(chǔ)投入、社會治理、公共服務(wù)等方面的收支缺口。二是區(qū)域之間財力分配不均衡。這主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng)、均等化力度不足等方面。2019 年體現(xiàn)均等化性質(zhì)的中央對地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付為15632 億元，僅占這一年中央對地方轉(zhuǎn)移支付決算總數(shù)74359.86 億元的21.02%，占比較低。而一般性轉(zhuǎn)移支付里又有一些帶著指定用項，實際上也就是變相的專項轉(zhuǎn)移支付，因此專項轉(zhuǎn)移支付的項目繁雜，且占比逐年增高。專項轉(zhuǎn)移資金管理，主觀性較強(qiáng)、透明度較低、隨意性較大，還“容易造成中央部門通過資金安排不當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)”⑤。這些缺陷使得專項轉(zhuǎn)移支付體系難以達(dá)到其預(yù)期效果，發(fā)揮其應(yīng)有的實現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化，均衡地區(qū)間財力差距的作用。三是央地之間財力與事權(quán)不平衡。近年來，地方政府的一般預(yù)算公共支出比重由1994 年的69.7%提高到2018 年85.19%，而地方政府的一般預(yù)算公共收入的比重僅從1994 的44.3%提高到2018 年的53.39%。自有財力與支出責(zé)任不匹配，再加上轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng)，導(dǎo)致地方財政為了彌補(bǔ)財政上的捉襟見肘，寅吃卯糧、過度依賴土地財政、巧立名目大肆發(fā)債，由此推動地價和房價越漲越高，地方債務(wù)風(fēng)險不斷加劇。四是調(diào)節(jié)分配功能不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018 年我國的基尼系數(shù)為0.474，高于0.4 這條“警戒線”，說明近些年我國國民的貧富差距較大，財稅的調(diào)節(jié)分配功能處于失衡狀態(tài)。究其根本原因是因為現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)不夠協(xié)調(diào)。我國長期以來，一直“以間接稅為主，直接稅為輔”。根據(jù)國家財政部的數(shù)據(jù)，2019 年占我國間接稅中的主體的增值稅收入62346 億元，占全國稅收收入157992 億元的39.46%。盡管間接稅對于有于國家組織財稅收入有利，但其具有嚴(yán)重的累退性，拉大了社會的貧富鴻溝，難以突顯稅收公平。因此財稅體制改革現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一，就是構(gòu)建有益于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收體系，這體現(xiàn)的是財稅體制現(xiàn)代化的公平性。

（三）善治性

20 世紀(jì)90 年代，“善治”理論與實踐蓬勃興起。作為首先研究善治概念的中國學(xué)者，俞可平認(rèn)為善治就是實現(xiàn)公共利益最大化的社會管理活動和管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對公共事務(wù)的合作管理⑥。財稅作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，應(yīng)該充分體現(xiàn)善治的基本要素。通過法律確定財稅制度，維護(hù)財稅體制的法治性、規(guī)范性和確定性。通過推進(jìn)全面科學(xué)規(guī)范的預(yù)算公開工作制度，接受社會各界監(jiān)督，提高財稅體制的公開透明性。通過及時和負(fù)責(zé)的回應(yīng)社會和公民的發(fā)展要求，體現(xiàn)財稅體制的回應(yīng)性。通過鼓勵有序的公民表達(dá)公共利益，提高財稅決策中的各方參與，實現(xiàn)財稅體制的參與性。通過推動科學(xué)化精細(xì)化的預(yù)算績效管理，完善運行、監(jiān)督和激勵約束機(jī)制，提升公民服務(wù)質(zhì)量，保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，達(dá)到財稅體制的有效性。因此財稅體制改革現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一，就是提高財政預(yù)算透明度，讓群眾看得懂、能監(jiān)督，這體現(xiàn)的是財稅體制現(xiàn)代化的善治性。

（四）共治性

2015 年，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確要求“建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局”⑦，構(gòu)建了我國稅收共治格局的目標(biāo)框架。在我國財稅共治格局構(gòu)建過程中，需要增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)，建立財稅共治的制度規(guī)范、合作機(jī)制以及激勵機(jī)制；需要專司財稅管理職能的稅務(wù)和財政機(jī)關(guān)，承擔(dān)財稅共治的主體責(zé)任；需要政府牽頭組織相關(guān)各部門、社會團(tuán)體和企事業(yè)單位與稅務(wù)機(jī)關(guān)協(xié)同開展財稅治理；需要作為稅務(wù)機(jī)關(guān)管理對象的納稅人積極參與財稅共治，成為推動財稅共治的重要力量。隨著數(shù)字化時代的到來以及“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”戰(zhàn)略的實施，為財稅共治這一治理理念提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。盡管隨著“金稅工程”三期在各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的上線運行，財稅數(shù)字化得到長足發(fā)展，但在具體稅收實踐中，政府各部門還沒有形成相對固定的信息交換和合作機(jī)制，與稅務(wù)部門的配合程度也參差不齊。因此深化財稅體制現(xiàn)代化的基本原則之一，就是統(tǒng)籌各方力量，形成全社會綜合治理的強(qiáng)大合力，構(gòu)建財稅共治格局，這體現(xiàn)的是財稅體制現(xiàn)代化的共治性。

三、“大變局”下我國財稅體制現(xiàn)代化：意義

（一）適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)化

從經(jīng)濟(jì)增長速度來看，盡管中國經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)高于世界平均水平，但受到全球經(jīng)濟(jì)陷入“低增長陷阱”的影響，在持續(xù)了近40年令世界驚嘆的經(jīng)濟(jì)飛速增長模式后，中國經(jīng)濟(jì)增長水平也呈逐步下降趨勢。從2007 年的峰值14.2%不斷降低，到2019 年的6.1%。而今年由于受到新冠疫情的沖擊，經(jīng)濟(jì)一度陷入停滯，盡管在積極的疫情防控下，經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，但可以預(yù)見2020 年的經(jīng)濟(jì)增速同比上年將大幅下降。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)化這一大變局之下，更是需要我國財稅體制進(jìn)行現(xiàn)代化改革來突破重圍，維持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。因為在經(jīng)濟(jì)下行總體趨勢下，只有增量改革，才能促進(jìn)存量調(diào)整；只有發(fā)掘和創(chuàng)造新經(jīng)濟(jì)增長點，才是實現(xiàn)轉(zhuǎn)變增長方式和提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的有效保證⑧。新的經(jīng)濟(jì)增長動力需要國家和企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新，而國家財稅體制的進(jìn)一步現(xiàn)代化改革是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力，激發(fā)創(chuàng)新活動的保障。

（二）適應(yīng)和引領(lǐng)數(shù)字時代的發(fā)展

隨著人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、新能源、邊緣計算、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)的發(fā)展與融合，數(shù)字時代已經(jīng)到來。英國政治學(xué)家帕特里克·鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)指出，新公共管理的改革浪潮已經(jīng)逐步退出歷史舞臺⑨，取而代之的是“數(shù)字時代治理”(Digital－Era Governance)。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心統(tǒng)計，截至2020 年3 月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.04 億，其中在線政務(wù)服務(wù)用戶規(guī)模達(dá)6.94 億。隨著互聯(lián)網(wǎng)用戶的急速增長以及國家治理體系的完善發(fā)展，這就要求各級政府主動適應(yīng)數(shù)字化時代的發(fā)展趨勢，以實現(xiàn)數(shù)字化技術(shù)在國家治理的各個領(lǐng)域中的創(chuàng)新發(fā)展。在財稅領(lǐng)域，數(shù)字化轉(zhuǎn)型對現(xiàn)行的財稅體制產(chǎn)生了革命性挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)使得企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的各環(huán)節(jié)以及行業(yè)和區(qū)域之間的劃分日益模糊；生產(chǎn)的要素組合方式變得更加靈活了，顛覆了傳統(tǒng)的雇傭方式；稅收利益與經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地和價值創(chuàng)造地的背離，這些都打破了現(xiàn)行稅收體制的基礎(chǔ)。因此在數(shù)字時代這一大變局之下，需要實現(xiàn)財稅工作和互聯(lián)網(wǎng)深度融合發(fā)展，創(chuàng)造財稅數(shù)字化的新模式、新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)財稅體制改革的現(xiàn)代化，以積極培植財源、涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源、加強(qiáng)控稅引稅、促進(jìn)財政增收為方向，促使政府在提供更優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)、優(yōu)化營商環(huán)境等方面實現(xiàn)積極蛻變。

（三）適應(yīng)和引領(lǐng)全球治理進(jìn)程

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)在動蕩和沖突中蹣跚前行，全球經(jīng)濟(jì)疲軟導(dǎo)致全球化進(jìn)程在貿(mào)易爭端中遭遇暫時性挫折，經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、氣候問題、族群騷亂、邊境沖突、恐怖主義、難民問題、公共衛(wèi)生危機(jī)等國際非傳統(tǒng)安全問題層出不窮。美國特朗普政府以“美國優(yōu)先”為圭臬，大搞單邊主義和保護(hù)主義，令國際格局劇烈動蕩，大國戰(zhàn)略博弈加劇。作為世界經(jīng)濟(jì)增長最突出貢獻(xiàn)者的中國，要想獲得進(jìn)一步的發(fā)展，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，推進(jìn)全球治理，推動構(gòu)建人類命運共同體，“大國財政”的治理思維必不可少。而大國財政建設(shè)需要建立現(xiàn)代化財稅體制，凸顯“財稅是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”定位。因此在全球治理這一大變局之下，財稅改革與對外開放相互推動，參與全球治理的大國財政職能凸顯，防范全球公共風(fēng)險，成為新時代財稅改革主題⑩。這就要求我國財稅體制的現(xiàn)代化改革通過建設(shè)大國財政體系，加強(qiáng)國際影響力和協(xié)調(diào)力，為“中國方略”推進(jìn)全球治理變革提供堅實的制度保障。?

注釋：

①中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編：上［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014

②劉劍文.論財稅體制改革的正當(dāng)性——公共財產(chǎn)法語境下的治理邏輯［J］.清華法學(xué)，2014(5)：5- 21

③習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來［J］.求是，2014(1)：1- 5

④朱詩柱.財稅服務(wù)國家治理的新定位、新方向與新路徑——兼析習(xí)近平關(guān)于新時代財稅工作的重要論述［J］.安徽師范大學(xué)學(xué)報，2020(2)：19- 26

⑤夏祖軍.財政部部長樓繼偉談《深化財稅體制改革總體方案》［N］.中國財經(jīng)報，2014- 07- 05（01）

⑥鄧大才.走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對象［J］.社會科學(xué)研究，2018(4)：32- 38

⑦國務(wù)院辦公廳. 深化國稅、地稅征管體制改革方案 ［EB/OL］.中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979704.htm

⑧袁勇志，鞠斐. 全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“低增長陷阱”背景下的中國財稅改革研究［J］.理論探討， 2020(1)：89- 95

⑨P. Dunleavy， H.Margetts and S.Bastow，et al.，“New Public Management Is Dead： Long Live Digital－Era Governance”，in Journal of Public Administration Research and Theory， Vol. 16， No.3， 2006， 467

⑩劉尚希. 防范公共風(fēng)險——劉尚希談財政改革四十年的邏輯［J］.財經(jīng)界，2018(28)：54- 55

?本文數(shù)據(jù)均引自《中國統(tǒng)計年鑒》和財政部網(wǎng)站以及第45 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》