齊蘊博/中央司法警官學院

廣東省廣州市越秀區(qū)梅花村街道調委會調解一起小區(qū)加裝電梯糾紛

2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）?！稕Q定》指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作都依照中國特色社會主義制度展開”，“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫”。我國人民調解制度正是黨領導人民在長期社會實踐中逐漸探索、創(chuàng)建并發(fā)展起來的，是依靠群眾解決民間糾紛、實行群眾自治、具有中國特色的社會治理方式，是國家治理體系中的一個重要方面。明確人民調解制度在國家治理體系中的定位與價值，是人民調解制度發(fā)展的重要依據，也是推進國家治理體系和治理治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、人民調解是黨領導人民在長期社會實踐中形成的重要的社會治理方式

人民調解制度起源于新民主主義革命時黨對舊社會的改造與治理，發(fā)展于抗日戰(zhàn)爭與解放戰(zhàn)爭時期，形成于新中國成立后的國家法律的確認，直至今天，人民調解工作仍在與時俱進，不斷完善與升級。從創(chuàng)始至今天，人民調解制度始終融入到國家治理過程之中，成為一種重要的社會治理方式。

第一次國內革命戰(zhàn)爭后，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，中國共產黨領導的工農運動繼承了歷史上民間調解的傳統(tǒng)，建立了新型調解組織。這些由黨領導的新型調解組織，以工農推舉的代表來主持調解工作，以黨的革命政綱、工農運動中制定的規(guī)約禁令、進步的公序良俗作為判斷是非曲直的主要依據。這樣一方面有利于化解糾紛、維護社會秩序、樹立組織的威信，另一方面對摒棄舊有的法律與習俗、推廣黨的政策起到了很大的作用，達到了非常好的社會治理效果?？谷諔?zhàn)爭時期后，各根據地開始大力推行這種新時代的調解方式來加強基層社會的治理，并在解放戰(zhàn)爭勝利后逐漸將這種治理方式推廣到城市。

新中國成立后直至今天，人民調解制度更為成熟，廣布農村與城市，已經得到了《憲法》以及 《人民調解法》《民事訴訟法》等基本法的承認，但是人民調解的發(fā)展并未止步。在黨的許多重要文件中多次強調人民調解工作的重要性，以推動人民調解換代升級適應國家治理中出現(xiàn)的新問題與新需求。2014年，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“加強專業(yè)性、行業(yè)性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系。”2018年3月28日，中 央全面深化改革委員會第一次會議審議通過《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，就努力建設一支政治合格、熟悉業(yè)務、熱心公益、公道正派、秉持中立的人民調解員隊伍提出要求與部署。黨的十九屆四中全會《決定》中專門提到了，要“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’”，“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。黨的十八大、十九大中關于發(fā)展人民調解工作的精神，為在社會治理中更好地發(fā)揮人民調解效能提出了新的要求與方向，促使其不斷創(chuàng)新發(fā)展。目前我國人民調解委員會遍布基層，擁有人民調解員約350 萬，在社會治理中化解了大量的民間糾紛，有效宣傳了黨的政策與國家法律法規(guī)，極大維護了社會的和諧與穩(wěn)定，已經成為國家治理中不可或缺的組成部分。

二、人民調解是發(fā)展社會主義民主政治的重要力量

我國是社會主義國家，人民是國家的主人，享有廣泛的民主，有權參加國家事務的管理，這不僅體現(xiàn)在相應的立法上，國家還通過各種方式切實地保證人民群眾參與國家管理。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“健全充滿活力的基層群眾自治制度。健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道”。人民調解正是基層群眾自治，實現(xiàn)自我管理、自我服務、自我教育的體現(xiàn)，是發(fā)展社會主義民主政治的重要組成部分。

廣西那坡縣基層調委會開展流動調解

人民調解員往往是由群眾推選產生，這是我國社會主義民主制度最為直接的體現(xiàn)。人民調解委員會處于社會治理的基層，人民調解委員會委員一般是在群眾之中有威信、公道正派、熱心人民調解事業(yè)的人員，他們由群眾以民主選舉方式產生。根據《人民調解法》的規(guī)定，“村民委員會、居民委員會的人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生；企業(yè)事業(yè)單位設立的人民調解委員會委員由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產生”。這是以民主方式廣泛吸收人民群眾直接參加社會治理的一種形式，也完全符合《決定》提出的“通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位”的精神。

另外，人民調解具有完全的群眾自治性，是社會自治的典型代表。調解員以群眾的身份調解處理群眾之間的糾紛，在實現(xiàn)自我管理、自我服務的糾紛調解過程中，直接行使著民主權利，增強了管理國家事務的積極性及責任感。調解員往往能夠及時發(fā)現(xiàn)并主動介入糾紛或者依當事人申請調解糾紛，調解時不收取任何費用，不計個人得失。調解不具有任何行政性質、司法性質，完全是群眾性的活動，體現(xiàn)了《決定》提出的構建“充滿活力的群眾自治制度”的精神。人民調解制度所具有的民主性與自治性完全符合發(fā)展社會主義民主政治的要求。

三、人民調解制度是社會治理體系中凸顯中國特色的社會主義法律制度

黨的十九屆四中全會《決定》指出，“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內在要求”。人民調解制度正是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。從糾紛化解的角度上看，人民調解制度是最具中國特色的社會主義法律制度，被稱之為“東方經驗”。同訴訟、仲裁等糾紛化解方式相比較，人民調解完全來源于中國本土，具有深厚的中華文化根基，體現(xiàn)了我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。調解制度的起源，可以追溯至中華民族文明發(fā)展之初，據現(xiàn)有文字記載，在原始社會的堯舜時期就已有調解的范例，此后在中華文明的各個歷史時期都有大量關于運用調解方式化解糾紛的記載。今天人民調解制度所具備的群眾性、民間性、自治性，調解工作中的主動調解、免費調解，調解時注重道德、情感與法律的融合等內容都是來源于傳統(tǒng)的調解。這些特征富含中國特色，符合我國國情，能夠有效回應當事人的訴求，有助于徹底解決糾紛，體現(xiàn)了“自治、德治、法治”三治融合的理念。人民調解所具備的這些特色與優(yōu)勢是我國所獨有的，是其他國家的調解制度與法律制度所不具備的。人民調解制度之所以能夠在當今社會治理中發(fā)揮巨大的作用，是我們堅持理論聯(lián)系實際、不斷探索創(chuàng)新的結果，也是我們傳承與發(fā)揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的結果。從這一層面上看，人民調解工作也高度契合了“四個自信”的精神內涵。

另一方面，人民調解制度是社會主義法治體系的一個組成部分。人民調解是黨帶領人民經過長期的社會實踐，不斷發(fā)展與完善，并最終將其制度化、法律化，使其成為中國特色社會主義法治體系中的一部分。如上文所言，在我國新民主主義革命時期，根據地的人民政權對我國舊的民間調解加以改造，初創(chuàng)了一套嶄新的、有組織的群眾性調解制度。新中國成立后，在全國范圍正式確立了人民調解制度，隨著時代的發(fā)展，人民調解制度被寫入《憲法》，以及《人民調解法》《民事訴訟法》《村民委員會組織法》 《居民委員會組織法》等法律中來。特別是2010年 《人民調解法》的出臺，進一步明確了各級司法行政機關對人民調解工作的指導和基層人民法院對人民調解委員會進行業(yè)務指導；完善了包括多種新型調解組織在內的人民調解組織形式；確立了不違法的工作原則；加強了對人民調解經費保障；明確了人民調解與其他幾種糾紛解決方式之間的關系；明確了人民調解協(xié)議的法律效力；確立了對人民調解協(xié)議司法確認制度等，這些規(guī)定極大地促進了人民調解制度的發(fā)展，并使人民調解制度成為國家法律體系的重要組成部分。人民調解的中國特色與社會主義法律屬性，使人民調解制度成為中國特色社會主義法治體系中一顆耀眼的明珠。

四、人民調解是實現(xiàn)共建、共治、共享的社會治理制度的重要途徑

社會治理是國家治理的重要方面，打造共建、共治、共享的社會治理格局，是我們黨與國家的社會治理理念不斷提升、國家治理實踐不斷拓展的結果。黨的十九屆四中全會《決定》特別指出，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，需要“完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制。堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系……努力將矛盾化解在基層?！边@些內容都與人民調解工作密切相關，需要大力發(fā)揮人民調解的功能予以實現(xiàn)。

“楓橋經驗”是基層社會治理的一個重要經驗，其主要內容是重視源頭治理、綜合治理、依法治理，特別注重發(fā)揮群眾在糾紛源頭治理中的作用，及時、就地化解矛盾糾紛。由于調解員本身生活在人民群眾之中，是群眾的一份子，對周圍生活環(huán)境熟悉，可以提前預防、主動介入、及時調解，避免糾紛的激化，能夠將糾紛直接化解在基層，在社會治理中起到了事半功倍的效果。人民調解在“楓橋經驗”中具有突出地位，且在全國具有基礎性與普及性，非常有助于“楓橋經驗”在全國的推廣與復制。因此在國家治理體系中，要堅持與發(fā)展新時代“楓橋經驗”，必須要在全國強化人民調解工作。

另外，人民調解可以與其他部門形成“聯(lián)動工作體系”。人民調解與基層民主政治建設、基層民主法治建設、人民來信來訪工作、社會治安綜合治理工作密切相關。人民調解委員會常常向當地居民委員會、村民委員會以及基層人民政府反映民間糾紛動向以及人民調解工作的情況，能夠對糾紛提前預防、及時化解，實現(xiàn)對糾紛的“源頭治理”；其將社情民意及時反饋到相關部門，可以促動相關部門采取應對措施完善基層治理；另外全國多地推行了人民調解的“公調對接”“訪調對接”“訴調對接”等，實現(xiàn)了人民調解與其他部門的對接，形成了化解糾紛的合力。截至2018年底，全國共設立派駐基層人民法院人民調解組織2864 個，派駐公安派出所人民調解組織1.4 萬個，派駐信訪部門人民調解組織3311 個。初步形成了《決定》所要求的“完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系”。人民調解在基層社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，是構建共建、共治、共享的社會治理制度的重要方式。

五、人民調解是國家治理中化解糾紛、維護穩(wěn)定的最基礎保障

糾紛化解是國家治理中一個極為重要的內容，民間糾紛如果不能及時化解，往往會升級、激化，影響社會和諧，甚至演變?yōu)樾淌掳讣蛘呶：舶踩陌讣?，破壞社會的穩(wěn)定與安全。在國家治理體系中，同其他糾紛化解方式相比較，人民調解發(fā)揮著最為基礎的作用，是化解糾紛的第一道防線。我國人民調解組織全面覆蓋基層，全國所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）都設有人民調解委員會，目前全國人民調解委員會已經達到75 萬余個，專兼職人民調解員近350 萬人，幾乎覆蓋了全部基層社會，是基層糾紛化解中最為基礎的力量。人民調解組織化解糾紛的效果顯著，2018年全國人民調解組織共排查矛盾糾紛422.8 萬次，調解各類矛盾糾紛953.2 萬件，調解成功達到率97.9%，調解履行率90%以上。糾紛化解的評價指標關鍵在于成功率以及履行率，從這一點上看，人民調解在所有的糾紛化解方式中首屈一指。在行業(yè)性專業(yè)性糾紛的化解上，人民調解工作也嶄露頭角。2018年，超過77萬起交通事故糾紛通過人民調解委員會調解；超過60%的醫(yī)療糾紛通過人民調解解決，且調解成功率達到85%以上。目前，人民調解所涉及的行業(yè)性專業(yè)性領域已經包含醫(yī)療糾紛、道路交通事故糾紛、物業(yè)糾紛、勞動爭議、電子商務糾紛等多個方面，人民調解在信息化、智能化建設上也做到了與時俱進，各種智能APP、小程序也已經呈現(xiàn)在智能化的平臺上。借助于科技的發(fā)展，人民調解在糾紛化解上、在維護社會穩(wěn)定上，將發(fā)揮更大的效能。

綜上可見，人民調解所具有的群眾性、民間性、自治性，人民調解組織的多層次、寬領域、廣覆蓋，人民調解在化解糾紛、維護社會穩(wěn)定上的基礎性與高效性，已經使人民調解工作高度融入到國家治理體系中來。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化，必須加強與推進人民調解工作，這是國家治理體系中的重要一環(huán)。